GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS: DIFICULDADES DE ARTICULAÇÕES TERRITORIAIS

GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS: DIFICULDADES DE ARTICULAÇÕES TERRITORIAIS Gisela Aquino Pires do Rio1; Vinícius Pinto Moura2; Maria Naíse de Oliveira Peixoto3

Resumo

Esse artigo enfoca a Política Nacional de Recursos Hídricos e como esta foi capaz de criar uma nova superfície de regulação que superpõe-se ao recorte federativo tradicional. Trata-se de uma nova lógica espacial que não corresponde à da maioria dos atores sociais envolvidos no processo de gestão dos recursos hídricos. A adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento e a superposição dessa superfície de regulação à estrutura político administrativa, trazem novos desafios à gestão do território, entre eles a alocação dos recursos financeiros advindos da cobrança pelo uso da água.

Abstract

The main objective of this paper is to analyse the implications of the introduction of the river drainage basin as the new scale of decision-making in a federal political organizations such as the Brazilian. Setting this subject should open the discussion on the management of water resources and its spatial dynamics in Brazil. We argue that the regulatory surfaces are a new kind of a bargaining process.

Palavras-Chave: gestão territorial, gestão de recursos hídricos, política nacional de recursos hídricos. Introdução

1

Professora Adjunta do departamento de Geografia da UFRJ. Pesquisadora do CNPq. Instituto de Geociências. CCMN. Caixa Postal 68537. CEP 21945-970. Cidade Universitária – RJ. 2 Graduando do departamento de Geografia da UFRJ. Bolsista CNPq-PIBIc-UFRJ. Av. Itatiaia 1755. Dr. Laureano. Duque de Caxias – RJ. CEP 25065-096. 3 Professora Assistente do departamento de Geografia da UFRJ. Instituto de Geociências. CCMN. Caixa Postal 68537. CEP 21945-970. Cidade Universitária – RJ.

O modelo de gestão dos recursos hídricos instituído pela Lei 9433 de 8 de janeiro de 1997, é considerado como inovador e avançado. Verifica-se, contudo, que as modificações propostas pela Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) possuem desdobramentos sérios sobre a gestão territorial e, evidentemente, sobre a gestão desses recursos. A adoção de um

recorte espacial específico para a gestão dos recursos hídricos (bacia

hidrográfica) constitui-se um dado interessante, pois cria uma nova arena para diversificadas alianças intervenientes na gestão territorial e ambiental das quais os recursos hídricos fazem parte. Recortes espaciais distintos se superpõem à malha político-administrativa consolidada no pacto federativo em vigor, criando, assim, uma lógica espacial mais complexa e que coloca desafios à capacidade de articulação territorial em diversas escalas. Diante destas questões, o presente trabalho aborda a gestão dos recursos hídricos e as perspectivas abertas pela nova legislação, enfocando as etapas de sua implementação e os problemas territoriais por ela colocados.

Desafios para a Gestão dos Recursos Hídricos

O processo de abertura política e econômica no Brasil a partir da década de 1980 foi caracterizado, sobretudo na última década, por uma reformulação nas modalidades de atuação, funções e atribuições do Estado brasileiro. Este processo de reforma do Estado fez com que ele adquirisse um caráter normativo e regulatório mais acentuado, tornando-se mais flexível aos interesses dos grandes grupos econômicos, sobretudo internacionais (SANTOS, 2000). Tal caráter pode ser expresso, especialmente nos últimos anos, pelo Programa Nacional de Desestatização e pela multiplicação das agências reguladoras dos serviços públicos, como a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), a Agência Nacional do Petróleo (ANP) e a Agência Nacional de Águas (ANA). A criação dessas agências reguladoras, que são autarquias federais com autonomia administrativa e financeira, expressa com propriedade o caráter normativo e regulador da atuação do Estado, uma vez que aquelas têm por função fiscalizar os serviços públicos concedidos. Esse processo de reformulação do Estado também ocasionou reflexos sobre a elaboração de uma política para o setor dos recursos hídricos. Isto começa a ser observado com as primeiras modificações propostas pela Constituição de 1988, a qual instituiu o domínio público das águas e mais tarde, em 1991 com o envio ao Congresso Nacional do Projeto de Lei 2249, que propunha a implantação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (Pompeu, 1999). O ápice deste processo de definição de regras para a gestão dos recursos hídricos é a criação da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) através da instituição da Lei 9433/97, lei esta que

também cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SNGRH). Esta lei adota novos princípios4 e instrumentos de gestão5 que constituem inovações para a gestão dos recursos hídricos e gestão ambiental6. Além disso, a criação da Agência Nacional de Águas (ANA) em julho de 2001, através da Lei 9484/00, foi fundamental nesse processo, pois essa instância tem como responsabilidade, a implementação das diretrizes da Lei 9433/97, além da fiscalização dos serviços públicos relacionados à gestão de águas e das condições de reservatórios e, principalmente, a gestão dos recursos financeiros provenientes da cobrança pelo uso das águas de domínio da União (SRH/MMA, 2002). A atuação da ANA está balizada pelas seguintes premissas: considerar a água como um bem econômico, descentralizar o gerenciamento e operação das estruturas hídricas, viabilizar a participação dos interessados no processo decisório e alocar racionalmente a água entre usuários. Observa-se que tais premissas expressam a idéia de escassez relativa, o que torna a água bem econômico e, ao mesmo tempo, com valor patrimonial, recurso estratégico para a sobrevivência da população, um elemento da política nacional e de gestão descentralizada. O atual estágio da gestão dos recursos hídricos no Brasil7 tem sido caracterizado pela ênfase na cobrança pelo uso da água8, numa referência clara à internalização dos custos e adoção dos princípios usuário-pagador e poluidor-pagador. Por esta razão, e por outras — como a pesada carga tributária que incide sobre a maior parte da sociedade brasileira, além do estágio relativamente avançado em que o processo de cobrança encontra-se em algumas bacias, notadamente a do rio Paraíba do Sul9 — esta questão tem suscitado tantos debates entre os diversos usuários e outros atores sociais envolvidos na gestão deste recurso natural. Coloca-se uma questão fundamental que é o recorte espacial dos investimentos, ou seja, as áreas para as quais serão destinados os recursos financeiros. A resposta óbvia a este questionamento, baseada no texto da Lei 9433/97, seria, como já ressaltamos anteriormente, a bacia hidrográfica. Observa-se, contudo, a existência de visões diferentes quanto à escala e a unidade que se beneficiará com os 4

Os princípios de gestão dos recursos hídricos definidos pela Lei 9433/97 são: a adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento; os usos múltiplos da água; o reconhecimento da água como um bem finito e vulnerável; o reconhecimento do valor econômico da água; a gestão descentralizada e participativa. 5 Os instrumentos de gestão dos recursos hídricos definidos pela Lei 9433/97 são: os Planos de Recursos Hídricos; o Enquadramento dos corpos d’água em classes de usos preponderantes; a outorga de Direito de Uso dos Recursos Hídricos; a cobrança pelo uso da água; o Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos. 6 Sobre isto e outros detalhes da evolução da gestão dos recursos hídricos no Brasil, ver Pires do Rio et.al (2001). 7 Barth (1999) discute alguns problemas do atual estágio do modelo de gestão brasileiro, ressaltando que este vem enfrentando obstáculos de ordem jurídica, institucional e política. Além de apontar a necessidade da criação de condições efetivas de descentralização das ações tanto no nível federal, estadual como municipal. 8 Especificamente sobre a cobrança, Lanna (1999) afirma que esta possui uma ação indutora sobre os usuários dos recursos no sentido de economizarem o recurso. 9 Jornal do Commercio, 15/04/2002.

investimentos. Enquanto a Política Nacional dos Recursos Hídricos contempla a bacia hidrográfica, os usuários (indústrias, ONGs, prefeituras, serviços de abastecimento de água e esgoto, etc) trabalham com uma escala regional/local. Antes de discutirmos este paradoxo do processo de gestão, é necessário explicar a concepção acerca dos conceitos de gestão, planejamento e gerenciamento que permeiam este trabalho. O entendimento de tais conceitos é fundamental porque tem um relacionamento estreito com as lógicas espaciais da alocação dos recursos financeiros considerada ideal pela ANA e pelos usuários.

