GOVERNANÇA GLOBAL E TRIBUNAIS INTERNACIONAIS Um estudo sob a perspectiva do Direito Ambiental Internacional

GOVERNANÇA GLOBAL E TRIBUNAIS INTERNACIONAIS Um estudo sob a perspectiva do Direito Ambiental Internacional Danielle Mendes Thame Denny1 Alexandre Ricardo Machado2 RESUMO O presente artigo tem o objetivo de abordar o tema da governança global e apontar possibilidades pragmáticas de exercício de Direito que podem ser desempenhadas pelos Tribunais Internacionais no contexto do Direito Ambiental Internacional, fazendo, para tanto, uma reflexão a respeito dos desafios e oportunidades diante da problemática ambiental e da realidade socioeconômica e política internacional. A metodologia adotada foi a dialética, transdisciplinar, lastreada na busca de solução que o Direito possa oferecer diante de situações marcadas por conflitos de interesses As técnicas de delineamento foram a pesquisa bibliográfica e documental. PALAVRAS-CHAVE: Governança Global, Tribunais Internacionais, Hidrocarbonetos não convencionais. INTRODUÇÃO Complexidade é a palavra que melhor caracteriza os tempos atuais. Todos os valores e conceitos tidos como inabaláveis ou verdades absolutas são contestáveis. Nem bastiões do iluminismo como a crença no progresso, alcançável pelo uso da razão subsistiu. A qualquer momento é possível retroceder, avanços são pontuais e difusos e exigem monitoramento para continuarem e não retrairem. Assim, os desafios e

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Palestrante: Profa. Danielle Mendes Thame Denny Doutoranda em Direito Ambiental Internacional, Mestre em Comunicação na Contemporaneidade. Professora Adjunta da Faculdade de Direito da Universidade Paulista e da Faculdade de Comunicação da Fundação Armando Álvares Penteado. Integra o grupo de pesquisa Energia e Meio Ambiente da Universidade Católica de Santos. Bolsista da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES). CV completo em http://lattes.cnpq.br/8898848038418809 2 Palestrante: Prof. Alexandre Ricardo Machado Doutorando e Mestre em Direito. Professor Adjunto da Faculdade de Direito e da Pós Graduação de Petróleo e Gás. Integra o grupo de pesquisa Energia e Meio Ambiente da Universidade Católica de Santos. Bolsista da CAPES. CV completo em: http://lattes.cnpq.br/0658792966272584

 

oportunidades deste século são os mais variados. Lidar com essa realidade, portanto, pressupõe novas formas de enfrentar os problemas e aproveitar as novas conjunturas. Na contemporaneidade, impasses e paralisia são o que enfrentam os tradicionais sujeitos de Direito Internacional: Estados e Organizações Internacionais, sob a tradicional lógica soberanista e focada na elaboração de tratados coercitivos (hard law). Contudo há questões globais que precisam ser endereçadas. E, para tanto, diversos atores internacionais têm de se coordenar. Assim, além dos Estados e Organizações Internacionais, sociedade civil, empresas e até indivíduos ganham função premente nesse novo contexto de equilíbrio de forças no âmbito do Direito Internacional. Assim, com isso surgem diversos foros de discussão internacionais, para analisar, múltiplas temáticas, sob novos enfoques, objetivando confluir interesses. Além disso, experimenta-se a proliferação dos Tribunais Internacionais, específicos para determinadas temáticas, de maneira a operacionalizar um determinado regime jurídico e facilitar a implementação de um determinado conjunto de diretrizes Problemas concretos, como as mudanças climáticas, que colocam em risco a subsistência da espécie humana no planeta, evidenciam que vivemos uma sociedade de risco, cuja articulação de forças não pode mais se dar na esfera nacional. Precisa haver enfrentamento coletivo, por meio do pensar globalmente e agir localmente. Nesse sentido, demandando uma cooperação entre os mais variados agentes em torno de uma governança global que se estruture não mais em torno da soberania e dos tratados coercitivos, mas sim com uma cooperação e interdependência materializada em torno de regimes internacionais. Em certos casos, porém, os interesses privados ou governamentais se sobrepõem de tal forma que a atuação de cortes e tribunais internacionais têm de intervir para garantir a preservação do meio ambiente ou de outros princípios. O exemplo de impasse objeto do presente artigo é a exploração de hidrocarbonetos não convencionais que está sob moratória no Brasil mas já foi licenciada pela Argentina, sendo os eventuais impactos ambientais prioritariamente nas águas subterrâneas do aquífero Guarani. O assunto deveria ser levado a conhecimento da Corte Internacional de Justiça, a exemplo

