Instituições e Accountability na Teoria Democrática Contemporânea

INSTITUIÇÕES E ACCOUNTABILITY NA TEORIA DEMOCRÁTICA CONTEMPORÂNEA Leon Victor de Queiroz

Resumo Neste trabalho, faço uma revisão da teoria política

os impactos dos sistemas presidencialistas e parla-

contemporânea acerca do desenho institucional e

mentaristas na decisiveness e resolutiveness; e os

seus impactos na accountability. Com base nos es-

determinantes dos sistemas eleitoral e partidário

tudos mais recentes sobre democracia e instituições

em relação ao controle dos eleitores sobre seus

políticas, analiso a correlação entre desenho institu-

incumbents. Também discuto os sistemas propor-

cional e a existência de corrupção; as conseqüências

cionalistas e majoritários e o por quê de a regra

institucionais sobre o desenvolvimento econômico;

majoritária ser desejada, afinal.

Palavras-chave desenho institucional accountability controle eleitoral sistema majoritário

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p. 232-255

Introdução O presente paper faz uma revisão da literatura contemporânea acerca do desenho institucional e os impactos que ele causa na accountability. Os temas vão desde o interesse coletivo e agregação de preferências até a questão da corrupção, passando pelo desenvolvimento econômico, a questão da capacidade decisiva e dificuldade de mudança do status quo, separação de poderes e sistemas de controle dos eleitores sobre seus incumbents. No ponto 1, analiso o interesse coletivo e a agregação de preferências nas teorias pós-schumpeterianas, fazendo uma breve referência à teoria de Schumpeter onde a democracia é um método. Insiro referências de Dahl e Przeworski acerca do tema, incluindo a argumentação de Powell. Em seqüência exponho as críticas de Riker e a contra-argumentação de McGann para finalmente dizer porque a regra majoritária é desejável, afinal. No ponto 2, inicio a discussão dos modelos institucionais de democracia focando na questão da accountability como um problema da delegação, utilizando a análise de Cox e McCubbins e os estudos de Shugart, Crisp e Moreno. Em seqüência utilizo Powell e Samuels para analisar a questão das pré-condições institucionais para uma accountability efetiva. Arato e Ackerman dão a direção dos resultados dos modelos institucionais de poderes separados (non-fusion powers) e seus efeitos em relação à accountability. No ponto 3, abordo a questão da corrupção colocando o clientelismo como forte relação de accountability, embora não seja desejável por estabelecer comportamentos privatistas entre representantes e um pequeno segmento dos representados, contrariando a coletividade. Ainda neste ponto abordo a função dos partidos como agregadores dos interesses do eleitorado.

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1. O Interesse Coletivo e o Problema da Agregação de Preferências: a Discussão Pós-schumpteriana Para Schumpeter (1976), a concepção de democracia não significa “governo do povo” e sim governo aprovado pelo povo. Entretanto, é necessário definir quem é o povo e como ele irá governar. O autor admite que esse argumento não é suficiente e apresenta uma definição de democracia como sendo um procedimento para se chegar a uma definição política, pois a democracia não é um fim em si mesmo. Para ele, o método democrático é um sistema institucional para tomada de decisões políticas, no qual o indivíduo adquire o poder de decidir mediante luta competitiva das lideranças da sociedade pelos votos do eleitor. Essa competição precisar ser livre e o menos prejudicial possível, onde os arranjos institucionais permitam a qualidade dos líderes, uma burocracia eficiente, autocontrole democrático e a livre concorrência entre os líderes. Dentro dessa concepção minimalista de democracia como método para se chegar a uma definição política através de eleições de líderes que representarão liderados, surge a discussão sobre a representação política, como captar o interesse coletivo e agregar preferências. O autor afirma que “sempre que as vontades dos indivíduos estão muito divididas, não apenas se pode conceber, mas é muito provável que as decisões políticas produzidas não se conformem ao ‘que o povo realmente quer’” (Schumpeter 1976: 319). Para Przeworski (cf. Shapiro & Cordón-Hacker 1999), a função do voto é agregar preferências do eleitor para eleger o governo, além de punir governantes que se distanciam dos anseios da maioria da população, criando um incentivo ao bom comportamento dos políticos. De acordo com Dahl (1956), a chave da democracia é a resposta/reação do governo em relação à preferência dos cidadãos. Powell (2007) afirma que a agregação de preferências é o processo de analisar e escolher dentre as políticas favorecidas pelos membros do grupo. Tal agregação abarca todas as preferências ao desenvolver as políticas públicas, onde eleições competitivas irão tentar agregar as preferências, embora os resultados das políticas públicas nem sempre correspondam às escolhas dos policymakers. O autor procura mostrar que as preferências são agregadas dentro de uma escala direita-esquerda e supõe que o eleitor mediano tenha uma visão comum da dimensão política. Logo, se a agregação de preferências estiver em um extremo ou outro, tal eleitor mediano pode derrubar qualquer outra na disputa entre duas posições. O autor faz uma ressalva alegando que essa análise é útil em sociedades onde a representação de fato acontece, mas em sociedades onde não haja uma dimensão dicotômica entre direita e esquerda, o argumento torna-se uma simplificação inadequada ao contexto de alguns países.

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1.1. A Crítica de Riker Riker (1983) vai basear sua argumentação através da Teoria da Escolha Social. Segundo ele, essa teoria é a forma onde gostos, preferências e valores individuais são unidos e somados na escolha de um grupo coletivo ou sociedade. Como o voto é um método de agregação de valor, a teoria da escolha social deve incluir, entre outros elementos, a teoria da votação. O paradoxo da votação é a coexistência de valores individuais coerentes e uma escolha coletiva incoerente através da regra majoritária, havendo transitividade das preferências, pois não é possível haver um vencedor claro e justo de uma disputa eleitoral. Havendo mais de três propostas para mais de três eleitores, será necessário que um dos eleitores mude sua preferência ou uma das propostas para que haja uma decisão. Ele cita o paradoxo da votação, descoberto por Condorcet, para afirmar que a votação falha para produzir um ganhador distinto. Riker concorda com Schumpeter e diz que a Democracia é um método, mas vai além e argumenta que também é um ideal. Riker questiona se o método democrático é capaz de fazer com que os ideais democráticos sejam atingidos. Para ele, a teoria da escolha social permite, ao menos em parte, a viabilidade de se atingir fins democráticos através de métodos democráticos. O sistema majoritário também é criticado, onde se questiona a adequação da forma como as maiorias são constituídas. Elas são, na verdade, coalizões de minorias segundo Dicey e Downs (apud Riker 1983). Riker irá centrar suas críticas rejeitando o populismo. Ele afirma que a vontade popular é mostrada apenas enquanto as dimensões dos assuntos são restritas. Uma vez que a dimensão desses assuntos se multiplica, a vontade popular é irresoluta. Pequenas mudanças nas dimensões induzem desequilíbrio. Por isso, é difícil falar em vontade popular tão estreitamente explicada, e é por isso que o populismo é uma interpretação vazia da votação e porque o ideal popular é literalmente insustentável. Riker argumenta que não há como identificar as preferências dos cidadãos e nem se eles fazem julgamentos justos e precisos sobre o voto que fazem, e que na verdade eles votam mais ao acaso ou em conseqüência da manipulação de informação ou deturpações do sistema eleitoral. A rejeição ao populismo é uma rejeição ao populismo como puro procedimento de eqüidade. Esse populismo refutado admite que os resultados da regra majoritária constituem, por si só, a vontade popular. A regra majoritária não é normativamente privilegiada sobre qualquer outra instituição que ocasionalmente remova governos, mesmo que utilize métodos injustos de votação. Riker define populismo como sendo as proposições que as políticas governamentais deveriam ser o que o povo quer, e que as pessoas são livres quando seus