Definições de Planejamento, Gestão e Gerenciamento

A concepção acerca da gestão que permeia o nosso trabalho, é de que ela é um processo fundamentalmente marcado pela negociação que envolve diversos atores sociais, com o intuito de tomarem decisões. Entendemos também que

a gestão não pode ser dissociada de um caráter

participativo e integrado, ou seja, para que um processo de negociação visando a tomada de decisões seja eficaz, ele deve proporcionar tanto a participação do maior número de atores sociais e entidades representativas destes atores, como garantir que tais atores tenham, relativamente, o mesmo peso na tomada de decisões. Desta forma, a criação de um grupo gestor constituído de membros do Estado, usuários dos recursos, organizações civis, instituições de ensino e pesquisa, imprensa, entre outros, formando o que denomina-se de poder local, seria o primeiro passo para a prática efetiva da gestão. Isso dá ao processo uma perspectiva integrada, participativa e descentralizadora, pressupondo uma atuação interdisciplinar e interinstitucional. Além disso, a participação no processo de tomada de decisões tem um recorte espacial específico para que seus princípios e instrumentos sejam aplicados com eficácia, visando o alcance da melhoria da qualidade de vida: a escala local. Isso, todavia, não quer dizer que a tomada de decisões deva restringir-se à escala local. Ao contrário, as atividades de gestão abarcam toda a totalidade da bacia hidrográfica em questão. A escala local apenas facilita a eficácia da participação na tomada de decisões sobre a bacia hidrográfica. A essa questão retornaremos posteriormente. Entendemos, portanto, a gestão como um processo de constante discussão de problemas, proposição de soluções, resolução de interesses difusos, ou seja, um trabalho de reavaliação de diretrizes anteriormente fixadas em um plano de ação. Este mecanismo de adequação visa reconhecer e avaliar os novos elementos que entram e fazem parte desta arena que envolve interesses difusos, seus impactos e como eles devem ser conduzidos.

Fica implícita a idéia de que o processo de gestão possui ações diferenciadas. Identificamos estas ações como sendo 3: a gestão propriamente dita, o planejamento e o gerenciamento. As ações que compõem o processo de gestão ocorrem com uma certa simultaneidade e estão inter-relacionadas umas com as outras, diferenciando-se pelos seguintes critérios: (a) as forças que inseridas dentro da escala hierárquica da tomada de decisão, atuam em cada uma destas etapas; (b) as finalidades ou objetivos de cada etapa; (c) os instrumentos utilizados. O planejamento está ligado, dentro da escala hierárquica da tomada de decisão, ao poder público. Este projeta metas, objetivos e atividades a serem alcançados em um intervalo de tempo relativamente amplo e em conjunto com os demais atores envolvidos no processo de gestão, através do plano. A etapa do planejamento também inclui a elaboração de políticas públicas regulatórias sobre o processo de gestão, com o estabelecimento de diretrizes para a atuação dos atores envolvidos. A motivação do planejamento está geralmente ligada, à necessidade de resolução de conflitos entre os atores sociais envolvidos, em decorrência das demandas diversificadas, ou ainda, em razão de pressões sobre o Estado por parte de alguns grupos sociais. No caso dos recursos hídricos estes movimentos de pressão podem ser gerados por problemas relacionados à escassez ou poluição hídrica e seus desdobramentos. O planejamento assume, portanto, os pressupostos de ser participativo e integrado por estar inserido no processo de gestão, possuindo também como recorte espacial a bacia hidrográfica. O gerenciamento por sua vez é entendido como uma ação de administração setorial do que foi planejado. Portanto, na gestão dos recursos hídricos, temos o gerenciamento da demanda abarcando tanto aspectos os quantitativos quanto os de qualidade da água, o gerenciamento de conflitos e outros. Entendemos destaforma, que o gerenciamento relaciona-se de modo mais estreito com a escala regional/local. Como já foi dito anteriormente, o processo de negociação para a tomada de decisões é dinâmico. A entrada de novas informações e variáveis neste campo de forças ou arena é inevitável. Existe, portanto, a necessidade constante de reavaliar e remodelar o que foi planejado, para adequar as metas, objetivos e diretrizes gerais à nova dinâmica que se constrói. Nota-se que a definição da escala de atuação é um processo intrínseco à gestão, ao planejamento e ao gerenciamento dos recursos hídricos. A adoção da bacia hidrográfica como unidade de gestão pela Lei 9433/97 “impõe um novo recorte espacial sobre amalha federativa do país, pois os limites das bacias muitas vezes ultrapassam municípios, estados regiões, e em alguns casos países” (Pires do Rio et al., 2001: 95). Cria-se uma nova lógica espacial para a atuação de certos atores e surgem conflitos decorrentes de “uma ruptura que afeta as articulações territoriais tradicionais. Em outros termos, os

