Iniciativa de Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA): uma integração para o desenvolvimento
Matheus Moraes Alves Marreiro1
Resumo O objetivo do presente artigo é desenvolver uma análise sobre o projeto de Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), partindo de sua criação, em 2000, e apontando os principais objetivos, avanços e desafios. Em uma parte introdutória, será exposto o contexto em que a IIRSA foi criada, voltada para uma ótica geoeconômica. Em um segundo momento, será apresentado sucintamente os aspectos geográficos da região e por fim, porém não menos importante, a evolução da IIRSA em suas três etapas. Palavra-chave: Integração Regional; IIRSA; Geopolítica; América do Sul Abstract The purpose of the this article is to develop an analyze about the project of the Integration of the South American Regional Infrastructure (IIRSA), starting with its creation, in 2000, and pointing out the main objectives, advances and challenges. In an introductory part, the context in which the IIRSA was created will be exposed, from a geoeconomic perspective. In a second moment, we will briefly present the geographical aspects of the region and, last but not least, the evolution of IIRSA in its three stages. Keywords: Regional Integration; IIRSA; Geopolitics; South America
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Matheus Moraes Alves Marreiro, Graduando do Curso de Relações Internacionais na Universidade Católica de Petrópolis –UCP, membro do Grupo de Pesquisa em Relações Internacionais da UCP. E-mail:
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1. INTRODUÇÃO O objetivo desse artigo é analisar o projeto de Integração da Infraestrutura Regional SulAmericana (IIRSA), desde sua criação, destacando seus principais objetivos e buscando mostrar os avanços e problemáticas da integração em suas três etapas durante esses anos. Com o esgotamento do Welfare State nos anos 1980, novos processos de regionalizações transnacionais começam a surgir a partir da concepção de uma geopolítica aberta. Essa percepção acarreta impactos na soberania nacional e se centraliza na internacionalização (SENHORAS; VITTE, 2007, p.8). Na América do Sul, a substituição do Estado Keynesiano para um Estado Minimalista e Logístico ganha força na década de 90, implantando uma nova geoestratégia regional. É nesse contexto de busca pela superação dos entraves logísticos e de infraestrutura física que foi criada a Integração de Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), na Primeira Reunião dos Presidentes da América do Sul, em agosto de 2000, na cidade de Brasília, tendo como o principal idealizador o presidente brasileiro, Fernando Henrique Cardoso. A IIRSA surge a partir de uma visão economicista com objetivo de desenvolver a integração física, focando nos setores de transporte, energia e telecomunicação, pretendendo criar grandes canais multimodais de fluxo para articular os territórios nacionais e internacionais em função do potencial comercial (SENHORAS; VITTE, 2007, p.9). Essa proposta atraiu o interesse dos governos neoliberais e os mais progressistas do subcontinente, englobando os países do Mercado Comum do Sul (Mercosul) e da Comunidade Andina de Nações (CAN), junto com Chile, Guiana e Suriname, tendo um total de doze países participantes.
2. ASPECTOS GEOGRÁFICOS Nesse ponto do artigo desenvolveremos os aspectos geográficos da América do Sul a fim de melhor compreendermos a região pesquisada, introduzindo os estudos sobre os eixos de integração. As áreas de maior concentração econômica e populacional na América do Sul se encontram, majoritariamente, nas regiões costeiras, havendo baixa densidade populacional no
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interior do continente. Portanto, o heartland2 sul-americano, uma região com muitos recursos e ecossistemas, não é devidamente interligado ao continente, ou a sua costa (PADULA, 2011). Essa interligação entre interior e costa do continente, não tinham o devido interesse das oligarquias dos países sul-americanos, pois a política comercial era voltada para exportação para Europa e Estados Unidos, tendo suas infraestruturas de comunicação construídas ao redor dos portos. Outros entraves que dificultam uma maior integração física do continente são os obstáculos geográficos, como a Cordilheira dos Andes e a Floresta Amazônica. O modal preferencial dos países sul-americanos é o rodoviário, tendo uma participação com mais de 50% do comércio intrarregional, resultando em fluxos de longa distância com elevadíssimos custos ao comércio (PADULA, 2011). Os transportes hidroviários e ferroviários não são utilizados adequadamente e na devida proporção. Esses dois modais seriam mais vantajosos para a região, porque são mais baratos e tem maior efetividade em transportar por longas distâncias e grandes cargas, além de degradarem menos o meio ambiente.
