Gestão Integrada de Sistemas Urbanos Complexos – conceber uma gestão estratégica para criar metrópoles resilientes

XIV Colóquio Ibérico de Geografia/ XIV Coloquio Ibérico de Geografía 11-14 novembro de 2014/ 11-14 Noviembre de 2014 Departamento de Geografia, Universidade do Minho

Gestão Integrada de Sistemas Urbanos Complexos – conceber uma gestão estratégica para criar metrópoles resilientes L. Grave(a), M. Pereira(a), M. Vale(b) (a) (b)

e-GEO/FCSH, Universidade Nova de Lisboa, [email protected]; [email protected] CEG/IGOT, Universidade de Lisboa, [email protected]

Resumo O meio urbano metropolitano é um sistema multifuncional e de (re)construção permanente para acondicionar a sociedade e suas atividades. Nesse processo dinâmico impõe-se um sistema de gestão territorial (GT) ajustado a um paradigma de desenvolvimento em mutação acelerada e de grande imprevisibilidade. Face à complexidade dos sistemas metropolitanos e às exigências colocadas à eficácia da sua gestão, importa rever as teorias do planeamento autorregulado com vista ao urbanismo e desenvolvimento sustentáveis, integrando na metodologia os instrumentos de avaliação preventiva e diagnóstico permanente. Procura-se um modelo que referencie um sistemaguião de gestão territorial estratégica e integrada capaz de assegurar a aplicação da integralidade das políticas do ordenamento do território e a coerência/eficácia da GT. Com vista a responder a estes desígnios, a comunicação apresenta uma proposta com dois objetivos: demonstrar a necessidade de um modelo de gestão territorial estratégica e integrada que otimize a sua eficácia; enunciar potencialidades do modelo que facilitem alcançar o sistema metropolitano resiliente. Palavras-chave: governança metropolitana, gestão territorial integrada, urbanismo sustentável, cidade resiliente, planeamento estratégico adaptativo.

1. Introdução O meio urbano constitui um sistema multifuncional em construção permanente num contexto dinâmico e instável cuja gestão impõe uma multiplicidade de instrumentos de política e de gestão. A complexidade dos instrumentos de política e do sistema de planeamento e gestão do território (GT), caso não seja coordenada, cria resistências e bloqueios à eficiência do sistema e, em alguns casos, a sua falência. Esta realidade, reconhecida na literatura, carece de resposta. Para que a GT seja capaz de regular as suas opções em função de uma estratégia que se define de modo autorregulador para uma eficácia dos objetivos traçados e resiliência face às externalidades, impõe-se recorrer a uma ferramenta auxiliar integradora da globalidade dos instrumentos e modelada para assegurar a coordenação e eficiência de cada um individualmente e do sistema no seu conjunto, face à problemática complexa da gestão territorial (Pereira, 2009: p.77- 79, 94-98). Na sequência do nosso estudo sobre a matéria, ainda em curso, a comunicação pretende equacionar e concluir sobre a necessidade e pertinência de uma ferramenta facilitadora de guião e apoio à coordenação e gestão do ordenamento do território (OT). Para isso, seguem-se quatro passos: i) abordar as teorias da complexidade no OT e da avaliação do desempenho de GT; ii) elencar os requisitos e configurar um modelo de referência para um sistema de GT eficaz na prossecução dos desígnios do OT; iii) sistematizar a estrutura instrumental da GT para a

coordenada articulação instrumental do sistema para assegurar coerência e eficácia do mesmo. Para sustentar a fundamentação apresentam-se os resultados da aplicação do modelo concebido a três municípios da área metropolitana de Lisboa (AML), avaliando o grau de aplicação da estrutura instrumental do sistema GT, refletindo o perfil de desempenho instrumental de cada um dos casos; iv) apresentar as conclusões sobre a evidência da necessidade de um sistema de apoio à GT e das suas potenciais utilidades específicas e vantagens concretas para sistemas metropolitanos resilientes.

