Governança Corporativa Aplicada ao Setor Publico

UNICE/IESF-INSTITUTO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR DE FORTALEZA CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA – AUDITORIA E CONTROLE EXTERNO

ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA, COM ENFOQUE EM AUDITORIA E CONTROLE EXTERNO

MATEUS GOMES VIANA

GOVERNANÇA CORPORATIVA APLICADA AO SETOR PÚBLICO

FORTALEZA-CE 2016

Artigo apresentado à UNICE, como

requisito

obtenção

parcial

para

título

de

do

Especialista, pelo curso de pósgraduação

(lato

sensu)

em

Gestão Pública, com enfoque em Auditoria e Controle Externo, da UNICE e IESF. Orientado Henrique Marinho.

FORTALEZA-CE 2016

pelo Jorge

Prof.

Ms.

Medeiros

RESUMO O presente trabalho se propõe a discutir a aplicabilidade da governança corporativa aplicada ao setor público e os benefícios decorrentes dessa aplicabilidade. A partir de uma análise da legislação e da doutrina, o trabalho busca descrever conceitos, critérios e vantagens da governança corporativa no âmbito do setor público. Entende-se governança corporativa como um conjunto de relações entre os executivos, os conselhos, os acionistas e outros stakeholders, pelas quais os objetivos da empresa são fixados e os meios para se alcançar esses objetivos e para se acompanhar o desempenho são estabelecidos. O objetivo geral do artigo é demonstrar a compatibilidade da governança corporativa no setor público. São objetivos específicos discutir as implicações dessa compatibilidade para a transparência e accountability na gestão pública, e contribuir para a discussão e pesquisa sobre o tema. Mediante metodologia predominantemente descritiva e explicativa e utilizando-se pesquisa bibliográfica, legislativa e documental, os estudos permitem concluir, com base em uma análise histórica e sistemática, que a governança corporativa pode ser aplicada no setor público. Conclui, ainda, que tal instituto pode contribuir para a accountability, eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas, em benefício do Estado e da sociedade.

Palavras-chave: Governança Corporativa. Setor Público. Accountability.

ABSTRACT This paper aims to discuss the applicability of corporate governance applied to the public sector and the benefits arising from its applicability. From an analysis of legislation and doctrine, the work seeks to describe concepts, criteria and advantages of corporate governance in the public sector. Corporate governance is understood as a set of relationships between executives, boards, shareholders and other stakeholders, through which the company objectives are set and the means to achieve these goals and to track performance are established. The overall objective of this article is to demonstrate the compatibility of corporate governance in the public sector. Specific objectives are: to discuss the implications of this compatibility for accountability in public management, and to contribute to the discussion and research on the topic. By a predominantly descriptive and explanatory methodology and using literature, legislative and documentary, this study leads to the conclusion, based on a historical and systematic analysis, that corporate governance can be applied in the public sector. Also concludes that such an institute can contribute to accountability, efficiency, efficacy and effectiveness of public policies for the benefit of the state and society.

Keywords: Corporate Governance. Public sector. Accountability.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ....................................................................................................................... 6

2. DA GOVERNANÇA CORPORATIVA ............................................................................ 7 2.1 – Evolução histórica .......................................................................................................... 7 2.2 – Conceitos ....................................................................................................................... 9 2.3 – Objetivos ..................................................................................................................... 10 2.4 – Princípios ..................................................................................................................... 11 2.5 – Relação com governança, governabilidade e accountability ....................................... 14

3. DA GOVERNANÇA CORPORATIVA NO SETOR PÚBLICO ................................. 19 3.1 Práticas e princípios de governança corporativa no setor público ................................. 20 3.2 – Referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da administração pública .................................................................................................................................. 25 3.2 – O Decreto nº 6.021, de 22 de janeiro de 2007 ............................................................ 27

4. CONCLUSÃO .................................................................................................................... 31

5. REFERÊNCIAS ................................................................................................................ 33

INTRODUÇÃO O termo governança corporativa refere-se ao conjunto de mecanismos e processos que permitem assegurar que as companhias são gerenciadas de modo a criar valor para seus proprietários, ao mesmo tempo em que cumprem suas obrigações com as demais partes interessadas, a exemplo de empregados, fornecedores e a sociedade em geral. Já a governança no setor público, segundo o Tribunal de Contas da União (TCU), compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução das políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. O objetivo geral do artigo é demonstrar a compatibilidade da governança corporativa no setor público. Os objetivos específicos são: discutir as implicações dessa compatibilidade para a transparência na gestão pública, e contribuir para a discussão e pesquisa sobre o tema. O trabalho busca responder – sem intenção de encerrar o assunto – as seguintes questões de pesquisa: a governança corporativa é aplicável ao setor público? Em que medida os conceitos e princípios da governança corporativa podem ser vantajosos para a gestão pública? O artigo possui uma abordagem de caráter conceitual e teórica, usando como instrumental de referência uma pesquisa bibliográfica, a partir de estudos desenvolvidos por pesquisadores nacionais e internacionais relacionados ao estudo da Governança Corporativa e sua importância para a melhoria do desempenho de uma organização. Outras referências importantes são os atos normativos relativos ao tema no Brasil e documentos disponíveis em órgãos de fiscalização e controle, como o Tribunal de Contas da União. Nesse sentido, apresentam-se dois capítulos. No primeiro, são apresentados a evolução histórica, os conceitos, objetivos e princípios da governança corporativa, bem como sua relação com institutos correlatos, como a governança, a governabilidade e a accountability. O segundo capítulo aborda a aplicabilidade de técnicas e procedimentos de governança corporativa no setor público. Por fim, após um panorama geral da governança corporativa aplicada ao setor público, elabora-se conclusão, no sentido de que tal instituto pode contribuir para a accountability, eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas, em benefício do Estado e da sociedade. 6

2 DA GOVERNANÇA CORPORATIVA No presente capítulo, discorre-se acerca da governança corporativa, no que tange a sua evolução histórica, a seus objetivos e princípios e, em seguida, a seus conceitos. Traça-se, também, a relação da governança corporativa com os institutos da governança, da governabilidade e da accountability. Tais pontos são analisados com base na legislação aplicável e na doutrina especializada.

