Integração e liderança regional: o papel do Brasil na América Latina a partir do smart power

5º ENCONTRO NACIONAL DA ABRI Redefinindo a Diplomacia num Mundo em Transformação 29 a 31 de julho de 2015, Belo Horizonte (MG), Brasil

Trabalho para apresentação em painéis Área temática: Análise de Política Externa

INTEGRAÇÃO E LIDERANÇA REGIONAL: O PAPEL DO BRASIL NA AMÉRICA LATINA A PARTIR DO SMART POWER

Ana Luiza Vedovato Universidade Federal de Santa Maria (UFSM) Danielle Jacon Ayres Pinto Universidade Federal de Santa Maria (UFSM) Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)

RESUMO Este trabalho se propõe a analisar a política externa brasileira voltada a integração regional do Brasil, a partir do prisma do seu smart power, de forma a promover a cooperação e interdependência entre os Estados. Assim, também busca-se compreender a necessidade de buscar novas formas de influência e liderança na América Latina, redefinindo as estratégias tradicionais de cooperação. Inicialmente, será feito um breve histórico a respeito da integração regional latino-americana e das iniciativas de política externa brasileiras em relação a esta. Em seguida, a análise da integração regional será direcionada ao âmbito do smart power brasileiro, de maneira a investigar como essa atuação poderia favorecer as inciativas de integração brasileiras. Por fim, pretende-se fazer uma análise e indicativo acerca das ações da política externa brasileira para a integração regional nos últimos anos, além de responder a seguinte pergunta problema: como o smart power brasileiro poderia fortalecer a integração latino-americana e alçar o Brasil como expoente na liderança regional? No trabalho, apresenta-se que o Brasil, na hipótese de valer-se do smart power como estratégia de política externa para definir seu papel de líder regional, poderia potencializar os resultados da integração, promovendo uma cooperação mais efetiva na busca pela interdependência entre os Estados. No entanto, devido ao protagonismo econômico que exerce frente aos blocos regionais e ao papel de destaque que ainda dá às intenções de projeção internacional, o país é visto muitas vezes como uma “ameaça” ao desenvolvimento dos outros países da região. É nesse sentido que se observa que a política externa do Brasil, ainda que orientada para a integração regional, dispõe de estratégias e recursos – como o fortalecimento do smart power nas estratégias de política externa – para potencializar os avanços de integração e tornar-se um líder regional efetivo, em busca de mais realizações na integração e desenvolvimento da América Latina. PALAVRAS-CHAVE Integração Regional. Smart power. Política Externa Brasileira. América Latina.

INTEGRAÇÃO E LIDERANÇA REGIONAL: O PAPEL DO BRASIL NA AMÉRICA LATINA A PARTIR DO SMART POWER Ana Luiza Vedovato1 Danielle Jacon Ayres Pinto2 INTRODUÇÃO

Este trabalho busca analisar a política externa brasileira nos âmbitos da integração e cooperação regional sul-americana, além de como o país trabalha a construção e projeção de poder na região. Assim, procura-se também compreender a necessidade de buscar novas formas de influência e liderança na região, redefinindo as estratégias tradicionais de cooperação, alargando sua percepção de poder para a ótica do smart power. Nesse sentido, a proposta é entender como o Brasil vem atuando e construindo sua imagem nas iniciativas de integração e cooperação sul-americanas, afim de avaliar seu papel enquanto líder regional. Mais do que isso, questionamos o interesse e relevância desse título para o país, além de apontar quais seriam as estratégias que auxiliariam a política externa brasileira nesse âmbito. A fim de trabalhar a proposta desse artigo, justificado na intenção de analisar os parâmetros da política externa brasileira para a região e sua atuação nesse âmbito, são revisadas diversas bibliografias sobre o tema, dando ênfase a análise da participação histórica do país na dinâmica regional. Com isso, construímos os argumentos aqui apresentados como apreciações autônomas em relação a diversos pareceres, discutidos aqui em revisão de literatura sobre o tema, ligados tanto ao Regionalismo e Integração Regional quanto à Política Externa Brasileira e análises de Poder. Para isso, analisa-se o histórico de integração e cooperação na região, desde as principais iniciativas até sua consolidação, focando-se no período da atualidade. Essa escolha justifica-se no propósito do artigo, que é avaliar como o Brasil orientou sua política externa para a região ao longo dos anos, tendo-se focado a esta com mais ênfase nos últimos anos. O trabalho está dividido em 4 seções. Seguindo esta introdução, a segunda seção discute um breve histórico da integração sul-americana e a evolução da orientação da política 1

