Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo São Paulo, 14 de maio de 2014
Histórico de verticalização de assentamentos precários no município de São Paulo: comparações das políticas de intervenção e o ponto de vista dos moradores 1 Leandro Macedo MATTEUCCI
Engenheiro Civil; Mestrando em Habitação no IPT;
[email protected]
RESUMO Este artigo apresenta o histórico do processo de favelização assim como as políticas de intervenção em favelas através da verticalização na cidade de São Paulo. O objetivo deste trabalho foi avaliar e comparar os diferentes contextos políticos no período de 1989 a 2004 e em seguida analisar o ambiente construído verticalizado através da visão dos moradores, tendo em vista o forte adensamento pelo qual vem passando as favelas da cidade de São Paulo. Os resultados obtidos levaram à conclusão de que houveram diferenças entre as sucessivas políticas ocorridas na Prefeitura de São Paulo em relação à intervenção em favelas através da verticalização, porém com muitos pontos em comum, como por exemplo no marketing político. Foi possível também analisar a visão dos moradores sobre os fatores de sucesso e fracasso nesse tipo de intervenção.
PALAVRAS-CHAVE: verticalização; favela; política.
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1 INTRODUÇÃO: HISTÓRICO DA FAVELIZAÇÃO NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO Em países subdesenvolvidos como o Brasil a favelização é um problema cujo a solução ainda não foi totalmente equacionada e resolvida, estamos longe disso. Origem escravista, racismo, sociedade fragmentada, diferenças regionais norte-sul, migrações, exploração industrial, Lei do Inquilinato, grande população de baixa renda sem condições de adquirir imóveis formais, ausência de fiscalização do poder público, são alguns dos fatores que explicam essa situação. Em uma megalópole como São Paulo a oferta de terrenos é escassa, resta ao morador de baixa renda ocupar áreas de risco e manancial longe da cidade ou verticalizar moradias em favelas “bem localizadas”. Diante dessa realidade, o poder público tenta intervir, de maneira insuficiente, urbanizando algumas favelas através da verticalização, em uma “nova visão” que pretende manter a população favelada na área ocupada em vez de expulsá-la para a periferia. As favelas começam a crescer em São Paulo a partir de 1940 com a escassez de casas para a locação, consequência da Lei do Inquilinato. As favelas tornam se, ao lado dos loteamentos periféricos, uma das alternativas habitacionais utilizadas pela população mais pobre a partir de 1940. Surgiram como resposta à escassez de oferta de casas para locação, reflexo da Lei do Inquilinato de 1942 que congelou os aluguéis quando a cidade
sofria
forte
especulação
imobiliária
e,
consequentemente,
desestimulou os proprietários a produzir moradias para locação. (SAMORA, 2009, p. 55)
Como o salário é baixo para o trabalhador pobre e o custo de moradia é alto em uma cidade como São Paulo, só restou ao mesmo ocupar os terrenos periféricos e partir para a auto construção à base da “vista grossa” e do “jeitinho brasileiro”. O surgimento de uma rede de transporte urbano baseada no ônibus permitiu que o trabalhador se deslocasse diariamente das periferias onde mora para as áreas centrais onde estão os empregos. 2
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A atual falta de terrenos disponíveis em São Paulo, com exceção das áreas de mananciais que nunca deveriam ter sido ocupadas, obriga à população favelada a verticalizar as suas moradias auto construídas, principalmente em áreas estratégicas da cidade. Segundo Zuquim (2012) até 1970 São Paulo tinha poucas favelas e estas eram vistas como local provisório dos migrantes e a solução seria a moradia promovida pelo Estado ou o retorno do migrante ao lugar de origem. Entre os anos 1970 e 1980 houve crise econômica e aumento do desemprego, com a Lei Lehman criminalizando o loteador clandestino, as favelas no município de São Paulo cresceram de 1% em 1973 para 9% em 1987. O histórico de evolução das favelas em São Paulo mostra controvérsia dos números, com destaque para a coluna de 1993, mostrada no quadro a seguir, cujos valores levantados pela Fipe/Sehab contestam o anos anteriores à medida em que majora consideravelmente a população favelada em São Paulo.
Quadro 1: Favelas, Domicílios e População Favelada no Município de São Paulo. Fonte: (1) Censo Demográfico do IBGE; (2) SEHAB (atualização do censo de favelas de 1980); (3) Censo Demográfico do IBGE; (4) Fipe/Sehab (Usando a base de 1987 e fazendo recontagem por amostragem); (5) Contagem Populacional (In: PASTERNAK, 2001, p. 24 apud ALBUQUERQUE, 2006, p. 52).
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A tabela a seguir, com resultados obtidos pelo CEM, apresenta a revisão das estimativas de população e domicílios para 1991 e o cálculo estimativo para 1996 e 2000.
Tabela 1: População Favelada segundo os Censos Demográficos e Censos de Favelas da cidade de São Paulo entre 1980 e 2000. Fonte: IBGE e Prefeitura de São Paulo (In: TORRES e MARQUES, 2002, p. 7 apud ALBUQUERQUE, 2006, p. 55).
Zuquim (2012) levantou que em 2010 os assentamentos precários na cidade de São Paulo representavam 30% da população, sendo que 14,21% totalizando 1.539.271 habitantes estavam em favelas e 16,46% totalizando 1.783.562 habitantes estavam em loteamentos irregulares. A tabela 2 apresenta ainda em um levantamento mais completo, com histórico desde 1957, da evolução de população favelada segundo dados municipais e IBGE. Subsequentemente a tabela 3 demonstra que houve subestimação do número de moradores em aglomerados subnormais, conforme a classificação do IBGE, mas que, ainda assim, evidenciam o crescimento de moradias em assentamentos precários nos últimos anos.
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Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo São Paulo, 14 de maio de 2014 Tabela 2: Favelas, domicílios favelados, população residente e percentual da população municipal moradora de favelas de 1957 a 2000. Fonte: (BUENO, 2000; TASCHNER, 2001; TORRES; MARQUES; SARAIVA, 2013, MARQUES, 2007 E PASTERNAK, 2008 apud SAMORA, 2009).
Tabela 3: Aglomerados subnormais, domicílios e população residente no município de São Paulo segundo IBGE. Fonte: Tabulações Especiais dos censos de 1991 e 2000 e da contagem da população de 1996, conforme apresentado por Pasternak (2008 apud SAMORA, 2009).
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Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo São Paulo, 14 de maio de 2014 Figura 1: Favelas (vermelho) e Loteamentos irregulares (marrom) no Município de São Paulo. Fonte: Elaboração de (ZUQUIM, 2012, p. 9) com base habisp – http://www.habisp.inf.br/.
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A seguir Pasternak (2001 apud ALBUQUERQUE, 2006, p. 56) destaca importantes informações sobre o histórico de favelas em São Paulo: - São Paulo concentra mais de ¼ das favelas brasileiras; - A área ocupada por favelas em 1987 foi estimada pela Secretaria Municipal de Planejamento (Sempla) em 1.822 hectares (1,27% da área total do município e 2,15% da área urbanizada naquele ano estimada em 84.915 hectares); - A densidade bruta das favelas como um todo para o ano de 1987 pode ser estimada em 446,2 habitantes por hectare; - A taxa de crescimento anual dos domicílios favelados no Brasil cresce muito mais do que a taxa de crescimento total de domicílios no Brasil (7,65% contra 1,89%); - Na década de 90 as favelas se espalharam no tecido urbano e se adensaram¹; - As invasões coletivas de terras passam a existir em São Paulo a partir de 1982, sendo raras atualmente; - Em 1993, 42,51% das favelas situavam-se na Região Sul de São Paulo (represas e córregos) e 29,71% localizavam-se na Zona Norte (serra e altas declividades).
1 Não é sem razão que é entre o final dos anos de 1980 e início de 1990 que se iniciam as experiências de verticalização de favelas em São Paulo.