 

do que ocorreu no caso das papeleiras3 (2002),, porém ênfase maior precisaria ser dada aos aspectos ambientais. A metodologia adotada foi a dialética, lastreada na busca de solução que o direito possa oferecer diante de uma situação em que há diversos conflitos de interesses As técnicas de delineamento foram a pesquisa bibliográfica e documental. 1. SOCIEDADE GLOBAL: DESAFIOS E OPORTUNIDADES A interação técnica da comunicação e a escala global dos impactos das ações humanas nos tempos atuais desenvolveram problemáticas que apenas podem ser gerenciadas de forma cooperativa, a exemplo da atual crise climática. Isso demanda dos países crescentes níveis de coordenação, interdependência e relativização da soberania. Além do tradicional nível internacional em que se dão as relações entre Estados soberanos, surgem outros como o transnacional e o supranacional. Nesse novo contexto Estados dividem poder com outras instituições como empresas, governos locais, organizações da sociedade civil etc. Cada uma delas com estruturas burocráticas próprias e processos de decisão específicos. Segundo Andrew J. Hoffman (2015), essa grandeza de interesses a serem coordenados agrega por um lado maior dificuldade para se atingir um consenso, mas por outro lado, se não levar essa complexidade em consideração nenhum consenso será possível. Assim, muitas vezes as tratativas se atravancam em impasses. No caso da temática do clima, por exemplo, a cultura na visão de Hoffman (2015) é o que separa os principais lados da discussão. Para quem prioriza o desenvolvimento econômico lidar com a ameaça dos eventos extremos gera custos e portanto o foco deve ser outro, a maximização do lucro, por outro lado, àqueles que priorizam o meio ambiente, medidas inclusive contraeconômicas devem ser tomadas para romper com a tendência de exaustão dos recursos naturais. As duas correntes dificilmente se conciliam e em muitos momentos ultrapassam os limites da tolerância. Desenvolvimentistas desqualificam conteúdos defendidos por                                                                                                                 3

O Caso das Papeleras tange debates sobre meio-ambiente e comércio em negociações bilaterais, mas também no âmbito regional e internacional. Em debate estavam o cumprimento do Estatuto del Río Uruguay e sua violação por parte do Uruguai, bem como a possível poluição do rio foram os argumentos do governo argentino. Os uruguaios buscavam o cumprimento dos tratados referentes ao comércio internacional e à livre circulação de pessoas e serviços dentro do MERCOSUL. A instalação de duas usinas de celulose nas margens uruguaias do Rio Uruguay levou a controvérsias com a Argentina, que foram somente resolvidas após resoluções da Corte Internacional de Justiça.

 