2.1 Evolução histórica Antes de apresentar conceitos, objetivos e princípios da governança corporativa, é interessante assinalar um breve histórico sobre o assunto. Segundo o Referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da administração pública (TCU, 2014, p.11), a origem da governança está associada ao momento em que organizações deixaram de ser geridas diretamente por seus proprietários e passaram à administração de terceiros, a quem foi delegada autoridade e poder para administrar recursos pertencentes àqueles. Em muitos casos há divergência de interesses entre proprietários e administradores, o que pode levar a um potencial conflito de interesse entre eles, na medida em que ambos tentam maximizar seus próprios benefícios. Para melhorar o desempenho organizacional, reduzir conflitos, alinhar ações e trazer mais segurança para proprietários, foram desenvolvidas múltiplas estruturas de governança. O conceito e a importância que atualmente são atribuídos ao tema foram construídos nas últimas três décadas, inicialmente nas organizações privadas. Nesse sentido, Martins et al (2005, p77), a governança corporativa decorreu de uma profunda mudança no ambiente empresarial e da necessidade dos gestores de se adaptarem a um novo perfil de investidores e de outros parceiros sociais. Malacrida e Yamamoto (2006, p.68) seguem o mesmo raciocínio sobre a origem da governança corporativa e alegam que esta surgiu para criar mecanismos de controle e monitoramento dos negócios, não somente pelos gestores, mas também pelos acionistas. Desse modo, o movimento da governança corporativa teve início nos Estados Unidos e no Reino Unido, na segunda metade da década de 80, em resposta a vários escândalos financeiros. No início dos anos 90, houve escândalos de repercussão internacional, com destaque para os casos Enron e WorldCom. Tais episódios provocaram pressões de acionistas, 7

fundos de pensão e outros grupos de interesse e mostraram a necessidade de serem adotadas novas práticas de gestão, de forma a assegurar maior transparência, segurança e credibilidade ao mercado de capitais. Assim, no começo da década de 90, o Banco da Inglaterra criou uma comissão para elaborar o Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa, trabalho que resultou no Cadbury Report. Anos mais tarde, em 2002, depois de escândalos envolvendo demonstrações contábeis fraudulentas ratificadas por empresas de auditorias, publicou-se, nos Estados Unidos, a Lei Sarbanes-Oxley, cujo objetivo era melhorar os controles para garantir a fidedignidade das informações constantes dos relatórios financeiros. Atualmente, vários países passaram a se preocupar com aspectos relacionados à governança e diversos outros códigos foram publicados. Segundo o European Corporate Governance Institute – ECGI (2013, online), o G8 (grupo dos oito países mais desenvolvidos do mundo) e organizações como o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional – FMI e a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE dedicam-se a promover a governança. No Brasil, o movimento pela governança corporativa teve início em 1995, com a criação do Instituto Brasileiro de Conselheiros de Administração (IBCA). Esse instituto, em 1999, passou a denominar-se Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC). Houve iniciativas institucionais, como a criação do Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa do IBGC e o lançamento da cartilha de Recomendações da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) sobre Governança Corporativa, em 2002. Em 2001, a Mckinsey e a Korn/Ferry (2001, online) publicaram um panorama sobre a governança corporativa no Brasil. No mesmo ano, a Lei 10.303/2001 alterou a 6.404/1976, das sociedades por ações, e buscou reduzir riscos ao investidor minoritário, bem como garantir sua participação no controle da empresa. Nesse contexto, o movimento da governança corporativa e suas práticas se apresentam como instrumentos de geração de valor e retorno sobre o capital investido, melhorando o mercado de capitais para as empresas e para os investidores. De fato, ao investir em empresas que põem em ação as melhores práticas de governança corporativa, o investidor sente-se mais seguro com a compra de ações e com seu possível retorno financeiro, e a tendência é o mercado como um todo se beneficiar.

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2.2 Conceitos De um lado, é importante delimitar os conceitos de que este artigo trata; de outro, vale lembrar que não há um conceito único para a governança corporativa. Por isso, a seguir se apresentam vários conceitos, da doutrina, de organizações como o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa e a Comissão de Valores Mobiliários, e da legislação nacional. Merchant e Van der Stede (apud ALVES, 2010, p.24) apresentam uma definição abrangente, que considera a conciliação dos interesses primários dos proprietários com os de outros agentes: O termo governança corporativa refere-se ao conjunto de mecanismos e processos que permitem assegurar que as companhias estão sendo dirigidas e gerenciadas de modo a criar valor para seus proprietários ao mesmo tempo em que cumprem suas obrigações para com os demais stakeholders (por exemplo, empregados, fornecedores e sociedade em geral).

De acordo com a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), a governança corporativa compreende o conjunto de relações entre os executivos, os conselhos, os acionistas e outros stakeholders (partes interessadas), oferecendo as bases pelas quais os objetivos da empresa são fixados e definindo os meios para se alcançar esses objetivos e para se acompanhar o desempenho (OCDE, 2004). Assim, na iniciativa privada, a governança corporativa representa o modo como as organizações são administradas e controladas e como interagem com as partes interessadas. Inclui políticas, regulamentos, processos, estratégia e cultura, orientando-se pelos princípios da transparência, equidade, responsabilidade por resultados e accountability. Segundo o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa – IBGC (2015, p.6), a governança corporativa é representada pelo sistema pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas, envolvendo os relacionamentos entre acionistas, Conselho de Administração, Diretoria, Auditoria Independente e Conselho Fiscal. As boas práticas de governança corporativa têm por finalidade de aumentar o valor da sociedade, facilitar o acesso ao capital e contribuir para a sua perenidade. Já a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), governança corporativa é o conjunto de práticas que tem por finalidade otimizar o desempenho de uma companhia ao proteger todas

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as partes interessadas, tais como investidores, empregados e credores, facilitando o acesso ao capital (CVM, 2002, online). Por fim, cumpre citar o Decreto nº 6.021, de 22 de janeiro de 2007, que cria a Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de Administração de Participações Societárias da União – CGPAR. Essa norma define, em ser art. 1º, inciso IV, governança corporativa como: Conjunto de práticas de gestão, envolvendo, entre outros, os relacionamentos entre acionistas ou quotistas, conselhos de administração e fiscal, ou órgãos com funções equivalentes, diretoria e auditoria independente, com a finalidade de otimizar o desempenho da empresa e proteger os direitos de todas as partes interessadas, com transparência e equidade, com vistas a maximizar os resultados econômico-sociais da atuação das empresas estatais federais.

Analisando, portanto, os diversos conceitos citados, pode-se estabelecer, para os fins desse trabalho, que governança corporativa no setor público consiste no poder ou capacidade para maximizar a probabilidade de que as ações dos altos administradores sejam dirigidas para o atendimento aos interesses dos cidadãos e da sociedade em geral, e não pelos seus próprios interesses.

2.3 Objetivos A governança corporativa possui importante papel de divulgação das atividades empresariais às diversas partes interessadas (os stakeholders), especialmente no que tange a seu desempenho econômico, financeiro e social. Como visto na evolução histórica, um dos principais objetivos da governança corporativa é proteger o valor da empresa, já que suas práticas tendem a aumentar a confiabilidade nas informações contábeis e, assim, a melhorar para a imagem da empresa. Para Andrade e Rossetti (2006), boas práticas de governança corporativa promovem a confiança e contribuem para que os resultados corporativos sejam menos voláteis, levando à maximização da criação de valor e à harmonização de interesses, o que favorece a canalização de recursos para o mercado de capitais, e, em consequência, produz um círculo virtuoso de impactos macroeconômicos em toda a economia. 10

A governança corporativa assume outro objetivo de grande importância estratégica, na medida em que trabalha não somente no intuito de garantir que as decisões corporativas serão tomadas no mais estrito interesse dos investidores, mas também na direção de garantir equidade de direitos entre os acionistas. Desse modo, ela objetiva assegurar, por um lado, que os fornecedores do capital obtenham o máximo retorno de seus investimentos; e por outro, que haja uma maior conciliação entre os interesses dos proprietários e aqueles dos stakeholders, ou seja, os demais agentes interessados no desempenho da organização. Por fim, o Tribunal de Contas da União (2014, p.31), com uma visão mais voltada para o setor público, elenca como funções da governança: definir o direcionamento estratégico; supervisionar a gestão; envolver as partes interessadas; gerenciar riscos estratégicos; gerenciar conflitos internos; auditar e avaliar o sistema de gestão e controle; e promover a accountability (prestação de contas e responsabilidade) e a transparência.

2.4 Princípios A noção de princípio se relaciona com os fundamentos, com as ideias centrais de um sistema. Os princípios dão sentido lógico, harmonioso ao sistema, permitindo sua compreensão. No caso do instituto da governança corporativa, não é diferente. De acordo com Andrade e Rossetti (2006), os princípios são a base ética da governança corporativa; representam valores aceitos universalmente que fundamentam as práticas e os mecanismos difundidos nos códigos de boa governança. O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (2015, p.21-22) apresenta os seguintes princípios básicos para a boa governança corporativa: 

Transparência (disclosure) – o desejo de disponibilizar para as partes interessadas as informações que sejam de seu interesse e não apenas aquelas impostas por disposições de leis ou regulamentos. A adequada transparência resulta em um clima de confiança, tanto internamente quanto nas relações da empresa com terceiros. Não deve restringir-se ao desempenho econômicofinanceiro, contemplando também os demais fatores (inclusive intangíveis) que norteiam a ação gerencial e que conduzem à criação de valor;



Equidade (fairness) – caracteriza-se pelo tratamento justo de todos os sócios e demais partes interessadas (colaboradores, fornecedores, entre outros). 11

Atitudes ou políticas discriminatórias, sob qualquer pretexto, são totalmente inaceitáveis; 

Prestação de contas (accountability) - os agentes de governança devem prestar contas de sua atuação, assumindo integralmente as consequências de seus atos e omissões; e



Responsabilidade corporativa (compliance) – os agentes de governança devem zelar pela sustentabilidade das organizações, visando à sua longevidade, incorporando considerações de ordem social e ambiental na definição dos negócios e operações.

A análise desses princípios permite concluir que eles são totalmente aplicáveis ao setor público. A transparência implica que quanto mais informação estiver disponível aos cidadãos, maior será a capacidade destes de controlar as instituições públicas para que cumpram seu papel e não se submetam a interesses privados. A equidade impõe que nenhum cidadão ou interessado em atividades e projetos públicos deve ser privilegiado em relação a outros injustificadamente. A accountability implica que as instituições públicas devem, de forma contínua, prestar contas à sociedade de sua atuação, das metas e dos resultados alcançados por elas. Já a responsabilidade corporativa (institucional) informa que a alta administração deve estar comprometida com a sustentabilidade das instituições públicas, o que inclui considerações de ordem social e ambiental na definição de suas ações. A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) também lista uma série de princípios da governança corporativa. Os princípios da OCDE são resumidos a seguir: 

Assegurar as bases para uma estrutura de governança corporativa eficaz: essa estrutura eficaz requer a existência de um ambiente legal, regulatório e institucional apropriado, no qual os participantes do mercado possam estabelecer suas relações contratuais com segurança.



Direitos dos acionistas: a estrutura de governança corporativa deve proteger e facilitar o exercício dos direitos dos acionistas.



Tratamento equitativo dos acionistas: a estrutura deve assegurar o tratamento equitativo de todos os acionistas, inclusive minoritários e estrangeiros, possibilitando a reparação efetiva de qualquer violação de direitos. 12



Direitos de outros stakeholders: a estrutura de governança corporativa deve reconhecer os direitos de outros stakeholders estabelecidos por lei ou por meio de acordos mútuos e incentivar a cooperação ativa desses agentes para a sustentabilidade financeira das empresas.



Divulgação e transparência: a estrutura de governança corporativa deve assegurar a divulgação precisa e tempestiva de informações relevantes em relação à corporação.



Responsabilidades do Conselho de Administração: a estrutura deve definir as responsabilidades do Conselho, incluindo a orientação estratégica da companhia, a efetiva fiscalização da gestão e a prestação de contas.

Os princípios da OCDE, conforme ressalta Alves (2010, p.29), pretendem guiar os governos na avaliação e aprimoramento do ambiente legal, institucional e regulatório para a governança corporativa em seus países, proporcionando orientação e sugestões para bolsas de valores, investidores, corporações e outras entidades que desempenham algum papel no processo de desenvolvimento da boa governança corporativa. Por outro lado, conforme ressaltam Castello Branco e Cruz (2013, p.23), há vários princípios de governança na legislação pública federal, às vezes com outros nomes, mas com semelhante conteúdo aos princípios apresentados acima (do IBGC e da OCDE). Entre outros, os autores citam: 

Planejamento e controle (Decreto-Lei 200/1997, art. 6º);



Transparência e publicidade (CF, art. 37 e LRF1);



Moralidade (CF, art. 37);



Impessoalidade (CF, art. 37);



Economicidade (CF, art. 70);



Legalidade (CF, arts. 37 e 70);



Legitimidade (CF, art. 70);



Eficiência (CF, art. 37);



Eficácia e efetividade (Lei 10.180/2001, arts. 7º, III, 20, II).

Portanto,

pode-se

afirmar

que

os

princípios

de

governança

corporativa

tradicionalmente elencados pela doutrina são aplicáveis ao setor público e podem melhorar a transparência e a necessária prestação de contas de órgãos e instituições públicas. Como se 1

CF – Constituição Federal de 1988. LRF – Lei Complementar 101, de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal.

