Graus de participação e modelos de democracia: uma análise das ferramentas e ações do Gabinete Digital

Graus de participação e modelos de democracia: uma análise das ferramentas e ações do Gabinete Digital Bruna Santos de Almeida Andrade1 Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) RESUMO A demanda por maior porosidade do Estado e da esfera de decisão política à esfera civil, que ganha força pelo menos desde a segunda metade do século XX, encontrou nas novas tecnologias da informação e comunicação um terreno fértil para a aplicação do projeto participacionista. Entretanto, as reais potencialidades dessa união entre internet e participação ainda estão em discussão. Este trabalho se propõe a apresentar um breve panorama acerca da democracia digital e, a partir das teorias apresentadas, analisar as ações do Gabinete Digital no intuito de definir em que grau de participação se encaixam e que valores de participação fomentam. PALAVRAS-CHAVE: cibercultura, democracia digital, e-participação, Gabinete Digital

Crise de representação: a tecnologia se apresenta como aliada da participação Na última década, emergiram pelo mundo diversos movimentos que, de uma forma ou de outra, acabavam por reivindicar maior participação da esfera civil nas decisões políticas. Esses levantes revelam o que os estudiosos estão chamando de crise de representação e legitimidade das democracias liberais2. Essa conjuntura se constitui justamente em decorrência da fraca participação social compreendida nos regimes representativos modernos, que têm as suas esferas políticas cada vez mais afastadas da sociedade civil. Nesse contexto, temos então uma esfera civil que elege e delega, mas não decide e não governa. Dessa forma, considerando que nos regimes democráticos o poder emana do povo e deve em seu nome ser exercido diretamente ou através de representantes, quando a constituição do sistema político exclui cidadão da tomada de decisão o regime democrático perde, já do ponto de vista teórico, legitimidade. No entanto, as discussões sobre a necessidade de uma maior porosidade do Estado à esfera civil não surgem, por exemplo, com o Movimento 15-M, na Espanha; a Pri1

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Estudante de Graduação 4º semestre do Curso de Jornalismo da FABICO/UFRGS

GOMES, Wilson. A democracia digital e o problema da participação civil na decisão política. Fronteiras - Estudos Midiáticos, São Leopoldo, setembro 2005. p. 214-222.

mavera Árabe, no Oriente Médio; o Occupy Wall Street, nos Estados Unidos; ou, mais recentemente, com o Movimento Passe Livre, no Brasil. No campo da Ciência Política e das Teorias da Democracia, pelo menos desde a segunda metade do século XX, teóricos já vinham se ocupando em, a partir das ideias de Rousseau, construir alternativas democráticas ao modelo representativo3. É nesse período que são publicados os livros de Carole Pateman4 e Benjamin Barber5 trazendo, respectivamente, ideias renovadas sobre democracia participativa e o conceito de “democracia forte”. Contudo, o realismo e a aplicabilidade das propostas participacionistas em uma sociedade globalizada sempre foram objeto de questionamentos. Nessas circunstâncias, as discussões sobre as potencialidades democráticas da internet encontram as indagações sobre como aumentar a influência da esfera civil nas decisões políticas: [...] era natural que a discussão sobre o ambiente, os meios e os modos da comunicação pública como ferramenta para uma maior presença da esfera civil na condução dos negócios públicos encontrasse a discussão sobre modelos de democracia voltados para o incremento da participação civil.6

Inserindo-se nesse debate, em maio de 2011 o Governo do Estado do Rio Grande do Sul criou o Gabinete Digital que, segundo o site do órgão, constitui um “canal que visa promover a participação e o diálogo entre o governo e a sociedade” com foco na internet e que integra o Sistema Estadual de Participação Popular e Cidadã. Assim, durante a gestão de Tarso Genro (PT), o Governo do Estado se abriu para esse que, como afirma o coordenador executivo do Gabinete Digital, Luiz Damasceno (2013, p. 11), é “um dos maiores desafios para os regimes democráticos no século XXI: como valer-se do potencial das novas tecnologias para ampliar a participação social e transformar a relação entre os cidadãos e a gestão pública?”. O presente trabalho tem o intuito de analisar as ações do Gabinete Digital à luz das discussões que vêm sendo feitas sobre democracia digital e participativa e participação social através da internet. Internet, Participação e Democracia Digital: potencialidades e limites Ainda que para muitos teóricos a internet seja um espaço revolucionário capaz de modificar a lógica política da sociedade, restam muitas dúvidas quanto aos limites de