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desejos são regulamentados. A rejeição ao populismo ocorre porque os resultados da escolha social mostram que a regra majoritária não pode dizer o que é a vontade do povo. Dessa maneira, o conteúdo normativo do populismo (onde o governo deve fazer o que o povo deseja) não é desafiado: não há como se saber o que o povo quer, pois sistemas diferentes de votação produzem resultados distintos e o mesmo sistema de votação pode produzir resultados diferentes em tempos diferentes. Riker continua com o dogma crucial de que o liberalismo e o populismo esgotam todas as possibilidades em relação à teoria democrática. Dessa forma, liberalismo (definido como a doutrina de que votação não faz mais que prover um meio de remover os representantes eleitos e prevenir tirania) é a única opção remanescente. O liberalismo sobrevive aos resultados da escolha social porque ela demanda menos votações, se preocupando apenas com quais votações removerão os representantes do gabinete periodicamente, e possivelmente de forma perversa. Ele identifica a idéia de que a regra majoritária tem valor normativo com o populismo, então quando o populismo é derrubado, também é derrubada a prioridade normativa da regra majoritária. Riker defende que a única justificativa que as eleições têm (dados os resultados da escolha social), é uma colaboração liberal em checar as tendências opressivas do governo. Segundo ele, os resultados da regra majoritária são totalmente arbitrários. O populismo é insustentável porque a regra majoritária não pode dizer o que é a vontade popular. Para ele, uma democracia populista não se sustenta, pois não existe interesse comum. E mesmo se existisse não poderia ser identificado. Riker defende uma democracia liberal, pois essa não requer do voto um papel normativo, as eleições são importantes porque servem para retirar do poder aqueles que são tão ineficientes que não conseguem a maioria do eleitorado para se reeleger. Entretanto, reafirma que as eleições têm anomalias; uma delas é a existência de ciclos no governo, onde um governante pode ser retirado sempre que há eleições. Riker enxerga a ciclicidade como algo nocivo à estabilidade do sistema. Riker afirma que a ciclicidade é aleatória e não tem efeitos benéficos em relação ao alinhamento do comportamento do governo em relação à vontade popular. 1.2. A Contra-argumentação de McGann: ciclicidade e deliberação McGann (2006) inicia sua contra argumentação afirmando que a regra majoritária estrutura o processo deliberativo, onde ela não é um procedimento que produz o resultado democrático correto diretamente das preferências (que são transitivas) dos legisladores. A regra democrática define um jogo no qual os legisladores barga-

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nham, negociam, deliberam, persuadem e trocam, em relação aos requerimentos no qual o acordo final recebe suporte da maioria. A regra majoritária é justificada normativamente porque é procedimentalmente justa, e porque há razão para esperar que o jogo, ao final, ligado à regra majoritária, irá produzir resultados justos. Segundo o autor, é necessário, para que a regra majoritária satisfaça a eqüidade política, que o controle da agenda seja democrático. Se a agenda é fixada, então algumas alternativas estarão em vantagem. Se um jogador controla a agenda, então, ele está em vantagem. Essa argumentação de McGann se coaduna com sua afirmação que a regra majoritária é democrática porque o resultado é fruto de um jogo justo onde nenhum votante ou nenhuma alternativa está indevidamente em vantagem. A deliberação através da regra majoritária serve como um meio efetivo para identificar uma seleção do jogo oculto. Logo, a regra majoritária produz uma maneira prática de identificar resultados aceitáveis. Portanto, a regra majoritária não pode mostrar o melhor resultado, mas uma grande quantidade de informações acerca de quais alternativas são, e de quais não são, escolhas razoáveis. Segundo o autor, a ciclicidade (potenciais múltiplas coalizões vencedoras sucessivas) fortalece a regra majoritária, deixando de ser algo danoso à democracia, já que dá oportunidade a diversas maiorias de participarem do poder, pois a existência de múltiplas coalizões em potencial cria fortes incentivos para construção de coalizões juntamente com a deliberação. McGann defende a regra da maioria como uma regra democrática, pois a trata como regra estrutural do processo deliberativo, não a considerando como um procedimento apto a produzir resultados diretamente desejáveis em relação às preferências dos legisladores. 1.3. Porque a Regra Majoritária Seria Desejável Afinal? Como no sistema winner-takes-all ou first-past-the-post, o ganhador representa a maior minoria, o sistema proporcional, segundo McGann seria o que melhor identificaria os eleitores com os incumbents. O sistema proporcionalista implica em uma maior representação das minorias. Entretanto, segundo Melo: as regras típicas de sistemas majoritários – distrito uninominal e fórmula first-past-the-post – implicam em menos representação de minorias ou grupos, embora produzam mais eficiência governativa pela maior facilidade de formação de maiorias. O requisito da maioria é considerado apenas como um requisito mínimo. A visão proporcionalista afirma que as regras institucionais devem promover a participação e o alargamento das maiorias. Em contraste, no ideal majoritário busca-se assegurar que a vontade da maioria prevaleça

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sobre minorias. Nesse sentido, o majoritarismo busca assegurar que a vontade da maioria prevaleça sobre minorias. Nesse sentido, o majoritarismo representa um ideal e não apenas a regra eleitoral ou de método de agregação de interesses (Melo 2007).

A regra majoritária não é capaz de dizer o que a vontade popular é, mas é um procedimento de tomada de decisões onde, havendo eqüidade política através de um sistema que garanta representatividade com maior precisão, cria um procedimento justo no qual os legisladores podem negociar e formar coalizões (embora a maioria seja formada por minorias agregadas). O resultado final contará com a legitimidade de ter sido aceito pela maior parte dos jogadores, pois a regra majoritária permite que haja um vencedor sempre, não permitindo o empate.