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pode perceber, muitos desses princípios estão, também, consagrados na legislação constitucional e infraconstitucional brasileira.

2.5 Relação com governança, governabilidade e accountability Embora este artigo trate especificamente da governança corporativa aplicada ao setor público, há outros institutos que com ela se relacionam e que, portanto, devem ser explicitados. A seguir, traça-se um panorama sucinto de conceitos como governança (e também governança pública e governança eletrônica), governabilidade e accountability, os quais estão intimamente ligados à governança corporativa, possuindo interseções ou servindo de base para seus conceitos, fundamentos e princípios. Além disso, é relevante conhecer esses institutos, pois, sem eles, a governança corporativa não atinge seus objetivos, especialmente no setor público. Governança relaciona-se com a competência técnica, que abrange as capacidades gerencial, financeira e técnica propriamente dita. Segundo Bresser Pereira (1997, p.7), “governança é a capacidade financeira e administrativa, em sentido amplo, de um governo implementar políticas”. No setor público, tem nos agentes públicos, em sentido amplo, a sua fonte de origem, de modo que se pode afirmar que existe governança em um Estado quando seu governo possui as condições financeiras e administrativas para transformar em realidade as decisões que toma. O Caderno Mare2 nº 01 (BRESSER PEREIRA, 1997) menciona que a governança será alcançada quando o Estado se tornar mais forte, embora menor: mais forte financeiramente, superando a crise fiscal que o abalou nos anos 1980; mais forte estruturalmente, com uma clara delimitação de sua área de atuação e uma precisa distinção entre seu núcleo estratégico, em que as decisões são tomadas, e suas unidades descentralizadas; mais forte estrategicamente, dotado de elites políticas capazes de tomar as decisões políticas e econômicas necessárias; e também forte administrativamente, contando com uma burocracia tecnicamente capaz e motivada. A governança, pois, envolve o modo pelo qual o governo se organiza para prestar serviços à sociedade e realiza a gestão dos recursos públicos; a forma como divulga suas

2

Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado.

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informações; como se relaciona com a sociedade civil; e como constrói os arranjos institucionais necessários à implementação das políticas públicas. Já a governança pública, de acordo Paludo (2013, p.117-119), compreende a capacidade de governar, de decidir e de implementar políticas públicas que atendam às necessidades da população. A governança pública visa assegurar equidade, transparência e responsabilidade pelos resultados, com obediência aos princípios constitucionais e demais normas que regulam a atuação administrativa. Para o Tribunal de Contas da União, a governança no setor público compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. (TCU, 2014, p.26).

Nos últimos anos, a governança federal apresentou significativa evolução devido a investimentos em capacitação e treinamento dos servidores públicos. Também evoluiu mediante a incorporação de técnicas utilizadas pelo setor privado, bem como com a utilização intensiva de sistemas informatizados como ferramenta de gestão. Um novo termo surgiu nesse contexto de globalização e incorporação de novas tecnologias: a chamada nova governança pública. Esta inclui a participação do mercado e da sociedade civil nas decisões. Assim, essa nova governança seria uma espécie de ponte entre os interesses do mercado e da sociedade civil e a governabilidade. Palavras como alianças, acordos, parcerias e cooperação (entre governo, mercado e sociedade) surgem fortes nesse novo conceito. A nova governança contempla a possibilidade de múltiplas participações e parcerias interorganizacionais na tomada de decisão e na implementação e controle das políticas públicas, o que gera corresponsabilidade entre governos, sociedade e instituições públicas e provadas. Isso faz a sociedade civil chancelar a legitimação do Estado e seu papel de ente regulador da relação dos diversos atores sociais e políticos (PALUDO, 2013, p.118-119). Outro termo recente é a governança eletrônica, que abrange o chamado governo eletrônico (e-gov), que é, na atualidade, um dos meios para efetivação da efetiva governança. A governança eletrônica (e-governance) engloba políticas, estratégias e recursos necessários à efetivação do governo eletrônico, para sua utilização político-social. Promove a interação 15

entre governantes e governados através de meios eletrônicos. As novas tecnologias vêm sendo utilizadas como instrumentos para o incremento da governança pública. No processo de evolução das ações do governo eletrônico, surge o conceito de egovernance, o qual se refere à capacidade dos governos de utilizarem as tecnologias de informação e comunicação para – com a participação dos cidadãos – definir e implementar políticas públicas com mais eficiência e efetividade. Pode ser vista como uma evolução do egov, com maior foco e participação dos cidadãos no meio público. Paludo (2013, p.119) cita exemplos dessa governança eletrônica: a divulgação de informações, a facilitação de acesso aos serviços públicos, o suporte à elaboração de políticas públicas e a abertura de canal para a participação do cidadão no processo decisório – tudo isso com a utilização da tecnologia de informação e comunicação, especialmente a internet. A governança se relaciona intimamente à governabilidade. A primeira é instrumental, é o braço operacional da governabilidade. Consoante Vinícius Araújo (2002), a governança pode ser entendida como os aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade. Por ser um instrumento da governabilidade para a realização dos fins do Estado, a governança pressupõe condições mínimas de governabilidade, ou seja, em situações de crise grave ou de ruptura institucional, que afetem a governabilidade, a governança restará comprometida, haja vista o seu caráter instrumental. Conforme ressalta o Caderno Mare nº 01: “sem governabilidade é impossível governança”. Assim, a governabilidade, segundo Araújo (2002), refere-se ao poder político para obter o alinhamento dos interesses dos atores externos à instituição e que possam afetar o seu resultado. Neste ponto, a doutrina trata do “conflito de agência”, que representa um obstáculo à legitimidade. Tal conflito – visto também na iniciativa privada, na qual surgiu a governança corporativa – se origina do fato de que os poderes concedidos aos gestores e o acesso privilegiado que ele tem às informações institucionais podem favorecer o desejo de atendimento de seus próprios interesses, em detrimento do atendimento ao interesse público. Assim, para Castello Branco e Cruz (2013, p.127), o poder do dirigente máximo (governabilidade) precisa ser limitado e dirigido pelo poder dos maiores interessados na instituição pública: os cidadãos brasileiros. Esse poder e os mecanismos que o implementam são chamados de governança. Logo, uma boa governança fortalece a legitimidade do governo e aumenta sua governabilidade.