ambientalistas e vice versa, pelo simples fato de o emissor da mensagem ser partidário de um dos lados da causa. Trata-se de ideologia, assim como era o embate entre capitalismo e comunismo na segunda metade do séc. XX. Hoffman (2015, p.5) identifica isso como a principal razão para a falta de cooperação: “The debate over climate change in the United States and elsewhere is not about carbon dioxide and greenhouse gas models it is about opposing cultural values and worldviews through which the science is seen. Those cultural values create a pattern of shared basic assumptions that tell us the correct way to perceive think and feel in relation to problems and situations we face. They furnish us with guidelines for practical actions providing us with the roadmap, if you will, a way of understanding how the world works, how it ought to work, and how we behave within it as a result, when different groups view the same science through opposing cultural lenses, they see something very different.” Um exemplo desse impasse ideológico é o gasto em armamentos que supera muito o investimento para reduzir as emissões de gases de efeito estufa, mesmo sendo remoto o risco de uma invasão externa frente a certezas científicas a respeito dos eventos extremos causados pelas mudanças climáticas. Além disso, a escassez cada vez mais drástica de recursos naturais tende a trazer riscos à própria segurança internacional, entre outras circunstâncias, criando uma nova categoria de refugiados, os deslocados ambientais. Alfonso J. Iglesias Velasco (2009, p. 346) sintetiza bem a relação umbilical entre meio ambiente e segurança internacional: “La relación entre medio ambiente y seguridad aunque hay ha podido existir desde siempre, se ha exacerbado durante el último siglo como consecuencia del impacto producido en el medio natural por el progreso tecnológico la explosión demográfica y el consecuente incremento en el consumo de energia. De este modo, la relación de causalidad entre los conflictos armados y el deterioro medioambiental es más eficiente en la actualidad y es lógico que la preocupación por la preservación del medio ambiente se haya convertido en un lugar recurrente entre todos los foros nacionales e internacionales no obstante No obstante creemos que el objetivo irrenunciable de la preservación del entorno natural puede conjugarse con la necesidad internacional de seguridad pues ambos propósitos son complementarios e interdependientes a pesar de la amenaza constante que supone el cambio climático y el calentamiento global de la Tierra”. O desafio maior, portanto é identificar esses conteúdos ideológicos e predefinidos e, se for o caso, alterá-los em busca da complementariedade das duas visões de mundo como aponta o conceito de Economia Verde: desenvolvimento

 

econômico com responsabilidade socioambiental. Além de ser de baixo carbono esse novo paradigma econômico precisa levar em conta os limites planetários e o princípio de equidade. Na prática, isso corresponde a manter significativo nível de crescimento para os países pobres, intermediário para os países emergentes e próximo de zero para as sociedades desenvolvidas. Refrear seu nível de crescimento em prol de um bem comum não é decisão política fácil para os representantes nacionais. Mas ainda assim, podem ser identificados avanços. Dentro do Regime Climático, por exemplo, recentemente a China anunciou um ambicioso projeto de implementar um mercado de carbono em 2017 (NEOH, 2015; BLOOMBERG, 2015). Esse posicionamento define uma possível diretriz a ser seguida na Conferencia das Partes de Paris e enfraquece a corrente argumentativa dos congressistas americanos republicanos de que os Estados Unidos não pode assumir sozinho os custos da liderança (USA, 2015; STANWAY, 2015). 2. REGIMES INTERNACIONAIS E GOVERNANÇA Regimes Internacionais segundo Stephen D. Krasner (2012, p. 93) são, “conjuntos de princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão, explícitos ou implícitos, em torno dos quais convergem as expectativas dos atores numa dada área”. Correspondem, portanto a arranjos institucionais permanentes criados para facilitar o diálogo, estudo dos problemas e fomentar a cooperação em torno de objetivos comuns. Dentro do tema meio ambiente, há muitos regimes internacionais. Um dos mais notórios é o de ozônio, em virtude do caso de sucesso que foi a implementação do Tratado de Montreal. Outro paradigmático é o que regula o compartilhamento de recursos naturais no Oceano Ártico. Para Eduardo Viola (2002, p.26), o Regime Internacional de Mudanças Climáticas “é um dos mais complexos e relevantes regimes internacionais porque implica profundas inter-relações entre a economia e o ambiente global”. Nesse sentido, regimes são espécies de governança, como ensina Alcindo Gonçalves (2011, p. 43), a última é mais abrangente, corresponde a totalidade de formas para solucionar problemas comuns. Já os regimes são apenas uma dessas formas. “Governança é a totalidade das maneiras pelas quais são administrados os problemas comuns. Regimes internacionais seriam, portanto, uma das