2. O Problema da Accountability nos Distintos Modelos Institucionais de Democracia Delegação e accountability são relações do tipo principal-agente. A depender do desenho institucional, essas relações podem ser enfraquecidas. A accountability produz resultados diversos a partir de uma série de desenhos institucionais. Aqueles onde há um jogo hierárquico “oculto”, como no parlamentarismo puro (modelo de Westminster) em que o Gabinete é accountable ao Parlamento, onde os Membros do Parlamento são fiscalizados pelos partidos, e estes por sua vez pelo eleitor mediano, estabelecendo entre eles uma relação principal-agente, geram um resultado diferente do modelo americano onde há duas esferas de poder eleitas diretamente pelo povo (Presidência e Congresso), onde há mais veto players devido ao fato de o Parlamento ter duas Casas Legislativas com iguais poderes além de outros veto gates como grupos políticos regionais (em decorrência do federalismo). 2.1. O Problema Geral da Accountability como Problema de Delegação: Moreno, Shugart, Crisp e McCubins/Cox Cox e McCubbins (2001) afirmam que as instituições democráticas definem uma seqüência de relação principal-agente, mostrando que em democracias representativas há 3 passos em amplas delegações: pela soberania popular aos Poder Legislativo e Executivo nacionais; pelo Executivo a ministérios, comitês; pelo Legislativo (ou seus líderes) a agências, onde estas possuem o papel de agentes. Segundo os autores, essa estrutura de relação entre principal-agente determina em

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ampla medida a forma de política pública. Se não houver accountability em relação àqueles que delegam o poder, então toda essa cadeia de delegações irá falhar. Os autores acrescentam o que o dilema democrático das instituições está na correspondência de quem está no poder com o interesse público. Para isso, segundo os autores, os institucionalistas acreditam que o trade off pode ser estabelecido via desenho constitucional, onde separação de poderes, bicameralismo, federalismo e a divisão do Legislativo em câmeras temáticas são remédios para assegurar a responsabilidade com o interesse público. O equilíbrio entre eficiência decisória e correspondência aos interesses públicos aparece em pequenas arenas de debates sobre a estrutura eleitoral, defendendo que sistemas proporcionais multipartidários são menos estáveis em relação às decisões tomadas e que o sistema majoritário tende a diminuir pequenos partidos, onde os remanescentes são menos diferentes que no sistema proporcional. Dependendo do desenho institucional, poderá haver maior indecisão e menos 

resolutibilidade . A falha de delegação ou enfraquecimento da relação principalagente entre delegantes e delegados, pode diminuir a responsividade do governo e torná-lo menos accountable, criando incentivos para relações privadas, clientelistas e rentistas. Por isso, um Estado com alto grau de decisividade significa um governo federal centralizado e que corresponda menos a interesses privados. A depender do número de pontos de veto (maior em sistemas proporcionalistas), poderá haver menos decisividade e a resolutividade ficará enfraquecida. Shugart, Moreno e Crisp (2003) defendem a idéia de que accountability é uma 

relação vertical entre principal-agente, onde “a responsabilização é sobretudo um ato de delegação” (Melo 2007), e que os sistemas presidencialistas são únicos a produzir múltiplos agentes a partir de um único principal: o eleitorado. Os autores mostram que o desenho constitucional da accountability varia entre sistemas presidencialistas e parlamentaristas, e tocam na questão do difícil equilíbrio entre accountability vertical e trocas horizontais em sistemas presidencialistas, focando nas fontes de independência dos poderes, funções sobrepostas e ambições contrapostas. A noção da relação principal-agente é baseada na economia e está longe de ser perfeita. A autoridade efetiva na política é governada pelo agente, não pelo prin

Para Cox e McCubbins (2001) o presidencialismo é desenhado para ser menos decisivo e



Os autores criticam a expressão “accountability horizontal” de O’Donnell, argumentando

mais resoluto. que, por ser uma relação principal-agente, portanto, uma relação vertical, não poderia haver uma responsabilização horizontal. Para suprir o termo em relação a instituições em mesmo nível, os autores utilizam o termo “transações horizontais” que representa as trocas entre instituições onde não haja relação principal-agente entre si.

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cipal. O desenho constitucional é extremamente importante para evitar relações principal-agente fracas, sendo, inclusive, mais custosas e difíceis em política do que em economia, pois o governo não pode simplesmente ser “demitido”. Outros mecanismos, a depender do sistema constitucional, serão criados para evitar que os políticos-agentes não oprimam os cidadãos-principais. Tais mecanismos são o jogo hierárquico (no parlamentarismo) e as transações horizontais (presidencialismo). O jogo hierárquico dependerá do tipo de sistema empregado. No parlamentarismo, os eleitores votam nos partidos que escolherão os representantes, que selecionarão os ministros do gabinete, agentes do Parlamento (principal). Todo esse sistema hierárquico tem como base os eleitores. Nesse caso, o “alarme de incêndio” é acionado pelos partidos da oposição que expõem aos eleitores os erros dos agentes. As transações horizontais estão atreladas ao presidencialismo, onde não há relação principal-agente entre os poderes. O Executivo é independente e diretamente conectado ao eleitorado. Entretanto, para que não haja uma sobreposição de poderes, os mecanismos de trocas e as atribuições tenderão a equilibrar as forças. No presidencialismo há 3 principais (quando o Parlamento é bicameral) em relação à burocracia. Essas relações entre poderes acarretam em mais publicidade, exercendo função de “alarme de incêndio” onde partidos da oposição irão utilizar os erros para dentar derrubar o governo nas eleições. No presidencialismo a publicidade dos erros do governo é maior do que no parlamentarismo, por expor as transações entre Executivo e Legislativo. Em sistemas de hierarquia pura (parlamentarismo) o Judiciário é apenas parte da burocracia, responsável por aplicar as leis. No sistema de transações horizontais (presidencialismo), os Tribunais possuem tipicamente a autoridade de sobrepor o corpo legislativo, inclusive controlando seus atos na seara constitucional. As agências autônomas também funcionam como mecanismo institucional de controle da burocracia, sendo parte dela; o mandato é fixo, gozando de autonomia e independência. Elas possuem uma função parecida com a dos Tribunais: não aplicam as leis mas resolvem os conflitos em determinada área de atuação. 2.2. As Pré-condições Institucionais para uma Accountability Efetiva em Powell e Samuels A eleição de representantes por diversos setores da sociedade cria incentivos para os cidadãos influenciarem nas políticas de acordo com suas preferências, de forma que, os incumbents possam abarcar um amplo número de fragmentações da sociedade. Já eleitos, os representantes engajam-se nas alianças e coalizões, na

