Globalização: Factor de condicionamento das Políticas Públicas

Licenciatura em Sociologia – Ramo de Políticas Públicas

Trabalho Académico NÃO Publicado, com avaliação de 16 valores

Estado e Políticas Públicas 2013/14 Trabalho Final Individual

GLOBALIZAÇÃO Factor de condicionamento das Políticas Públicas

Diogo Santos 54915 SC1

Docente: Miguel Cabrita 17 de Dezembro de 2013

VIRTUALLY no topic in contemporary public policy is more contested or more potentially consequential than the impact of globalization. (Hay, 2006:587)

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Índice

Introdução ......................................................................................................................... 3 Políticas Públicas, debate ................................................................................................. 4 Globalização, abordagem sociológica? ............................................................................ 7 Controvérsia entre Políticas Públicas e Globalização .................................................... 10 Referências Bibliográficas.............................................................................................. 15

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Introdução A discussão entre as políticas públicas e a globalização forma-se na definição de ambas as concepções. Dessa forma vamos tentar compreender ao longo dos três capítulos, como funcionam as polícias públicas relacionando as diferentes abordagens teóricas, perceber o seu processo e comentar as linhas gerais do seu ciclo. Relativamente à globalização tenta-se se certo modo fazer um contra ponto entre a visão sociológica, enquadrando também outras discussões que complementam mais a frente a controvérsia entre os dois conceitos. No primeiro capítulo, são apresentadas diferentes concepções, no entanto, complementarmente são referidos os aspectos que, pelo contrário se aproximam entre elas, tentando sempre mencionar de forma geral cada um deles. Por fim seria necessária a referência ao ciclo das políticas públicas, mais uma vez apenas no sentido de apresentar as diferentes propostas que surgem, deixando claro que também estas têm um papel fundamental. Relativamente ao segundo capítulo, pretende-se

abordar

o

conceito

de

globalização, mostrando um vasto leque te teorias a ele relacionados, tentando compreender se se trata apenas de um conceito sociológico, ou se pelo contrário, há mais pontos de vista. Perceber ainda se são todos eles são divergentes entre si, ou se é possível encontrar pontos de convergência. Por fim, mas não menos importante, pelo contrário, toda a controvérsia relativa aos condicionamentos que a globalização traz ou pode trazer para as políticas públicas, bem como os pontos teóricos inerentes a essas concepções.

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Políticas Públicas, debate Para compreender o tema, e fazendo um debate entre as diferentes perspectivas, é necessário inicialmente definir políticas (policy), bem como tentar explanar o seu processo e como este se desenrola. Para Hill, “policy process” «is essentially a political process, but in the widest sense of that term» (Hill, 2013:4), um processo complexo que, afirma envolver diversos actores: como políticos, grupos de pressão e desenvolve a ideia. Refere mesmo, complementando com Lasswell que se trata de «who gets what, when, how» (idem:8). Este autor propõe que as instituições são o elo de ligação entre as políticas públicas e a acção em si mesma, refere, «[…] policy making occurs within institutions. The sociology of organizations is particularly important for the interpretation of the translation of policy into action» (idem:9). Porém, não a única perspectiva que encontramos acerca deste tema, e é isso que nos importa confrontar, Kraft e Furlong definem Políticas Públicas como sendo «what officials wthin government, and by extension the citizens they represent, choose to do or not to do about public problems» (Kraft e Furlong, 2010:5). Apresentam ainda convergência num aspecto, como foi acima referido em relação a Hill, chama análise alargada ao próprio processo de políticas públicas e, Kraft e Furlong a precepção dos problemas públicos de forma alargada – “widely”. Contudo surge ainda outra ideia, apresentada por estes autores, que afirmam estar directamente relacionada a posição do “policy-maker” face a um problema e a solução que apresenta, ou seja, «where you stand depends on where you sit» (idem:74). Abre-se assim caminho para compreender que Políticas Públicas se encontram assentes na tentativa de resolução de um certo problema, mas que «defining a problem and determining its causes are not always simple tasks, and the search for answers usually reflects a number of diferent perspectives» (idem). Concluindo englobando as duas ideias percebe-se que «a person’s perspective and background determine how or she difines a problema and relates to it» (idem).