2. Complexidade e desempenho na gestão territorial dos sistemas metropolitanos Para responder à multiplicidade funcional do território, o sistema de GT tem feito proliferar as políticas setoriais tuteladas por outras tantas autoridades administrativas. Por outro lado têm-se multiplicado os agentes e formas de parceria empreendedora do desenvolvimento urbano. Entretanto emergiu a ciência dos sistemas complexos e auto-organizáveis que se autorregulam e evoluem por mudanças incrementais. Ao ultrapassado planeamento determinista sucede agora a gestão em sistema aberto, capaz de trocar energia com o seu ambiente, mas organizacionalmente fechados para que consigam encontrar a sua coerência interna (Queirós, 2009). Num sistema complexo, a verificação de resultados, se observados de modo parcial ou segmentado, não confirma a sua coerência sistémica nem a sua readaptação à evolução do contexto e, portanto, nem com os princípios de sustentabilidade e resiliência. No OT há que compatibilizar interesses e concertar opções em função da pré-avaliação do contexto e tendências. Como refere Queirós (2009), o planeamento espacial deixou de ficar fechado na instituição e na equipa técnica e, na atualidade, acentuam-se as preocupações com a abrangência e a eficácia contemplando a integração setorial e a dimensão estratégica, implicando inúmeras opções e as instituições tornam-se sistemas constituídos por redes de atores, internos (gestores de processos de planeamento) e externos (stakeholders…) que, concertadamente direcionam a evolução dos processos de planeamento. O design do ordenamento territorial tornou-se colaborativo, participado, por vezes turbulento (Healey, 1997), dinâmico e as suas partes interagem, configurando o espaço das redes. O planeamento integrado do território consiste, pois, numa rede em que todos os pontos se interrelacionam, em maior ou menor grau, com todos os outros pontos, adotando um comportamento complexo que decorre da interdependência dos elementos do sistema/rede. Conhecendo melhor a problemática da complexidade nos processos de gestão territorial, aprenderemos a encontrar mais facilmente os caminhos para conseguir um território mais bem ordenado e sustentável (Queirós, 2009, p.8). Porém, definidas as políticas setoriais e a visão estratégica de desenvolvimento, há que passar à sua implementação e concretização. De nada servirão políticas focadas na sustentabilidade ambiental ou económica e estratégias visando o desenvolvimento harmonioso e a satisfação social se essa visão não marcar o estado do território e as dinâmicas socioeconómicas. Apesar do esforço empreendido no design de estratégias de OT, persistem as evidências de deficiente ordenamento. Isto comprova que o planeamento estratégico no OT tem-se mantido em sistema fechado e que a gestão territorial não tem integrado a avaliação do seu próprio desempenho e a aprendizagem de novas opções e práticas em

função de um balanço sistematizado entre objetivos definidos e resultados obtidos. Constatamos uma falha de teoria sobre a óbvia necessidade de integração entre planeamento estratégico e gestão operativa da execução no OT. Segundo as teorias de gestão integrada aplicadas às empresas: a gestão estratégica deve assumir-se como abordagem integral capaz de alinhar dois processos fundamentais: eficiência operacional e estratégia competitiva. Para tal, é necessário rever os processos atuais exercidos pelos diferentes agentes do sistema. Nesse âmbito, o balanced scorecard representa um instrumento valioso, dado que permite monitorizar o desempenho organizacional numa ótica de interdependência com a estratégia e promove a retroalimentação do planeamento estratégico (Azeitão, J. et al., 2010). A GT é exercida por um vasto conjunto de atores, com tarefas e objetivos diferenciados consoante os diferentes níveis e âmbitos de gestão, cada um com os interesses e estratégias individuais ou setoriais, devendo todos conjugar-se, numa eficaz sinergia, em torno de uma visão estratégica única e coerente (fig. 1). Para tal é indispensável todos os atores terem a perceção integral da globalidade do sistema de GT, harmonizarem o seu conhecimento, informação e capacitação de competências na respetiva esfera de ação, sendo para isso necessários instrumentos facilitadores da gestão dotada de avaliação sistemática baseada em indicadores balanceados. Ótica do Quadro Estratégico de Referência (QER)

Ótica da perceção do cliente (cidadão/munícipe)

Visão e Estratégia

Ótica da eficiência dos processos e instrumentos

Ótica da aprendizagem e capacitação da concretização da visão

Figura 1 – Estrutura de indicadores balanceados de avaliação de desempenho (adaptado de Kaplan, R., Norton, D. (1992) para a gestão territorial)

3. Como assegurar a eficiência e eficácia do ordenamento do território na gestão dos sistemas metropolitanos? O sistema de GT é hierárquico, organizando-se através da interação coordenada dos âmbitos nacional, regional e municipal. Essa estrutura institucional implica uma forte coordenação entre os diversos âmbitos territoriais e respetivos instrumentos, ao nível dos setores e entidades intervenientes. A organização do OT é piramidal, ampliável à escala institucional e espacial, o mesmo acontecendo com as competências e funções de gestão, desde o nível estratégico (avaliação do contexto, ponderação de cenários, opções de visão) ao operativo de execução (contratualização e concretização da execução de curto-prazo),

passando pelo

nível intercalar

(configuração

formal

dos

sistemas

físicos,

regulamentação, programação da realização, monitorização sistemática). Por outro lado, em cada nível de atuação referido, há diferentes âmbitos de atuação, desde a fixação de objetivos (visão estratégica