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CUNNINGHAM, Frank. Teorias da Democracia: Uma Introdução Crítica. Porto Alegre: ARTMED, 2009. 1970 apud CUNNINGHAM, 2009 5 1984 apud CUNNINGHAM, 2009 6 GOMES, 2005, p. 216 4

suas potencialidades. Para Pierre Lévy7, por exemplo, uma dessas potencialidades seria a expansão da cidadania através do exercício da tecnodemocracia. Nesse sentido, Andrew Shapiro8 defende que, com o processo de informatização da sociedade, a tendência é que o cidadão ganhe poder em detrimento das instituições. No entanto, ao contrário do que aspiram perspectivas tão prometeicas, a tecnologia não é fator determinante de mudanças políticas e sociais, mas fator que compõe um processo de mudança. Além disso, a tecnologia também não determina a participação9, ainda que facilite a busca por informação e a procura e oferta de meios que permitam que a esfera civil permeie a esfera de decisão política10. A internet tem condições de proporcionar ferramentas de participação, mas, como argumenta Gomes11, não podemos identificar nem participação, nem meios e oportunidades de participação, numa proporção que justifique o otimismo de décadas passadas. Diversos autores vão se debruçar sobre essa perspectiva de e-participação12. Todavia, há, entre eles, níveis de reivindicação por participação que vão do mais moderado ao mais radical, ambos compatíveis com o modelo de democracia representativa, mas imprimindo diferentes níveis de porosidade ao Estado. Sob o ponto de vista mais moderado, essa participação online tem as funções de “opinião”, “demanda de explicação” e “manifestação”. Em um entendimento mais radical, a essas funções acrescenta-se a de “interferência na decisão política”. É dentro dessa discussão sobre e-participação que se insere o debate sobre as formas de renovação da democracia a partir das novas tecnologias de informação e comunicação para adaptar o modelo representativo às demandas da esfera civil. A partir disso começa-se a trabalhar com a ideia de “democracia digital”. Esse novo “modelo de democracia” vem, de forma ideal, como uma terceira via entre a democracia direta e a 7

2002 apud RÜDIGER, Francisco. As teorias da cibercultura: perspectivas, questões e autores. Porto Alegre: Sulina, 2013. 8 1999 apud RÜDIGER, 2013 9 BARBER, 1984 apud, CUNNINGHAM 2009 10 EVANGELISTA, Rafael; KANASHIRO, Marta Mourão. Cibernética, Internet e a nova política dos sistemas informacionais. In: COCCO, Giuseppe (Org.). Gabinete Digital: análise de uma experiência. Porto Alegre: CORAG, 2013. p. 57-72.; e BITENCOURT, S.; GAUTIER, T. Comunicação pública e internet: limites e amplitudes no ambiente. In: COCCO, Giuseppe (Org.). Gabinete Digital: análise de uma experiência. Porto Alegre: CORAG, 2013. p. 83-110. 11 GOMES, Wilson. Democracia digital: Que democracia?, 2010. Disponivel em: . Acesso em: 08 dez. 2014. 12 JOHNSON, 1998; KERSTEN, 2003; WEBER ET AL., 2003; SHULMAN ET AL., 2003; TONN, 2003; BEST E KRUEGER, 2005; GOMES, 2005; POLAT, 2005; SHKLOVSKI et al., 2006, apud GOMES, 2010

representativa: a via deliberativa13. Essa terceira possibilidade, no entanto, existe apenas como iniciativas digitais que ampliam a participação democrática em Estados reais. Ao mesmo tempo, assim como em qualquer outro tipo de democracia, existem nuances que podem apontar, muitas vezes, para lados opostos: “todo o desenho de dispositivos, aplicativos, ferramentas para um portal ou um site político pressupõe, antes de tudo, um conceito de democracia digital; ademais, por trás dela há, por sua vez, um modelo de democracia”, afirma Gomes (2010, p.19). Aggio e Sampaio14 apresentam cinco meios como essa participação online pode se materializar: Participação via voto (e-voting) Participação via deliberação (e-deliberation)