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Com isto, é possivel recorrer a um outro autor, Anderson1, citado por Kraft e Furlong, para fazer a ponte entre a ideia acima apresentada, e a própria definição de “public policy”, ou seja, enquanto que uma perspectiva (Hill) não a refere, e outra (Kraft e Furlong) a apresentam, mas em separado da definição, esta (Anderson) integraas. Considera que se trata de uma linha de actuação que é tomada por um indivíduo ou grupo na tentativa de resolver um problema (Anderson, 2006 cit in idem:5). Estas acções passam também por diferentes contextos, que os autores diferenciam e são eles o social, económico, político, de governação e cultural. Para além das contribuições já referidas, há mais e são variadas na definição de política (policy) por parte de diversos autores: Heclo; Easton; Jankins; Smith (Hill, 2013). Á parte do desenvolvimento realizado por este autor das definições propostas, afirma a convergência em sete2 aspectos fundamentais entre elas. Primeiro que deve estar presente uma linha orientadora da acção ou uma rede de decisões ao invés de decisões isoladas. Segundo política não é normalmente expressa em uma só decisão, em complemento com a anterior. Terceiro invariavelmente elas mudam com o tempo. Quarto é importante não cair na armadilha de analisar políticas isoladamente, como se existisse numa “ilha deserta”. Quinto é necessária atenção para determinar a sucessão de uma política. Sexto a análise da actividade política faz necessariamente parte da dinâmica do “policy process”. Sétimo embora as definições sejam ambíguas, no sentido em que as políticas públicas devem, ou não, ser vistas como acções sem decisão o autor refere «it can be said that a pattern os actions over a period of time constitutes a pólice, even if these actions have not been formally sanctioned by a decision» (Hill, 2013:17). Por fim é imperativo apresentar uma das versões propostas relativamente ao ciclo de Políticas Públicas, tal como a sua definição, também nas fases do processo os autores não revelam sempre convergência. Isto significa que apesar de se tratar de um mesmo processo e o que está implícito também, a definição, divisão e o nome das etápas varia de autor para autor. Em contra ponto com o exemplo de Dye, Thomas (2008) que faz uma divisão em seis etápas: Identificação do problema, Agenda-Setting; Formulação de políticas; Legitimação de políticas; Implementação de políticas; Avaliação de políticas, é possível 1

Ideia citada por Kraft e Furlong e desenvolvida pelos mesmos em complemento da sua própria teoria (Kraft & Furlong, 2010:5) 2 Desenvolvimento alargado de cada um dos aspectos em (Hill, 2013:15-17)

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introduzir a versão de Kraft e Furlong que porpõe um modelo um pouco diferente com cinco etápas mas em que a definição do problema e “Agenda-Setting” contram-se separados das restantes, não fazendo parte das cinco etápas. Desta forma para além do problema e da “Agenda-Setting” este autor propõe o ciclo com as seguintes fases3 Policy Formation; Policy Legitimation; Policy Implementation; Policy Evaluation e Policy Change. Por Policy Formation afirma «is the development of proposed courses of action to help resolve a public problem»; Relativamente a Policy Legitimation «is defined as giving legal force to decisions, or authorizing or just justifying policy action»; Por Policy Implementation cita Jones, 1984 «implementation is the set of activities directed toward putting a program into effect»; Já no que se refere a Policy Evaluation «is an assessment of whether policies and programs are working well» em que «analysts look for evidence that a program is achieving its stated goals and objectives» e por último, como já tinha abordado, Policy Change «refers to the modification of policy goals, the means used to achieve them, or both». Desta forma conclui-se que as abordagens teóricas são vastas e diversas, mesmo assim é possível encontrar convergências nas mesmas. O debate gerado em torno das Políticas Públicas não se resume à sua natureza ou concepção, no entanto era fundamental para compreender os capítulos seguintes. A própria abordagem à globalização, como veremos, é também ambígua e por isso essencial antes de prosseguir para a relação de causalidade entre as duas.

