Governo aberto e dados abertos – dificuldades de implementação

Disciplina: Tópicos Especiais em Gestão, Inovação e Empreendedorismo
E-democracia: tecnologia e participação cidadã
Professores: Clerilei Aparecida Bier Dra. e Carlos Roberto De Rolt, Dr.
Discente: Gisiela Hasse Klein
Seminário 03: Governo aberto e dados abertos


Governo aberto e dados abertos – dificuldades de implementação

O debate sobre dados abertos e governo aberto no Brasil é, relativamente, recente. Somente em 2011, nos comprometemos formalmente com outros países a adotar políticas com foco na transparência dos governos, no acesso à informação pública e à participação social. Também em 2011, com a Lei 12.527, de 18 de novembro, a Lei de Acesso à Informação – LAI, a administração pública passou a ter a obrigação de não apenas publicar dados na internet, mas também em formatos abertos e processáveis por máquina (art. 8º), ou seja, seguindo o preceito dos dados abertos definidos pelas organizações internacionais.
Como essas políticas ainda engatinham em nosso país, é importante esclarecer alguns conceitos. No Brasil, o conceito de dado aberto é o da Open Knowledge Foundation e pode ser resumido em: dados são abertos quando qualquer pessoa pode livremente usá-los, reutilizá-los e redistribuí-los, estando sujeito a, no máximo, a exigência de creditar a sua autoria e compartilhar pela mesma licença.
Já o conceito de governo aberto adotado por nós é o dado pelo Open Government Partnership (OGP), do qual o Brasil é signatário: um governo é considerado aberto se sua gestão, ações, projetos e programas refletem os quatro Princípios de Governo Aberto, que são: transparência, accountability, participação cidadã e tecnologia e inovação.
Geiger e Lucke (2011) estruturaram ainda os conceitos de dados abertos conectados, dados abertos governamentais, dados abertos governamentais conectados e dados governamentais de livre acesso. Segundo os autores, Linked Open Data (dados abertos conectados) são todos os dados de interesse público armazenados e conectados na web que podem ser acessados sem quaisquer restrições para o uso e distribuição. Ao conectar esses dados, é possível fazer inter-relações e correlações de forma automatizada e inteligente.
Open Government Data (OGD - dados abertos governamentais) são todos os dados do setor público de interesse público e que podem ser acessados sem quaisquer restrições sobre o uso e distribuição. Aqui, o autor faz uma distinção entre dados abertos e dados abertos governamentais. Dados abertos não tem origem, necessariamente, nos governos. Já os dados abertos governamentais provêm do setor público e seguem os princípios do OGD. Os autores apresentam 10 princípios. No Brasil, o governo trabalha com oito.
Completos. Todos os dados públicos são disponibilizados. Dados são informações eletronicamente gravadas, incluindo, mas não se limitando a, documentos, bancos de dados, transcrições e gravações audiovisuais. Dados públicos são dados que não estão sujeitos a limitações válidas de privacidade, segurança ou controle de acesso, reguladas por estatutos.
Primários. Os dados são publicados na forma coletada na fonte, com a mais fina granularidade possível, e não de forma agregada ou transformada.
Atuais. Os dados são disponibilizados o quão rapidamente seja necessário para preservar o seu valor.
Acessíveis. Os dados são disponibilizados para o público mais amplo possível e para os propósitos mais variados possíveis.
Processáveis por máquina. Os dados são razoavelmente estruturados para possibilitar o seu processamento automatizado.
Acesso não discriminatório. Os dados estão disponíveis a todos, sem que seja necessária identificação ou registro.
Formatos não proprietários. Os dados estão disponíveis em um formato sobre o qual nenhum ente tenha controle exclusivo.
Livres de licenças. Os dados não estão sujeitos a regulações de direitos autorais, marcas, patentes ou segredo industrial. Restrições razoáveis de privacidade, segurança e controle de acesso podem ser permitidas na forma regulada por estatutos.