Cidadãos escolhem entre opções formuladas previamente pelo proponente da iniciativa Se dá a partir da oferta de espaços e oportunidades para que cidadãos realizem trocas argumentativas entre si ou com representantes acerca de algum tema de concernência pública Participação via petições Consiste na organização de abaixo-assinados que reivinonline dicam alguma ação por parte do poder público (e-petioning) E-decision making Consiste na inserção direta dos cidadãos na formulação de decisões políticas. O fundamental é que os cidadãos tenham o poder de agendar questões e tomarem decisões sem restrições ou condicionamentos formais prévios Participação via consulta Se define pela convocação dos cidadãos a consultas realionline zadas por órgãos ou agentes do Estado sobre um tema (e-consultation) julgado de relevância pelo poder público Tabela 1, formulada pelo autor a partir de conceitos de Aggio e Sampaio (2013)

Cada um desses formatos representa um determinado valor dentro da participação. No mesmo intuito de definir os conceitos de democracia digital por trás dos mecanismos usados pelos diversos governos e instituições, Gomes15 conceitua cinco “graus de participação popular” que podem ser proporcionados através da internet. O primeiro grau, e mais elementar, é aquele representado pelo acesso do cidadão aos serviços públicos através da internet, assim como à prestação de informação do Estado. O segundo grau é constituído por um Estado que consulta os cidadãos pela rede para verificar a sua opinião a respeito de temas da agenda pública e, até mesmo, para a formação da agenda

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GOMES, 2005 AGGIO, Camilo; SAMPAIO, Rafael Cardoso. Democracia Digital e Participação: Os modelos de consulta e os desafios. In: COCCO, Giuseppe (Org.). Gabinete Digital: análise de uma experiência. Porto Alegre: CORAG, 2013. p. 19-36. 15 GOMES, op. cit. 14

pública. Nesses dois primeiros a comunicação entre as duas esferas constitui basicamente uma instância para os governos obterem um feedback. O terceiro grau é aquele onde o Estado tem um nível elevado de transparência através de um grande volume de informação e da prestação de contas pela internet. No entanto, essa transparência não reflete em participação do cidadão na esfera da decisão política. O quarto grau é o que, conforme apresentado anteriormente, corresponde a modelos de democracia deliberativa, combinando características dos modelos representativo e participativo. Aqui, o Estado se torna mais poroso à participação popular, não apenas prestando informações, mas permitindo que o cidadão seja também agente da deliberação na esfera da decisão política. Já o quinto grau representa uma experiência de democracia direta, onde se extingue a esfera política profissional, uma vez que todos os cidadãos passam a ser responsáveis pela decisão política. Essas conceituações apresentadas por Gomes16, Aggio e Sampaio17, pesquisadores do Centro de Estudos Avançados em Democracia Digital e Governo Eletrônico da UFBA (CEADD), contribuem aqui no esclarecimento sobre os diferentes projetos de democracia real e digital possíveis de serem desenvolvidos através do uso de diferentes ferramentas de participação online. Esses conceitos norteiam, a seguir, a análise das ações desenvolvidas pelo Gabinete Digital em seus três anos de existência. As ações do órgão estão concentradas ao redor de nove eixos. Dessa forma, serão analisadas dentro da proposta desses eixos, e não individualmente. Gabinete Digital: que democracia? Com os conceitos trabalhados até aqui, analisaremos agora, a partir da definição elaborada pelo Gabinete Digital18 para as suas diferentes ações, a forma como se enquadram na definição sobre os meios de participação apresentada. Posteriormente, pensando no conjunto dessas ações e nos diferentes valores que fomentam dentro da participação, indicaremos, de forma preliminar, em que nível de participação pode-se enquadrar esse grupo de ações promovidas pelo Gabinete Digital. Destaque-se que este trabalho não tem por objetivo analisar a efetividade na aplicação dessas diversas ferramentas, mas a direção para que apontam essas iniciativas. 16