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2 MÉTODO PARA ANÁLISE DO ESTUDO Para o estudo proposto, foram realizadas pesquisas através de revisão bibliográfica com recortes de dados relevantes de materiais (teses, dissertações, artigos, reportagens, etc...) cujos autores possuem vasta experiência no tema. Foram comparados os três períodos políticos na Prefeitura de São Paulo entre os anos de 1989 e 2004 e a forma como eles interviram na urbanização de favelas através da verticalização, além de fazer um apanhado de opiniões de moradores sobre o ambiente construído.
3 HISTÓRICO DA INTERVENÇÃO EM FAVELAS ATRAVÉS DA VERTICALIZAÇÃO NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO A verticalização de favelas está sendo considerada apenas quando se trata de intervenção em favelas com provimento de infraestrutura básica juntamente com a construção de unidades habitacionais verticais com a permanência da população no mesmo local da favela original, por isso é considerada inovadora, diferentemente da Cohab, CDHU, IAPs e BNH, que não constroem as unidades habitacionais verticais na mesma área da favela buscando erradicar esse assentamento formal. Sobre a necessidade de verticalizar as favelas paulistanas, Albuquerque (2006, p. 25) aponta: Mas o que leva à necessidade de verticalizar as favelas paulistas e torna essa modalidade de intervenção, na atual conformação da cidade e das próprias favelas, uma saída praticamente inevitável? Entende-se que os fatores
que
estão
diretamente
associados
a
essa
premência
da
verticalização de favelas em São Paulo são os seguintes: número crescente de
favelas;
adensamento
consequentemente
o
de
aumento
favelas da
existentes,
população
provocando
favelada;
pouca
disponibilidade e custos elevados das áreas livres adequadas à implantação de habitação de interesse social localizada nos centros urbanos; e elevados custos de infraestrutura e serviços demandados por projetos habitacionais situados nas periferias.
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A tendência natural de verticalização de favelas, sobretudo nas regiões mais privilegiadas da cidade, é verificada através de sua execução pelos próprios moradores. Em Paraisópolis pode-se verificar barracos auto construídos com 7 pavimentos. Diante dessa realidade, o próprio poder público atualmente enxerga a verticalização como inegável otimização de recursos, de infraestrutura e de espaço, pois mantendo os favelados no local privilegiado da cidade poupa investimentos que faria para levar infraestrutura à população realocada para a periferia.
Figura 2: Casas em Paraisópolis alcançam até sete andares. Fonte: http://mural.blogfolha.uol.com.br/2014/04/10/em-paraisopolis-moradores-constroem-casas-deate-sete-andares/.
Em Paraisópolis alguns moradores estão demolindo suas casas para construir sobrados de até 7 andares com fundações mais resistentes. A verticalização tem como finalidade gerar renda de aluguéis residenciais, comerciais e de lajes. Para José Alves dos Santos, 36, outro pedreiro da região, a verticalização é um investimento em aluguéis residenciais, comerciais e até de lajes. “Gera emprego e renda”, sintetiza José que tem visto a valorização imobiliária pulsar em Paraisópolis. (ALENCAR, 2014, p. 2)
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A respeito da intervenção em favelas e loteamentos irregulares no município de São Paulo, houve uma série de interrupções marcadas pelos diferentes mandatos na prefeitura. Ficaram evidentes duas formas diferentes de fazer política, uma caracterizada pelo enfrentamento e urbanização, a outra pela exclusão e remoção. Como o objeto deste trabalho é a intervenção através de verticalização de favelas não entraremos nos detalhes de todos os mandatos de prefeitos que interviram em favelas, além da Síntese apresentada na imagem a seguir.
Quadro 2: Síntese das Políticas para Urbanização de Favelas no município de São Paulo (1983/2012) Fonte: (ZUQUIM, 2012, p. 10).