Bacharelanda em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), é pesquisadora membro do Núcleo de Pesquisa em Relações Internacionais de Santa Maria (PRISMA), no qual integra o Grupo de Estudos, Pesquisa e Extensão em Política Internacional Contemporânea (GEPPIC). E-mail: [email protected]. 2

Doutoranda em Ciência Política, na área de Relações Internacionais pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), mestre e graduada em Relações Internacionais pela Universidade de Coimbra – Portugal. Atualmente, é professora do curso de Relações Internacionais da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM) e coordenadora do Grupo de Estudos, Pesquisa e Extensão em Política Internacional Contemporânea (GEPPIC). Email: [email protected].

4

externa brasileira nesse âmbito. Em seguida, a terceira seção discute o papel do Brasil na região e retoma alguns conceitos como hegemonia, liderança; hard, soft e smart power a fim de analisar a integração regional como meio de projeção de poder, de modo a investigar como essa atuação poderia favorecer as iniciativas de integração e aprimorar o papel do Brasil na região. Por fim, apresentam-se algumas considerações gerais sobre o tema. 1 A POLÍTICA EXTERNA ORIENTADA PARA A INTEGRAÇÃO E COOPERAÇÃO REGIONAL: ATUAÇÃO E INICIATIVAS BRASILEIRAS

Apesar de hoje constituir-se como um dos principais pilares da política externa brasileira, a integração regional e, de maneira mais ampla, o regionalismo, são fenômenos recentes na agenda diplomática do Brasil. Mas desde o início destas iniciativas, diferentes processos foram instituídos e diversas mudanças aconteceram. Embora as iniciativas de integração latino-americano tenham tido início nos anos 1950, devido aos estímulos da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL) em relação a projeto de desenvolvimento regional, foram lentos os avanços rumo ao quadro políticoinstitucional que hoje vislumbramos como resultado dessas ações. A partir dos anos 1960 houve de maneira mais direta uma aproximação da política externa do Brasil em direção aos processos de integração regional, no contexto do surgimento da Associação LatinoAmericana de Livre Comércio (Alalc). Apesar de ter manifestado apoio e interesse no projeto, o Brasil não desempenhou um papel significativo nesta iniciativa (DE ALMEIDA, 2013; SARAIVA, 2010) Foi somente na metade da década de 1980, com a “coincidência entre os processos de democratização e a crise da dívida externa vividos pelos países latino-americanos” (SARAIVA, 2010, p. 347) que o Brasil retomou os diálogos de integração. No ano de 1980 foi instituída, a partir do Tratado de Montevideo, a Associação Latino-Americana de Integração (ALADI), no intuito de dar continuidade e ampliar as iniciativas da Alalc. Inicialmente, o Brasil começou esta articulação de maneira bilateral, estabelecendo acordos de cooperação com a Argentina, no que se constituiria como os marcos iniciais do Mercado Comum do Sul (Mercosul) (DE ALMEIDA, 2013). Conforme expõe Matias Spektor (2010, p. 26), o Brasil “desde a década de 1980 vêm expandindo consistentemente suas agendas regionais”. Como constata Miriam Gomes Saraiva (2010, p. 343), foi: Na passagem para os anos 90, a partir das modificações ocorridas na ordem internacional e na conjuntura brasileira interna, [que] a questão da integração com os países vizinhos passou a ocupar um lugar prioritário na política externa brasileira.