 

maneiras possíveis de promover a governança global. Nessa linha, caberia apontar que governança é gênero enquanto regimes são espécie. Ou seja, na medida em que governança diz respeito à busca de solução de problemas comuns, os regimes seriam uma das possibilidades de promover a governança. Pode-se então sustentar que todos os regimes internacionais representam ações ou sistemas de governança, mas nem todas essas ações ou sistemas se resumem a regimes.” (GONÇALVES, 2011, p. 43) A cooperação pragmática de múltiplos atores internacionais em busca de objetivos comuns por meio das mais variadas formas de estruturação jurídica, técnica e administrativa pode ser designada de governança global. Nesse contexto, regimes internacionais são apenas alguns exemplos desse comportamento cooperativo, sua estrutura tende a facilitar a cooperação (BIERMANN, 2014). Sem eles, porém, pode também existir cooperação desde que haja expectativas convergentes. O fato de haver acordos quadros explícitos não é condição sine qua non para que medidas de coordenação sejam tomadas para se atingir metas compartilhadas, mas facilitam. Além disso, há um papel decisivo a ser cumprido pelos governos chave. A liderança e comprometimento dos principais emissores na estrutura estratificada da governança gera engajamento e articulação em torno de metas, por exemplo. Porém o problema, mesmo que momentâneo, da governança global é a falta de representatividade das instituições, tanto das internacionais como das domésticas, para refletir a interdependência entre as sociedades. Avanços relativos às problemáticas complexas que precisam ser gerenciadas de forma cooperativa demandam dos países crescentes níveis de compromisso e certa cessão de soberania (ORSINI; MORIN & YOUNG, 2002, p.25; YOUNG, 2011, p.83). Poucas sociedades estão dispostas a isso, consequentemente o sistema internacional encontra-se dominado por impasses, avanços pontuais e equilíbrios instáveis. Especialmente no contexto das mudanças climáticas o cenário é marcado por altos e baixos. Um período de otimismo, como foi a década de 1990, pode esvanecer, como aconteceu no pós 2008. Assim, caberia às cortes e tribunais internacionais aplicarem o princípio do desenvolvimento sustentável e participar mais ativamente da temática ambiental. Um caso desse tipo é a exploração de hidrocarbonetos não convencionais pela Argentina. O país é um dos quatro atuantes comercialmente no mercado, junto com Estados Unidos, Canadá e China (EIA, 2015). No Brasil, apesar de haver recursos

 

naturais desse tipo, a justiça por meio de liminares conseguidas pela atuação do Ministério Público Federal, suspendeu esse tipo de atividade, pelo princípio da precaução, até que se conhecessem os impactos ambientais que o uso do fraturamento hidráulico poderia causar. Porém o aquífero Guarani, principal recurso ambiental afetado em virtude do uso dessa tecnologia é compartilhado pela Argentina e Brasil, assim, a moratória ao xisto em território nacional não é suficiente para garantir a precaução do recurso hídrico subterrâneo. O Tribunal Internacional poderia ser acionado, assim como foi no caso das papeleiras em virtude de violação ao princípio da cooperação na prevenção da poluição e preservação da biodiversidade. Seria cabível ainda medida cautelar para cessar a atividade de extração de hidrocarbonetos não convencionais, antes que fosse levantado os riscos eventuais que a atividade pode acarretar. A ausência de uma lei federal que trace estratégias especificas para o tema e a liberdade conferida aos estados para regular as políticas de proteção criou um sistema de gestão bastante heterogêneo, com níveis de implementação distintos e com uma intermediação da Agencia Nacional de Águas inferior a aplicada às águas superficiais. As áreas de recarga do Aquífero Guarani se submetem a normas de proteção distintas dentro do próprio país e faltam iniciativas estruturadas para harmonizar sua gestão. Porém, ao contrário do que ocorreu no caso das papeleiras, o papel da Corte Internacional de Justiça na tutela ambiental internacional, não pode ser mitigado. A corte poderia ter sido mais incidente e exigir o cumprimento de princípios de Direito Ambiental Internacional. Nesse julgamento, uma oportunidade de ouro foi perdida, conforme ficou evidenciado no voto dissidente dos juízes Awn Shawkat Al-Khasawneh e Bruno Simma, “A final observation: in matters related to the use of shared natural resources and the possibility of transboundary harm, the most notable feature that one observes is the extreme elasticity and generality of the substantive principles involved. Permanent sovereignty over natural resources, equitable and rational utilization of these resources, the duty not to cause significant or appreciable harm, the principle of sustainable development, etc., all reflect this generality. (…) In conclusion, we regret that the Court in the present case has missed what can aptly be called a golden opportunity to demonstrate to the international community its ability, and preparedness, to approach scientifically complex disputes in a state-of-the-art manner. (CIJ, PULP MILLS: 120)