atores possuem uma localização que implica em posicionamentos, disputas, conflitos e negociação que colocam em jogo forças que são espaciais” (Pires do Rio e Peixoto, 2001:62). Afetada por esta nova lógica espacial estabelecida está a distribuição dos recursos financeiros, conforme já havíamos apontado. As visões diferenciadas sobre a questão decorrem da criação de uma seperfície de regulação que superpõe-se ao modelo federativo brasileiro (Pires do Rio e Peixoto, 2001). Sobre estas visões e lógicas espaciais da alocação do dinheiro arrecadado falaremos a seguir.

Unidades Federativas e a Lógica das Bacias

A nova lógica espacial criada pela superposição de limites e estabelecida com a adoção da bacia hidrográfica como unidade de gestão, é acirrada por algumas características inerentes ao processo. Em primeiro lugar, apesar de ser “o palco unitário de interação das águas com o meio físico, biótico e o meio social , econômico e cultural” (Yassuda, 1993:8), sendo considerada por Castro (1995:159) “um sistema de natureza dinâmica, no qual todas as alterações produzidas em qualquer ponto do sistema atingem o caminho das águas, refletindo-se a jusante até alcançar o corpo receptor final”, a bacia hidrográfica, ao contrário do que sugere Castro no mesmo trabalho, não é em nossa concepção um recorte espacial percebido pelos usuários e outros atores envolvidos como ideal. Essa ausência ou recusa de uma visão sistêmica pautada na bacia hidrográfica por parte dos atores sociais envolvidos, representa um problema do ponto de vista ambiental, porque ações danosas à manutenção da qualidade da água e outros de seus atributos são executadas com conseqüências negativas para os usuários à jusante. Mas, representa também um problema do ponto de vista da redistribuição dos custos sociais e investimentos na recuperação da bacia. Em segundo lugar, temos associada à questão federativa e a interesses políticos e econômicos de alguns atores mais poderosos, uma idéia muito forte, porém implícita, de substituição da concepção integradora de gestão pelo gerenciamento. O que queremos dizer é que existe uma pressão para que a alocação dos

investimentos seja feita nos trechos da bacia onde as atividades de tais atores

desenvolvem-se. Da mesma maneira, existe uma preocupação excessiva com a qualidade da água que chega, mas um descompromisso com a qualidade da que é devolvida à bacia. Estas posições antagônicas à bacia são reflexos da inadaptabilidade da Federação brasileira ao modelo proposto na legislação, conforme pode ser visto na figura 1. Fica evidente que as escalas ou recortes espaciais adotados pelos atores sociais em seus diferentes níveis não são iguais. Enquanto as instâncias do sistema de gestão trabalham com a bacia hidrográfica, as empresas operam em rede, e em