5

Em 1991, o Mercado Comum do Sul (Mercosul) é constituído a partir do Tratado de Assunção, firmado entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Seguindo para um caminho de sub-regionalização, o Mercosul firmou-se no interesse da região em constituir, além da formação de um acordo de integração na região, a construção de uma área de influência (VEDOVATO; AYRES PINTO, 2015). Nesses parâmetros, o Mercosul considera que integração “constitui condição fundamental para acelerar seus processos de desenvolvimento econômico com justiça social”3 (MERCOSUL, 1994, s/p). Assim, o Mercosul constituiu-se como instrumento dinâmico da globalização, num contexto que acompanhou a tendência mundial da consolidação de blocos regionais dos anos 1990, em que as economias eram pressionadas a uma inserção individual e desarticulada (SOARES FILHO, 2009; CORTADA, 2007). Apesar de suas limitações, o bloco consolidou-se como um pilar fundamental da política externa brasileira, tornando-se um “instrumento de legitimação, fortalecimento e canal de atuação externa do Brasil no contexto regional e frente a parceiros extra-regionais” (SARAIVA, 2010, p. 4). A partir da década de 1990, a política externa brasileira passou a ser delineada no objetivo contínuo de projeção do país, estendendo-se do plano regional ao global. Nos governos de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), foi dada ênfase a participação ativa em foros multilaterais e ao desenvolvimento de um papel do país como mediador de conflitos regionais e internacionais. Essa maior atuação na esfera internacional fez com que o Brasil passasse a alcançar o papel de player internacional (SARAIVA, 2012). Conforme Vázquez e Ruiz (2009), é possível identificar duas esferas de atuação da política externa brasileira, sendo elas a busca constante por uma maior projeção internacional e a construção da liderança regional na América do Sul, que tem início nos governos Itamar Franco e FHC. No entanto, foi durante o governo Lula (2003-2010) que o Brasil passou a dedicar-se à América do Sul com mais ênfase, de modo que foi nesse período, de fato, que a região se tornou “âncora” – termo usado por Hakim (2010) – da política externa brasileira. Desde 1990 até os dias de hoje, ao longo dessas três décadas que evidenciam o destaque dado à inserção regional e global do Brasil, é possível notar algumas transformações na condução da política externa brasileira em relação a integração regional. Se antes as iniciativas de integração eram essencialmente econômicas, observa-se que a dimensão política dessas articulações passou a ser alvo de mais atenção. Além disso, há uma significativa preocupação em relação ao fortalecimento da autonomia nacional e regional da ação externa brasileira, de modo que se busca priorizar os formatos intergovernamentais nos processos de cooperação e integração regional (MARIANO et. al., 2014).

3

Conforme expresso no Tratado de Assunção (1994). O documento completo está disponível em: .