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Por fim, cumpre tratar do conceito de accountability. Esse termo da língua inglesa pode ser traduzido, sucintamente, como responsabilização ou dever de prestar contas. Bastante relacionado à governança, a accountability no setor público está usualmente associada à fiscalização, avaliação e, muitas vezes, à ética no trato da coisa pública, pois seu significado remete à obrigação da prestação de contas de membros de um órgão ou instituição a instâncias controladoras (como os tribunais de contas) ou à sociedade em geral. O conceito de accountability está ligado à teoria da relação agente-principal, isto é, pressupõe duas partes: uma que delega a responsabilidade (principal) e a outra que é responsável por gerir os recursos (agente). Por isso, cria-se a obrigação de prestação de contas por parte de quem administra os recursos, que deverá demonstrar através dos resultados obtidos o bom uso desses recursos. A principal referência em relação aos tipos de accountability é Guillermo O’Donnell (1998), cuja classificação, considerada até hoje uma das principais referências na literatura de ciência política, estabelece uma diferenciação entre accountability vertical e accountability horizontal. Além desses dois tipos clássicos, a doutrina trata, ainda, da accountability societal. A accountability vertical refere-se às atividades de fiscalização dos cidadãos e da sociedade civil sobre governantes e burocratas. Na citada teoria da relação agente-principal, Paludo (2013, p.121) ressalta que os cidadãos são o “principal” e os governos são o “agente”. Assim, a accountability vertical tem caráter político e pode ser considerada um mecanismo de soberania popular, incidindo sobre os atos dos políticos e demais agentes públicos. Os principais mecanismos são o voto, o plebiscito, o referendo e a ação popular. A accountability horizontal ocorre por meio de mecanismos institucionalizados de controle e fiscalização mútua entre os Poderes, na forma de freios e contrapesos, bem como pela atuação de agências governamentais que têm por finalidade específica a fiscalização do poder público e de outros órgãos estatais, tais como os Tribunais de Contas e agências fiscalizadoras. Também são instrumentos de exercício do accountability horizontal a atuação do Ministério Público e as ouvidorias públicas; os Partidos políticos. O terceiro tipo é o accountability societal, que está ligado às diversas entidades sociais como associações, sindicatos, ONGs, imprensa, que investigam e denunciam abusos cometidos, e cobram a devida responsabilização. Trata-se de um mecanismo de controle não eleitoral, que utiliza ferramentas institucionais e não institucionais, e envolve múltiplas 17

associações, movimentos ou mídia, com vistas a expor erros do governo e a influenciar as decisões políticas. É uma espécie de controle social realizado pela sociedade civil, o qual, apesar de ser, por si só, incapaz de aplicar sanções contra os agentes públicos em casos de transgressões, podem sensibilizar instituições de controle como o Ministério Público e os Tribunais de Contas, além do eleitorado (PALUDO, 2013, p.122). Logo, esse tipo de accountability relaciona-se com os dois anteriores: o vertical (praticado principalmente pelos cidadão) e o horizontal (praticado por instituições de controle). Portanto, após a análise feita neste tópico, fica evidente que a governança corporativa relaciona-se com os institutos da governança (além da governança pública e da eletrônica), da governabilidade e da accountability. Tais institutos ampliam a compreensão dos conceitos, fundamentos e princípios da governança corporativa, e reafirmam e potencializam sua aplicabilidade no setor público.

18

3. DA GOVERNANÇA CORPORATIVA NO SETOR PÚBLICO Discorre-se, no presente capítulo, sobre a aplicabilidade da governança corporativa no setor público. Como já ressaltado nos capítulos anteriores, os conceitos, objetivos e princípios expostos são totalmente aplicáveis no âmbito governamental. Resta abordar referenciais, práticas e normativos em que se demonstrem tal aplicabilidade, o que será feito a seguir. De um lado, o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa – IBGC publica um código das melhores práticas de governança corporativa, o qual já foi referenciado neste trabalho. Segundo o IBGC, apesar de o código ter sido desenvolvido, primariamente, com foco em organizações empresariais, ao longo daquele documento foi utilizado o termo “organizações”, a fim de torná-lo o mais abrangente possível e adaptável a outros tipos de organizações,

como

Terceiro

Setor,

cooperativas,

estatais,

fundações

e

órgãos

governamentais, entre outros. De outro, o Tribunal de Contas da União, em perspectiva histórica, afirma que diversas leis e decretos foram publicados de modo a institucionalizar direta ou indiretamente estruturas de governança no Brasil (TCU, 2014, p. 14-16). A Constituição Federal de 1988 estabelece, no caput do art. 1º, que “a República Federativa do Brasil [...] constitui-se em Estado Democrático de Direito”. Em termos de governança, isso significa dizer que o cidadão tem poder para escolher seus representantes e que o poder não está concentrado no governo, mas emana do povo. Além da Constituição de 1988, outros instrumentos surgiram para fortalecer a governança pública, entre eles: 

O Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal (Decreto 1.171, de 22 de Junho de 1994) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000), que têm por objeto aspectos éticos e morais;



O Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GesPública) 3, instituído em 2005 e revisado em 2009 e em 2013, cujos fundamentos norteiam-se pelos princípios constitucionais da administração pública e pelos fundamentos da excelência gerencial contemporânea.

3

O Decreto nº 5.378, que instituiu o GESPUBLICA, cita expressamente a governança como um dos objetivos do Programa, no inciso II de seu Art. 2º: O GESPÚBLICA deverá contemplar a formulação e implementação de medidas integradas em agenda de transformações da gestão, necessárias à promoção dos resultados preconizados no plano plurianual, à consolidação da administração pública profissional voltada ao interesse do cidadão e à aplicação de instrumentos e abordagens gerenciais, que objetivem: (...) II - promover a governança, aumentando a capacidade de formulação, implementação e avaliação das políticas públicas.

19



A Lei 12.813, de 16 de maio de 2013, que dispõe sobre o conflito de interesses no exercício de cargo ou emprego do Poder Executivo Federal; e



Os instrumentos de transparência, como a Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011), que asseguram o direito fundamental de acesso à informação e facilitam o monitoramento e o controle de atos administrativos e da conduta de agentes públicos.

Portanto, esses documentos e normativos permitem verificar que há, sim, aplicabilidade da governança corporativa no setor público. Nos tópicos a seguir, apresentamse algumas de suas práticas e princípios no setor público. Em seguida, destacam-se, respectivamente, um documento e um normativo relacionados ao tema: o Referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da administração pública, do TCU; e o Decreto nº 6.021, de 22 de janeiro de 2007.

