FUNDAMENTOS JURÍDICO-ECONÔMICOS DO PROTECIONISMO

FUNDAMENTOS JURÍDICO-ECONÔMICOS DO PROTECIONISMO

* Anna Carolina Pinho

ABSTRACT

When protectionism becomes influential head again on international trade regulation rules and policies.

______________________ •

Lawyer. PhD student in International Economic Law, and Master in International and Economic Law at the University of Lisbon. Member of the American Bar Association - The Senior Lawyer Association.

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SUMARIO Introdução.........................................................................................................

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1.Reflexão jurídico-econômica da Proteção Comercial.................................

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2. Reflexão Protecionista..................................................................................

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Conclusão...........................................................................................................

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Bibliografia........................................................................................................

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INTRODUÇÂO É sabido que ao protecionismo, direcionam-se críticas positivas e negativas. Para seus defensores, o perigo decorrente da divisão da produção faz com que o país não produza tudo que necessita e, nos casos de guerra, os países produtores estariam incapacitados de exportar seus produtos, causando grande prejuízo para exportadores e importadores. Na diretriz de defesa, sustenta-se que o liberalismo, por ser vulnerável ao dumping, não seria a melhor escolha. Ideias que devem ser analisadas em conformidade com as teorias econômicas influenciadoras das formas de controle do comércio internacional. Sua relevância e preocupação decorrem principalmente sob a ótica de avaliação de sua necessidade, a criação e os incentivos à utilização de mecanismos protecionistas no controle das relações de comércio mundial. Há muito que questionamos se o protecionismo seria uma forma antiética e ditatorial de controle do livre comércio, ou que isso decorreria naturalmente do aumento do intercâmbio comercial. Na segunda metade do século XX, considerações de diversas naturezas influenciaram os Estados a estreitar relações e estabelecerem uma cooperação econômica em âmbito mundial1. A

manutenção

das

condições

de

paz,

segurança

internacional

e

desenvolvimento da produção em um contexto nacional de crescente interdependência econômica são os fundamentos do instrumento convencional das relações comerciais internacionais e sua regulamentação. A conclusão para um grande número de acordos bilaterais e regionais seria a atenção que os Estados passaram a adotar para a necessidade de desenvolver uma legislação multilateral a fim de promover a redução gradual das barreiras ao comércio de bens e serviços em nível mundial2. A disciplina requer uma atenção especial sobre os critérios e condições específicas no que diz respeito a questões que, mesmo indiretamente, poderão influenciar o grau de abertura do mercado. A primeira metade da década de noventa do século XX caracterizou-se por profundas transformações no cenário internacional 3 . Na Rodada do Uruguai, a

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BALLARINO (2007: 3 ss). INFANTE MOTA (1999:79) e LOW (1993:145 ss). 3 CARBAUGH (2004:6). 2

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conclusão a que se chega, no quadro das negociações multilaterais sobre o comércio, a nova divisão econômica das relações internacionais em espaços regionais e a globalização da economia nas áreas da produção, do consumo e do mercado financeiro são novos e importantes elementos na análise da economia internacional do mundo atual4. Seu objetivo principal foi o reforço e a ampliação da liberalização do comércio internacional, considerados como elementos básicos do processo de desenvolvimento do mundo moderno, assim como o setor de bens industriais e agrícolas e também os serviços, além de temas relacionados com a propriedade intelectual e investimentos, com destaque para os instrumentos de defesa comercial5. Realizações com um objetivo político fundamental e de implicações extremamente profundas de que hoje ainda experimentamos os efeitos, as quais apoiavam-se numa base aparentemente econômica, mas, na altura, a mais apropriada para se conseguir os objetivos políticos que se pretendia6. Trata-se de blocos que surgiram como consequência do fim de um protecionismo exacerbado com o qual se convivia desde a primeira metade do século XX, em função das duas Grandes Guerras e das problemáticas de ordem econômica, como o crash da bolsa de Nova Iorque7. A ideia liberalista que se massificava a cada dia, em função dos teóricos, aliada ao acordo liberal assinado por diversos países do GATT fizeram com que as barreiras protecionistas, utilizadas indiscriminadamente até aquele momento, fossem pouco a pouco sendo substituídas apenas por barreiras tarifárias e no caso dos Blocos Econômicos, na grande maioria das vezes, acabando com todos os tipos de barreiras até então existentes8. A Comunidade internacional foi pouco a pouco focada, tanto por razões internas dos países contratantes, como por razões externas, a modificar os próprios princípios em que se assentava sua política agrícola. Dado particular relevo aos aspectos relativos à livre circulação de pessoas, serviços e capitais e, quanto a estes últimos, às disposições introduzidas pelo Tratado da União Europeia que, para além de remover totalmente os obstáculos aos movimentos de capitais no interior do espaço comunitário, liberalizaram também esses movimentos entre a Comunidade e os países

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FERREIRA (2004:25 ss). Antidumping, antissubsídios e salvaguardas, além das regras de origem, barreiras técnicas e valoração aduaneira. 6 VACCHINO (1981: 302). 7 MAIA (2004: 93-94) e KRUGMAN (2009:25); mais esclarecimentos, VINER (1932 e 1951). 8 BHAGWATI e KRUEGER (1995: 13-14). 5

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terceiros, contribuindo de maneira decisiva para o reforço do processo de globalização em que atualmente vivemos. Mesmo com a perspectiva da diminuição no ritmo de reduções tarifárias e do aumento no uso de barreiras não tarifárias, o comércio, como nos parece óbvio, continuou sendo um potente mecanismo dinamizador da economia mundial. Para os países-membros da OCDE, ao longo das décadas de 80 e 90 do século XX, o crescimento do comércio em relação ao Produto Interno continuou sendo significativo. Quanto à modificação na pauta de comércio dos países desenvolvidos, observa-se um movimento de aumento nas exportações de serviços, ao mesmo tempo que seu crescimento nas importações de bens de consumo. O que nos sugere uma tendência de migração para atividades do setor terciário, com o abandono da produção de alguns bens tradicionais, que passaram a ser importados de países de industrialização mais recente. A generalização do livre comércio originou algo semelhante para a integração econômica internacional, embora composta de pilares muito precários (especialmente pelas grandes diferenças de desenvolvimento entre os países e por meio do exercício do poder das potências industriais da Europa entre países em desenvolvimento ou, simplesmente, mais atrasados, no estilo colonial).