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defesa de interesses e por vezes, cedendo aos interesses dos aliados, dificultando assim a accountability eleitoral na medida dificulta para o eleitor a certeza de que representante apoiou determinada política. Os sistemas majoritários de governo, entretanto, favorecem a classificação das eleições como um sistema de controle. Para Powell (2000), as eleições, como um instrumento de accountability vertical, podem funcionar como um sistema de controle ou de influência. No caso do sistema de influência, dada a menor clareza de responsabilidade sobre a implementação de políticas, o eleitor pode exercer pouco controle efetivo sobre os representantes, exercendo algo que mais se aproxima de uma influência. Ou seja, o eleitor manifesta uma preferência, influenciando o representante na condução de suas políticas, mas não prendendo-o através do mandato. A concentração de poder em gabinetes de partido único permite ao eleitor perceber qual partido e qual representante é responsável ou não pelas políticas bem sucedidas ou não. Essa clareza de responsabilidade permite às eleições um grau de controle maior nos sistemas democráticos de que nos sistemas consensuais. O sistema presidencialista, por outro lado, tem uma vantagem sobre o parlamentarismo, porque maximiza ambas as representações nacionais e locais e accountabi‑ 

lity ao mesmo tempo . Para presidencialismo puro, Shugart e Carey sugeriram que formatos institucionais diferentes podem encorajar ou desencorajar a accountability eleitoral. Samuels empiricamente explora essa noção afirmando que quando eleições para o Executivo e Legislativo não são realizadas simultaneamente (o que não pode ocorrer no parlamentarismo), a política econômica enfraquece. Empiricamente, eleitores tendem a atribuir relativamente, grande responsabilidade aos representantes em eleições executivas diretas em relação às eleições parlamentares, tão logo as eleições são competitivas com eleições legislativas (presidencialismo puro), ou as eleições são feitas unificadamente (semi-presidencialismo). Sob certas condições, os eleitores atribuem grande responsabilidade para partidos com representação do Legislativo no presidencialismo, semi-presidencialismo e parlamentarismo. Logo, sob algumas circunstâncias comuns, uma forte accountability eleitoral pode existir no presidencialismo, semi-presidencialismo e até mesmo no parlamentarismo. Essa constatação questiona dos argumentos críticos de que presidencialismo geralmente permite relativamente, uma menor accountability do que em outras formas de governo. Para Moreno, Shugart e Crisp (2003), a accountability vertical é uma função dos incentivos institucionais com os quais os políticos se deparam. As estruturas 

Samuels (2007) cita o trabalho de Shugart & Carey (2004)

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de incentivos que produzem variações em accountability vertical são aquelas que definem a ligação entre eleitores e seus representantes à seleção de candidatos ao estágio geral de eleições. Uma combinação bem desenhada de caráter institucional pode produzir poderosos incentivos aos legisladores para apoiarem um sistema de freios e contrapesos. Segundo os autores, no sistema presidencialista, Presidente e Parlamento não representam necessariamente os mesmos segmentos da sociedade. Enquanto o Chefe do Executivo é votado em âmbito nacional, os parlamentares representam demandas de outros distritos. Nesse sentido, o sistema partidário e o sistema eleitoral exercem grande influência na accountability vertical, principalmente no que diz respeito às listas partidárias. É importante dizer que a estrutura interna dos partidos é inerente a eles, não ao sistema político. O sistema eleitoral condiciona as estruturas partidárias internas, mas não as determina. A questão está em reformas as regras internas dos partidos e do sistema eleitoral, principalmente no que diz respeito ao processo de eleição dos candidatos e o sistema eleitoral. Para que se mantenha a accountabilty é necessário que haja uma estrutura propícia para que isso ocorra. 2.3. Separação de Poderes e Accountability: Arato e Ackerman Ackerman e Arato analisam os resultados da accountability através do estudo da separação dos poderes. Ackerman faz uma análise do sistema de poderes separados (presidencialismo) e de poderes fundidos (parlamentarismo). Ele alega que muitos países não estão aptos a serem governados dentro das regras do presidencialismo, principalmente do presidencialismo americano, e que o modelo de Westminster (Parlamento soberano) também não é o mais oportuno. Ackerman sugere um parlamentarismo controlado e limitado por mecanismos que minorem as falhas do presidencialismo (impasse) e do parlamentarismo de Westminster (autoridade legiferante plena), de acordo com o contexto de cada país, propondo um Parlamento onde a Casa Popular não seja tão poderosa quanto a do modelo britânico, e que a Câmara Alta não possua poderes equiparados à Câmara Baixa, como o Senado americano. Ackerman chama isso de “one-and-a-half house solution”. Para Ackerman, a separação dos poderes deve impedir o auto-governo, possuir leis democráticas, burocracia e Judiciário bem preparados, capazes de implementar leis com relativa imparcialidade bem como, a promoção dos direitos fundamentais (evitando mecanismos de tirania).A revisão judicial é um mecanismo importante para incentivar a maioria a não rejeitar o que fora definido anteriormente. Nesse sentido, o autor pontua quantas eleições são necessárias para se atingir a plena autoridade legiferante (auto-governo). Enquanto que no modelo de britâ-

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nico, basta apenas uma eleição (os eleitores elegem os Membros do Parlamento e estes definem o Gabinete), no modelo presidencialista em geral são necessárias várias eleições para que haja plena autoridade legiferante (eleições presidenciais e legislativas nacionais, eleições para o comando de ambas as casas – em havendo bicameralismo). Por isso, na peça central do modelo de Ackerman, no “Parlamentarismo Limitado” há uma Câmara democraticamente eleita e encarregada de escolher um governo e articular uma legislação ordinária. O poder deste centro é controlado e equilibrado por uma série de propósitos especiais. Tais propósitos especiais visam garantir um equilíbrio entre o impasse (gerado pelo não alinhamento do Executivo com o Legislativo) e a plena autoridade do modelo britânico. Ackerman argumenta que o Presidente pode chegar a ter total 

autoridade, introduzindo na ordem jurídica as bases idelogóicas de suas decisões por um longo período. Isso não ocorre no modelo de Westminster, onde pode-se rever totalmente a política adotada, nas próximas eleições. Os mecanismos do desenho institucional são importantes, pois a depender do número de elições e do tempo do mandato, poderá haver uma maior ou menor probabilidade de impasse, estagnação, plena autoridade e até mesmo crise de governabilidade. Ackerman demonstra que o modelo britânico funciona como um contraste para a separação de poderes. Ele mostra que nem todos gabinetes possuem a estabilidade que os sistemas britânico e alemão possuem. O Autor aponta para a questão do sistema eleitoral. Segundo ele, a representação proporcional causa o aparecimento de partidos menores, e surgimento acarreta em incessantes mudanças no gabinete. Diversos partidos acarretam em uma negociação mais abrangente onde o Premier se comprometerá com um número maior de jogadores, aumentando a probabilidade de crises e de impasses. Mas, segundo Ackerman, algo pode ser feito. Ele chama à atenção para que esses partidos fragmentados devam ser negados de entrar no Parlamento através das cláusulas de barreira, onde estes tenham de ter um mínimo de representação popular para ter acesso ao Legislativo. Algo que também pode estabilizar o sistema parlamentarista é o voto de desconfiança. De acordo com essa engenharia constitucional, a ameaça de dissolução do gabinete minora consideravelmente a probabilidade de haver uma crise de governabilidade. Ackerman não objetiva descrever a melhor forma de governo