escalas de grandeza diferentes à da bacia como é o caso das que atuam nos setores de geração e distribuição de energia elétrica e de abastecimento de água. Pires do Rio e Peixoto (2001) apontam uma tendência de acirramento dos conflitos entre atores que dispõem de capacidade suficiente para operar tanto em rede como na malha político administrativa. Alguns desses atores terão maior peso nas decisões tanto no que diz respeito ao direcionamento e aplicação quanto à apropriação dos recursos financeiros provenientes da cobrança pelo uso da água. Um bom exemplo destes aspectos ressaltados é bacia do rio Paraíba do Sul que é de domínio da União, pois corta os estados do Rio de Janeiro, São Paulo e Minas Gerais. Esta bacia tem destacado-se no panorama nacional pelos avanços na implementação do modelo de gestão preconizado pela Lei 9433/97, sobretudo no que diz respeito à cobrança. Nesta bacia, conforme apontam Pires do Rio e Peixoto (2001), alguns atores importantes para a economia dos municípios exercem pressão sobre a estrutura institucional das prefeituras, para que , por sua vez, elas exerçam pressões sobre instâncias responsáveis pela alocação de recursos. Os debates que têm ocorrido no âmbito desta bacia revelam algumas questões cruciais que preocupam alguns atores envolvidos, como: o retorno dos recursos financeiros captados entre os diferentes usuários, na forma de investimentos para a recuperação da bacia hidrográfica correspondente e, principalmente, onde, no âmbito da unidade de planejamento estes recursos financeiros serão aplicados10. Tais questões são reflexos dos problemas da Federação brasileira e, especialmente a segunda delas possui um caráter geográfico bastante importante. Desta forma, discordamos de Salati et al. (1999) que afirma que os conflitos entre os usos doméstico, industrial e agrícola dos recursos hídricos escassos “poderão ser amenizados sempre que a gestão da água utilizar a bacia hidrográfica como unidade de planejamento” p.57. Conforme afirma Affonso (1999) “o fato de que a estruturação do poder político no país se apóie em um sistema eleitoral e partidário que tem sua reprodução condicionada à intermediação de recursos federais para o nível estadual e municipal” p.36. Coloca-se, portanto, um desafio à gestão pública e do território, diante da nova lógica espacial construída através da superposição de limites que compreende a crise da Federação brasileira. Tal lógica acirrará as disputas não só pelo uso dos recursos hídricos, mas pela “regionalização” de verbas e choque de atribuições entre instâncias políticas que atuam em recortes espaciais diferentes.

10

Informações obtidas em entrevista concedida a nós, por parte de um diretor da área de meio ambiente de uma grande siderúrgica instalada na bacia do Paraíba do Sul corroboram tais afirmações. Segundo as próprias palavras deste diretor, “O dinheiro não pode ser perdido para outras áreas”.

Considerações Finais

A superposição dos limites gerada pela criação de uma superfície de regulação para a gestão de águas, põe em xeque a eficácia da PNRH e de seus princípios inovadores baseados no modelo de gestão francês (Barraqué, 2001). A tendência de acirramento das disputas entre os atores sociais envolvidos, especialmente pela alocação dos recursos financeiros vem confirmar este quadro. O desafio posto é o de articular os atores em prol do benefício da bacia hidrográfica, o que contraria a lógica espacial da gestão pública de uma maneira mais ampla. Consideramos que a regulamentação da lei e sua aplicação — o que constitui-se como um desafio maior ainda para um país como o Brasil, que tradicionalmente não cumpre a lei e que passa por uma amplo processo de reformulação estatal — seriam juntamente com o aumento da real participação no processo de gestão, especialmente dos setores menos poderosos, mecanismos que potencialmente amenizariam tais problemas.

Figura 1: Superfície de Regulação na Gestão de Recursos Hídricos: Superposição de Limites.

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