Cabe a esse órgão resguardar as fontes do Direito Internacional (art.58 do estatuto da CIJ), aplicando, portanto todos os princípios internacionalmente estabelecidos, inclusive os relativos à tutela ambiental, como o do desenvolvimento

 

sustentável e o da cooperação (na informação e na execução de medidas emergenciais) para evitar dano transfonteiriço ou para diminuir seus efeitos caso venham a acontecer. CONSIDERAÇÕES FINAIS Nem

os

regimes

internacionais

são

suficientes

para

regular

a

contemporaneidade, fazem-se necessárias estruturas pragmáticas e transdisciplinares para buscar soluções a serem articuladas entre os múltiplos atores, com instrumentos jurídicos inovadores e instituições dispostas a promover esse equacionamento complexo de interesses em busca de objetivos comuns. O Direito Internacional tem um novo papel a cumprir qual seja a reconstrução de uma sociedade em crise política, social e econômica. Novos paradigmas de desenvolvimento econômico, ambientalmente responsável e socialmente inclusivo, precisam ser estabelecidos, com responsabilidades comuns mas diferenciadas. O Regime Internacional do Meio Ambiente e especificamente o das mudanças climáticas parece ser o vetor mais indicado para originar e estruturar a mudança. Sua capacidade de transpassar horizontalmente todos os outros regimes e ordenamentos o possibilita a articular transdisciplinarmente soluções pragmáticas possíveis e necessárias. A transição para Economia Verde é possível tecnicamente, mas demanda fomento de um mercado apropriado e marcos regulatórios. Para tanto, a função dos Estados de intervir no Direito Econômico para estimular essa alteração de paradigma é fundamental e parece viável a coordenação global via pacto internacional pra viabilizar a redução de gases estufa. Mas as divergências a serem superadas para a construção de um consenso útil porém temporário são inúmeras. Deve servir de linha mestra dessa reconfiguração de interesses a certeza científica da iminente extinção da espécie humana do planeta, caso não seja feito o suficiente para mitigar os efeitos das mudanças climáticas. Porém, o Regime Internacional do Meio Ambiente, por ter seu foco nos Estados e nas relações interestatais é insuficiente para lidar com a pluralidade de desafios existentes no mundo contemporâneo desde a escala local até a planetária. Para driblar os problemas, aproveitar as oportunidades e propor soluções a articulação de interesses tem de ser ainda mais inovadora, abrangente, transdisciplinar,

 

dinâmica e pragmática. Faz-se necessária ação de múltiplos atores em diversas frentes. Afinal metas muito arrojadas, com profusão de negociadores tendem a ser alcançadas apenas no mínimo denominador comum. Portanto, a negociação para ser efetiva, e mudar o rumo da economia global, terá que gerar acordo entre empresas, governos locais, sociedade civil, diversos níveis de governo em termos de Governança Ambiental Global. As Cortes e Tribunais Internacionais podem ter papel decisivo na composição de um equilíbrio possível ente os vários atores internacionais, afinal é inviável a concordância espontânea de todos os envolvidos. REFERÊNCIAS BIERMANN, Frank. Earth System Governance – World Politics in the Antropocene. Cambridge and London: The MIT Press, 2014. BLOOMBERG. China's 2017 Carbon Timetable May Be Hit by Slowing Economy. Bloomberg

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