Geiger e Lucke (2011) acrescentam também a permanência (9) e o custo de utilização (10). Já o conceito de Linked Open Government Data (dados abertos governamentais conectados) nada mais é que o dado aberto do governo disponível na web, permitindo as correlações e inter-relações que forem desenhadas (GEIGER &LUCKE, 2011).
Para um país se comprometer com o livre acesso de dados, é preciso considerar a cultura, o estágio de desenvolvimento democrático e tecnológico, a vontade política e o nível de participação cidadã. Geiger e Lucke (2011) apontam algumas mudanças fundamentais como, por exemplo, o entendimento de cada país sobre privacidade e sigilo de dados e o uso privado e público das informações. Esses paradigmas mudam de um país para outro e influenciam diretamente no nível de adoção do OGD.
Peled (2013) nos mostra também que há outras questões relevantes a considerar ao se propor um projeto de OGD. Ele analisou os pontos fracos, fortes, as oportunidades e as ameaças no projeto implementado nos Estados Unidos, chamado de Open Data (OD) 1. Peled identificou falhas no projeto (definição pouco clara do conceito de OD, metas de transparência irreais e foco na tecnologia como indicador de transparência) e falhas na execução (cada agência tinha liberdade para definir como e quando divulgar os dados e os custos não foram bem definidos). Como consequências negativas, o autor demonstra que o projeto não ajudou a reduzir o abismo entre regiões desenvolvidas e em desenvolvimento; beneficiou um número limitado de atores, emporando que já tinha poder; e os sistemas passaram rapidamente a ser "enganados" por indivíduos e instituições que mascaravam os dados disponibilizados na rede.
No Brasil, um trabalho semelhante foi realizado este ano. Dos 52 compromissos assumidos pelo Brasil com o Open Government Partnership (OGP), apenas 30 foram cumpridos até o ano passado. Agora, o país está discutindo um novo plano de metas que deverá ser apresentado em junho de 2016. Joseph Foti, avaliador do Mecanismo de Avaliação Independente (IRM) da OGP, tentou identificar os principais motivos que levaram à não implementação dos compromissos assumidos pelo Brasil. O avaliador apresentou a seguinte lista:
a) à forma (compromissos vagos e genéricos);
b) às ideias (compromissos sem amparo nas legislações internas);
c) à coordenação (ausência de instituições coordenadoras ou instituições coordenadoras sem autonomia e mandato sobre a matéria);
d) à capacidade (compromisso não contemplado no orçamento do país);
e) ao suporte político (mudanças na administração governamental);
f) aos casos de força maior (revoluções ou catástrofes naturais).

Chirchir e Kersting (2014) avaliaram o impacto que a abertura de dados governamentais causa em uma sociedade. Para tanto, analisaram o caso do Quênia, na África, a partir de duas ferramentas: o índice de Open Data da Open Knowledge Foundation (www.census.okfn.org) e o barômetro de Open Data (www.opendataresearch.org/barometer). Entre as conclusões, os autores identificam uma forte correlação entre a acessibilidade dos dados e o impacto na política dos países. Além disso, percebe-se que uma das premissas para implementar um projeto de OGD é ter um governo aberto.
Governo aberto não é apenas um governo que disponibiliza informações ou dados aos cidadãos, mas uma instituição pública onde os cidadãos podem entrar e participar ativamente. Abrir os dados e participar de decisões ou formulações de políticas depende desse espaço aberto e convidativo (CHIRCHIR & KERSTING, 2014, página 329).
Outro detalhe apontado pelos autores é com relação ao nível de colaboração e participação. Não basta o governo abrir os dados. É preciso uma comunidade intermediária para trabalhar esses dados tornando-os compreensíveis pela maioria da população (meios de comunicação, desenvolvedores de aplicativos...).
Nahon et al., apresentam, ainda, outro olhar sobre a questão do OGD. Para os autores, em vez de análises macro, é preciso estudar o envolvimento dos municípios nos projetos. Os pesquisadores desenvolveram uma metodologia para medir esse "comprometimento" dos municípios com quatro indicadores (ritmo de upload das informações, amplitude dos assuntos disponibilizados, disponibilização de meta-dados e palavras-chave e o nível de feedback que o sistema permite aos cidadãos).




UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA – UDESC
CENTRO DE CIÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO E SOCIOECÔNOMICAS – ESAG
PROGRAMA ACADÊMICO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO