Fundações Partidárias e Think Tanks no Brasil: uma proposta de análise

6º Seminário Nacional de Sociologia & Política 20 a 22 de Maio de 2015 Curitiba-PR GT 5 – Partidos e Sistemas de Partidos

Fundações Partidárias e think tanks no Brasil: uma proposta de análise

Fernando Preusser de Mattos Programa de Pós-Graduação em Ciência Política Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)

Fundações Partidárias e Think Tanks no Brasil: uma proposta de análise Fernando Preusser de Mattos1 Resumo O presente trabalho tem como objetivo discutir uma interseção de temas muito pouco explorada nas literaturas brasileira e estrangeira: as relações entre partidos políticos e centros de pesquisa, produção e articulação de conhecimentos voltados à formulação, implementação e avaliação de políticas públicas (think tanks). Mais especificamente, o trabalho pretende abordar os seguintes problemas de pesquisa: de que forma é possível enquadrar institutos e fundações vinculados a partidos políticos brasileiros a partir da conceituação e da metodologia de pesquisa próprias do estudo dos think tanks? Qual é o potencial analíticoexplicativo decorrente desse enquadramento? A pesquisa justifica-se não apenas em decorrência da crescente relevância do campo de estudos sobre think tanks, ainda incipiente no Brasil, mas também diante da importância de se compreenderem o significado e o papel desempenhado pelas fundações partidárias na atual democracia brasileira, tanto estritamente no campo da formação de quadros partidários, quanto, de modo geral, na formulação de programas de governo e no impacto sobre a formulação de políticas públicas.

Palavras-chave: partidos políticos, fundações partidárias, institutos partidários, think tanks.

1. Introdução O interesse da literatura brasileira em Ciência Política a respeito de instituições de pesquisa, produção e articulação

de

conhecimentos

voltados

à

formulação,

implementação e avaliação de políticas públicas (também chamadas de think tanks), embora muito incipiente quando comparado à produção estrangeira, mostra-se crescente, e gradualmente se desenvolve uma taxonomia própria ao estudo dessas instituições no contexto brasileiro. Tendo origem nos Estados Unidos da América (EUA) no período da Segunda Guerra Mundial, o conceito de think tanks surgiu para caracterizar ambientes seguros e secretos, onde experts civis e militares planejavam estratégias militares à época do conflito. Ao longo do século XX, no entanto, o termo passou a designar uma multiplicidade de organizações envolvidas em pesquisa, análise, aconselhamento e avaliação de políticas públicas domésticas ou internacionais. Definições operacionais do conceito diferem conforme a região e o país em que se desenvolvem instituições dessa natureza, e o esforço de se estabelecerem fronteiras claras que definam quais organizações se enquadram nesse conceito mostra-se uma das tarefas mais dfíceis ao se analisarem os think tanks atualmente (MCGANN; WAEVER, 2002; MCGANN; SABATINI, 2011).

1

Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e aluno de mestrado do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política na mesma instituição. O autor agradece ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) pelo auxílio financeiro à pesquisa de mestrado em curso (2014-2016). E-mail: [email protected].

Evidencia-se também, na literatura especializada brasileira, uma relativa escassez de estudos que busquem compreender o papel desempenhado por institutos e fundações partidárias

no

Brasil

contemporâneo,

instituições

cujas

principais

atribuições

compreendem o estudo, a pesquisa, a doutrinação programática e a formação política dos quadros partidários. Institutos e fundações partidárias incumbem-se, além disso, da interação com os mais diferentes entes da sociedade civil na promoção de valores caros aos partidos, por meio de publicações impressas ou em meio eletrônico, pela realização de eventos, campanhas, premiações, entre outros. Previstas na legislação como uma atribuição obrigatória dos partidos políticos e destinatárias de parcela privilegiada de recursos oriundos do fundo partidário, essas instituições podem contribuir também para a formação da consciência política dos cidadãos e para o enriquecimento do debate democrático, fomentando, com isso, a difusão de valores essenciais ao aprofundamento da democracia brasileira. O presente trabalho tem como objetivo, portanto, discutir uma interseção de temas muito pouco explorada nas literaturas brasileira e estrangeira 2: as relações entre partidos políticos e centros de pesquisa, produção e articulação de conhecimentos voltados à formulação, implementação e avaliação de políticas públicas, também chamados think tanks. Mais especificamente, o trabalho pretende abordar os seguinte problemas de pesquisa: de que forma é possível enquadrar institutos e fundações vinculados a partidos políticos brasileiros na conceituação e na metodologia de pesquisa em desenvolvimento próprias do estudo dos think tanks? Qual é o potencial analítico-explicativo decorrente dessa abordagem? Tratando-se de uma pesquisa qualitativa, de natureza descritiva e baseada na revisão da bibliografia especializada e na análise da legislação, de documentos e dos endereços eletrônicos das instituições analisadas disponíveis na Internet, este artigo pretende inserir a discussão acerca das fundações e dos institutos partidários no Brasil na ainda incipiente agenda de pesquisa a respeito dos think tanks brasileiros. A pesquisa justifica-se não apenas em decorrência da crescente relevância do campo de estudos sobre think tanks na literatura internacional, mas também diante da importância de se compreenderem o significado e o papel desempenhado pelos institutos e fundações 2

Além dos estudos abordados na sequência deste trabalho, que tratam da relação think tanks-partidos políticos na América Latina, ressaltamos, na literatura estrangeira, o estudo de Pautz (2010) acerca do papel dos think tanks na modernização dos partidos da Terceira Via alemã e britânica, bem como a discussão de Baier e Bakvis (2010) sobre a dualidade colaboração-competição e o potencial inerente ao desenvolvimento de think tanks internos aos partidos no sistema político canadense.

partidários na atual democracia brasileira como instituições políticas que atuam na esfera de influência, formulação e análise de programas políticos e de políticas públicas.

2. Think Tanks: conhecimento, influência e poder A complexidade inerente ao ciclo deliberativo das políticas públicas em democracias contemporâneas – isto é, ao conjunto dos estágios de definição de agenda, identificação de alternativas, seleção de opções, implementação e posterior avaliação de uma dada política pública3 – demanda dos decisores e gestores públicos o acesso ao e a interlocução permanente com o conhecimento especializado nas mais diversas áreas. Seja diante da carência de dados à disposição sobre determinados temas, ou da desnorteadora avalanche de informações que circulam diariamente, políticos e burocratas buscam, cada vez mais, informações úteis, compreensíveis e confiáveis junto a profissionais que dispõem de conhecimentos técnico-científicos. Nesse contexto, abre-se um vasto campo de disputa de interesses, ideias, análises e aconselhamentos, no qual diferentes grupos sociais – dotados de distintos graus de proximidade aos policy makers e, consequentemente, de maior ou menor capacidade de influenciá-los – buscam repercutir nas discussões em torno da formulação de políticas e estabelecer como prioritárias as suas agendas. Ainda que variem na forma que assumem, nos campos em que operam e pretendem exercer influência, no orçamento à sua disposição e na capacidade de afetar o ciclo de políticas públicas, os think tanks “são, por definição, instituições de elite, cuja manifestação de uma voz no processo de elaboração de políticas é baseada na reivindicação de expertise, e não de vox populi” (MCGANN; WAEVER, 2002, p. 17, tradução nossa). Em síntese, embora se aproximem, nas atividades que desempenham, de tarefas tradicionalmente vinculadas às universidades, os think tanks “trafegam na interseção entre política e academia, recorrendo à gramática da primeira e à sintaxe da segunda, sem serem exatamente fiéis representantes de uma ou outra” (BELLI; NASSER, 2014, p. 156). Remetendo-se à conceituação de Pierre Bourdieu, Medvetz (2008) argumenta, por suz vez, que essas instituições encontram-se situadas em uma posição intermediária da 3

A definição aqui oferecida para a conceito de “ciclo de políticas públicas” baseia-se na revisão da literatura a respeito de políticas públicas oferecida por Souza (2006). Soares (2009, p. 55) discute essa noção e oferece um quadro comparativo das nomenclaturas utilizadas pelos principais autores da área para caracterizar os estágios que compõem o ciclo das políticas públicas, que convergem com a síntese aqui proposta.

porção mais privilegiada do “espaço social”: o “campo de poder”. Nele, os think tanks trafegam como instituições híbridas entre os campos econômico, político, da mídia e de produção do conhecimento, interagindo com os demais atores, inclusive congêneres, que atuam nessa estrutura em busca de capital econômico (recursos) e de capital cultural (credenciais), isto é, dos dois principais canais de acesso a posições de autoridade. A tarefa de definir a abrangência do conceito de think tanks de uma maneira que o torne operacional impõe, atualmente, inúmeras dificuldades. Nos contextos britânico e norte-americano, sobretudo, o uso do termo encontra-se frequentemente limitado a organizações voltadas à geração e à difusão de conhecimento especializado e dedicadas à pesquisa, à análise e ao aconselhamento da esfera governamental sobre temas relacionados a políticas públicas. Ressalta-se também que, ainda segundo a definição oferecida pela literatura tradicional, os think tanks atuam de forma independente em relação a governos e universidades, operam sem fins lucrativos e possuem autonomia suficiente em relação a interesses de empresas, grupos de pressão ou partidos políticos (MCGANN; WAEVER, 2002; SOARES, 2009). Todavia, conforme ressaltam Dias Rigolin e Hayashi (2012, p. 25), definições como essas trazem consigo muitas desvantagens, visto privilegiarem um contexto histórico de formação dos think tanks restrito à realidade dos países anglo-saxônicos – e, principalmente, dos Estados Unidos da América –, “que pouco tem a ver com a dinâmica de constituição dos think tanks em outras regiões do mundo, a exemplo da América Latina”4. Contrariamente a essa visão restrita, Stone (2007) fornece uma abordagem crítica especialmente interessante, discutindo os principais mitos associados às definições hegemônicas a respeito do fenômeno e a decorrente incapacidade da literatura tradicional de reconhecer formas híbridas de think tanks atuantes em diversos países na atualidade. Em grande medida, a crítica da autora recai sobre o papel pretensamente neutro que essas instituições desempenhariam, restringindo-se à função de pontes entre o conhecimento e o

4

Devido à extensão restrita desta versão do trabalho, não se pôde fazer aqui uma revisão, ainda que superficial, da bibliografia brasileira a respeito dos think tanks. Deve-se mencionar, no entanto, a contribuição das pesquisas de Gros (2003, 2004), Pastore (2012) e Silveira (2013) acerca dos think tanks neoliberais; de Teixeira (2012) sobre a busca por reconhecimento e pela identidade dos think tanks nacionais, visando também a uma definição do conceito que seja mais adequada à realidade do país; de Dias Rigolin e Hayashi (2012, 2013) pela busca da construção de um marco analítico que possa orientar o estudo dos think tanks brasileiros; e de Soares (2009) pelo extenso levantamento da literatura e pela sistematização de diferentes abordagens empregadas para explicar o fenômeno, revisando conceitos, pressupostos e teorias oriundos dos campos da Administração Pública, da Ciência Política e das Políticas Públicas.

poder. Essa metáfora, afirma a autora, “estabelece um falso divisor ontológico entre teoria e prática, entre a „torre de marfim‟ e o chamado „mundo real‟” (STONE, 2007, p. 26, tradução nossa). A partir de um extenso levantamento da bibliografia tradicional e da produção oriunda de países situados fora do eixo Estados Unidos da América-Grã-Bretanha, Soares (2009) respalda essa constatação. Buscando verificar elementos comuns entre as formas distintas que assumem os think tanks encontrados em países à margem das abordagens tradicionais, a autora afirma não existir “um distanciamento dos think tanks e [das] visões de mundo”, de modo que “a ação dos pesquisadores está mergulhada em uma rede de valores preexistentes à história de cada um, logo, não se pode falar, nos dias de hoje, em neutralidade científica dos think tanks” (SOARES, 2009, p. 92). Assim, dentre as contribuições da bibliografia não tradicional dedicada ao estudo do tema, a classificação proposta por Acuña (2009 apud DIAS RIGOLIN; HAYASHI, 2012, p. 27) mostra-se especialmente relevante para esta discussão, pois rechaça a ortodoxia das definições tradicionais, “botânicas”, pautadas por critérios classificatórios de inclusão ou exclusão em tipos ideais. Fornecendo uma delimitação operacional para o conceito, o autor propõe seis critérios que identificam funções e propriedades dos think tanks, sintetizados por Dias Rigolin e Hayashi (2012, p. 27) da seguinte forma: Especificamente, [Acuña (2009)] propõe considerar como think tanks: a) atores coletivos; b) formalmente institucionalizados; c) sem fins lucrativos; d) cuja função organizacional dominante, de fato ou de direito, seja influenciar as políticas públicas; e) influência esta que é exercida através da produção e transmissão do conhecimento; f) transmissão cujo foco pode incidir sobre diversos atores passíveis de interferir, direta ou indiretamente, na formulação e implementação de políticas públicas (sejam atores governamentais, paragovernamentais, do mercado ou da sociedade civil) [...].

Diversos centros de pesquisa e produção de conhecimento em políticas públicas não se deixariam enquadrar no imperativo da autonomia institucional, como no caso das fundações partidárias alemãs, principais representantes dos think tanks daquele país, e dos próprios think tanks brasileiros, como discutiremos adiante.

3. Fundações partidárias no Brasil contemporâneo Instituídos legalmente no Brasil pela lei nº 6.339/1976, que acrescentava um inciso à lei orgânica dos partidos políticos vigente à época, os institutos e fundações partidárias

brasileiras surgiram com a atribuição de formar, renovar e aperfeiçoar os quadros e as lideranças partidárias de então. Mesmo antes da alteração na legislação, no entanto, já havia institutos dessa natureza vinculados a partidos políticos, como exemplificam os casos do Instituto de Estudos Políticos, Econômicos e Sociais (IEPES), formado em 1972 no âmbito do MDB, e do Instituto Milton Campos para Pesquisas e Estudos Políticos, criado pela ARENA em 1975 5. Ainda antes, em 1952, quando João Goulart assumira a presidência nacional do PTB, Alberto Pasqualini, então na condição de senador pelo partido, encarregara-se de organizar um departamento de estudos visando à doutrinação dos quadros partidários. Na transição dos anos 1980, com os processos de abertura política e de redemocratização em curso, foram criados novos partidos e reativados partidos políticos extintos pelo Ato Institucional nº 2, de 27 de outubro de 1965. Com eles, estabeleciam-se também suas respectivas fundações e institutos partidários, a exemplo do Instituto Alberto Pasqualini, do PDT, e do Instituto Wilson Pinheiro, do PT. Com a nova lei orgânica dos partidos políticos de 1995 (lei nº 9.096 de 19 de setembro de 1995), estebeleceram-se novos critérios para a regulamentação dessas instituições. Além de prever, conforme o Art. 44, a aplicação mínima de 20% dos recursos oriundos do Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos (Fundo Partidário) na criação e na manutenção de fundações ou institutos de pesquisa, doutrinação e estudos políticos pelos partidos, a legislação passou a dispor, ainda, que a fundação criada pelo partido “rege-se pela norma da lei civil e tem autonomia para contratar instituições públicas ou privadas, prestar serviços e manter estabelecimentos de acordo com suas finalidades”, bem como “manter intercâmbio com instituições não nacionais” (BRASIL, 1995, p. 55). Nesse sentido, à década de 1990 remonta a criação de grande parte dos institutos e fundações partidárias atualmente existentes no Brasil, tais como a Fundação Ulysses 5