3. INTEGRAÇÃO DA INFRAESTRUTURA REGIONAL SUL AMERICANA A IIRSA, após sua criação, tinha objetivo de aumentar o mercado regional e criar condições para competir em melhores condições no mercado global, através da criação de infraestrutura nas áreas de transporte, energia e comunicação. Logo, reconhecendo um déficit em relação a infraestrutura física na região, o que geraria um empecilho a integração comercial. A partir disso, na Reunião Ministerial de Montevideu, em dezembro de 2000, foi feito o Plano de Ação que identificava 12 eixos de integração e desenvolvimento (EIDs)3, complementados com a estimulação de processos setoriais (QUINTANAR; LÓPEZ, 2003, p.214). Dentro desses 12 eixos de integração e desenvolvimento4, incluía-se o planejamento de construção de aproximadamente 350 obras, dentre elas a construção de ferroviais, rodovias,
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Termo primeiramente empregado por Mackinder em 1919, que passou a ser utilizado por Travasso (1935) e Tambs (1965) para os estudos do território da América do Sul, apontando a região central do continente sulamericano (Bolívia, parte do Paraguai e do Brasil) como sendo o Heartland. 3 Os EIDs são faixas territoriais para o desenvolvimento sustentável da região e que facilita o acesso a áreas de alto potencial produtivo que se encontram isoladas ou subutilizadas devido ao déficit de fornecimento de serviços de transporte, energia ou comunicações. Disponível em . 4 Eixos de integração e desenvolvimento do Plano de Ação da IIRSA: Eixo Mercosul-Chile; Eixo Andino Eixo interoceânico Brasil-Bolívia-Peru-Chile; Eixo Venezuela-Brasil-Guiana-Suriname; Eixo Multimodal Orinoco Amazonas-Prata; Eixo Multimodal do Amazonas; Eixo marítimo do Atlântico; Eixo marítimo do Pacífico; Eixo Neuquén-Concepción; Eixo Porto Alegre-Jujuy-Antofagasta; Eixo Bolívia-Paraguai-Brasil; Eixo Peru-Brasil.
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portos, pontes, gasodutos, hidrelétricas, entre outras obras, com a previsão execução de 10 anos (SENHORAS; VITTE, 2007, p.10). Nos anos de 2000 até o fim de 2004 é considerado como período de planejamento. Portanto, uma série de pesquisas e diagnósticos sobre o potencial de integração de cada EID e sobre os impactos normativos e regulatórios na integração física, foram contratados e desenvolvido nesse período. Para Costa e Gonzalez (2014, p.27) esses estudos tinham o “propósito de ampliar a participação do setor privado na iniciativa, como um vetor adicional de recursos financeiros”. Desse modo, a IIRSA, na visão de Quintanar e López (2003, p.216), seria compatível com a economia de mercado e facilitadora da iniciativa privada. Através das avaliações e debates, também desse período anterior, o número de EIDs foi substituído de 12 para 10 eixos5. No final de 2004, o Portfólio de Projetos foi consolidado, fruto do período de planejamento anterior, sendo formado por 335 projetos de infraestrutura, com um investimento estimado de US$ 37,4248 bilhões. Essa segunda etapa da IIRSA foi finalizada em 2010 com um total de 524 projetos e um investimento estimado de US$ 96,1192 bilhões (IIRSA). Foi constituída também a Agenda de Implementação Consensual (AIC) 2005-2010, representada por 31 projetos prioritários, que foi acordado na VI Reunião do Comitê de Direção Executiva (CDE)6 e apresentada na III Cúpula de Presidentes da América do Sul7. A AIC foi constituída como prioridade de execução para o período 2005-2010, visando acelerar a obtenção de resultados concretos em projetos de alto impacto para a integração física sul-americana e concentrar a atenção e esforços dos países e das instituições multilaterais na busca de resultados visíveis, com impacto favorável na atração de investimentos para a região (IIRSA, 2011, p.13).
Esses 31 projetos da AIC representaria um investimento de US$ 14,023 bilhões, portanto, no fim da segunda etapa da IIRSA em 2010, o número de projetos eram: 2 projetos concluídos, representando um investimento de aproximadamente US$ 22 milhões; 19 projetos se encontravam em estágio de execução, com investimento estimado de US$ 7,6774 bilhões; 8 projetos em fase de pré-execução tendo investimento de US$ 6,3208 bilhões; e 2 projetos em fase de perfil, contendo US$ 2,8 milhões de investimento (IIRSA, 2011, p.15).
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Os novos 10 eixos são: Eixo Andino; Eixo do Escudo das Guianas; Eixo Peru-Brasil-Bolívia; Eixo do Amazonas; Eixo Hidrovia Paraguai-Paraná; Eixo Interoceânico Central; Eixo de Capricórnio; Eixo MercosulChile; Eixo Andino do Sul; Eixo do Sul. 6 Reunião realizada em Lima, Peru, em novembro de 2004. Disponível em 7 Cúpula realizada na cidade de Cusco, Peru, em 09 de dezembro de 2004. Disponível em
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A União de Nações Sul-Americanas (UNASUL) foi constituída em Brasília, em maio de 2008. A UNASUL apresenta uma estrutura de conselhos temáticos em vários setores e a incorporação de projetos anteriores a sua estrutura. Com isso, o Conselho Sul-americano de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan) é criada em agosto de 2009, como órgão de coordenação e articulação de programas e projetos de integração da infraestrutura regional (COSTA; GONZALEZ, 2014, p.35). Nesse contexto, em junho de 2010, na cidade de Quito, durante a primeira reunião da Cosiplan, a IIRSA é incorporada a estrutura do Conselho como um fórum técnico de planejamento, avaliação e monitoramento da execução dos projetos, reconhecendo os avanços já obtidos pela IIRSA na integração física do subcontinente. Essa terceira etapa de integração da infraestrutura regional, tinha um ideal de cooperação para o desenvolvimento e a necessidade de formação de uma identidade sul-americana no cenário geopolítico mundial para que a região seja uma zona de paz e cooperação. No entanto, temas como redução das assimetrias, compatibilização normativas e institucionais, assim como estratégias de financiamento, prevalecem no discurso do Cosiplan (COSTA; GONZALEZ, 2014, p.38). 3.1.
ESTRUTURA E MEIOS DE FINANCIAMENTO
Durante as duas primerias etapas, a estrutura da IIRSA para a implementação e acompanhamento do Plano de Ação é composta por dois Comitês. O Comitê de Direção Executiva (CDE), é um órgão político, integrado por representantes indicados pelos governos e o Comitê de Coordenação Técnica (CCT), é o órgão que propõe os projetos, gerentes, assessores e assistente técnicos, que é formado por representantes do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Fundo Financeiro para o Desenvolvimento do Prata (Fonplata) e da Corporação Andina de Fomento (CAF). Desse modo, os fundos multilaterais têm um papel de suma importância nas tomadas de decisões da IIRSA, sendo que, o BID é altamente influenciado pelos Estados Unidos (PADULA, 2011). Os financiamentos dos projetos de integração são atribuídos a três pilares que são: a iniciativa privada, os bancos muntilaterais e o setor público. A partir de dados de julho de 2010, os projetos concluídos e em execução foram financiados em 20% pelo setor público, que seria o equivalente a US$ 2.172,00 milhões, 22% seria do setor privado, com US$ 2.305,14 milhões e os outros 58% financiamento compartilhado, com um total de US$ 6.157,86 milhões. Dentro desses financiamentos compartilhados, 51% são privados, 22% e 27% são públicos e por Bancos multilaterais, respectivamente (COSTA; GONZALEZ, 2014, p.34). 5
Em relação aos Bancos multilaterais, foi aprovado pelos três bancos, 20 milhões em recursos para desenvolver diagnósticos setoriais e estudos de viabilidade técnica e outros US$ 1,6 bilhão para o financiamento de 19 projetos AIC (COSTA; GONZALEZ, 2014, p.34). A partir da terceira etapa, quando a IIRSA é incorporada a Cosiplan, ocorre algumas mudanças na estrutura, na visão de Padula (2011): A incorporação da IIRSA à UNASUL, como órgão técnico do Cosiplan, levando a uma maior proximidade dos governos das questões de integração de infraestrutura, carregando a maior capacidade dos Estados da região de legitimar este processo, reunindo forças e recursos econômicos, sinalizam uma oportunidade de mudança de rumo na integração de infraestrutura regional, para uma visão políticoestratégica que leve adiante uma integração de fato.