Ackerman chama à atenção para a questão do Poder Judiciário, alegando ser este um Poder importante quando autônomo e independente, no sentido de resolver o impasse através da interpretação clara e objetiva das normas. Ele critica o Conselho Constitucional Francês por não haver uma estabilidade nessa Corte devido ao tempo curto do mandato de apenas 3 anos, onde um terço do Tribunal é renovado.

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parlamentar, mas considerar as condições sob as quais um sistema de poderes mais separados pode ser superior. O argumento de Ackerman, nesse ponto, foca a questão do sistema de representação proporcional. Segundo ele “se um sistema de representação proporcional é desejável, uma separação de poderes americana não é – porque os potenciais custos da representação proporcional em termos da estabilidade do regime são bem maiores sob o presidencialismo do que sob o parlamentarismo”. Em relação ao culto à personalidade Ackerman aborda a questão de como o prestígio do Premier e do Presidente interfere na sua relação com o Poder Legislativo, considerando-se o desenho institucional. Segundo o autor, no parlamentarismo a conduta do primeiro ministro é constantemente fiscalizada, pois diferentemente do presidente, que foi eleito pelo voto direto da população, o primeiro ministro depende de seus pares para permanecer no cargo, e deverá ter uma boa relação com os líderes. Um grande escândalo no Parlamentarismo pode derrubar imediatamente o Premier devido à estrutura de prestígio e de confiança entre ele, os líderes, os partidos e os membros do Parlamento. Perdendo apoio popular, dificilmente o Premier manter-se-á no cargo, pois os membros do Parlamento e os partidos é que sofrerão as conseqüências nas próximas eleições distritais. No modelo de Wesminster o partido exerce grande importância, diferentemente do Presidencialismo, onde o partido é um mero veículo para o candidato a presidente. Ainda dentro desse ponto, Ackerman questiona o tempo do mandato. No presidencialismo, o mandato deve ser limitado pois como ele é fixo, um governo de má qualidade, durará todo o mandato. No parlamentarismo é diferente. A relação do Premier com os líderes é extremamente profunda e sua conduta é constantemente fiscalizada. Ackerman exemplica seu argumento citando os exemplos de Margareth Tactcher e Helmut Kohl. Brandamente, o governo que emerge da separação de poderes não é muito atrativo. Não apenas pelas crises de governabilidade, mas o exercício da plena autoridade é também perigoso (caso seja atingido). Pior, a separação bloqueia sérias considerações da representação proporcional, uma forma que tem aspectos atrativos de outra maneira. O separacionismo também convida os cidadãos a investirem suas paixões na personalidade de um único líder, deixando de lado os princípios que deveriam governar a todos. Ackerman aponta neste ponto a necessidade de controles constitucionais rígidos, controlando o Parlamento além de mecanismos populares de participação, como o referendo. Segundo o autor, trazer a população de volta ao debate é importante, mas ele não é ingênuo de achar que os cidadãos de hoje são como os da Grécia Antiga. Mesmo com a internet, dificilmente a população se voltará a um fórum sobre política.

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Ackerman argumenta que o referendo é importante, desde que haja mecanismos constitucionais que limitem seu uso, evitando a má utilização pelos demagogos, populistas e pela situação, interessada em limitar a atuação da oposição. O Autor sugere que, em vez de dividir a autoridade legislativa em duas casas e o presidente, ela será divida entre o Parlamento e o Povo, nos moldes constitucionais e dentro de mecanismos que de fato, tornem o instrumento de consulta popular eficaz e o mais livre possível de degenerações tirânicas e anti-democráticas. Outro mecanismo que Ackerman aponta como instrumento de controle é o Poder Judiciário. Este funcionaria como operacionalizador das consultas populares. A revisão judicial é um importante mecanismo para incentivar a maioria a não rejeitar ou modificar os resultados obtidos com a consulta popular. Entretanto, argumenta o Autor, só um forte Tribunal Constitucional será capaz de garantir essa operacionalização. Entretanto, ele aponta para uma questão cultural, se juízes e advogados irão interpretar as regras de forma séria. Um ponto delicado na engenharia constitucional é a forma como os membros da Suprema Corte são nomeados (necessitando ou não de ratificação pelo Parlamento com maioria qualificada), e na prática como são nomeados (em fim de carreira, perto de se aposentar etc.) Ackerman procura mostrar como esse desenho até aqui traçado se mostra na prática. Ele cita o parlamentarismo alemão cujos poderes do Chanceler são ilimitados quando ele possui ampla maioria do Bundestag. Entretanto, um Tribunal Constitucional forte limita esses poderes. Um elemento ausente no modelo alemão é a consulta popular. Desde o nazismo, os alemães têm evitado a decisão direta do povo. Isso não ocorre na Espanha, cujo instrumento de consulta aos cidadãos “é digno de nota”. Ackerman eliminou até aqui um fator de complicação: o federalismo. Para ele, o federalismo mostrou-se um fator de separação de poderes no mundo. Os fundadores da União, geralmente líderes políticos das unidades que serão agregadas, sempre procuram garantir na Constituição sua participação no poder central através do Senado, obrigando o Legislativo a ter ao menos duas casas. Ackerman questiona se o federalismo tem profunda ligação com a separação dos poderes no que diz respeito à representação das unidades federativas no poder central. Ele argumenta que não, citando o Canadá e a Índia como exemplo de países onde há um federalismo saudável mas sem uma câmara federalista no centro. O Autor chama à atenção para a questão da formação do federalismo. Enquanto Canadá e Índia o processo se deu de forma centrífuga, nos Estados Unidos ele se deu de forma centrípeta. Ackerman aponta que é mais fácil construir uma sólida segunda câmara em modelos não federalistas.