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Davis (2006) explica que os urbanistas raramente se atentaram às necessidades dos pobres urbanos por moradias com oficinas e próximas aos mercados e fábricas. Afirma ainda que o reformadores falham por não notarem a incompatibilidade entre as moradias periféricas em prédios altos com a estrutura social e a economia informal das comunidades pobres. As reclamações da classe trabalhadora sobre modelos de moradia afastadas da cidade e uniformes já ocorriam na década de 1850, em Paris, com o modelo de moradia operária do barão Haussmann no Segundo Império, a Cité Napoléon: Queixaram-se de que filantropos e sociedades construtoras começavam a relegar a população trabalhadora a bairros especiais, como na Idade Média, e insistiram que, em vez disso, o governo deveria tributar os apartamentos vazios para obrigar o preço do aluguel a cair e tornar disponível um grande número de moradias no padrão habitacional misto do centro da cidade. (SHAPIRO, 1990 apud DAVIS, 2006, p. 72)
As políticas de intervenção em favelas através de verticalização foram marcadas principalmente pelas três gestões: Luiza Erundina (1989-1992), Paulo Maluf e Celso Pitta (1993-2000) e por fim Marta Suplicy (2001-2004). Esses três períodos mencionados acima recebem as seguintes classificações relacionadas à forma adotada na intervenção em favelas:
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Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo São Paulo, 14 de maio de 2014 Quadro 3: Caracterização das posturas municipais entre 1989-2004. Fonte: (ALBUQUERQUE, 2006, p. 73-74).
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Apesar dos diferentes contextos políticos no período de 1989 a 2004, Albuquerque (2006) buscou comprovar em tese que as políticas de verticalização de favelas em São Paulo partiram de premissas e procedimentos praticamente iguais. As razões para adotarem a verticalização foram as mesmas (crescente adensamento das favelas e sua presença em áreas valorizadas e de grande visibilidade na malha urbana da cidade); argumentos similares para justificar (a permanência das famílias na mesma localidade); uso de critérios de elegibilidade semelhantes (das favelas e populações beneficiadas); mesmos procedimentos para execução dos conjuntos habitacionais (por empreiteiras) e para adaptação das famílias atendidas (trabalho social); e os resultados obtidos não se distinguem quanto à sustentabilidade dos conjuntos habitacionais. Albuquerque (2006) partiu do pressuposto de que as quatro gestões analisadas – Luiza Erundina, Paulo Maluf, Celso Pitta e Marta Suplicy – configuravam 3 recortes políticos: a) 1989-1992 (Luiza Erundina): marcada por mutirões auto-geridos. Início da verticalização de favelas como uma das alternativas de intervenção que favorecia a permanência das famílias na mesma localidade. b) 1993-2000 (Paulo Maluf e Celso Pitta): ampla política de verticalização de favelas, criticada por caráter publicitário e marcada pelo programa
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Cingapura. A verticalização de favelas é adotada praticamente como programa único, com grande visibilidade na mídia. c) 2001-2004 (Marta Suplicy): resgate da política iniciada por Erundina (retomada de mutirões), ações no centro da cidade, conclusão de verticalização de favelas do Prover/Cingapura (em decorrência do contrato com o BID) e executou apenas o Residencial Parque do Gato. O quadro 4 a seguir faz a síntese comparativa dos 3 períodos estudados entre 1989 e 2004. Quadro 4: Síntese comparativa dos períodos estudados. Fonte: (ALBUQUERQUE, 2006, p. 170).
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4 ANÁLISE DO AMBIENTE CONSTRUÍDO VERTICALIZADO APÓS INTERVENÇÃO Baseado no trabalho de Albuquerque (2006) para a análise do ambiente construído verticalizado após intervenção foram estudados três empreendimentos habitacionais – Conjunto Residencial Água Branca, Conjunto Heliópolis Gleba A e o Residencial Parque do Gato – de forma a representar cada um dos três períodos analisados respectivamente: Erundina (1989-1992), Paulo Maluf e Celso Pitta (19932000) e Marta Suplicy (2001-2004).
Mapa 1: Localização dos conjuntos habitacionais objetos do Estudo. Fonte: Base Cartográfica das Favelas do Município de São Paulo – SEHAB/CEM (2003 apud ALBUQUERQUE, 2006, p. 85).
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Em uma análise da opinião dos moradores e agentes foram levantados os fatores que determinam o sucesso e o fracasso em uma obra de verticalização de favela.