Com isso, os Estados ganham maior capacidade na gerencia do processo de integração física, podendo alterar a lógica geoeconômica de integração para uma lógica geopolítica, tentando conter avanços dos Estados Unidos e China na região sul-americana.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS Como aponta Quintanar e López (2003, p.218), a IIRSA não representa resultados homogêneos para todos os países sul-americanos, porém a integração pode favorecer a todos os membros com ganhos relevantes. Todavia, alguns países podem se beneficiar mais do que os outros, como por exemplo, o Brasil, pela sua configuração geográfica centralizada no continente. Outra crítica que pode ser feita a IIRSA é o modo de como as obras de infraestrutura são feitas, correspondendo demandas do capital nacional e internacional, sem compromisso com o bem-estar da população e do meio-ambiente. Um exemplo é a opção da implementação o modal rodoviário, com 50% dos investimentos, tendo 12% no ferroviário, 9% no hidroviário e 27% dos investimentos são para projetos multimodais (COSTA; GONZALEZ, 2014, p.37). Por fim, a IIRSA obteve avanços importantes durante esses anos na elaboração de uma carteira de projetos e de desenvolvimento de conhecimento sobre os principais gargalos e potencialidade da América do Sul. Por outro lado, apenas poucos projetos foram concluídos, tendo poucos avanços na integração da infraestrutura física, de fato. Entretanto, a partir de 2011, a IIRSA adere um maior grau de institucionalização, com o Cosiplan e sua ênfase passa a ser para um desenvolvimento mais equilibrado na região, com a 6
mudança de uma ótica geoeconômica para uma ótica geopolítica. Além de ter desafios de tentar suprir os déficits democráticos já existentes, abrindo para discussões com movimentos sociais e outros institutos de pesquisa.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS COSTA, Carlos Eduardo Lampert; GONZALES, Manuel José Forero. Infraestrutura e Integração regional: A Experiência da IIRSA na América do Sul. Boletim de Economia e Política Internacional, n.18, 2014. COUTO, Leandro Freitas. A Iniciativa para a Integração da Infra-estrutura Regional Sulamericana - IIRSA como instrumento da política exterior do Brasil para a América do Sul. Revista Oikos. v.5, n.1, p.1-18, 2006. IIRSA. API: Agenda de Projetos Prioritários de Integração. (2011). Disponível em:. Acesso em 18 nov 2016. PADULA, Raphael. Infraestrutura, Geopolítica e desenvolvimento na integração sulamericana – uma visão crítica a IIRSA. In: Laboratório de Estudos da América Latina-LEAL, Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2001. Disponível em . Acesso em 18 nov 2016. QUINTANAR, Silvia; LÓPEZ, Rodolfo. O Plano de Ação para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (Iirsa): oportunidades e riscos. Seu significado para o Brasil e a Argentina. Rev. Bras. Polít. Int.. v.46, n.1, p.213-221, 2003. SCHEIBE, Eduarda Figueiredo. Iniciativa Para Integração Da Infraestrutura Regional Sulamericana (IIRSA): Considerações preliminares sobre objetivos, atores e escalas de ação. Para Onde!?, v.6, n.1, p.01-06, 2012. SENHORAS, Elói Martins; VITTE, Claudete de Castro Silva. Planejamento Territorial e a Agenda Transregional em Infraestrutura na América do Sul. Mercator - Revista de Geografia da UFC, v.6, n.11, p.07-16, 2007.
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