6

De certa maneira, pode-se identificar que a consolidação da União das Nações SulAmericanas (Unasul), em maio de 2008, pode representar uma nova dimensão tanto da integração quanto da política externa brasileira em relação à América do Sul (Ibid.). Com um caráter intergovernamental de baixa institucionalidade, a Unasul representa esta preservação da autonomia nacional e regional da ação brasileira, constituindo-se como uma das novas experiências no campo da integração e cooperação regional sul-americana (SARAIVA, 2011). A Comunidade Sul-Americana de Nações surgiu na ocasião da cúpula de Cuzco, realizada em 2004, na época conduzida pela Venezuela de Hugo Chávez, tendo sido sua criação efetivada em 2007, na Ilha Margarita. Porém, foi na cúpula dos Estados SulAmericanos em Brasília, com o Brasil de Lula à frente das negociações, que a organização se consolidou institucionalmente, adotando como nome União das Nações Sul-Americanas (Unasul) e firmando o Tratado Constitutivo em 24 de maio de 2008 (CERVO, BUENO, 2008; BARNABÉ, 2011). O Brasil desempenhou papel fundamental no processo de constituição da Unasul. Na época, o então presidente Lula foi enfático ao destacar em diversos discursos a importância do estabelecimento da organização para o Brasil e para a América do Sul. Constituindo-se como um espaço de diálogo no qual estabelece-se consenso a respeito de alguns temas, é perceptível que a atuação do Brasil em relação a temas como infraestrutura regional, segurança e financiamento da integração sinalizam a transformação em relação ao posicionamento e interesses anteriores do país nos âmbitos cooperativos (MARIANO et. al., 2014). Assim, a Unasul surge como uma organização de perfil distinto das anteriormente consolidadas na região, aproximando-se mais “de um instrumento de governança regional que dos padrões clássicos de integração” (SARAIVA, 2011, p. 12-13). Apresenta um perfil de cooperação que se dedica aos âmbitos técnicos e financeiros, além de possuir uma dimensão de atuação significativa no campo político, unificando comportamentos dos países da região (Ibid.). Logo, “ao invés de buscar a autonomia pela distância ou pela autossuficiência” (LAMPREIA, 1998 apud SARAIVA, 2012), o Brasil procurou consolidar sua presença na política internacional de modo a preservar a autonomia nacional e regional. Com uma atuação orientada por esses princípios, o Brasil busca construir posições comuns entre os países vizinhos diante de cenários de crise. Remodelando o princípio internacional da nãointervenção, o país defende a atuação segundo o princípio da não indiferença, de maneira a justificar o envolvimento brasileiro em temas internos na região (SARAIVA, 2012). É possível observar uma fusão entra as duas esferas de atuação da política externa brasileira, supracitadas: o primeiro pilar, de inserção, liderança e integração regional passou

7

a ser encarado como um degrau ao segundo, de maior projeção internacional. Segundo Miriam Gomes Saraiva (2011): A aproximação com os países vizinhos é percebida como o caminho para melhor inserção internacional, mas que possibilita a realização do potencial brasileiro e a formação de um bloco capaz de exercer maior influência internacional (SARAIVA, 2011, p. 13).

Ademais, a política externa brasileira orientou-se para uma integração de caráter intergovernamental, alegando a preservação da autonomia nacional e regional. Ao mesmo tempo que se mantêm a frente de um projeto de integração tradicional, no âmbito do Mercosul, não mediu esforços para a consolidação da Unasul, de caráter distinto. Também se dedicou à inserção internacional, tanto por meio da manutenção de acordos bilaterais quanto por meio do seu pertencimento aos BRICS, âmbito que passou a demandar significativa ação da política externa brasileira (VEDOVATO; AYRES PINTO; FREITAS, 2014), além da participação e preocupação em outros temas e esferas. Apesar de perceber-se tanto a nível analítico quanto a partir do discurso diplomático brasileiro as intenções do país em participar e promover a cooperação e interdependência entre os Estados por meio da integração regional e, a partir desse meio, garantir a projeção internacional desses Estados; nota-se uma descontinuidade e incongruência nesse projeto. Observa-se que: Apesar do claro alargamento dos compromissos regionais brasileiros, qualquer análise sobre a política regional do Brasil ainda deve levar em conta a enraizada ambivalência do país em relação à vizinhança (HURRELL, 1992 apud SPEKTOR, 2010, p. 26).

Desse modo, insere-se a essa análise a problemática acerca da identificação do Brasil como liderança regional, com uma atuação baseada no soft power que se estende, de certa maneira, ao smart power. Na seção seguinte, nos dedicaremos a analisar as motivações do Brasil em relação a integração regional, de modo a questionar seu papel como possível líder regional e identificar as bases do poder brasileiro nesse âmbito. Soft ou smart power, em qual tipo de poder o Brasil deveria fundamentar-se, a fim de consolidar novas formas de influência e fortalecer seu papel na América do Sul? 2 O PAPEL DO BRASIL NA REGIÃO E A CONSTRUÇÃO DE PODER DO ESTADO

Na seção anterior, apresentamos que a América do Sul, a partir da década de 1990, passou a ser considerada um dos principais pontos de interesse da política externa brasileira. A região tornou-se uma das principais zonas estratégicas para que o Brasil construísse sua

8

influência regional, de modo que esse espaço viesse a colaborar para sua inserção internacional. Quando tratamos a respeito de política externa, porém, existe um outro conceito importante que se deve inserir nesta análise: a construção de poder do Estado. Diante da análise feita, de que o Brasil visa construir sua influência regional e ampliar sua inserção internacional, identificamos como uma de suas estratégias os esforços dedicados a integração e cooperação regional. Ao falarmos a respeito de influência e poder, é necessário retomar o conceito de hegemonia. A partir da visão clássica, pode-se entender hegemonia, de maneira geral, como: A potência hegemônica que exerce sobre as demais uma preeminência não só militar, como também frequentemente econômica e cultural, inspirandolhes e condicionando-lhes as opções, tanto por força do seu prestígio como em virtude do seu elevado potencial de intimidação e coerção (BOBBIO ET AL., 1998, p. 579).

No entanto, essa definição clássica de hegemonia, no entanto, apresenta algumas inflexões em relação aos conceitos que hoje são mais difundidos e aceitos. Esse ajuste não modifica a profunda relação da hegemonia com o exercício de liderança, mas ajuda-nos a repensar a forma como essa liderança é perseguida (AYRES PINTO, 2009). Segundo João Gomes Cravinho (2002, p. 243), hegemonia é o “conjunto de pressões que define os limites aceitáveis para decisões autônomas e que produz, por conseguinte, padrões repetidos de comportamento no plano internacional”. A partir dessa visão, passa-se a considerar que a hegemonia não é exercida somente no plano militar e econômico – com uma projeção tradicional de poder baseada no hard power. Há uma influência mais ampla de um conjunto de forças que não são mensuráveis, como as ideias, as ações e experiências deste ator, capazes de produzir liderança sem desestabilizar o sistema internacional (MEDEIROS; AYRES PINTO, 2012). No caso da atuação brasileira na região e na ordem internacional, não podemos identificar que o país seja uma hegemonia regional, sequer que almeja tornar-se uma. É nesse sentido que iremos trabalhar a concepção de poder brasileira a partir de sua política externa e buscaremos compreender como seria possível harmonizar interesses e atuações brasileiras tanto no âmbito regional quanto no global. Para Miriam Gomes Saraiva (2012) a construção da liderança brasileira na América do Sul pode ser interpretada como baseada na ideia de soft power. Segundo Joseph Nye Jr. (2004) essa ideia designa uma forma de poder em que o Estado é capaz de garantir que os

9

demais desejem obter os mesmos resultados, ou seja, o Estado é capaz de cooptar ao invés de coagir. Por definição, soft power: É a capacidade de obter o que deseja através da atração, em vez de coerção ou de financiamentos. Ele surge a partir da atratividade da cultura, ideais políticos ou políticas de um país (NYE, 2004, p. x, tradução nossa).