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O Senado americano antes de 1913 não era eleito pelo voto popular. Transplantar esta sistemática para um sistema parlamentarista e federalista quebraria a legitimidade do governo, devido à participação de parlamentares da Câmara federativa que não foram eleitos pelo povo. O argumento principal neste ponto é o de que, se os federalistas querem realmente uma Casa forte (e não apenas “meia” casa) eles devem também aceitar uma presidência forte. Nesse sentido, a igualdade das casas é tolerável, pois elas não estão envolvidas na formação do Executivo. Completando, o Autor afirma que uma república constitucional deveria manifestar seus compromissos federalistas através de uma adequada modificação do seu sistema de referendo, onde houvesse uma participação regional, havendo maior distribuição de votos, ocasião em que, para que um referendo seja aprovado, seja necessária a aprovação da maioria dos estados constituintes. Ackerman aponta distorções quando o Senado não é composto através do voto popular, sendo formado por representantes dos governos estaduais, designados pelos governadores para atuar no Poder Central de acordo com os interesses do estado que representa. É assim que funciona na Alemanha e no Conselho da União Européia. Entretanto, ele mostra que paradoxalmente, os federalistas estão mais propícios ao deslocamento de funcionários locais para papéis diretos no Poder Central. Mas se for para ter um Senado, um corpo legislativo, que este seja composto por Senadores eleitos diretamente pelo povo, diretamente fiscalizados. O federalismo é enfatizado por Ackerman por uma razão simples: ele é o mais importante instrumento político de justificação do bicameralismo no mundo. Países unitários têm administrado bem suas contendas com assembléias unicamerais. O Autor questiona porque há câmaras altas em Estados unitários? A resposta, segundo ele, é simples: para proteger as classes superiores. O exemplo maior é a Câmarados Lordes no modelo de Westminster. Ackerman faz um contraponto da necessidade de uma segunda câmara em países não federalistas. Ele aponta a importância do Senado como instrumento importante para a tomada de decisões. Entretanto, a questão da assimetria da composição partidária da Câmara e do Senado pode gerar impasse. Para resolver esse problema ele cita o modelo italiano onde o sistema eleitoral garante uma equiparação partidária na representatividade das duas casas. Ackerman aponta que um bicameralismo simétrico pode atuar eficazmente, ampliando o debate dentro da sociedade. A resposta à pergunta: Quantas eleições são necessárias para se atingir a plena autoridade legiferante, vem agora. Ackerman aponta a resposta com base na separação de poderes. Não no modelo americano de três instituições e com um Judiciário interventivo, nem no modelo Westminster com um Judiciário não inter-

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ventivo. Ele centra seus argumentos no “Parlamentarismo de Constrangimentos” (controles institucionais) onde não há um monopólio do poder de legislar, cujo modelo de Constituição objetiva imunizar uma série de atores institucionais a partir do controle parlamentar. Os poderes separados incluem: as pessoas (agindo através de referendos), Tribunal Constitucional forte e um Senado Federal fraco ou Senado Nacional forte. Ackerman questiona se deveria criar um espaço isolado das políticas diretas de intervenção em que juizes e burocratas deveriam implantar seu julgamento técnico a serviço dos objetivos legislativos? Ele argumenta que não, pois s intervenção política irrestrita irá causar efeitos danosos ao estado de Direito. Os constitucionalistas precisam reconhecer que a elaboração de decisões é algo importante e frequentemente desvalorizado pelo uso excessivo. As decisões não são tomadas por estadistas experientes ou burocratas que conhecem a máquina, mas por inexperientes bajuladores ansiosos para trocar favores com seus “patrões”. Ackerman mostra a importância de uma burocracia técnica, extremamente especializada e treinada imbuída do espírito público, com imparcialidade profissional. A burocracia não pode funcionar se as decisões são excessivamente burocráticas. É preciso garantir constitucionalmente a autonomia e a independência do Poder para que este possa ser exercido de forma imparcial e livre das interferências de outros poderes. Ackerman argumenta que a regulação deve basear-se na teoria da legitimidade democrática, mas parlamentares não possuem tempo nem conhecimento para isso. O autor também aponta para a utilização do poder regulador como instrumento de intimidação política, citando exemplo de fiscais como instrumentos partidários de guerra. A questão fundamental é a de legitimidade de atuação da burocracia técnica e especializada quando interferir nas políticas públicas. Essa questão, segundo o Autor, é resolvida pela vinculação desses tecnocratas à lei, elaborada pelo Parlamento (fonte de legitimação política). Daí a importância de um estado democrático de direito e de um Tribunal Constitucional forte limitando a atuação dessa tecnocracia ao restrito cumprimento dos pressupostos legais. Até aqui, Ackerman chega à conclusão de que a separação de poderes entre Câmara, Senado e Presidente não só incentiva crises de governo em situações de impasse, como também o desespero na luta contra o tempo em situações de plena autoridade não só vai contra a representação proporcional como encoraja oculto à personalidade. Como a separação dos poderes protege os Direitos Fundamentais? Nesse sentido Ackerman trabalha dois pontos: O Poder Democrático e a Garantia dos

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direitos fundamentais. Os direitos fundamentais decorrem diretamente da noção de democracia e significam um núcleo duro e intocável dentro da Constituição. Esses direitos englobam não só os direitos políticos como também os direitos civis, as liberdades e garantias fundamentais e os direitos difusos e coletivos. Um período de plena autoridade legislativa pode ir de encontro aos direitos fundamentais, se isso for do interesse dos que possuem tal autoridade. Ackerman sugere não apenas uma proteção maior desses direitos dentro da Constituição (no caso das mais positivas e analíticas), mas também um Tribunal Constitucional forte, capaz de garantir os direitos fundamentais através da revisão judicial. Segundo o Autor, a partir da legitimidade democrática, o centro está limitado pelas decisões anteriores do povo através de periódicos referendos e executado por um Tribunal Constitucional. Pode também ser verificado por um Senado Federal subalterno ou uma poderosa segunda câmara organizada em linhas nacionais. A partir da especialização funcional, o centro é limitado, não só através de um sistema judicial independente, mas também através de um Poder íntegro que observa a corrupção e abusos similares do governo, bem como um Poder regulador, forçando a burocracia a explicar como é que o seu suplemento de rulemaking realmente vai melhorar os resultados gerados. Em relação aos direitos liberais, o centro é limitado por um Poder Democrático visando a salvaguardar direitos do cidadão participativo, uma justiça distributiva centrada na oferta econômica mínima para esses cidadãos menos capazes de defender os seus direitos políticos, e um Tribunal Constitucional dedicado à proteção dos direitos humanos fundamentais para todos. Arato (2002) propõe um modelo institucional normativo, um tipo ideal de accountability pura, que em princípio pode ser o objetivo de todos os esforços em termo de modelo institucional. O autor defende o modelo parlamentarista unicameral, rejeitando o federalismo, e advogando que o modelo presidencialista permite em princípio, a atribuição de culpa a um outro poder com o qual “é necessário fazer um acordo para alcançar certos objetivos”. O regime proposto é incompatível com governo de coalizão, onde a culpa pode se dissipar entre os aliados. O autor defende uma maioria mais forte, evitando a maioria simples e por conseqüência, as coalizões. Para ele, a oposição tem de ser forte (não necessariamente supermajoritária) e deve haver uma maior disciplina partidária, onde os partidos votassem em bloco. O que se defende é um modelo de representação majoritária mais forte onde pudesse haver maior similitude entre representantes e representados, rejeitando a regra proporcional e a de maioria simples para alocação das cadeiras. O autor rejeita o instituto da reeleição e argumenta que legislaturas menores poderiam eliminar que os erros dos governos fossem esquecidos ou compensados.