GOMES, 2005 AGGIO e SAMPAIO, 2013 18 GABINETE DIGITAL. Relatório de resultados do Gabinete Digital. Gabinete Digital. Porto Alegre, (em fase de elaboração). 17

A primeira dessas ferramentas é o “Governador Pergunta”, uma consulta pública online onde o governador lança uma pergunta e, via internet, a sociedade responde com proposições. A metodologia utilizada é a wiki-survey com votação em pares de propostas sorteadas de forma aleatória. Como explica o relatório de atividades do Gabinete Digital19, “as ideias que vencem o maior número de turnos tomam o topo da lista, refletindo a média da opinião pública engajada no processo”. Essa ação, que já teve três edições, duas em 2011 e uma em 2013, visa receber propostas sobre o tema a fim de incorporá-las à agenda do governo. Dentro das cinco maneiras de participação propostas por Aggio e Sampaio20, essa iniciativa pode ser classificada como uma ação de econsultation, já que a convocação e o tema partem do poder público. Já o “Governo Escuta” pode ser considerado uma ferramenta de e-consultation e e-deliberation, já que esse grupo consiste na realização de audiências públicas transmitidas ao vivo pela internet que partem da convocação do governo, mas que permitem certo nível de discussão entre os cidadãos participantes e também com os governantes. Essas audiências contam sempre com membros da administração pública responsáveis pelas áreas abrangidas pela temática da audiência. Até novembro de 2014, já foram realizadas 15 audiências dentro dessa proposta. Através do “Governador Responde”, ferramenta de fluxo constante, os cidadãos enviam perguntas que posteriormente entram em uma votação. A pergunta mais votada é respondida em vídeo pelo governador ou secretário relacionado ao tema. Além disso, algumas vezes o governador também escolhe uma segunda pergunta que não é a mais votada, mas cuja resposta interessa ao governo. Outras questões bem votadas são respondidas em texto pelo Gabinete Digital. Ainda que as perguntas sejam livres e não haja tema pré-estabelecido pelo poder público, consideramos essa iniciativa como econsultation, uma vez que, através desse processo, o governo adquire um feedback das inquietações dos cidadãos e pode incluí-las na agenda. A participação através de e-deliberation é fomentada através de diversas ferramentas: os “Diálogos em Rede”, iniciativa onde são promovidos debates transmitidos pela web entre movimentos e atores da sociedade civil sobre temas que estejam em evidência; o “Encontrão Hacker”, que consiste em debates e oficinas que visam a discussão

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e elaboração de soluções para a gestão pública de forma coletiva; e os demais seminários e debates promovidos pelo Gabinete Digital, que têm o objetivo de promover a discussão sobre temas como participação digital e democracia. Nessas atividades, apesar de a temática ser proposta pelo Gabinete Digital, constituem espaços de troca argumentativa e discussão entre os cidadãos e com o governo. A “Votação de Prioridades” consiste na parte final da elaboração colaborativa do Orçamento Anual do RS. Através dessa votação por eixos temáticos, os cidadãos ajudam a decidir como serão utilizados os recursos destinados à execução orçamentária do ano seguinte. A ação foi assumida pelo Gabinete Digital em 2014, mas já foi realizada anteriormente através de outras instâncias governamentais. Essa fase da elaboração do Orçamento se enquadra como e-voting, enquanto as fases anteriores e presenciais têm características do que, em democracia digital, se chama de e-decision making. No entanto, a participação chega aqui com condicionamentos formais prévios, que fazem com que o cidadão escolha entre opções elaboradas anteriormente a esse processo. O “De Olho nas Obras” não é uma ferramenta de participação, mas um instrumento do que se chama de accountability, ou seja, de prestação de contas. Através desse site, os cidadãos podem acompanhar e fiscalizar as obras públicas do Estado. Essa iniciativa promove uma maior informação da sociedade civil sobre os assuntos que cercam a decisão política, permitindo que a sua participação nas outras ferramentas seja mais esclarecida e, consequentemente, qualificada. Além dessas ações, o Gabinete Digital tem ainda o “Meu RS”, que também não é uma ferramenta de participação, mas reúne em um único portal diversas ferramentas de interação entre Estado e sociedade civil, facilitando essa relação e o acesso do cidadão ao governo. Considerando o conjunto de ações envolvidas nesses nove eixos de atuação do Gabinete Digital, observamos que há uma predominância dos meios de participação econsultation e e-deliberation, existindo ainda ferramentas de e-voting e accountability. Não existe, no entanto, nenhuma ferramenta que atenda diretamente ao que Aggio e Sampaio21 definem como e-decision making. Ainda assim, podemos considerar que as ferramentas disponibilizadas pelo Gabinete Digital oferecem possibilidades de os cidadãos intervirem, ainda que não deliberativamente, nos negócios e decisões públicas. Essas ferramentas permitem, de diversos modos, que a sociedade civil seja ouvida pela 21