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1.Reflexão jurídico-econômica da Proteção Comercial Atualmente, trabalhamos com uma interdependência das nações, o que sugere uma globalização de suas instituições, dos princípios jurídicos-políticos, dos padrões socioculturais e de seus ideais que constituem as condições e os produtos civilizatórios do capitalismo. Mais do que em outros tempos, hoje enfrentamos problemas como a interdependência e dependência, alianças e blocos, bilateralismo e multilateralismo, integração nacional e regional. E no âmbito do sistema mundial, ainda há o problema da hegemonia, isto é, do Estado Nação mais forte e influente, monopolizador das técnicas de poder. Na medida em que se desenvolvem e generalizam, os processos envolvidos na modernização ultrapassam ou dissolvem fronteiras de todo o tipo, em âmbito local, nacional, regional e mundial. No vértice da questão, vai-se constatar que o Estado está deixando de ser o titular exclusivo da ação normativa. Um novo sistema onde novas formas de juridicidade passam a existir numa situação paralela àquela em que até então se desenvolvia com exclusividade, a jurisdição estatal. Os conflitos passam a ser solucionados por mecanismos extraprocessuais e por instrumentos de negociação e regulação. E será nesta perspectiva neoliberal que os Estados abrirão o controle dos capitais a fim de obterem acesso aos mercados periféricos. Com tudo isso, consagrase o resgate à tradição liberal, nomeadamente no que diz respeito às suas premissas básicas, dando-se fundamental valor a ações individuais que, mesmo aparentemente egoístas, proporcionam o bem-estar geral, rumo ao ótimo social. Ao contrário do que tínhamos com o liberalismo clássico, no neoliberalismo a liberdade subordina-se a razões economicistas, com fundamentos políticoeconômicos.9 Dentro deste contexto, a abertura externa dos mercados proporciona aos demais mercados e à liquidez internacional condições essenciais para o desenvolvimento econômico, nomeadamente no que diz respeito às economias periféricas. Essa abertura comercial diferencia-se da liberalização comercial no sentido de que comporta um conjunto de políticas para orientar a economia rumo aos mercados internacionais liderados pelas exportações. Há que se observar algumas teorias neoclássicas do comércio por meio de teoremas fundamentais. O teorema de

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FRIEDMAN (1985).

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Heckscher-Ohlin10 garante que um país exportará bens nos quais utiliza seus fatores produtivos mais abundantes de modo intensivo. O teorema de Stolper-Samuelson11 explana que a elevação do preço relativo de uma mercadoria, por meio do protecionismo, aumenta o retorno real do fator usado intensivamente na produção dessa mercadoria. Já o teorema de Rybezynski mostra que um aumento da oferta de um fator de produção diminui a produção do bem intensivo em outro fator, no qual ocorrerá uma equalização dos preços dos fatores internacionalmente sobre o livre comércio. Justifica-se, assim, o livre comércio de acordo com a melhora que ele traz na alocação de recursos, na renda real a preços internacionais e na distribuição de renda em favor do fator abundante.12 Deste modo, são acrescentados elementos aos argumentos protecionistas clássicos da indústria nascente e dos termos de troca. Nas economias de escala, justifica-se a introdução de proteção comercial para a indústria domestica, visando garantir que ela atinja a escala necessária para competir internacionalmente. Porém, ainda assim, novos modelos de comércio internacional ainda encontram espaço para se preferir ao livre comércio. 13 Porem, ainda deparamo-nos com diferentes mecanismos de proteção para atividades domésticas, a exemplo das tarifas, dos controles quantitativos e cambiários, do monopólio do comércio, dos requisitos de origem, transporte diferencial de frete, normas de saúde e dos procedimentos aduaneiros discriminatórios. No que diz respeito ao grau de eficiência real, estes poderão ser diferenciados em função dos objetivos para que foram concebidos, o que torna conveniente classificar esses mecanismos em função da natureza dos seus efeitos, diretos e indiretos na economia. Em princípio, o efeito direto de uma pauta é aumentar o preço no mercado interno. A variação dos preços internos depende da elasticidade da demanda interna por esses produtos e da elasticidade da oferta externa. Assim, quanto menos elástica a curva de demanda doméstica, maior será a elevação causada pelo preço tabelado e maior o preço provocado pela tarifa. Por outro lado, a tarifa, por conta das mudanças 10

Desde já, é preciso notar que várias dessas hipóteses não são gratuitas, nem muito menos simplificadoras. A existência de uma curva social de indiferença “bem comportada”, por exemplo, abstrai o fato de que as preferências individuais não são necessariamente iguais nem aditivas e, o que é mais grave, abstrai o fato de que a distribuição de renda e sua dinâmica complexificam a construção dessa curva de indiferença social. Para isto, ver Gonçalves et al. (1998:19-29). Enquanto o modelo ricardiano considera as diferenças de tecnologia entre os países como a base do comércio exterior, a teoria de Heckscher-Ohlin-Samuelson concentra-se nas diferenças nas dotações domésticas dos fatores de produção e na diferença na intensidade do uso dos fatores na produção de diferentes produtos nesses países.” GONÇALVES (1998:18). Dessa forma, ainda que com a mesma tecnologia, custos de produção podem ser diferentes entre os países por causa da dotação de fatores. 11 GILPIN (2001: 207); PORTO (2001: 72-84). 12 KRUGMAN (1988:44). 13 Por exemplo, KRUGMAN (1988) e GROSSMAN (1991).

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induzidas nos preços domésticos, produz outros efeitos sobre o consumo14, sobre a distribuição e sobre o ingresso.15 Dessa forma, uma política de preços projetada para atingir objetivos, deverá ser analisada com base nos benefícios e custos sociais que implicam uma dependência sobre seu impacto social, quando seja positivo ou negativo. E mesmo que seu efeito seja positivo, isto não significará que tal política seja uma política necessariamente ótima16 para lograr êxito, podendo haver políticas alternativas que cumpram com essa finalidade. A teoria ortodoxa é recomendada como regra geral de política de defesa, onde a tarifa será mais desejável, entre outras razões, porque não revogará o sistema de preços que é o elemento essencial para o funcionamento eficaz das forças de mercado. Os mecanismos de regulação por meio dos custos de importação poderão afetar diretamente o custo interno de mercadorias importadas, de maneira análoga à tarifa ou à taxa de mudança, nesses casos, com a aplicação discriminatória por tipo de bens ou uma taxa única para universo tarifário. A título de exemplo: depósitos anteriores, impostos, taxas ou sobretaxas, taxas de câmbio múltiplas, mecanismos de regulação quantitativa17 e mecanismo de controle administrativo. Existem também outras medidas administrativas

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que afetam a importação de mercadorias

nacionalmente. Embora a natureza destes mecanismos, dentre outros, não seja elevar o custo relativo de determinadas mercadorias importadas, a sua aplicação, na prática, pode construir uma medida restritiva, mesmo que quantitativa, às importações.19 Embora a maioria das análises sobre os principais efeitos dos mecanismos para-tarifários de uma economia individual incidam sobre as uniões aduaneiras entre as economias de mercado, esta análise refere-se apenas aos mecanismos por meio de

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Variações no preço das mercadorias importadas sujeitas ao pagamento de impostos, causariam alterações no nível de consumo interno de bens, exceto no caso de bens cuja demanda é perfeitamente inelástica. 15 A tarifa leva a uma transferência de renda dos consumidores dos produtos afetados e no caso do Estado, em um montante igual ao montante dos pagamentos de tarifas. Além disso, a tarifa também pode produzir uma redistribuição estática da renda doméstica para outros grupos da sociedade. Este pode ser o caso das situações em que a tarifa leva a um rendimento redistributivo do consumo doméstico. 16 KRUGMAN (1993). 17 Instrumentalizados nas proibições, com finalidade de proibir a internacionalização de produtos estrangeiros no mercado nacional, e as cotas, medidas de regulação quantitativa que limitam o volume físico e o valor das comprar externas em eliminar a importação. 18 Mecanismos de controle administrativo, embora indiretamente, afetam o nível de importações para tornar mais eficaz a tarifa, por exemplo, são orientados para modificar o custo dos bens importados, ou para regular o abastecimento interno. Não obstante, estes mecanismos são, em geral, aplicados simultaneamente a outros mecanismos não tarifários, cujo objetivo é o de mercadorias relativamente mais caras, quer por meio de via de custo ou restrição quantitativa. Mesmo assim, apenas deverão ser considerados neste tipo de mecanismos aqueles com custo real das importações ou restrições a quantidade ou volume quantitativo. Então, a rigor, os mecanismos administrativos não alteram diretamente o custo das mercadorias importadas. 19 Artigo LIII do Tratado de Montevidéo.

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uma regulamentação por meios quantitativos, porque o objetivo do mecanismo paratarifários não é outro senão contribuir para melhorar o funcionamento e a aplicação de tarifas adequadas para se prever os movimentos de futuros balanços de pagamentos. A tarifa externa comum intrabloco em uma união aduaneira implica uma regulação da concorrência entre os países-membros. No entanto, essas relações de preços não são idênticas entre os países-membros, o que se deve em virtude da presença de bens não transacionáveis. Da mesma forma, essas relações ao nível de cada país-membro são geralmente afetadas por políticas econômicas domésticas. O mundo ideal da teoria ortodoxa não se resume apenas a tarifa ótima como um meio para melhorar os termos de comércio do país que adotaram. Noutras situações, a política de proteção seria subótima. Por outro lado, embora a natureza da proteção seja essencialmente dinâmica, como qualquer política destinada a conceder proteção, para a realização de determinados objetivos, deverá cumprir com as mudanças nas condições de mercado que afetem o considerado nível desejável de proteção (a título de exemplo, temos os casos da indústria incipiente, o dumping predatório, flutuações esporádicas dos preços internacionais). No entanto, a razão atribuída à política econômica global é resultado não só das condições de mercado, mas também sobre as condições políticas e econômicas vigentes a cada época. A análise econômica que se deve fazer será estabelecer as regras básicas para a atribuição de cada um dos objetivos já acordados em termos gerais e suas diferentes políticas econômicas disponíveis. Estamos a falar em nada mais que a racionalização do desenho de tais políticas.

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2. Reflexão Protecionista Considera-se por protecionismo20 a política econômica em que o Estado se torna intervencionista, diferentemente do que acontece no liberalismo 21 . Com o propósito de proteger as economias locais, criam-se barreiras alfandegárias, quotas as importações, taxas de câmbio dentre outras possibilidades de exercer o respectivo controle. O protecionismo poderá ser aplicado sob formas variadas, conforme seu grau de repressão; agressivo, quando adota medidas mais drásticas e coercitivas de controle do comércio; e na forma defensiva, normalmente quando se limita a proteger a produção nacional contra dumping; e aplicado moderadamente, quando vislumbra efeitos de equidade em suas restrições.22 Ou seja, podemos - e preferimos - definir o protecionismo como mecanismo de defesa usado pelo governo dos países para proteger as indústrias nacionais da concorrência externa. Teve forte impacto na Europa durante a fase do mercantilismo (séculos XVII e XVIII), na qual os reis absolutistas criaram barreiras alfandegárias, aumentando os impostos de importação e dificultando a venda de produtos estrangeiros em seu território. Este protecionismo visava também evitar a saída de moedas do território nacional. Já na segunda metade do século XX, o protecionismo começa a perder força com o processo de globalização da economia, quando muitas barreiras alfandegárias caem e o comércio internacional passa a ser estimulado. Com sua aplicação, procura-se favorecer as atividades econômicas internas, a fim de reduzir ou dificultar a abertura de um mercado específico de um país aos competidores de outros países. Na prática, cria-se dificuldade às importações de produtos cujo mercado interno foi protegido pelo governo central.23 Destacamos o entendimento de que o protecionismo causaria uma estagnação na indústria nacional, pois não havendo concorrência, consequentemente, não haverá interesse em melhorar preços e a qualidade dos bens produzidos e comercializados em território doméstico 24 , porém, o argumento mais forte é o que defende que o 20

E também podemos defini-lo como a criação de barreiras contra a entrada de produtos estrangeiros no mercado de um determinado país por meio de diversas medidas que incluam elevação de impostos para importados e estabelecimento de cotas para alguns produtos e medidas fitossanitárias. 21 IRWIN (1993:92-95). 22 Por exemplo, RATTI (2001). 23 São exemplos de protecionismo as altas tarifas e normas técnicas para produtos estrangeiros os subsídios à indústria nacional, a criação e fixação de cotas para importação, as exigências sanitárias, licenças de importação prévias e a alta burocracia alfandegária. 24 Dentre tantos, aproveitamos o exemplo do Brasil nos anos 90 do século XX, quando seu mercado fio aberto para o mundo e sua política protecionista arrefeceu, causando grande dificuldade à indústria e economia brasileiras. Um

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protecionismo incentiva a formação de monopólios. A adoção de medidas protecionistas em um país acaba por prejudicar tanto a população quanto todas as demais nações que fazem negócios com esse país. O protecionismo pode até trazer benefícios temporários para alguns setores da economia, mas com o tempo acaba gerando preços altos e produtos de qualidade inferior.25 Concluímos, então, que estamos a tratar de uma prática econômica de intervenção do Estado no Comércio Internacional, apoiada nomeadamente pelos defensores do comércio livre, a qual estabelece que os produtos nacionais são favorecidos em concorrência com os produtos estrangeiros.26 Consideramos que a principal mudança que presenciamos do protecionismo para o liberalismo27 foi a inclusão da cláusula da nação mais favorecida. Numa tentativa de definição de tratamento especial e diferenciado, poderemos considerar que este se constitui num conjunto de direitos e privilégios estatuídos em dos grandes exemplos de protecionismo brasileiro está no setor automobilístico. Estima-se, segundo o IPEA, que a tarifa efetiva (aquela realmente paga no final das contas) que protege esta indústria no Brasil chegue a 124% do valor original. Isto quer dizer que o preço pago no exterior, em dólares, dobrará ao chegar aqui. Talvez seja este o motivo de que todas as grandes montadoras de carros médios do mundo estejam no Brasil. É impossível competir neste mercado sem estar dentro dele. Desde que a crise internacional se intensificou, o que mais se escutou dos governos de países emergentes, era que os países ricos deveriam abrir seus mercados para os demais. O famigerado Buy American, polêmico artigo de incentivo à compra de produtos norte-americanos dentro do enorme pacote de estímulo econômico nos EUA, criou um pânico mundial, pelo medo de que eles se tornariam mais protecionistas do que são. O próprio governo brasileiro se posicionou contra tal proposta. A proteção ao mercado interno é comum em qualquer canto do mundo. Os setores em que os governos elegem como “estratégicos” são protegidos da competição externa e lutam para não perderem estes privilégios. 25 Um exemplo recente de medida protecionista é a cláusula Buy American, incluída no plano de reativação econômica proposto nos EUA pelo presidente Barack Obama. Essa medida estabelece vantagens para empresas americanas sobre as estrangeiras na compra de minério de ferro e aço para uso em projetos de infraestrutura no país. É comum notarmos práticas protecionistas nos diversos países, o que variará será o grau de protecionismo utilizado. EUA e União Europeia, por exemplo, sempre tiveram a retórica de defender o comércio livre, mas adotam medidas que protegem seu comércio das importações. 26 LANG E HINES (1994) Defendem que o comércio livre só é vantajoso para uma esfera limitada de interesses oficiais e que para proteger os três “E” da economia, equidade e ambiente (environment), o comércio teria de assentar numa outra base – um novo protecionismo, como forma de reduzir o comércio externo, protegendo e fomentando, simultaneamente, os interesses locais. 27 Ocorrido na segunda metade do século XIX após algumas tentativas de se liberalizar o comércio europeu, liderada pela Grã-Bretanha em finais do século XVIII e a partir da década de 20 do século XIX. – Tratado de Metheun, assinado em 1703; Portugal passaria a comprar “eternamente” as manufaturas têxteis inglesas; em troca, a Inglaterra passaria a comprar vinhos portugueses. Esse tratado provocou a ruína da indústria têxtil portuguesa, sendo revogado em 1842. Em 1860, é então celebrado um acordo entre Grã-Bretanha e a França (tratado de Cobden-Chevalier) que prevê alguma liberalização do comércio entre os dois países com a redução dos produtos sujeitos à tributação das taxas alfandegárias e das proibições de importação. O elemento mais importante do tratado, pelo menos no âmbito de uma análise retrospectiva, residia no art. 5 de uma convenção complementar, pela qual as partes se garantiam reciprocamente o tratamento incondicional da nação mais favorecida, que eliminava a necessidade de renegociar as concessões previstas no tratado sempre que uma das partes estipulasse com um país terceiro novas descidas nos impostos alfandegários e garantia assim a cada uma das partes no tratado Cobden-Chevalier a manutenção de um acesso não discriminativo ao mercado da outra parte. Na sequência entre 1862 e 1867 a França conclui uma série de acordos comerciais com muitos Estados europeus de então e mais tarde com a Rússia. Estes acordos continham a cláusula da nação mais favorecida; mais tarde, os países envolvidos terão paralelamente negociado entre si e também com a Grã-Bretanha acordos similares. O receio de possíveis efeitos de desvio de comércio provocado por um acordo entre as duas maiores economias europeias da época explica o início deste movimento.