Como apontam Reis e Grill (2014), o Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP) – think tank precursor no Brasil, fundado em 1969 na cidade de São Paulo por um grupo de professores afastados da universidade pelo regime militar, dentre os quais se destacavam nomes como Fernando Henrique Cardoso, Paul Singer, Francisco de Oliveira e Roberto Schwarz – servia de exemplo a integrantes do MDB e os motivou a formar um “cebrapinho” dentro do próprio partido. O funcionamento de fundações partidárias alemãs no país desde o final da década de 1960, a exemplo da Konrad Adenauer Stiftung (KAS), também influenciava a criação de institutos de pesquisa pelos partidos brasileiros à época. A relevância atual do CEBRAP dentre os think tanks brasileiros e internacionais pode ser verificada, por exemplo, quando se considera que este é listado, junto a algumas poucas instituições brasileiras, como um dos mais importantes think tanks da América Central e do Sul segundo o 2014 Global Go To Think Tank Index Report, principal relatório global dedicado ao estudo dos think tanks. Publicado por James G. McGann, da Universidade da Pennsylvania, desde 2008, o relatório também inclui o CEBRAP na 35º posição global na categoria Think Tanks with Outstanding Policy-Oriented Public Programs em 2014. A publicação encontra-se disponível em: . Acesso em: 22 jan. 2015.

Guimarães, do PMDB, a Fundação Perseu Abramo, do PT, o Instituto Teotônio Vilela, do PSDB, ou a Fundação Maurício Grabois, do PCdoB, entre outras. A Fundação Milton Campos, criada pela ARENA e mantida pelo PDS nos anos 1980, é reativada, nessa época, pelo PP. Posteriormente, com a resolução nº 22.121/2005, estabelece-se que cada partido tenha uma única organização dessa natureza, e que esta seja de caráter nacional, tendo representações estaduais e municipais. Ademais, instituições vinculadas a partidos políticos para fins de pesquisa, doutrinação programática e educação política deveriam assumir a forma de fundações de direito privado, cabendo ao Ministério Público fiscalizálas. Ao longo da década de 2000, então, instituem-se a atual Fundação Verde Herbert Daniel, do PV, a Fundação Liberdade e Cidadania, vinculada ao DEM, e a Fundação Lauro Campos, do PSOL, entre outras. A Fundação Alberto Pasqualini é renomeada como Fundação Leonel Brizola-Alberto Pasqualini em 2004, em homenagem à principal liderança do partido, falecida naquele ano. No Quadro 1, elencamos as fundações e institutos partidários vinculados aos partidos políticos atualmente registrados no Tribunal Superior Eleitoral. Registramos também a estimativa de recursos oriundos do fundo partidário destinados a cada fundação conforme a legislação vigente, correspondente a 20% do valor do fundo destinado ao partido. Na maioria dos casos, foi indicado, além disso, o endereço eletrônico disponível da fundação ou instituto. Quadro 1 – Fundações e Institutos Partidários no Brasil PARTIDO

PMDB PTB PDT

FUNDAÇÃO/ INSTITUTO Fundação Ulysses Guimarães Fundação Instituto Getúlio Vargas Fundação Leonel Brizola – Alberto Pasqualini

ENDEREÇO ELETRÔNICO

ESTIMATIVA DE RECURSOS DISPONÍVEIS DO FUNDO PARTIDÁRIO



R$ 7.187.178,93



R$ 2.392.350,71



R$ 2.446.445,68

PT

Fundação Perseu Abramo



R$ 10.062.999,84

DEM

Fundação Liberdade e Cidadania



R$ 2.976.733,11

PCdoB

Fundação Maurício Grabois



R$ 1.726.143,72

PSB

Fundação João Mangabeira



R$ 3.738.777,70

PSDB

Instituto Teotônio Vilela



R$ 6.799.350,83

-

R$ 450.848,65



R$ 1.695.648,73



R$ 507.788,43

-

R$ 277.577,93



R$ 1.375.776,74

PTC PSC PMN PRP PPS

Instituto de Estudos Políticos São Paulos* Fundação Instituto Pedro Aleixo Fundação Juscelino Kubitschek Fundação Dirceu Gonçalves Resende* Fundação Astrojildo Pereira

Fundação Verde Herbert Daniel Fundação Barão e Visconde de Mauá



R$ 1.950.181,55



R$ 483.657,19

PP

Fundação Milton Campos



R$ 4.060.312,29

PSTU

Fundação José Luís e Rosa Sundermann***



R$ 160.784,89

PCB

Fundação Dinarco Reis



R$ 110.679,22

PV PTdoB

Instituto de Estudos e Formação Política Presidente Jânio Quadros* Instituto de Pesquisas Humanistas e Solidaristas Fundação Social Democrata Cristã de Estudos Sociais, Econômicos e Políticos*

-

R$ 264.163,04



R$ 522.304,23

-

R$ 211.360,30

PCO

Fundação João Jorge Costa Pimenta***

.