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O desenvolvimento das fases encontra-se em (Kraft e Furlong, 2010:74-87) esta é também a referência para as citações seguintes.

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Globalização, abordagem sociológica? Se ao analisar as referências teóricas relativas à Pulíticas Públicas encontramos abordagens muito diferenciadas e variadas, no campo da globalização, enquanto conceito, ainda mais. Como veremos, daí o nome deste capítulo, para além da conceptalizção sociológica deparamo-nos também com construções diferentes, até mesmo mais economicístas e que referem o tipo de incidência que estas têm nas políticas públicas4. Do ponto de vista sociológico, recorrendo a Luke Martell, «globalization may appear a macro phenomenon and distant, unlike micro issues that have more of na impact on daily life» (Matell, 2010:2). O autor afrima que globalização está assente em “inputs” globais de identidade e culturais: como música e alimentação, tendo necessariamente consequências para a vida (“life”). Embora, nas diferentes abordagens teóricas, possamos ter controversia, há uma diferença normativa e descritiva ao nível ideológico. Como é possível analisar nos quadros 1 e 2,

autor apresenta as perspectivas política e pluralista respeitantes à

globalização.

Quadro 1 – Ideologias políticas e globalização - posicionamento

Neoliberals Globalist Marxists Conservative nationalists Social democratic sceptics

Globalization happening? Descriptive Yes. Yes. Yes. No.

Social democratic globalists

Yes.

Globalization Good or Bad? Normative Good. Bad (for socialist reasons). Bad (for nationalists reasons). Bad because: (a) unequal, i.w., not global; or (b) not route to solving poverty (protectionism better). Good, if subjected to global regulation.

Fonte: Table 0.1 Political ideologies and globalization in Martell, 2010:7.

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Aqui pretende-se apenas a visão relativa à globalização, pelo que não é tratado este assunto. Remetendo assim para o capítulo seguinte, onde é aprofundada esta ideia recorrendo ao Globalismo.

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Quadro 2 – Visões pluralistas da globalização Multicasual Multilevel Hybrid Localized

Globalization not just caused by one chief factor, e.g., economy. Economy, political, cultural, military, environmental. Mixture of inputs from East/West/North/South. From globalization takes varies where it is received.

Fonte: Table 0.2 Pluralist views of globalization in Martell, 2010:8.

De forma complementar, este autor recorre às contribuições de Roland Robertson e de Anthony Giddens, para demonstrar as diferentes abordagens feitas à globalização em termos sociológicos, para além da sua interpretação. «Globalization as a concept refers both to the compression of the world and intensifications of the consciousness of the world as a whole […] both concrete global interdependence and consciousness of global whole» (Robertson, 1992:8 cit in Martell, 2010:11)

Geralmente as abordagens são congruentes no que toca à compressão do espaço e do tempo, bem como na interdependência, tanto teorias mais sociológicas como outras relativas a outras áreas, como veremos, se mostram ligadas a estas ideia base. «Globalization can […] be defined as the intensification of world-wide social relations which link distant localities in such a way that local happenings are shaped by events occurring many miles away ande vice-versa. This is a dialectical process because such local happenings may move in and obverse directions from the very distinciated relations that shape them. Local transformation is as much a part of globalization as the lateral extensions of social connections across time and space» (Giddens, 1990:64 cit in Martell, 2010:12)

Apesar desta convergência, verificamos com o exemplo de Giddens, alguns autores, espandem de forma mais alargada a sua contribuição. Para além de considerar que a intensificação das relações ao nível mundial esta inerente à globalização, complementa ainda com a distância das mesma, e dos acontecimentos - que é necessariamente encurtada. Martell conclui referindo cinco5 pontos que para si são essenciais ao analisar o conceito de globalização: Primeiramente que esta necessita de ter distância global e chegar a todos os continentes; Segundo que tem de ser inclusiva nos seus “inputs” sem 5

Estes cinco pontos estão interiamente desenvolvidos em (Martell, 2010:15).