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disposição de acordos da OMC que se ampliam aos países em vias de desenvolvimento nos quais os países industrializados estão excluídos, salientando o intuito de fortalecer a capacidade de exportação dos países em vias de desenvolvimento.28 Os artigos XXXVI ao XXXVIII do GATT tratam da responsabilidade na estrutura do comércio internacional sobre o problema do desenvolvimento. A não espera da reciprocidade significa não contar que os países em vias de desenvolvimento no decurso das negociações comerciais contribuam de forma incompatível com o seu desenvolvimento individual. Passando-se a permitir benefícios aos países em desenvolvimento independentemente daquilo que se oferecia em troca, ou seja, desprovidos de vinculação, as negociações, passariam a meros compromissos de boa vontade, sem força jurídica. Deve-se também observar a dualidade normativa que carece entre a não reciprocidade e ao tratamento preferencial, princípios que não se confundem, pois como já esboçamos, o conceito de não reciprocidade é restrito, trata-se de uma medida passiva onde os países desenvolvidos comprometem-se a não exigir reciprocidade aos países em vias de desenvolvimento. O princípio do tratamento preferencial corresponde a uma amenidade positiva, onde os países desenvolvidos prometem conceder tratamento pautal privilegiado aos países em vias de desenvolvimento. Por outro lado o conceito de tratamento preferencial, é por natureza discriminativa, incompatível com o artigo I do GATT. Já a cláusula de habilitação29 permitirá um tratamento diferenciado e mais favorável na base da reciprocidade, ou seja, torna-se permitida a concessão de preferências alfandegárias verticais com o Sistema de Preferências Generalizadas.30 Sua relevância prática é sensível, embora nesta cláusula se afirme que os acordos celebrados devam facilitar o comércio dos países em vias de desenvolvimento e não criar obstáculos ao comércio de países terceiros ou impedir a liberalização comercial

28 Ressaltam-se dois objetivos: conferir flexibilidade adicional na adoção de medidas de políticas econômicas (artigos XVIII e XXVIII do GATT) e permitir condições de acessos mais favoráveis aos mercados dos países industrializados. 29 Permite o tratamento pautal preferencial numa escala limitada. Quando recordam que a cláusula permite a constituição de espaços de integração regional entre países em vias de desenvolvimento com preferências parciais, os autores vêm depois afirmar que esta cláusula permitirá também possivelmente zonas de comércio livre ou uniões aduaneiras que não respeitam os requisitos do artigo XXIV do GATT. 30 PAZ FERREIRA (2004:169-172). Sistema Comunitário das Preferências Generalizadas As suas grandes linhas eram: concessão unilateral de vantagens pautais preferenciais numa base não recíproca para os países em vias de desenvolvimento que fazem parte do "Grupo dos 77" no âmbito da CNUCED, bem como aos países e territórios ultramarinos dependentes dos Estados-membros. Artigo CXXIII CE.

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na base da cláusula da nação mais favorecida. Na verdade, não se vai, nestes casos, aplicar os requisitos do artigo XXIV, salvo exceções: se os acordos preferenciais constituírem zonas de comércio livre ou uniões aduaneiras. Ou seja, a qualidade de um país em vias de desenvolvimento não será relevante para efeitos de não aplicação do artigo XXIV, se o espaço de integração regional que se pretenda criar assumir um dos tipos de integração regional aí previstos. Aos países em vias de desenvolvimento, resta sublinhar os inconvenientes que podem resultar de um tratamento que por vezes só na aparência lhes é favorável. Por outras palavras, chega o momento de encarar as desvantagens do passageiro clandestino31. O GATT estipulou que se deveria conceder tratamento especial e diferenciado a esses países (em vias de desenvolvimento), baseado na aplicabilidade da cláusula da nação mais favorecida comumente aplicada pelos países desenvolvidos em suas negociações e no estabelecimento de concessões recíprocas. Na verdade, esse aparente proveito da combinação entre a garantia dos benefícios da cláusula da nação mais favorecida, a desnecessidade de se admitirem cedências comerciais e um fraco desempenho nas negociações revelaram-se desfavoráveis para os países em vias de desenvolvimento devido às suas fracas participações, nomeadamente nas primeiros rodadas, o que facilitou resultados moldados aos interesses dos países desenvolvidos e a exigência de reciprocidade32, o que não permitiu ultrapassar definitivamente alguma incapacidade dos países em desenvolvimento a participações de forma integral aos benefícios do sistema comercial multilateral.33 Obviamente que essa assimetria na dimensão econômica dos países participantes pode mesmo comprometer o funcionamento do mecanismo da reciprocidade34, devido à disparidade entre o que se pode oferecer e o que se pode proporcionar em contrapartida. Pois, como pequenas economias 35 , terão pouco potencial para facultar vantagens nas relações sobre exportação. 36 Apesar de em número menor, os países desenvolvidos são os principais negociadores e estão em melhor posição.37 O contrário acontece com os países em vias de desenvolvimento