Figura 3: Gráfico Ishikawa com os fatores de sucesso em obras de verticalização de favela sob a ótica dos moradores e agentes nos seguintes conjuntos: Conjunto Habitacional Água Branca, Conjunto Heliópolis Gleba A e Residencial Parque do Gato. Fonte: elaboração própria com base em (ALBUQUERQUE, 2006).
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Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo São Paulo, 14 de maio de 2014 Figura 4: Gráfico Ishikawa com os fatores de fracasso em obras de verticalização de favela sob a ótica dos moradores e agentes nos seguintes conjuntos: Conjunto Habitacional Água Branca, Conjunto Heliópolis Gleba A e Residencial Parque do Gato. Fonte: elaboração própria com base em (ALBUQUERQUE, 2006).
Para Sanches (2008, p. 30) foram considerados fatores que poderiam intervir hipoteticamente positivamente ou negativamente no bom andamento de gestão condominial: - número de unidades; - número de pavimentos da edificação; - existência de elevador; - modalidade de gestão condominial; - situação de regularidade do condomínio; - existência de uma organização prévia dos moradores; - existência de um trabalho social de apoio à gestão condominial; - origem da demanda. 17
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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS Foram reconhecidos os seguintes avanços associados aos conjuntos verticalizados estudados, conforme Albuquerque (2006, p. 272): - Manutenção das famílias na mesma localidade; - Atendimento a um maior número de famílias; - Tratamento igualitário das famílias, independente da área ocupada na antiga favela; - Melhoria nas condições de habitabilidade: conforto, salubridade e privacidade; - Segurança (em relação a riscos – de incêndio e de enchentes); - Redução da violência (menos homicídios); - Elevação de auto-estima das famílias; - Conquista de um endereço; - Ganho de espaço (para famílias que possuíam moradia menor); - Definição de ambientes garantindo privacidade aos membros da família.
A respeito dos benefícios levantados acima é importante ressaltar que para moradores com família numerosa ou que possuíam residência espaçosa e com boa qualidade construtiva antes da verticalização, a moradia após a intervenção pode ser avaliada de forma negativa.
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Quanto aos limitadores da modalidade verticalização de favelas, a visão de moradores e agentes entrevistados mostra pontos em comum entre os com juntos habitacionais: Quadro 5: Síntese dos Limites da Verticalização de Favelas – SP (1989 - 2004). Fonte: (ALBUQUERQUE, 2006, p. 273-274).
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Apesar do período de Paulo Maluf ter sido bastante criticado pela ênfase no marketing ao selecionar as favelas em pontos de maior visibilidade na cidade para serem removidas e verticalizadas, esse critério se prolonga até os dias de hoje. A gestão de Fernando Haddad (PT) irá liberar R$ 40 milhões para a criação de unidades habitacionais na favela Funchal, que é cercada por empreendimentos luxuosos, como o shopping JK Iguatemi na Vila Olímpia. A favela vai virar um conjunto habitacional da Cohab, conforme Rodrigues (2014). Além de marketing político, existe a pressão do entorno para a remoção das favelas, quando a vizinhança maios rica não quer ter uma favela como vizinha. Albuquerque (2006, p. 274) cita os principais desafios para a verticalização: - Baixos rendimentos das famílias/incapacidade de pagamento; - Ausência de regularização fundiária dos conjuntos habitacionais; - Dificuldade de adaptação e convivência das famílias; - Necessidade de manutenção permanente dos prédios (custos decorrentes); - Necessidade de um trabalho de pós ocupação sistemático (custos decorrentes); - Dificuldade de relacionamento com os movimentos de moradia; - Pouca participação efetiva das famílias beneficiárias para garantia da sustentabilidade dos conjuntos.
É possível observar que parte do nosso grande problema habitacional é consequência da própria situação social brasileira, em um país de origem escravista, uma enorme parcela da população ainda vive às margens do sistema e à base de assistencialismo. Conclui-se que a verticalização é inevitável no contexto de São Paulo, mas outras tipologias devem ser também analisadas, sempre focando a sustentabilidade dos conjuntos habitacionais.
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6 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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