R$ 102.818,88

PTN

Fundação Dorival de Abreu*

-

R$ 209.722,61

PSL

-**

-

R$ 378.923,08

PRB

Fundação Republicana Brasileira



R$ 1.134.276,63

PSOL

Fundação Lauro Campos



R$ 793.574,89

PR

Fundação Alvaro Valle



R$ 4.093.612,08

PSD

- **

-

R$ 3.715.619,84

PPL

Instituto Claudio Campos*

-

R$ 111.972,19

PEN

Fundação Ecológica Nacional



R$ 181.356,54

PROS

- **

-

R$ 98.774,73

SD

Fundação Primeiro de Maio*

-

R$ 1.418.487,94

PRTB PHS PSDC

Fonte: Elaboração própria com base nos estatutos dos partidos políticos registrados noTribunal Superior Eleitoral. Informações e estatutos disponíveis em: . Valores referentes aos recursos disponíveis às fundações e institutos oriundos do fundo partidário calculados com base nas informações sobre a dotação e a distribuição orçamentária do fundo partidário em 2014 disponibilizadas pelo Tribunal Superior Eleitoral. Dados disponíveis em: . Acesso a todos os endereços eletrônicos disponíveis em: 24 mar. 2015. * O estatuto do partido faz menção ao instituto ou fundação, porém não há enedereço eletrônico próprio disponível. ** O estatuto do partido prevê a criação de uma fundação ou instituto. Contudo, não se faz referência a um nome específico. *** Não foi possível localizar o endereço eletrônico da fundação. Optou-se, em decorrência disso, pela informação da página da fundação ou instituto na rede social Facebook.

Revisando-se a bibliografia nacional que aborda o tema das fundações partidárias, percebe-se que, à parte menções esporádicas na imprensa e citações pontuais, esse ainda é um campo de estudos que carece de atenção da Ciência Política. Os principais estudos a esse respeito ora lançam mão do método comparativo – buscando, com isso, compreender a realidade do fenômeno no Brasil a partir da observação de casos similares em outros países –, ora recorrem a análises sócio-históricas, com o objetivo de se compreenderem

características institucionais, propriedades políticas, sociais e culturais, e a configuração estrutural e sociográfica dessas instituições. Referimo-nos aqui, mais especificamente, aos estudos recentes de Dantas e Fernandes (2013) e de Reis e Grill (2014), que permitem uma visão panorâmica a respeito das fundações partidárias e indicam caminhos importantes para o aprofundamento dessa agenda de pesquisa. Com o objetivo de analisar a formação, o papel e o modus operandi dos institutos e fundações partidárias dos principais partidos políticos brasileiros, Dantas e Fernandes (2013) buscam compreender de que forma e sob qual amparo jurídico funcionam essas instituições, e quais são os custos delas decorrentes para a democracia brasileira. Os autores partem de uma definição preliminar acerca dessas instituições para, em seguida, compararem a estrutura das fundações partidárias brasileiras com a de institutos e fundações ligados aos principais partidos de democracias europeias e sul-americanas. O critério de seleção para a análise das fundações compreende a expressividade dos partidos que concorreram às eleições presidenciais de 2010, dos quais os autores selecionam as seguintes legendas: DEM, PSDB, PMDB, PV, PSB e PT. Uma vez selecionados os partidos, Dantas e Fernandes (2013) dedicam-se, então, ao levantamento das principais atividades desempenhadas por essas instituições, ressaltando a publicação de artigos, revistas e livros (e a existência, em alguns casos, inclusive de uma editora própria), a veiculação de programas de educação a distância – sobretudo no caso da Fundação Ulysses Guimarães – e mesmo a transmissão de um canal de televisão via web, como no caso da Fundação João Mangabeira. A realização de cursos e seminários de formação política constitui outra atividade frequentemente realizada por essas instituições. Contudo, após analisarem as estruturas de cada uma das fundações, a conclusão dos autores revela um quadro marcado ainda pela fragilidade. Segundo os autores, as fundações partidárias estudadas geralmente carecem de um conselho científico, órgão associado a uma maior capacidade de produção de conhecimento via pesquisa e publicação, e tampouco se subdividem em grupos de trabalho ou áreas temáticas de pesquisa e atuação. Ademais, a atuação em rede com entidades estrangeiras, principalmente com fundações partidárias alemãs, ainda é bastante limitada 6. Somente a Fundação Perseu Abramo dispõe de um volume de atividades consistente, o que leva os autores à constatação de que, à exceção desta, “outras Fundações possuem uma 6

Conforme apontam Reis e Grill (2014), há vínculos entre a Fundação Perseu Abramo e as fundações Friedrich Ebert Stiftung e Rosa Luxemburg Stiftung, bem como entre a Fundação Liberdade e Cidadania, do DEM, a Konrad Adenauer Stiftung e a Friedrich Naumann Stiftung.