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KRUGMAN (1992a: 24 e 1992b: 429); MELO e GRETHER (1997: 702). Trata-se de um “incentivo” nos processos negociais desenvolvidos no âmbito da OMC, proporcionando ganhos para todas as partes intervenientes. 33 Por exemplo, seria muito difícil, em última instância, retaliar retirando concessões alfandegárias anteriormente acordadas em face da outra parte ou partes no conflito. 34 CUNHA (2008: 163); EM SENTIDO CONTRÁRIO: WONNACOTT e LUTZ (1989: 60). 35 CUNHA (2008: 170ss). 36 PANAGARIYA (2002:1228-1230). 37 Destacam-se os Estados Unidos da América, Japão e a União Europeia. 32

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que, apesar de se constituírem em maior número, possuem menos poder de negociação correspondentemente ao seu peso no mercado internacional38. Nos países desenvolvidos, os lobbies atuam eficazmente o que não deixa meios para comparação com os em via de desenvolvimento. Obviamente causando uma disparidade nos interesses de negociar e na efetiva conclusão dos acordos. Para o caso dos países em vias de desenvolvimento, não nos parece estranha a defesa de que seria o multilateralismo a melhor opção para suas economias como garantidora de participação na economia mundial, entendendo serem as opções como o unilateralismo, o bilateralismo ou o regionalismo como formas de protecionismo às suas participações em contextos de economia internacional39. Em regra, o GATT obriga que a aplicação da cláusula da nação mais favorecida seja incondicional. Todavia, quando aplicada de forma condicional (para os acordos de âmbito plurilateral40), preservará o multilateralismo e possibilitará sua progressão sob a liberalização comercial internacional, permitindo combater os free riders41 e os foodraggers42 mais eficazmente, tornando-se então elemento de defesa do sistema43. O mundo atual é composto nomeadamente por Estados Nação que adotam inúmeros tipos de barreiras ao comércio, segmentando-os uns dos outros. Além disso,

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KREININ E PLUMMER para além de recordarem que os países em desenvolvimento têm vantagens em particular ativamente nas negociações da OMC para tentarem obter concessões nas suas negociações; os organismos multilaterais são o único foro capaz de evitar vieses distorcidos advindos de orientações excessivamente regionais ou bilaterais e garantir um equilíbrio mínimo de forças na tomada de decisões. Concluise, contrariando CUNHA, que a OMC pode arrogar como espécie de agência para o desenvolvimento. Logo à partida, faltar-lhe-iam os recursos financeiros para o efeito. Temos ainda a proteção a abusos relacionados com tributação antidumping e compensadora, imposição de standards sociais, garantia de meios de participação efetiva no mecanismo de consultas e resolução de litígios da OMC e a rejeição de abordagens setoriais às negociações comerciais. BAGWELL e STRAIGER (2002. 9-10). 39 CUNHA (2004:190). 40 Pelo fato de envolver um número restrito de membros da OMC, não tem que circunscrever-se em toda a sua aplicação a esses membros. Pode aplicar-se com base na cláusula da nação mais favorecida. A diferença que se nota da aplicação condicional da cláusula da nação mais favorecida no âmbito dos acordos bilaterais ou no seio do sistema comercial multilateral, com acordos plurilaterais. Para o primeiro caso, essa aplicação exige uma negociação entre uma das partes de um acordo bilateral e uma parte terceira, ou seja, um novo acordo bilateral. Nesse segundo acordo o Estado que aceite estender a aplicação da cláusula da nação mais favorecida nas matérias em apreço negociará um comportamento recíproco da outra parte. Estará assim em aberto a exata definição dessa reciprocidade. No segundo caso, bastará que a parte terceira ao acordo plurilateral adira a esse acordo – o próprio acordo define, portanto, a natureza da reciprocidade exigível. 41 CUNHA (2004:196) “... A acusação da prática de free ride, em particular quando é dirigida a países em vias de desenvolvimento, pode revelar-se simplista e revela incapacidade para compreender que estes países não têm a capacidade dos países desenvolvidos para participar ativamente em ciclos de negociações comerciais, tanto no que respeita a compromissos de desmobilização pautal como no que concerne à assunção de compromissos substantivos em novos domínios de regulação internacional.” 42 Estados relutantes. Partes que, ao manifestarem relutância, procuram entravar as negociações até que as suas pretensões estejam garantidas. O país footdragger ganha força pelo fato de participar num espaço de integração regional, geralmente em grandes economias. 43 Quanto a condicionalidade da Cláusula, encontramos divergências entre os autores: GILPIN (1987: 198-199); JACKSON (1998:162).

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as leis da concorrência e das políticas nacionais em matéria de auxílios estatais variam de um país ao outro, leis e políticas essas que poderiam ser harmonizadas em um curto prazo. Pode-se, portanto, concluir que o tempo ainda não concorde em substituir a Lei Antidumping pelo direito da concorrência. No entanto, não é impossível, no futuro previsível, injetar algumas das considerações no âmbito do direito da concorrência, como a consideração do interesse público, esperando-se que o Direito Antidumping faça a Lei Antidumping mais pró-concorrência. Na determinação de dumping, a principal questão é como definir de forma mais objetiva o dumping nos termos da definição legal em situações de negócios diferentes. Se as regras atuais de dumping têm de ser melhoradas, estas regras devem ser envolvidas e aplicadas nesta direção. Na determinação do prejuízo, o problema é que não existe uma regra precisa que possa levar à determinação de prejuízo mensurável sob a autoridade investigadora. Quanto ao processo antidumping, a questão central são salvaguardas processuais que possam garantir não só um processo justo e eficaz e que uma medida adequada – para o caso do dumping causar prejuízo – seja finalmente determinada, como também uma proteção adequada dos direitos processuais das partes envolvidas. Estes objetivos podem ser alcançados na evolução futura das regras atuais, bem como na aplicação das regras.