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Em relação ao Gabinete e o Parlamento (modelo de Westminster), há uma dupla accountability onde o Executivo responde ao Parlamento, e este responde aos eleitores. Como o Gabinete pode ser destituído a qualquer momento pelo Parlamento, o autor rejeita esse mecanismo em relação aos eleitores e seus in‑ cumbents, por haver incompatibilidade entre a atividade parlamentar e eterna campanha pela reeleição. Entretanto, fica claro que um o político que não possa se reeleger fica livre de ser avaliado pelo seu último mandato, e por isso propõe limites às reeleições. Arato defende que um regime de accountability pura, seria diferente do modelo de Westminster, sendo unicameral, com uma “regra eleitoral que exigisse mais maioria, talvez uma constituição escrita, mandatos mais curtos e regras ainda mais estritas de financiamento de campanha”. Segundo o autor, no modelo de Westminster há uma oposição leal no Parlamento, pois sem esse monitoramento crítico o processo de accountability não poderia existir. Segundo o autor “um regime geral de accountability só pode funcionar em consonância com a sociedade civil e a esfera pública”.

3. A Representação e Seus Desvios: Clientelismo e Corrupção em Kitschelt Segundo Kitschelt (2000), grande parte da literatura afirma que políticas clientelistas são personalistas e reduzem a accountability democrática, em contraponto às políticas programáticas. O autor se posiciona de forma totalmente contrária a essa vertente. Para ele, políticas clientelistas são capazes de estabelecer um forte acordo, aumentando a accountability e a responsividade, devido à clareza das regras e à troca direta entre políticos e seus favorecidos. Outro ponto levantado é o de que o personalismo não é atributo exclusivo do clientelismo, pois relações clientelistas face a face só ocorrem em um tipo tradicional de clientelismo e embora essas relações envolvam trocas entre indivíduos e pequenos grupos organizados, pode haver um alto grau de institucionalização, tornando-se uma relação impessoal. A corrupção envolve o uso de cargo público para fins particulares (pessoais ou grupos políticos). A corrupção surge nos mais diversos desenhos institucionais, mas o ambiente mais propício para que ela se desenvolva é onde haja clientelismo. Tanto no liberalismo quanto no socialismo, há uma inibição da ação de grupos de interesses, pois os pontos principais de um programa político são guiados por princípios universais, enquanto que as práticas clientelistas se voltam à alocação informal de recursos.

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Baseando-se na análise de Huntington (1968), onde os partidos passam a ser mais comprometidos com um programa político em nações desenvolvidas, Kitschelt contra-argumenta mostrando que, embora seja difícil precisar a relação entre clientelismo e corrupção, onde, de acordo com a modernização econômica, os cidadãos quanto mais pobres e mais ignorantes, suas preocupações se voltarão à soluções de curto prazo com vantagens diretas, nações desenvolvidas como Japão, Itália e Áustria irão mostrar práticas clientelistas. Outro ponto levantado diz respeito à representação e clientelismo é a questão da relação Executivo e Legislativo. A separação de poderes no sistema presidencialista estimula o presidente a empregar seus poderes para promover incentivos se

letivos aos parlamentares com o objetivo de constituir maiorias para governar . Para evitar práticas clientelistas, faz-se necessária a adoção de um sistema eleitoral de lista fechada. Segundo o autor, tanto em países com amplo setor econômico público quanto naqueles que o desregularam, há grandes oportunidades de clientelismo. Segundo Kitschelt o clientelismo fortalece a accountability, pois cria uma conexão responsiva entre o político e seus beneficiários. No entanto embora isso possa parecer algo salutar (como por exemplo grupos étnicos-culturais que conseguem políticas de apoio às suas causas graças à prática clientelista), do ponto de vista da representatividade esse argumento apresenta uma pequena falha. Depois de toda a discussão no início deste texto acerca do que vem a ser democracia, qual a regra seria a mais adequada para agregar as preferências dos eleitores, qual o melhor modelo institucional para uma accountability mais efetiva, a prática clientelista, mesmo fortalecendo a relação representante-representados, desvirtua a idéia de representatividade pelo fato dos incubents estarem diretamente ligados a pequenos grupos de interesses, esquecendo-se do interesse coletivo. 3.1. O Papel dos Partidos na Agregação de Interesses Como o problema da escolha social diz respeito à complexidade da tomada de decisão sobre diversas alternativas políticas, que são enfrentadas tanto por políticos quanto por eleitores, Kitschelt argumenta que os eleitores não sabem como suas 

Samuels (2007) cita um estudo de Otávio Amorim Neto, onde no presidencialismo o tamanho da coalizão ou o número de membros da coalizão podem não ser as variáveis mais importantes. As variáveis-chave em termos de gabinete, e em termos de resultados da governança, inclui a proporção ministérios cedidos aos partidos da coalizão. Uma distribuição proporcional deveria equiparar a proporção que cada partido tem na coalizão em relação ao número de ministérios.