3.1 Práticas e princípios de governança corporativa no setor público Na lição de Castello Branco e Cruz (2013, p.127), como o Estado possui autoridade sobre estruturas, pessoal e recursos públicos, são necessários mecanismos de governança para maximizar a probabilidade de que a alta administração atue para atender ao interesse público, e não aos seus próprios interesses ou de outrem. A legislação brasileira define algumas práticas de governança corporativa aplicáveis ao setor público, tais como: funcionamento de conselhos de representação popular, serviços de atendimento ao cidadão e ouvidorias, carta de serviços ao cidadão, mecanismos de acesso à informação pública, auditoria interna e controle externo. Tais práticas potencializam a ação dos atores externos no sentido de avaliar, dirigir e monitorar a atuação da alta administração das instituições. Os mesmos autores exemplificam as práticas de governança corporativa, as quais permitem aos cidadãos e à sociedade influenciar positivamente o comportamento dos dirigentes das instituições públicas. A representação parlamentar ou a representação em Conselhos que incluem representantes da sociedade civil (a exemplo do Conselho Nacional de Assistência Social) aumentam a possibilidade de participação da sociedade na gestão da coisa pública, como principal interessado. 20

A divulgação da Carta de Serviços ao Cidadão e a realização de pesquisas de satisfação com os serviços ofertados, bem como o acesso fácil e estruturado às informações públicas, direito garantido pela Lei de Acesso à Informação, também são práticas de governança aplicáveis ao setor público. Outros exemplos são: o planejamento institucional, que contribui para a alocação ótima dos recursos disponíveis e dá mais transparência, permitindo o controle pelos interessados, sem o qual não há governança; a divulgação de planos, de portfólios – como a Carta de Serviços ao Cidadão – e de resultados, como no caso do Relatório de Gestão Fiscal, são instrumentos de transparência para a sociedade; as avaliações de desempenho individual e institucional, que oferecem um caminho excelente de melhoria contínua da eficiência institucional. Além disso, a própria atuação do controle externo, exercido pelo Congresso Nacional, com apoio do TCU, é o meio pelo qual a sociedade brasileira pode saber se aqueles que administram o Estado em seu nome estão de fato cumprindo as normas de conduta e utilizando os recursos públicos nas alternativas que dão o melhor retorno à sociedade. No mesmo sentido, os órgãos de controle externo estaduais, municipais e distritais também contribuem para a aferição de legalidade, legitimidade e economicidade da gestão pública, em prol da sociedade. Também a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) defende que o Estado pode utilizar as ferramentas que são aplicáveis no setor privado, incluindo as práticas de governança corporativa. Vale ressaltar, contudo, que, apesar de haver compatibilidade entre as práticas de governança do setor privado e público, existe uma série de fatores que prejudicam a execução das práticas de governança neste último, dificultando, assim, sua operacionalização. Bosch (apud BARRET, 2003) aponta alguns deles: a existência de estruturas complexas, o que inclui a legislação e o relacionamento existente entre parlamentares, ministros, conselhos e chefes de órgãos. Essa complexidade faz com que o alcance de uma boa governança seja dificultada no setor público. Ademais, intervenções, por ministros ou por outros membros do processo político, nas decisões diárias de gestão; e indicações políticas para presidentes ou diretores de órgãos, agências reguladoras ou empresas públicas (o que nem sempre resulta na nomeação das pessoas mais qualificadas para o cargo), podem prejudicar o alcance dos objetivos da governança no âmbito governamental. 21

Logo, devem ser feitas adequações aos instrumentos da governança corporativa para sua adequada, eficaz e efetiva aplicação no setor público, a fim de superar as dificuldades apontadas e potencializar os benefícios que podem advir de sua prática. Em outra perspectiva, como visto no primeiro capítulo, os princípios que embasam as boas práticas de governança corporativa, recomendadas pelo Instituto Brasileiro de Governança Corporativa, são: transparência; equidade; accountability (prestação de contas); e responsabilidade corporativa. Todos esses princípios são aplicáveis às entidades públicas governamentais. De fato, a transparência deve fazer parte do cotidiano do setor público. A transparência é o fundamento da confiança entre o setor público e a sociedade. A Lei de Responsabilidade Fiscal é um exemplo de normativo que foi criado para, dentre outros objetivos, obrigar os entes públicos a adotarem práticas transparentes para suas contas. Nesta lei, há um capítulo dedicado ao tema (Capítulo IX – Da Transparência, Controle e Fiscalização). Vejamos como a transparência se materializa nesse importante normativo: Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer

prévio;

o

Relatório

Resumido

da

Execução

Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009). I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). 22

II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). (Vide Decreto nº 7.185, de 2010). Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento

licitatório

realizado; (Incluído

pela

Lei

Complementar nº 131, de 2009). II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais

de

fomento,

incluído

o

Banco

Nacional

de

Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os 23

empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício.

No que se refere ao princípio da equidade, para Slomsky (2005, p. 133), a equidade na gestão pública deve pautar-se por políticas e ações dos governantes que produzam a equidade entre os habitantes que compõem a sociedade, a fim de produzir o bem estar social. Já a accountability (prestação de contas) na gestão pública implica que os agentes públicos devem prestar contas de suas atuações e decisões para toda a sociedade, respondendo integralmente pelos atos praticados durante sua gestão. A legislação é extensa em relação ao dever de prestar contas. Como exemplo, podem-se citar dispositivos da Lei Maior do país, a Constituição, que dispõe sobre o dever de prestar contas, entre outros, nos artigos 70 e 71. Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração

direta

e

indireta,

quanto

à

legalidade,

legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...) II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que 24

derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

Por fim, o princípio da responsabilidade corporativa é totalmente aplicável, pois os gestores públicos devem zelar pela perenidade das organizações e, assim, devem considerar questões de ordem social, ambiental na definição de políticas públicas, considerando, por exemplo, o direcionamento e a efetividade dos gastos públicos, a curto, médio e longo prazos.