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CONCLUSÃO A ideia de que a proteção do comércio fere a economia do país que a impõe é uma das mais antigas. Remonta à origem da ciência econômica de Adam Smith, com o argumento de livre comércio: onde cada nação lucraria especializando-se na produção qualificada e específica de determinado bem ao invés de se produzir tudo, de tentar ser autossuficiente. É importante distinguir entre o caso do comércio livre para si e para o caso de livre comércio para todos. O primeiro é um argumento sobre o próprio bem-estar de uma nação; já o último, um argumento que busca a melhora de todos os países em negociação. Nesses casos, a produção e o comércio, guiados pelos preços distorcidos, não serão eficientes. O caso da eficiência cosmopolita para o comércio livre é relevante para questões como a concepção de regimes de Comércio Internacional. Por exemplo, o GATT/OMC supervisiona o comércio internacional entre os países-membros, assim como o Fundo Monetário Internacional supervisiona a macroeconomia internacional e as taxas de câmbio. A questão da eficiência nacional para as preocupações políticas de livre comércio é, na verdade, as ideias de Adam Smith para o livre comércio; a eficiência nacional quando das vantagens do livre comércio e do protecionismo. Pode-se também pensar que qualquer falha no mercado poderia ser uma razão para a proteção. Na verdade, caímos nesta armadilha por quase dois séculos, até a década de 1950, e hoje, discutimos se a proteção não seria uma forma inadequada e ineficiente para corrigir as falhas do mercado interno, como uma visão tradicional do período pós Guerra, quando a teoria da política comercial revolucionou o conhecimento convencional sobre os méritos relativos de livre comércio e protecionismo. Muitos acreditam também que, teoricamente adequados quando da aplicação de proteção, seriam, ainda assim, na prática, o mesmo que ser capturado por grupos de desvio, ou seja, prosseguir os seus próprios interesses em vez do interesse nacional, o que torna facilmente perceptível que, mesmo quando eliminamos barreiras protecionistas de um lado, outras imediatamente se criam em outro. O protecionismo parece estar sempre um passo à frente de comércio livre na criação de novas formas de proteção contra os concorrentes estrangeiros. O crescimento das restrições voluntárias à exportação na década de 1980 era um desenvolvimento perturbador. Como alternativa, os Estados Unidos da América poderiam fornecer proteção para as montadoras nacionais, colocando uma quota ou 16

tarifa em todos os carros estrangeiros, deixando que o consumidor decidisse se queria comprar menos carros japoneses ou os europeus. Porém, recentemente, presenciamos o protecionismo numa outra forma mais insidiosa sobre as restrições voluntárias à exportação, como uma nova forma de proteção administrada, na qual quase todos os países ricos exercem, ou, ao menos buscam a lei do comércio justo. Os governos nacionais podem, dessa forma, prever procedimentos sobre um direito de compensação contra um subsídio estrangeiro ou um direito antidumping. Na prática, porém, quando deparamo-nos com o aumento de pressões protecionistas, o comércio justo torna-se contrário ao livre comércio. Assim, o direito de compensação e as ações antidumping são frequentemente aplicados contra as empresas estrangeiras para forçálas a aceitar as restrições “voluntárias” à exportação. Numa análise econômica, constatamos que, na década de 1980, os mecanismos de comércio equitativo transformaram-se em instrumentos cada vez mais protecionistas, utilizados de forma desleal contra a concorrência estrangeira. Tem-se trabalhado a fim de proteger o comércio justo dos interesses especiais de alguns Estados. A criação de procedimentos garantidores de abrangência binacional visando assegurar uma maior imparcialidade em oposição ao que costuma acontecer sobre os interesses puramente nacionais, talvez fossem interessantes a solução do problema. Cada vez mais, os produtores nacionais têm rotulado como comércio desleal uma série de políticas e instituições estrangeiras. As preocupações atuais sobre o protecionismo estendem-se a inúmeras questões, mas que no respeita, por exemplo, a exclusão do protecionismo agrícola sobre os países ricos, nomeadamente na forma de subsídios à produção e ao comércio, está finalmente a ser contestada de forma eficaz. Isso é bom para o comércio livre universal. Por outro lado, os analistas econômicos têm-se preocupado profundamente com a proliferação de acordos bilaterais de comércio livre, conhecidos como acordos comerciais preferenciais, que atualmente somam cerca de três centenas. Graças a estes acordos, vislumbramos uma enorme expansão do tratamento especial e diferenciado para os países mais pobres, em que variam sobre isenções, sendo sua maioria sobre a cláusula da nação mais favorecida, garantindo a menor tarifa sobre os demais, o que (também) poderá se tornar ruim para o comércio livre universal. O Direito Antidumping foi inicialmente aprovado para lidar com o comportamento de preços de dumping e controvérsias no comércio internacional. 17