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se tornar selectiva; Seguida da necessidade da existência de interdependência em detrimento de apenas interconecções; Em quarto lugar a pretinência da estabilidade e regularidade das relações; Por fim o último requisito em complemento no segundo requisito a necessidade de, para além das elites, envolver as “massas”, contribuíndo para a consciência global (também referida anteriormente na contribuição de Giddens). Em contra ponto com as teorias anteriormente referidas, Hill descreve o contributo de Pryzek e Dunleavy. No âmbito das teorias do poder e do porcesso das políticas públicas, relativamente ao Globalismo, o autor afirna que, para estes, quando um estado se torna cada vez mais integrado na economia global, mais terá de se confrontar com as reacções internacionais às suas políticas públicas. Por outro lado acredita, fazendo um complemento, que os decisores (decision-makers) não têm alternativa senão responder às forças económicas6. A percepção do global permite ainda o “salvar a face” muitas das vezes, isto significa que reformas difíceis de legitimar pelos políticos são assim sustentados pela globalização – «globalization may provide a most convinient alibi» (Hay, 2002:258 cit in Hill, 2013:48). Encontramos ainda uma perspectiva economicista de globalização, bem como nos impactos que esta tem na economia e respectivas políticas económicas associadas. Nesta linha «globalization refers to increasing integration of economies around the world, particularly through trade and financial flows» (Kraft & Furlong, 2010: 195). Desta forma, e tendo em conta a definição acima apresentada os autores referem que «globalization allows businesses to find more efficient ways to produce goods and services, which ultimately can lead to lower prices and more opportunities for individuals» (idem).

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Ideia desenvolvida em (Hill, 2013:48)

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Controvérsia entre Políticas Públicas e Globalização Tendo procedido à explanação dos dois assuntos principais separadamente, podemos considerar que a contextualização teórica associada ao tema está feita. Isto porque não seria possível compreender as dicotomias que em seguida irei apresentar sem inicialmente perceber que as abordagens são diversas e têm uma origem específica. Tal como foi analisado no capítulo anterior, no que toca ao Globalismo, é possível agora complementar percebendo que esta teoria, estando relacionada com o poder e o processo das políticas públicas, também apresenta uma visão em relação às implicações. Recorrendo ao autor « [globalism] embodies various themes […and] it is given particular relevance for the policy process by pólice problems – pollution, conflicts over scarece resorces, poorly regulated international trading, movments of people as economic migrants and refugees – that have global implications» (Hill, 2013:46-47). Ao analisar a contribuição de Martell em relação à globalização, verifica-se ainda que no seu capítulo dedicado às relações políticas, este autor põe em causa o final do estado-nação. Esta ideia vai de encontro às referências que antes foram feitas, mas podem gerar controvérsia. Assim «one of the central themes of globalization studies is the idea that nation-state has been made weaker or even undermined or dislodged by globalization» (Martell, 2010:188), e complementa referindo que «it is argued that political parties have promised expansions of welfare to win elections [leading to public expenditure commitments]» (idem:191). Ainda na continuação do argumento anterior o autor faz referência a Habermas com a sua Teoria da Crise de Legitimação, para de alguma forma fundamentar o que propõe. Assim refere «as a result, the welfare state has become overloaded, administratively too complex and too expensive, and governments have lost legimacy as they are unable to deliver welfare adequately» (idem). Embora se trate de um grande “salto” da globalização para uma crise, afirma, que passa por esta «undermine the legitimacy and effectiveness of the nation-state» (idem). Chega mesmo a exemplificar com os país Basco na Espanha «these are not globalized movements but they may partly encouraged by pressures from globalization that undermine the nation-state» (idem:192). 10

O título que foi atribuído a este capítulo abrange a real discussão teórica que está inerente à associação deste dois conceitos, tal como foi possível verificar, a controvérisa da influência da globalização nas políticas públicas é forte e bem definida. Continuando o raciocínio, e recorrendo a Colin Hay, podemo afirmar que globalização é vista como desafiadora e inimiga das políticas públicas7 e que sem dúvida «reinforces the need for effective nd democratic public pólice at trans national level» (Hay, 2006:588) Também muito associada economicamente, a perspectiva de Hay sugere mesmo, que os constragimentos da globalizção estão ao nível de outros8 às políticas públicas. E que o aparecimento destas são, muitas vezes, vistas como a causa da globalização, no entanto propõe que analisar de forma inversa também é possível, mas que se distingue uma subordinação das políticas públicas a imperativos económicos. Como vimos, esta visão vai de encontro à teoria do globalismo referida por Martell, no entanto Hay complementa com o que considera ser quatro9 fontes de tensão entre a globalização e as políticas públicas. As políticas públicas são, nesta primeira fonte de tensão, vistas como uma causa da globalização em virtude de uma compressão espaço-tempo10. Considera que as políticas monetárias devem ser retiradas do controlo político, mas que porém está associada a tendências de despolitização, privatizção e tecnização. A segunda abordagem é a que considera mais anti-ética a influência da globalização nas políticas públicas. Tem origem na internalização por parte do estado das preferências do capital associado ao “espaço fiscal”, afirma. A antecipação da maximização dos lucros assentes em investimentos e políticas (policies) caracterizadas por baixos níveis de taxação. É outra fonte de tensão a globalização ser vista como causadora de uma diminuição da capacidade de criar políticas (policies), e da autonomia do estado

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Ideia referida por Hay na introdução do seu capítulo sobre a globalização e políticas públicas (Hay, 2006:587); 8 Para além da globalização, podem ser identificados outros factores de condicionamento das políticas públicas como factores económicos, sociais e culturais em contexto externo; e o processo de políticas públicas, dimensões institucionais e éticas em contexto interno. No primeiro capítulo é feita uma referência ao processo de políticas públicas, é importante ter em atenção esse aspecto na análise global; 9 As fontes de tensão são individualmente explanadas pelo autor em (Hay, 2006:588-591); 10 Como foi referido no capítulo anterior, é transversal assumir o pressuposto de compressão espaçotempo na análise da globalização – aqui mais associado com a controvérsia com as políticas públicas;

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promovendo as políticas a nível transnacional ao mesmo tempo que proliferam os problemas globais. Por fim, vista como processo de convergência pelo facto de os estados internalizarem as preferências do capital e políticas neo-liberais. O autor posteriormente onde estão normalmente assentes as maiores diferenção quando se estuda a globalização «whether globalization is happening and whether the consequences often attributed to it should be attributed to it depend on what globalization is taken to imply» (Hay, 2006:592) e desta forma faz referência a duas perspectivas: Cépticos e Radicais. Por cépticos Hay considera, «tend to adopt more exacting definitional standards than radicals, pointing almost in same breath to disparity between the real evidence (suchas it is) and the rigors of such an exacting definitional standard» e por radicais «by contrast set for themselves a rather less discriminating definitional hurdle, with the effect that they intrepret the very same evidence that lead skeptis to challenge the globalization thesis a seemingly unambiguous evidence for the thesis.» (idem). Após esta separação refere a dificuldade da operacionalização a que este conceito está sujeito, dificultando o teste empírico e introduz o conceito de “hyperglobalization” que «is essencially synonymous with economic openess […] with a perfectly clearing and fully integrated global market» (idem:593). Com este conceito, crítica a visão radical, com a questão de quão perfeito tem de ser o mercado, dessa forma, e acrescenta «the question of when the degree of integration in the world economy is sufficient to justify the label globalization is rarely, if ever answered.» (idem). Relativamente ao impacto da globalização nas políticas públicas, o autor considera que podem ser identificados quatro11 imperativos externos fundamentais: Comércio; Investimento directo estrangeir; Finanças; Ambiente. Respeitante ao primeiro impacto – Comércio (Trade Integration), podemos afirmar que a globalização aponta para uma abertura exponencial do mercado mas consequentemente «the imperatives of competitiveness that (global) trade integration brings tens to seen in terms of cost-savings mesures» (Hay, 2006:596) como por 11

Os imperativos encontram-se extensivamente desenvolvidos em (Hay, 2006:596-601)

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exemplo eliminação de regulações e a redução dos custos de trabalho, isto para aumentar a competitividade. No segundo impacto abordado – Investimento Directo Estrangeiro (Foreign Direct Investment) compreeende-se uma maior mobilidade dos investidores e do seu capital ao que o autor chama de “locational competitiveness”, em que estas escolhem criteriosamente o local «the one that offers them the best anticipated return on their investment» (Hay, 2006:597) e os critérios são: investimento inicial, flexibilidade das leis do mercado de trabalho, baixa taxação às emprensas, regime regulatório flexivel e a lei ambiental mais frágil. O importante a reter neste ponto é de que é consistente com o modelo simples de globalização, afirma, mas que o factor determinante do investimento não é a existência de incentivos ao investimento, mas a proximidade e o acesso aos “mercados”. A terceira fonte de contrangimento são - Finanças (Financial Maket Integration) «the liberalization of finantial markets has certainly increased the speed, severity, and significance of investors’ reaction to government policy» (idem:599). E por sua vez «financial markets, it seems, are neither as highly integrated as we are accustomed to thinking, nor as exacting in the audit of fiscal and monetary policy the are frequently asumed to engage in.» (idem:600). Por fim o último impacto referido – Ambiente (Environmental Degradation) passa pelo aparecimento de problemas globais nomeadamente relacionados com o ambiente que levaram à criação de taxas punitivas, isto porque «the long-term effects for the environment are all too obvious, preventing as ti does a global solution to a genuinely globar problem.» (idem:601) Isto faz sobressair uma questão fundamental: “boarder implications”. É necessária política pública global, mas não é suficiente. Em segundo lugar proliferação de problemas verdadeiramente globais com os quais as políticas públicas não são ainda capazes de lidar. E por fim, o exacerbar através da globalização económica da disparidade entre a necessidade de soluções e a quantidade de soluções que realmente são alcançadas para esses problemas. Para finalizar o capítulo resta apenas referir a globalização é vista como uma perda de autonomia para o “public policy makers” gerando naturalmente controvérisa como podemos constatar. A conclusão que Hay faz no seu capítulo resume bem o que se encontra inerente a esta controvérsia «the greatest challenges to public policy today 13

do not come from internalizing domestically the competitive imperatives unleash by economic globalization […] they lie in developing the global and transnational policymaking capacity to deal collectively with the environmental and other consequences of processes of complex economic integration.» (idem:602). O autor finaliza com o que é a sua proposta «it is surely now time to represent and project public pólice onto a global stage, as having the potencial to hold the process of globalization to account – both publicly and democratically.» (idem).

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Referências Bibliográficas

FULCHER, J.; SCOTT, J. 2006. Globalization. In J. Fulcher; J. Scott, Sociology. (539558). Oxford: Oxford University Press. GIDDENS, A. 2006. O Mundo na Era da Globalização. Queluz de Baixo: Editorial Presença. HAY, C. 2006. Globalization and Public Policy. In M. Morgan; M. Rein; R. E. Goodin, The Oxford Handbook of Public Policy (587-604). Oxford: Oxford University Press. HILL, M. 2013. The Public Policy Process. England: Pearson Education Limited. KRAFT, M. E.; FURLONG, S. R. 2010. Public Policy – Politics, analysis and alternatives. Washington: CQ Press. MARTELL, L. 2010. The Sociology of Globalization. Cambridge: Polity Press.

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