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preferências poderão afetar os resultados do processo decisório. Segundo ele, a formação de partidos soluciona esse problema articulando um ranking de preferências. Isso possibilita a antecipação da escolha dos eleitores entre programas políticos diferentes, influenciando dessa forma, o processo decisório. Há três tipos ideais que resultam da resolução de nenhum, de um ou de ambos os problemas de ação coletiva (por meio da organização partidária) e escolha social (por meio da construção de uma coesão programática). Estes tipos são: a) Autoridade Carismática – quando os políticos decidem não resolver nenhum dos problemas, mantendo a autoridade através do carisma pessoal, onde eles tendem a prometer tudo a todos para manterem-se no poder mantendo o máximo de discrição sobre as estratégias de seus partidos; b) Clientelismo – quando não investem em formas de agregação de interesses, criando relações pessoais e recompensas materiais em dois níveis: nível econômico, onde os que detêm recursos financiam políticos em troca de favores materiais; nível de influência (prestígio); e c) Conteúdo Programático – quando buscam solucionar ambos os problemas, onde partidos oferecem um programa de políticas, prometendo implementá-lo caso sejam eleitos. Em relação a esses tipos ideais acima descritos, o autor distingue os partidos compromissados com um programa político (troca indireta) dos partidos clientelistas (troca direta). Segundo ele, a diferença entre esses dois é de natureza procedimental em relação às trocas. O autor indaga se é difícil combinar clientelismo e compromisso com um programa político. Se os eleitos se comprometem a recompensar eleitores e colaboradores financeiros, eles não poderiam ser fiéis a um programa político? Vários argumentos se contrapõem a essa possibilidade. Primeiro porque pontos principais de um programa político que permitam a resolução de problemas de escolha social são guiados por princípios universais, que fogem às práticas informais de alocação de recursos. Segundo porque uma vez que os políticos tenham assegurado seu cargo político por meio de clientelismo, eles podem não ter mais incentivos para solucionar problemas de ação coletiva. Pesquisas empíricas apontam para uma associação negativa entre clientelismo e coesão programática dentro dos partidos. Elas apontam que os vários grupos de interesse dentro de um partido podem ter preferências programática tão divergentes, que os custos de uma coesão são extremamente altos. Clientelismo e compromisso programático são dois mecanismos incompatíveis com uma política baseada no carisma político. Entretanto, o autor aponta que essas incompatibilidades não são absolutas, havendo possibilidade de que os políticos se envolvam intensamente em um dos mecanismos.

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4. Conclusões Schumpeter afirma que a democracia é um método para se chegar a uma definição política através de eleições livres e competitivas de líderes. Nesse sentido, é preciso analisar qual o melhor método que traduza a agregação de preferências e qual o desenho institucional seria capaz de promover tal método, capaz de captar as preferências dos eleitores. Não se sustenta a argumentação de que o paradoxo da votação não permite que haja um vencedor justo e claro. Pois os resultados da regra majoritária não podem dizer o que o povo quer. No entanto, a regra majoritária estrutura o processo deliberativo onde não é capaz de produzir o resultado democrático correto diretamente das preferências, por estas serem transitivas. A regra majoritária é sempre capaz de produzir um resultado, não havendo empate (dentro de um jogo em que haja eqüidade política e nenhum dos jogadores ou propostas esteja em vantagem). Logo a regra majoritária, através da deliberação, permite identificar os resultados aceitáveis, onde a ciclicidade (potenciais múltiplas coalizões vencedoras sucessivas) irá fortalecer a regra majoritária. A regra majoritária é desejável afinal, não por dizer o que a vontade do povo é (pois ela não diz), mas por ser um procedimento de tomada de decisões, onde cria um procedimento justo e o resultado final contará com a legitimidade de ter sido aceito pela maior parte dos jogadores, havendo um vencedor sempre. Delegação e accountability são relações do tipo principal-agente, onde serão fortes ou fracas dependendo do desenho institucional adotado. Dependendo do desenho institucional poderá haver maior decisividade e melhor resolutibilidade. A falha de delegação ou o enfraquecimento da relação principal-agente pode tornar o governo menos accountable, criando incentivos para relações privadas, clientelistas e rentistas. Não há dúvidas de que Accountability é uma relação vertical principal-agente, onde seu desenho constitucional varia de acordo com o sistema adotado. Esse jogo hierárquico dependerá do regime adotado. No parlamentarismo há uma hierarquia oculta onde o Primeiro Ministro é fiscalizado pelos Membros do Parlamento, que por sua vez são fiscalizados pelos partidos e estes, pelos eleitores. No executivo essa sistemática não se reproduz por haver dois corpos eleitos diretamente pelo povo, sendo ambos agentes de um mesmo principal. Por não haver hierarquia, eles se equilibram através de transações horizontais que dependerão de outros mecanis

mos como bicameralismo, veto presidencial, revisão judicial e impeachment . 

Único caso em que o Poder Legislativo no Presidencialismo pode “dispensar” o Presidente da República.

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Os sistemas majoritários de governo favorecem a classificação das eleições como um sistema de controle, onde sendo um instrumento de accountability vertical, pode funcionar como um sistema de controle e quase influência, pois o eleitor manifesta uma preferência, influenciando o representante na condução de suas políticas mas, não prendendo-o através do mandato. O sistema presidencialista tem uma vantagem em relação ao parlamentarista, pois maximiza ambas as representações nacionais e locais. Formatos institucionais diferentes podem encorajar ou não a accounbatility eleitoral. Os modelos de poderes fundidos (parlamentarismo) e não fundidos (presidencialismo) terão resultados diferenciados em relação à accountability. O que se defende é um sistema com menos veto players onde haja menos impasse e que a autoridade legiferante não seja plena, fazendo-se o controle através da revisão judicial. Esse modelo de Ackerman se diferencia do de Arato, pois este defende um modelo ideal onde o Parlamento é unicameral (em vez de onde-and-a-halfhouse solution) e critica o instituto da reeleição. Também sugere mudanças no modelo de alocação de cadeiras sugerindo uma regra majoritária que evitasse a maioria simples. Dependendo do modelo institucional, pode haver uma maior propensão para o desenvolvimento de relações clientelistas e até mesmo corruptas. Há clientelismo sem corrupção, mas esta é encontrada em modelos institucionais que permitam relações clientelistas. Embora o clientelismo seja defendido por Kitschelt como uma forma de ac‑ countability, essa prática não deve ser desejável, pois atinge a setores particulares e pequenos segmentos que não representam a vontade da coletividade. Como os eleitores não sabem como suas preferências poderão afetar os resultados do processo decisório, a formação de partidos soluciona esse problema articulando um ranking de preferências. Os representantes procuram cativar os eleitores através do carisma político, de relações clientelistas ou de um conteúdo programático. Este seria o desejável, pois haveria uma maior identificação dos eleitores com a agremiação política, evitando relações privatistas de clientelismo e corrupção (pork barrel e rent-seeking). A conexão do eleitor com o conteúdo programático de um partido fortalece as relações principal-agente favorecendo a accountability eleitoral prospectiva e retrospectiva.

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Abstract In this work, I review the contemporary political

impacts of the presidential and parliamentary

theory in respect to institutional design and its

systems on decisiveness and resolutiveness; and

impacts on accountability. Based on recent studies

the determinants of the electoral and party sys-

about democracy and political institutions, I ana-

tems in relation to the electors control over their

lyze the correlation between institutional design

incumbents. I also discuss the proportional and

and the existence of corruption; the institutional

majority systems and why the majority rule is

consequences of the economic development; the

desired, after all.

Key words institutional design accountability electors control majority system

Recebido em julho de 2008

Aprovado em novembro de 2008

Leon Victor de Queiroz Pesquisador do Núcleo de Opinião Pública e Políticas Públicas – NePPu, da Universidade Federal de Pernambuco – UFPE, instituição em que cursa seu Mestrado em Ciência Política.

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