AGGIO e SAMPAIO, 2013

esfera política e tenha, ao menos teoricamente, suas reivindicações inseridas na agenda do governo. Segundo a definição de Gomes22, em um grau quatro de participação “o Estado se torna mais poroso à participação popular, permitindo que o público não apenas se mantenha informado sobre a condução dos negócios públicos, mas também que possa intervir deliberativamente na produção da decisão política”. Dessa forma, pela falta de ferramentas mais propriamente deliberativas, não podemos dizer que essas ações inserem o Gabinete Digital nesse grau de participação. No entanto, existe através das ações do Gabinete Digital uma disposição por parte do Estado à interação com a esfera civil e um grau elevado de transparência com prestação de contas não apenas em ferramentas propriamente de accountability. Isso nos permite dizer que essas ações incluem o órgão em um grau três de participação, onde há transparência que, contudo, não inclui participação direta nas decisões políticas. Dessa forma, conclui-se que o Gabinete Digital aponta para o grau quatro de participação dentro das perspectivas de democracia digital, uma vez que há, além da transparência, a abertura para interação entre as esferas política e civil. Mas ainda precisa desenvolver novas ferramentas que permitam uma participação mais efetiva com a ação dos cidadãos diretamente no âmbito da decisão política.

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Bibliografia AGGIO, Camilo; SAMPAIO, Rafael Cardoso. Democracia Digital e Participação: Os modelos de consulta e os desafios. In: COCCO, Giuseppe (Org.). Gabinete Digital: análise de uma experiência. Porto Alegre: CORAG, 2013. p. 19-36. BITENCOURT, S.; GAUTIER, T. Comunicação pública e internet: limites e amplitudes no ambiente. In: COCCO, Giuseppe (Org.). Gabinete Digital: análise de uma experiência. Porto Alegre: CORAG, 2013. p. 83-110. CUNNINGHAM, Frank. Teorias da Democracia: Uma Introdução Crítica. Porto Alegre: ARTMED, 2009. DAMASCENO, Luiz. Introdução. In: COCCO, Giuseppe (Org.). Gabinete Digital: análise de uma experiência. Porto Alrgre: CORAG, 2013. p. 15-18 EVANGELISTA, Rafael; KANASHIRO, Marta Mourão. Cibernética, Internet e a nova política dos sistemas informacionais. In: COCCO, Giuseppe (Org.). Gabinete Digital: análise de uma experiência. Porto Alegre: CORAG, 2013. p. 57-72. GABINETE DIGITAL. Relatório de resultados do Gabinete Digital. Gabinete Digital. Porto Alegre, (em fase de elaboração). GOMES, Wilson. A democracia digital e o problema da participação civil na decisão política. Fronteiras - Estudos Midiáticos, São Leopoldo, setembro 2005. P. 214-222. GOMES, Wilson. Democracia digital: Que democracia?, 2010. Disponivel em: . Acesso em: 08 dez. 2014. RÜDIGER, Francisco. As teorias da cibercultura: perspectivas, questões e autores. Porto Alegre: Sulina, 2013.