3.2 Referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da administração pública Um importante documento nesse sentido é o Referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da administração pública, elaborado pelo Tribunal de Contas da União (TCU). Em 2013, o TCU instituiu um grupo de trabalho para propor um referencial básico de governança aplicável à administração pública. Resultou deste esforço um documento que possui como objetivo, entre outros, o de servir de referencial para a realização de ações de governança no setor público. De acordo com o documento, para que as funções de governança sejam executadas de forma satisfatória, alguns mecanismos devem ser adotados, como a liderança, a estratégia e o controle, os quais estão descritos no quadro a seguir:

Quadro 1: Mecanismos de Governança no Setor Público Fonte: Tribunal de Contas da União (2014) 25

De forma geral, os mecanismos de governança podem ser aplicados a qualquer uma das perspectivas de observação propostas no referencial, quais sejam: sociedade e Estado; entes federativos, esferas de poder e políticas públicas; órgãos e entidades; e atividades intraorganizacionais. Os mecanismos devem, contudo, estar alinhados de forma a garantir que os direcionamentos de alto nível se reflitam em ações práticas por todos os níveis. A seguir, explicam-se, sucintamente, os três mecanismos expostos no referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da administração pública: liderança, estratégia e controle. Liderança refere-se ao conjunto de práticas, de natureza humana ou comportamental, que assegura a existência das condições mínimas para o exercício da boa governança, quais sejam: pessoas íntegras, capacitadas, responsáveis e motivadas ocupando os principais cargos das organizações e liderando os processos de trabalho. Esses líderes são responsáveis por conduzir o processo de estabelecimento da estratégia, promovendo avaliação do ambiente interno e externo da organização; escutando ativamente as demandas, necessidades e expectativas das partes interessadas; e definindo e monitorando objetivos de curto, médio e longo prazo. Entretanto, no curso da execução desses processos, existem riscos, que devem ser avaliados e tratados. Assim, é importante o estabelecimento de controles e o estímulo à transparência e à accountability, que envolvem a prestação de contas das

ações

e

a

responsabilização pelos atos praticados. A governança pública engloba, pois, três mecanismos básicos: liderança, estratégia e controle.

O

Referencial

associa

a

cada

um

deles

um conjunto de

componentes que contribuem, direta ou indiretamente, para o alcance dos objetivos da governança. Esses componentes e algumas práticas relacionadas a eles são apenas citados a seguir, pois seu estudo pormenorizado foge ao escopo deste artigo. São eles: pessoas e competências; princípios e comportamentos; liderança organizacional; sistema de governança; relacionamento

com

partes

interessadas;

estratégia

organizacional;

alinhamento

transorganizacional; gestão de riscos e controle interno; auditoria interna; e accountability e transparência. No componente “pessoas e competências”, há a prática de “estabelecer e dar transparência ao processo de seleção de membros de conselho de administração ou equivalente e da alta administração”, que envolve definir e divulgar as competências 26

desejáveis ou necessárias aos membros de conselho de administração ou equivalente e da alta administração, bem como os critérios de seleção a serem observados. Além disso, pressupõe que o processo de seleção seja executado de forma transparente, pautando-se por critérios e competências previamente definidos. Como prática relacionada aos “princípios e comportamentos”, pode-se citar a de “adotar código de ética e conduta que defina padrões de comportamento dos membros do conselho de administração ou equivalente e da alta administração”, que consiste, sucintamente, em publicar código de ética e de conduta aplicável aos membros do conselho de administração ou equivalente, bem como aos membros da alta administração. E o Referencial exemplifica práticas relacionadas a todos os componentes citados, até o último: “accountability e transparência”, no qual se pode mencionar a prática de “dar transparência da organização às partes interessadas, admitindo-se o sigilo, como exceção, nos termos da lei”, que envolve identificar as exigências normativas de publicidade e as demandas por informação pelas partes interessadas. Relaciona-se, ainda, com a definição, pela alta administração, de diretrizes para a divulgação de informações relacionadas à área de atuação da organização e comunicação com as diferentes partes interessadas. Portanto, há várias práticas e mecanismos que contribuem para o alcance dos objetivos da governança pública. Esta pressupõe a existência de uma liderança forte, ética e comprometida com os resultados; de uma estratégia clara, integrada, eficiente e alinhada aos interesses sociais; e de estruturas de controles que possibilitem o acompanhamento das ações, o monitoramento dos resultados e a tempestiva correção de rumos, quando necessário.

3.3 O Decreto nº 6.021, de 22 de janeiro de 2007 Um exemplo claro da aplicabilidade da governança corporativa no setor público é o Decreto nº 6.021, de 22 de janeiro de 2007, que criou a Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de Administração de Participações Societárias da União - CGPAR, e deu outras providências. Transcrevem-se, a seguir, dispositivos pertinentes desse Decreto: Art. 1º. Fica criada a Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de Administração de Participações Societárias da União - CGPAR, com a finalidade de tratar de matérias relacionadas com a governança corporativa nas empresas 27

estatais federais e da administração de participações societárias da União. Parágrafo único. Para os fins deste Decreto, consideram-se: (...) IV - governança corporativa: conjunto de práticas de gestão, envolvendo, entre outros, os relacionamentos entre acionistas ou quotistas, conselhos de administração e fiscal, ou órgãos com funções equivalentes, diretoria e auditoria independente, com a finalidade de otimizar o desempenho da empresa e proteger os direitos de todas as partes interessadas, com transparência e equidade, com vistas a maximizar os resultados econômico-sociais da atuação das empresas estatais federais; Art. 2o A CGPAR será composta pelos Ministros de Estado: I - do Planejamento, Orçamento e Gestão, que a presidirá; II - da Fazenda; e III - Chefe da Casa Civil da Presidência da República. § 1o Poderão ser convidados a participar das reuniões da CGPAR, sem direito a voto, Ministros de Estado responsáveis pela supervisão de empresas estatais com interesse nos assuntos objeto de deliberação, bem como dirigentes e conselheiros de administração e fiscal das empresas estatais federais e representantes de outros órgãos ou entidades da administração pública federal, responsáveis por matérias a serem apreciadas. (...) § 3o O Ministro de Estado do Controle e Transparência participará das reuniões da CGPAR quando constar da pauta do colegiado o exercício da competência referida no inciso V do art. 3o deste Decreto. Art. 3o Compete à CGPAR: I - aprovar diretrizes e estratégias relacionadas à participação acionária da União nas empresas estatais federais, com vistas à: a) defesa dos interesses da União, como acionista; 28

b) promoção da eficiência na gestão, inclusive quanto à adoção das melhores práticas de governança corporativa; (...) i) divulgação de informações nos relatórios da administração e demonstrativos contábeis e financeiros, no caso das empresas públicas e sociedades de capital fechado; II - estabelecer critérios para avaliação e classificação das empresas estatais federais, com o objetivo de traçar políticas de interesse da União, tendo em conta, dentre outros, os seguintes aspectos: a) desempenho econômico-financeiro; b) práticas adotadas de governança corporativa; c) gestão empresarial; d) setor de atuação, porte, ações negociadas em bolsas de valores nacionais e internacionais; e e) recebimento de recursos do Tesouro Nacional a título de despesas correntes ou de capital; III - estabelecer critérios e procedimentos, a serem adotados pelos órgãos competentes, para indicação de diretores e dos representantes da União nos conselhos de administração e fiscal das empresas estatais federais, observados, dentre outros, os seguintes requisitos: a) capacitação técnica; b) conhecimentos afins à área de atuação da empresa e à função a ser nela exercida; e c) reputação ilibada; IV - estabelecer diretrizes para a atuação dos representantes da União nos conselhos de administração e fiscal, ou órgãos com funções equivalentes, das empresas estatais federais e de sociedades em que a União participa como minoritária; e V - estabelecer padrão de conduta ética dos representantes da União nos conselhos de administração e fiscal das empresas 29