Aprovado posteriormente pelo GATT, evoluiu ao longo de meio século nesse âmbito, juntamente com a liberalização do comércio entre as nações. Uma nova onda de integração econômica global, em combinação com uma insatisfação pela Lei Antidumping, desperta os debates em curso sobre o desenvolvimento intelectual da presente lei no futuro. Há sempre duas possibilidades para o futuro do direito antidumping: a reforma radical e uma evolução gradual. A reforma inclui tanto o repúdio radical quanto à substituição do direito antidumping. Tendo em conta o efeito da concorrência, sobressaem-se fortes argumentos para propor a sua substituição para a Lei Antidumping. No entanto, a realidade agora é que mais de cem países são integrantes da OMC e do Código Antidumping. Além disso, tradicionalmente, havia quatro principais utilizadores do Direito Antidumping: os Estados Unidos da América, a Comunidade Europeia, Canadá e Austrália. Desde 1980, mais países qualificaram-se como usuários significativos e frequentes do Direito Antidumping. Esses fatos, juntamente com as observações acima, indicam que no mundo de hoje uma reforma radical é improvável para ser bem sucedido no futuro previsível. Este estudo não visa defender uma reforma radial. Em vez disso, uma evolução gradual do Direito Antidumping é considerada uma meta adequada, pelo menos no futuro próximo. Se continuarmos a nos desenvolver rumo uma economia global, serão necessários investimentos e avanços na teoria concernente ao Direito Antidumping. A melhor maneira de entender as tarifas ou as cotas de importação ou quaisquer outras medidas protecionistas seria, então, ignorar as fronteiras políticas dos países. As fronteiras entre as nações podem ser importantes por outras razões. Suponhamos, por exemplo, que cada Estado dos EUA fosse uma nação. Certamente, ouviríamos vários queixumes protecionistas dos quais felizmente estamos poupados agora. 44 Não é a toa que tarifas intraestaduais são inconstitucionais. Porém, mesmo sem essa barreira, os protecionistas têm conseguido impor tarifas intraestaduais sob outro disfarce.45 44

Mas imagine a abrangência que alcançaria tais reclamações se houvesse fabricantes têxteis de Nova York ou Rhode Island - que cobram um preço mais alto - contra a competição injusta e a mão de obra barata dos países estrangeiros. 45 A título de exemplo, observamos que parte dos esforços em alguns países em se aumentar continuamente os salários é para impor um aparato protecionista contra os que têm baixos salários e baixo custo de mão de obra. Outro exemplo deu-se em 1966, durante a batalha no Congresso americano pelo aumento do salário mínimo federal, quando o falecido senador Jacob Javits (R-NY) admitiu abertamente que uma de suas principais razões para apoiar esse aumento era prejudicar os concorrentes sulistas da indústria têxtil de Nova York. Já que os

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A economia de mercado é uma vasta rede entrelaçada, como bem define Bhagwati, na qual cada indivíduo, cada região, cada país produz aquilo que ele faz melhor, com maior eficiência relativa, e então troca esse produto pelos bens e serviços de outros. Contudo, o protecionismo também poderá ser destrutivo no quanto propicia o aumento no custo do transporte entre regiões. Considerando alguns dos principais argumentos protecionistas, tomaremos por base, uma – talvez utópica – competição justa. Se considerarmos como justa a troca que se efetivar voluntariamente, por meio de compromissos mutuamente acordados entre o vendedor e o comprador, continuaremos a ser obrigados a entender que esse preço justo não existirá fora do preço de mercado. A acusação protecionista mais comum de presenciarmos é a tese de que seria injusto para uma empresa competir com outra empresa que paga apenas a metade dos salários de sua concorrente e, com essa justificativa, vislumbramos a busca pela igualdade de salários, numa tentativa de encarecer a produção, igualando seus custos e, consequentemente, equilibrando os preços de mercados. Outra linha contraditória de ataque protecionista ao livre mercado afirma que o problema não é tanto os baixos custos desfrutados pelas empresas estrangeiras, mas a injustiça de elas venderem seus produtos a preços "abaixo dos custos" para os consumidores, praticando, dessa forma, o dumping. Na verdade, durante décadas, os opositores do livre mercado alegaram que muitas empresas ganharam poder no mercado praticando aquilo que chamam de cortes de preços predatórios. A alegação é que, mesmo que os consumidores tenham algum benefício no curto prazo devido às guerras de preços (dumping) e com as vendas abaixo dos custos, acabariam por perder ao longo prazo com esse alegado monopólio. Mas, como temos visto, a teoria econômica mostra que isso seria um empreendimento inútil, onde essas empresas praticantes de dumping perderiam dinheiro e nunca atingiriam o preço de monopólio. Há ainda outro problema com a acusação de dumping. Entendemos que custos não são entidades objetivas que podem ser aferidas ou mensuradas, mas trata-se de uma entidade subjetiva, de variação continua, dependendo do horizonte temporal, do salários no sul são geralmente menores que no norte, as empresas que seriam mais fortemente abaladas por um aumento no salário mínimo (e cujos trabalhadores sofreriam um maior aumento no desemprego) estariam localizadas no sul.

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estágio de produção e do processo de venda com o qual se esteja lidando em um dado momento.46 Mas não precisamos reler a literatura econômica para perceber que o ímpeto protecionista não vem de teorias econômicas insensatas, mas sim da busca por privilégios especiais e coercivos e da restrição do comércio à custa dos competidores mais eficientes e dos consumidores.

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Suponhamos, por exemplo, que um negociante de frutas comprou uma caixa de peras por $20, ao preço de $1 o quilo. Ele espera conseguir vender essas peras por $1,50 o quilo. Mas se algo acontecer ao mercado de peras, e ele descobrir que é impossível vender a maioria das peras por qualquer valor perto daquele preço, ele vai perceber que terá que vendê-las pelo preço que conseguir antes que elas apodreçam. Agora suponha que ele descubra que só poderá vender seu estoque de peras por $0.70 o quilo. O observador de fora poderá dizer que o fruteiro praticou "preços predatórios", vendendo "injustamente" suas peras a preços "abaixo dos custos," imaginando que os custos do fruteiro foram de $1 o quilo.

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