estrutura assaz frágil para cumprir com sua missão de educar para a política e formar quadros para o partido e cidadãos para a democracia” (DANTAS; FERNANDES, 2013, p. 27). Reis e Grill (2014), em seu recente estudo acerca do espaço das fundações partidárias no Brasil, trazem observações semelhantes. A partir da consulta aos endereços eletrônicos das fundações disponíveis na Internet, os autores realizam um levantamento das atividades desempenhadas pelas fundações partidárias e estabelecem alguns indicadores que permitam identificar o seu grau de estruturação, como por exemplo: a) uma clara segmentação de atividades entre a fundação e o partido ao qual esta se vincula, expressa pela existência de uma diretoria e de conselhos próprios e pela presença de sedes da fundação em diferentes unidades da federação; b) parcerias e convênios das fundações brasileiras com organismos estrangeiros de natureza semelhante, a exemplo das fundações partidárias alemãs; c) a existência de uma repartição específica na fundação dedicada à formação política, fator que também indicaria um maior grau de complexificação; d) empreendimentos editoriais, por meio de parcerias com editoras ou pela criação e manutenção de uma editora da própria fundação; e) e a criação e manutenção de um canal online de televisão, divulgando eventos, entrevistas, documentários e reportagens relacionados às atividades de interesse do partido. Aliando um eixo sociográfico à sua análise, Reis e Grill (2014) analisam também os perfis profissionais, culturais e políticos de 41 dos presidentes e ex-presidentes das fundações partidárias brasileiras. Ressaltam, ademais, que 32 dos 41 perfis analisados correspondem a políticos profissionais que exerceram cargos eletivos, de nomeação, ou cargos partidários de direção, e que apenas um indivíduo não desempenhou algum cargo eletivo. Por fim, alguns dos indivíduos estudados poderiam também ser enquadrados na definição de “intelectuais” de seus partidos, tendo pelo menos algum tipo de publicação assinada em seu nome ou, no caso de quase metade dos perfis, contando com cinco ou mais livros publicados. A conclusão a que os autores chegam aponta três fatores que interferem na estruturação ou profissionalização das fundações: a) a representatividade e a penetração eleitoral do partido ao qual se vincula a fundação, cujo impacto mais direto refere-se à dotação orçamentária oriunda do fundo partidário; b) e tempo de existência do partido e/ou da fundação; e c) a caracterização ideológica, social, cultural e política dos dirigentes das

fundações. Novamente, o caso da Fundação Perseu Abramo (FPA)7, do PT, excetua-se em relação às demais fundações: Tomando especificamente a FPA (PT) – que contempla o maior número de critérios de institucionalização arrolados acima – há uma combinação equilibrada dos seguintes elementos que convergem para a força organizativa da sua instância de formação: desempenho eleitoral do partido, tempo de existência da sigla e importância da formação ideológica, profissional e cultural entre os militantes da agremiação (REIS; GRILL, 2014, p. 15).

Na seção seguinte, discutiremos especificamente a interseção entre fundações partidárias e think tanks, buscando abordar, a partir da literatura a respeito do tema e da síntese da discussão apresentada nas seções dois e três, os problemas de pesquisa que motivam este estudo. 4. Fundações partidárias como think tanks no Brasil Um dos poucos estudos encontrados na literatura latino-americana que se propõe a discutir a relação entre partidos políticos e think tanks e que, nesse contexto, aborda o tema das fundações partidárias é o relatório editado por Mendizabal e Sample (2009). Nele, além dos capítulos específicos discutindo a relação entre partidos e think tanks na Bolívia, no Chile, na Colômbia, no Equador e no Peru, o panorama delineado por Garcé (2009) oferece uma importante contribuição à discussão aqui proposta. Partindo da constatação de que não apenas é escassa a literatura que discute as relações entre esses atores, mas também de que think tanks e partidos políticos são, geralmente, objetos de áreas distintas do conhecimento, que possuem raros pontos de contato8, o autor propõe uma análise buscando aliar as duas tradições de pesquisa: [...] el análisis de la relación entre think tanks y partidos crea una oportunidad importante para el desarrollo tanto teórico como empírico del campo de los estudios sobre el uso de evidencia en las políticas públicas, en la medida en que facilita el pasaje desde enfoques centrados en el 7

O comentário de Singer (2012) a respeito da Fundação Perseu Abramo é interessante para que se compreenda o papel da fundação diante das transformações programáticas e práticas vivenciadas pelo PT desde 2002: contrapondo “as duas almas” do partido, isto é, o espírito do Sion – próprio ao contexto e ao programa mais radical que caracterizavam o período da fundação do partido, em 1980, ao final da década de 1990 – e o espírito do Anhembi – vinculado à acomodação programática simbolizada pela “Carta ao Povo Brasileiro” em 2002 –, Singer (2012, p. 121) afirma que “[a] primeira alma pode ser encontrada, outrossim, nas atividades da Fundação Perseu Abramo (FPA) [...] Lá, o pensamento que presidiu a criação do PT segue vivo”. 8 Segundo o autor, essas áreas são, respectivamente, o campo das Políticas Públicas e uma disciplina mais tradicional da Ciência Política, voltada às instituições políticas e ao comportamento eleitoral.

intercambio entre individuos (investigador y formulador de políticas) a investigaciones dirigidas a analizar la interacción entre organizaciones (GARCÉ, 2009, p. 25, grifo do autor).

O autor situa a sua proposta de análise, em seguida, em um debate mais amplo acerca dos partidos políticos e da democracia na América Latina. Para tanto, percorre o caminho da produção intelectual recente dedicada a questões como a evolução dos sistemas políticos da região a partir da terceira onda de democratização, a qualidade da democracia nos países latino-americanos, a confiança dos cidadãos em sistemas democráticos e, por fim, a institucionalização dos sistemas de partidos nesses países. Atendo-se a essa última questão, Garcé (2009) discute as relações entre partidos e think tanks internos e externos atuantes em um dado sistema político. Think tanks internos, segundo Garcé (2009, p. 38, tradução nossa), correspondem “aos centros de elaboração de ideias e propostas de governo que formam parte da estrutura dos partidos políticos”, sendo as fundações partidárias as principais ocorrências dessa natureza. Os think tanks externos, por sua vez, dizem respeito a institutos universitários, centros privados, Organizações Não Governamentais (ONGs), entre outras instituições voltadas à pesquisa e à produção de conhecimentos úteis à atividade dos partidos. Nos dois casos – internos ou externos –, os think tanks podem exercer influência sobre o programa de governo dos partidos políticos, seja por meio da geração de insumos para as políticas públicas e apoio técnico, seja pela promoção do debate político e da reflexão teórica e pela formação de quadros. Utilizando-se de dados coletados a partir da consulta a especialistas dos países estudados9, o autor apresenta três quadros que esquematizam a contribuição dos think tanks internos ao programa de governo de partidos da região: no Quadro 2, abaixo, o autor apresenta o número de think tanks internos que tiveram um aporte alto, médio ou baixo ao programa de governo dos partidos de cada um dos países elencados; em seguida, nos Quadros 3 e 4, são especificados os partidos cujos think tanks – isto é, cujas fundações – tiveram aportes, respectivamente, médio e alto nos programas de governo. 9

Quanto à metodologia utilizada pelo autor, deve-se fazer uma crítica: as informações relativas ao Brasil, conforme esclarece o autor em anexo ao capítulo, foram obtidas a partir da consulta a apenas dois especialistas, Hugo Borsani e Hamilton García, ambos vinculados à Universidade Estadual do Norte Fluminense. Embora a consulta a especialistas por meio de questionários seja uma técnica com muito potencial, questionamos, em certa medida, a representatividade e, por que não, a credibilidade das informações coletadas sobre a relação entre as fundações partidárias e os programas de governo dos respectivos partidos. Uma consulta mais abrangente, com especialistas de diferentes instituições, associada à análise dos endereços eletrônicos e da produção bibliográfica das fundações talvez fornecesse informações mais refinadas.

Quadro 2 – Aporte dos think tanks internos ao mais recente programa de governo País

Alto

Médio

Baixo

Total

Brasil

1

3

1

5

Chile

2

3

6

11*

Colômbia

-

1

2

3

México

1

1

3

5

Nicarágua

1

1

2

4

Uruguai

-

-

3

3

Total

5

9

17

31

*Faltam dados para dois think tanks chilenos. Fonte: Elaboração própria a partir de Garcé (2009, p. 40, Quadro 5).

Quadro 3 – Think tanks internos que tiveram um aporte “alto” ao último programa partidário País

Partido

Think tank

Brasil

Partido Democrático Trabalhista

Chile

Concertación

Fundação Leonel Brizola-Alberto Pasqualini Chile 21

Concertación

Expansiva

Partido Acción Nacional

Fundación Rafael Preciado Hernández CIPRES

México Nicarágua

FSLN

Fonte: Elaboração própria a partir de Garcé (2009, p. 41, Quadro 6).

Quadro 4 – Think tanks internos que tiveram um aporte “médio” ao último programa partidário País Brasil

Partido

Think tank

Partido dos Trabalhadores Democratas - DEM Partido Popular Socialista

Fundação Perseu Abramo Instituto Tancredo Neves* Instituto Astrojildo Pereira Instituto Igualdad CIEPLAN Tiempo 2000

Partido Socialista Concertación Democracia Cristiana

Chile

México

Partido Revolucionario Institucional

Academia del Pensamiento Conservador (APC) Fundación Colosio

Nicarágua

Movimiento Renovador Sandinista

IPADE

Colômbia

Partido Conservador Colombiano

* O Instituto Tancredo Neves foi criado à época do PFL. Atualmente, a Fundação Liberdade e Cidadania é o órgão de pesquisa e formação política do DEM. Fonte: Elaboração própria a partir de Garcé (2009, p. 41, Quadro 7).

Dessa forma, segundo o levantamento do autor, cinco partidos brasileiros teriam recebido aportes de suas fundações na formulação dos últimos programas de governo: o PDT, único cuja fundação contribuiu com um alto grau de aporte ao programa; o PT, o DEM e o PPS, todos com fundações que contribuíram em grau médio à formulação do

programa partidário; e, por fim, o PSDB, cuja fundação contribuiu com um aporte de baixo grau10. O levantamento realizado por Garcé (2009) fornece, portanto, informações importantes para a discussão aqui proposta, pois evidencia o papel desempenhado por fundações partidárias como think tanks que, em diferentes graus, contribuíram com a formulação dos programas de governo, sobretudo ao promoverem o debate político e a reflexão teórica. Ainda que se leve em conta a fragilidade metodológica do estudo em questão – conforme apontamos em nota anteriormente –, o caminho sugerido por Garcé (2009) é promissor e aponta para a convergência dos temas discutidos ao longo deste artigo. Mais do que isso, a análise por ele proposta permite que se compreendam as fundações partidárias como atores coletivos, institucionalizados e que, em diferentes intensidades, produzem e disseminam conhecimentos que, também em diferentes intensidades, influenciam programas partidários e o ciclo de políticas públicas. Analisar as fundações partidárias como think tanks, mesmo que se considerem as suas limitações, representa um passo adiante na pesquisa sobre o significado e o papel dessas instituições no país, e uma contribuição à agenda de pesquisa sobre os think tanks brasileiros. 5. Considerações finais De que forma é possível enquadrar institutos e fundações vinculados a partidos políticos brasileiros na conceituação e na metodologia de pesquisa em desenvolvimento próprias do estudo dos think tanks? Qual é o potencial analítico-explicativo decorrente dessa abordagem? Partimos desses dois questionamentos para iniciar a discussão proposta neste artigo, ao longo do qual procuramos também examinar, em um primeiro momento, a noção de think tanks – sua origem, definição conceitual, evolução e adequação ao se definirem instituições crescentemente relevantes em democracias contemporâneas como tal –, bem como a realidade das fundações partidárias no Brasil. Conforme discutido anteriormente, o debate acerca da definição do conceito de think tanks não está encerrado e envolve, sobretudo, as premissas quanto à independência e à autonomia institucional, financeira e ideológica dessas instituições. Ressaltamos abordagens apresentadas pela literatura segundo as quais definições restritas do conceito –

10

Ainda que o autor não explicite que o aporte oferecido pelo Instituto Teotônio Vilela foi de grau baixo, o PSDB é o quinto partido considerado no estudo e, portanto, pode-se deduzir que é a ele que o autor faz referência nos dados apresentados no Quadro 2.

que circunscrevem a noção de think tanks a organizações de pesquisa e produção de conhecimento em políticas públicas necessariamente desvinculadas de empresas, governos, universidades ou partidos políticos – desconsideram a realidade que se observa em muitos países e privilegiam um contexto histórico vinculado, principalmente, aos Estados Unidos da América. Nesse sentido, apresentamos a crítica de Acuña (2009), que busca uma delimitação operacional para o conceito, propondo seis critérios que identificam funções e propriedades dos think tanks. Para o autor, essas instituições configuram-se como a) atores coletivos; b) formalmente institucionalizados; c) sem fins lucrativos; d) cuja função organizacional dominante seja influenciar as políticas públicas. Além disso, o autor pondera ainda que essa influência é exercida através da produção e da transmissão do conhecimento, que pode estar focada em diversos atores envolvidos, direta ou indiretamente, na formulação e na implementação de políticas públicas, desde atores governamentais a atores do mercado ou da sociedade civil. Dessa forma, as fundações partidárias no Brasil podem, de fato, ser enquadradas na conceituação e na metodologia de pesquisa em desenvolvimento próprias ao estudo dos think tanks, ainda que se considere o baixo grau de institucionalização sugerido pela literatura a seu respeito, a discrepância que existe entre fundações de diferentes partidos quanto às atividades por elas desempenhadas e o impacto dessas atividades no ciclo de políticas públicas, e mesmo a despeito do conhecimento incipiente de que se dispõe sobre elas. Não se pode ignorar, no entanto, a relevância dessas instituições como atores envolvidos na produção e na transmissão de conhecimentos que influenciam as políticas públicas, sobretudo quando se considera a audiência a que se direcionam as fundações partidárias. Portanto, o potencial analítico-explicativo decorrente dessa abordagem existe e é relevante. Conforme argumentamos a partir da bibliografia discutida e da consulta aos endereços eletrônicos das instituições, algumas das fundações mostram-se em um estágio desenvolvido, realizando atividades próprias de think tanks e atuando no campo da disputa de interesses, ideias, análises e aconselhamentos, como discutimos na segunda seção do artigo. As alterações na legislação e a tendência percebida por Reis e Grill (2014) de que as fundações mais recentes têm sido criadas com maior infraestrutura sugerem que, futuramente, os partidos contarão com fundações melhor institucionalizadas, ainda que a

dotação orçamentária seja decorrência da expressão do partido no congresso – portanto uma variável instável e notadamente desigual –, interferindo diretamente nesse processo. Quanto à continuidade de uma pesquisa que avance a análise proposta neste artigo, parece-nos interessante uma abordagem que se concentre no impacto das atividades realizadas pelas fundações partidárias brasileiras sobre o ciclo de políticas públicas, sobretudo nos estágios de definição de agenda, identificação de alternativas e seleção de opções. Seguindo a sugestão de Dias Rigolin e Hayashi (2012) para uma agenda de pesquisa em construção acerca dos think tanks brasileiros, seria importante associar um estudo de natureza bibliométrica – buscando compreender o que se produz, o que se veicula, como essa produção interage com o programa do partido, de que forma se relaciona, por exemplo, com o posicionamento dos representantes do partido nos poderes Executivo e Legislativo – a técnicas qualitativas de investigação, a exemplo da realização de entrevistas com atores-chave dessas instituições.

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