estatais federais e de sociedades em que a União participa como minoritária, sem prejuízo das normas já definidas pela própria sociedade; e VI - aprovar o seu regimento interno, mediante resolução. Art. 5o Compete ao Grupo Executivo: I - formular propostas de diretrizes globais e estratégias para submeter à apreciação da CGPAR; II - acompanhar a implementação das diretrizes e estratégias aprovadas pela CGPAR; III - propor a realização de reuniões da CGPAR; e (...)

Observa-se, neste decreto, a aplicação dos princípios de governança corporativa, bem como dos mecanismos estabelecidos pelo TCU – a liderança, a estratégia e o controle no âmbito das empresas públicas federais. Isso fica claro, por exemplo, no artigo 3º, que dispõe competir à CGPAR aprovar diretrizes e estratégias relacionadas à participação acionária da União nas empresas estatais federais, com vistas a, entre outros objetivos, defender os interesses da União, como acionista; e promover a eficiência na gestão, inclusive quanto à adoção das melhores práticas de governança corporativa. Isso denota a aplicabilidade da governança corporativa em empresas do setor público, com a finalidade, expressa na norma citada, de otimizar o desempenho das empresas e proteger os direitos de todas as partes interessadas, com transparência e equidade, com o fito de maximizar os resultados econômico-sociais da atuação das empresas estatais federais. Desse modo, observa-se que a governança corporativa já faz parte da realidade do setor público e pode contribuir, cada vez mais, para um maior alcance dos interesses da sociedade, das instituições públicas e dos governos em geral.

30

4. CONCLUSÃO Diante do exposto, conclui-se que a governança corporativa é aplicável ao setor público, o que não implica dizer que suas práticas serão idênticas àquelas observadas no setor privado. Pelas peculiaridades do setor público, devem ser feitas adequações nos instrumentos da governança corporativa para sua eficaz, eficiente e efetiva aplicação no âmbito das organizações públicas, a fim de potencializar os benefícios ao Estado e à sociedade. Chega-se, neste momento, a possíveis respostas às questões de pesquisa colocadas, sem intenção de encerrar o assunto. A governança corporativa é aplicável ao setor público? Sim, os princípios, os mecanismos e as práticas são perfeitamente aplicáveis ao setor público, com as devidas adaptações, conforme ressaltado pelo Referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da administração pública do Tribunal de Contas da União (TCU), pelas orientações do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) e da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e pelo Decreto nº 6.021, de 22 de janeiro de 2007. Este e outros normativos, como a Lei de Responsabilidade Fiscal, mostram que os sistemas de governança já faz parte da realidade do setor público. Em que medida os conceitos e princípios de governança corporativa podem ser vantajosos para a gestão pública? A aplicabilidade de práticas e princípios de governança corporativa pode melhorar a eficiência, eficácia e efetividade da gestão pública, o que pode levar a uma evolução cada vez maior da transparência, da equidade, da accountability e da responsabilidade na gestão pública. Segundo compilação realizada pelo International Federation of Accountants (IFAC, 2013), a boa governança no setor público permite garantir a entrega de benefícios econômicos, sociais e ambientais para os cidadãos; ser transparente, mantendo a sociedade informada acerca das decisões tomadas e dos riscos envolvidos; dialogar com e prestar contas à sociedade; garantir a qualidade e a efetividade dos serviços prestados aos cidadãos; institucionalizar estruturas adequadas de governança, entre outras. Apesar do avanço que tais estruturas significam para a melhoria da capacidade de governança e gestão do Estado brasileiro, cabe reconhecer que, para atender às demandas sociais, é fundamental fortalecer ainda mais os mecanismos de governança como forma de reduzir o distanciamento entre Estado e sociedade. De um lado, a sociedade deve exercer seu papel de principal interessada nos resultados do Estado e demandar dele novas estruturas de governança para avaliação, direcionamento e monitoramento de ações. De outro, o Estado deve manter uma atuação ética, profissional e 31

focada no alcance de resultados que estejam alinhados com as expectativas da sociedade. Consoante Augusto Nardes, Ministro do TCU, o exercício da governança no setor público não é algo trivial; ao contrário, envolve um complexo sistema no qual agentes políticos e administrativos, públicos e privados, interagem de modo a produzir resultados os quais, espera-se, estejam alinhados aos interesses sociais. Acredita-se que o objetivo geral do artigo foi alcançado: demonstrar a compatibilidade da governança corporativa no setor público. Também foram discutidas as implicações dessa compatibilidade para a transparência na gestão pública. Espera-se que o objetivo específico, o de contribuir para a discussão e pesquisa sobre o tema, seja continuamente alcançado, por meio de futuros trabalhos e debates, do autor e de colegas interessados no tema. Este trabalho foi elaborado com o intuito de informar e contribuir para o debate sobre governança corporativa, e não pretende, portanto, exaurir ou concluir o estudo do tema. Desse modo, os estudos permitem concluir, com base em uma análise doutrinária e documental, que a governança corporativa é aplicável no setor público. Tal instituto, por todo o exposto, pode contribuir para a transparência, a accountability, eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas, em benefício do Estado e de toda a sociedade.

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nº

5.378

de

23

de

fevereiro

de

2005.

Disponível

em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Decreto/D5378.htm. _______.

Decreto

n.º

6.021

de

22

de

janeiro

de

2007.

Disponível

em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6021.htm. _______. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A Reforma do estado dos anos 90: lógica e mecanismos de controle. Brasília: Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1997, 58 p. (Cadernos MARE da reforma do estado; v. 1). CASTELLO BRANCO, Cláudio e CRUZ, Cláudio. A prática de governança corporativa no setor público federal. Revista do TCU – 127, maio/ago 2013, p.20-27. CENEVIVA, Ricardo. Accountability: novos fatos e novos argumentos – uma revisão da literatura recente. Encontro de Administração Pública e Governança – ANPAD. São Paulo: 22 a 24 de novembro de 2006. COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS. Recomendações da CVM sobre governança corporativa. Junho, 2002. Disponível em www.cvm.gov.br. 33

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