global, estratégicas setoriais ou locais, objetivos específicos) às ações pertinentes aos procedimentos de avaliação, aos procedimentos de definição de metodologias e soluções para a execução (regulação, programação e projeto) (Grave, 2013). O primeiro aspeto, essencial do sistema de GT que perseguimos, diz respeito às suas funções ou seja, para que serve em geral, no seu todo, e para que serve cada um dos elementos nucleares. Para responder aos fundamentos teóricos enunciados, e em conformidade com o atrás descrito, passamos à definição das Funções Nucleares do SI-GTE, através da matriz das Funções Nucleares do sistema de gestão territorial (fig. 2). O exercício das funções de GT efetua-se por elementos do sistema cujo estatuto ou formato se adequa a cada nível ou âmbito de gestão: (i) os instrumentos (mecanismos e processos); (ii) os agentes (administração pública, central e local, representantes socioeconómicos, comunidade local e promotores da execução urbanística); (iii) recursos relevantes na gestão territorial (recursos humanos, informação, ferramentas facilitadoras). Por fim, para descrever sumariamente o sistema, há a referir as suas inter-relações ou seja, as conexões e interdependências dinâmicas entre os nós ou núcleos funcionais do sistema (fig. 2): (i) inter-relações nucleares por nível de atuação; (ii) inter-relações nucleares por âmbito de atuação; (iii) interdependências face a envolventes externas. Por meio desta estrutura poderemos construir o guião de consulta e atuação adaptado ao ambiente de GT que compete a cada ator e ao quadro de referência estratégico que deve ser observado em cada contexto. Por outro lado, segundo esta estrutura assim modelada e recorrendo à metodologia de avaliação por indicadores balanceados (balanced scorcard), poderá efetuar-se a avaliação de desempenho quer da eficácia do SI-GTE através da verificação do estado do território quer da eficiência do SI-GTE através da verificação do índice de aplicação do quadro instrumental de gestão e do grau execução das metas programadas.

NÍVEIS DE GESTÃO

ÂM BITOS DE GESTÃO

Prospetiva

Regulação

Avaliação

Planeamento Estratégico

Definir o modelo de ordenamento territorial (OT) e de desenvolvimento urbano

Definir e estabelecer o modelo de regulação e de gestão territorial urbana

Avaliar o estado do OT e recomentar a revisão do planeamento estratégico

Planeamento Intercalar

Configurar o sistema urbano e as estratégias locais de ocupação e desenvolvimento urbano

Estabelecer os mecanismos gerais de gestão urbanística e programar a execução urbanística

Monitorizar as dinâmicas urbanística, socioeconómicas e a execução do planeamento

Gestão operacional

Definir e estabelecer os objetivos e mecanismos específicos de e execução

Conceber a obra + Concertar e contratualizar a metodologia e encargos de execução

Gerir a informação/dados + Pré-avaliar a viabilidade económica da execução urbanística

Figura 2 - Matriz das Funções Nucleares do Sistema Integrado de Gestão Territorial Estratégica

4. A utilidade de um sistema de apoio à gestão territorial dos sistemas metropolitanos Tendo em vista fundamentar a utilidade do modelo de SI-GTE proposto como ferramenta de apoio à GT de sistemas urbanos complexos, como são os metropolitanos, e explicitar a sua transferência para a GT, procedeu-se ao teste aplicacional: 1º sumarizou-se a estrutura instrumental de referência para o

SI-GTE; 2º como caso de estudo, verificou-se o grau de aplicação daquela estrutura instrumental por diferentes agentes públicos de GT, com vista a determinar os respetivos perfis de desempenho, permitindo concluir sobre a necessidade de ser melhorada a coordenação e integração dos processos de GT, em todos os níveis e âmbitos de gestão. Estrutura instrumental do SI-GTE – Tendo em conta que é ao nível municipal que se exerce a ação de gestão territorial, é nesse âmbito administrativo que sistematizamos a estrutura de instrumentos de gestão territorial (IGT) vigentes a analisar. Nessa estrutura instrumental há a considerar a diferenciação do caráter dos instrumentos de gestão, do global, transversal ou supramunicipal dos instrumentos ao nível estratégico e o caráter setorial e localizado dos IGT nos níveis de planeamento intercalar e de gestão operativa, culminando esta última nas operações urbanísticas e na geração de informação urbanimétrica. A estrutura de referência para estruturar os IGT faz-se, aos níveis do planeamento estratégico e intercalar, de acordo com a seguinte afetação a domínios temáticos: no âmbito da prospetiva – modelos de território e de desenvolvimento regional/local; nos âmbitos da regulação e da avaliação – multisetorial, solo rural e funções ecológicas, alojamento e reabilitação urbana, equipamentos e espaços de utilização coletiva, economia e mobilidade. Já ao nível da gestão operativa, se no âmbito da avaliação a estrutura é similar, nos âmbitos da prospetiva e da regulação, a natureza dos instrumentos que prevalece não é de índole setorial mas sim tipológica, em função da natureza do problema ou da iniciativa do empreendimento. Com base nesta estrutura torna-se possível medir o grau de aplicação ou cumprimento de cada elemento do elenco de instrumentos implicados no sistema de GT ao nível da administração municipal (RJIGT e RJUE). Caso de estudo - Para suportar a fundamentação da questão central, analisam-se, alguns municípios da AML, no respeitante à avaliação do índice de aplicação/utilização/exploração da estrutura instrumental do sistema de planeamento entretanto modelado, refletindo o perfil de desempenho instrumental de cada um. Os resultados apresentados através de 4 gráficos, representam o perfil do que denominamos por desempenho instrumental da gestão territorial do município, três deles configurados pelos índices de desempenho verificados, respetivamente, nos níveis estratégico, intercalar e operativo, bem como o gráfico configurado pelo índice integrado que sintetiza os atrás referidos (fig. 3). A tendência dominante indicia a prevalência da gestão no âmbito prospetivo e uma generalizada fragilidade no âmbito da avaliação. Para justificar os resultados, ou seja o perfil de desempenho instrumental de cada município, podemos referir que o município A dispõe de plano estratégico e do PDM aprovados recentemente (PDM de nova geração) e, especialmente desde aí, tem desenvolvido uma gestão sustentada em PU, PP e UOPG com recurso a contratualização de execução urbanística por UE, mas não evidencia ainda práticas de avaliação e monitorização sistemática. O município B tem plano estratégico e PDM a vigorar, bem para além do prazo estabelecido, mas tem revelado tradicionalmente um elevado grau de gestão aos níveis estratégico, de planeamento intercalar e de execução urbanística contratualizada, mediante termos estratégicos de referência, acompanhado de monitorização algo regular. No município C o PDM vigora em prazo, mas foi revisto em conformidade com o RJIGT anterior ao atual (não é de nova geração), as práticas de prospetiva e de

regulação aos níveis estratégico e de regulação são frágeis, e o razoável índice de avaliação é devido à ação de avaliação em determinados domínios setoriais imposta pelo processo de revisão do PDM. 4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 Prospetiva Regulação Avaliação SÍNTESE DOS NÍVEIS

Figura 3 - Perfil de desempenho instrumental de gestão territorial em três municípios da AML (mediante índice por âmbito de gestão – prospetiva, regulação, avaliação - segundo escala de valores por grau de aplicação instrumental)

5. Conclusões I) Apesar do sistema de GT ser o mesmo para os diferentes agentes, verifica-se uma clara diferenciação nos respetivos perfis de desempenho motivados por fatores inerentes ao modo de atuação dos atores determinantes; II) Apesar das políticas públicas e do planeamento com visão estratégica, são frequentes os casos de insucesso motivados pela multiplicidade e pela sensibilidade ou capacitação individuais dos atores, especialmente aos níveis intercalar e operativo e nos âmbitos da regulação e avaliação; III) É generalizado o desequilíbrio nos diferentes âmbitos de gestão e destaca-se a frágil prática de avaliação sistemática, indispensáveis à GT autorregulada para um desenvolvimento resiliente. Assim, é evidente a necessidade de adotar um modelo-referência que: i) sirva de guião aos gestores dos processos de planeamento; ii) facilite a correlação coerente entre instrumentos de GT; iii) auxilie na deteção de falhas de gestão e garanta as práticas de avaliação sistemática para alcançar a GT estratégica e integrada dos sistemas metropolitanos resilientes, com sucesso. Referências bibliográficas Azeitão, J. e al., J., (2010). O planeamento estratégico e a gestão estratégica nas PME. Gestão, U. Évora, março. Grave, L., (2013). Nem planos sem programação nem programação sem plano - alcance e resiliência do plano como instrumento de eficiente regulação e desenvolvimento. In Encontro Adurbem 2013: ‘O plano ainda vale a pena? Incerteza e flexibilidade na gestão territorial’. Coimbra. Healey, P. (1997). Collaborative Planning. Shaping Places in Fragmented Societies, London: MacMillan Press. Kaplan, R., Norton, D. (1992). The balanced scorecard, measures that drive performance. Harvard Business Review, Boston, Vol. 70, n.1, p.71-79, jan./feb. Pereira, M. (2009). Desafios contemporâneos do ordenamento do território: para uma governabilidade inteligente do(s) território(s). Prospectiva e Planeamento, Vol. 16, DPP, Lisboa, p.77-102. Queirós, M. (2009). Teorias da Complexidade: princípios para o Ordenamento do Território. In XI Coloquio Ibérico de Geografía:‘La perspectiva geográfica ante los nuevos retos de la sociedad y medio ambiente en el contexto ibérico’. Alcalá de Henares.