Como observa Nye (2004), soft power não é o mesmo que influência, pois esta pode ser obtida também por meio do hard power. Por outro lado, o soft power requer além da habilidade de persuadir os Estados, pois engloba uma ação mais significativa, a capacidade de atraí-los, que muitas vezes leva a adesão. A diferença entre o hard power e o soft power é justamente a maneira como serão obtidos os resultados – no caso, como essa liderança será atingida (NYE, 2004). Nesse sentido, observa-se que o Brasil opera no sentido de buscar seus interesses nacionais e de maximizar sua influência na região utilizando-se do soft power como um instrumento de política externa, em que a integração regional é posta como a melhor estratégia para inserção internacional (SARAIVA, 2012). Assim, a atuação do Brasil na região é calcada nos pilares do soft power, pelo qual dá-se ênfase aos aspectos culturais, ideológicos e projetos cooperativos. A projeção do soft power brasileiro, no entanto, não garante que o país constitua sua influência na região. Como exposto, o Brasil não é e possivelmente não deseja tornar-se uma hegemonia regional propriamente dita, identifica-se uma ambiguidade conceitual em relação a busca de maior influência na região, na qual o país poderia atuar de maneira a consolidarse como potência ou liderança regional. Conforme Matias Spektor (2010), o Brasil não é uma potência regional típica. É comum que se designe esse conceito para caracterizar o papel brasileiro na região, devido às grandes dimensões territoriais, populacionais, à significância de sua economia, à abundância de recursos materiais e outros fatores. Apesar de ser o principal “patrocinador” das instituições de cooperação e integração regionais, não há indícios de que o Brasil se comporte como potência regional (SPEKTOR, 2010). Conforme o autor: O país não assume a posição de principal agente da ordem regional e hesita diante de situações onde é forçado a se impor. Sucessivos governos brasileiros têm sido relutantes diante da ideia de custear a proeminência regional do país, especialmente quando isto significa pressionar vizinhos menores a respeitar o número crescente de regras formais que estruturam a vizinhança (SPEKTOR, 2010, p. 26).

Com isso, a dedicação da política externa brasileira à região sul-americana não significa uma consequência direta da vontade de constituir-se como líder regional, nem uma fácil aceitação por parte dos demais países sul-americanos (SARAIVA, 2011; HIRST et. al.,

10

2010). Para citar alguns episódios recentes, Argentina e México opuseram-se à candidatura brasileira a um assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSONU), espaço no qual atuaria, de certa maneira, como representante regional (SPEKTOR, 2010; HIRST, 2010; MALAMUD, 2009). Em 2005, o Brasil lançou uma candidatura para a Secretaria-Geral da Organização Mundial do Comércio (OMC). Entre os cinco candidatos oficializados, além do brasileiro Luiz Felipe de Seixas Correa, um deles era uruguaio. Além da oposição, a Argentina manifestou apoio a candidatura do Uruguai. Também em 2005, o Brasil concorreu com a Colômbia, também um país localizado no escopo da região sul-americana, a presidência do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) (MALAMUD, 2009). Assim, em diversos episódios e espaços internacionais, o Brasil sofreu duros golpes sobre sua suposta imagem de líder regional, diante das oposições e omissões dos países sulamericanos em suas iniciativas. O fato de que a Argentina, principal parceira regional do Brasil, coloca-se também como maior adversário em uma de suas maiores ambições internacionais, um assento permanente no CS-ONU, evidencia a fragilidade do papel desempenhado pelo Brasil na região (Ibid.). Para Mathias Spektor (2010, p. 29), “a percepção dominante em relação ao Brasil é a de que o país, apesar de ser o principal centro de poder regional, não traduz essa ascendência em liderança amigável”. Ademais, os países sul-americanos não identificariam na atuação brasileira uma resposta eficaz às assimetrias de poder existentes na região (Ibid.). De maneira geral, o Brasil não adota uma postura de potência regional quando não abraça os princípios da cooperação e interdependência, e não relativiza as noções tradicionais de autonomia nacional, como apresentamos na seção anterior (SPEKTOR, 2010). Com isso, obtém pouco comprometimento dos vizinhos com os interesses brasileiros, mesmo através do soft power, ao não relativizar os ganhos na região. Como observa Nye (2012), “uma narrativa de poder inteligente para o século XXI não diz respeito a maximizar o poder ou preservar a hegemonia” (NYE, 2012, p. 262, tradução nossa, grifo nosso). É nesse sentido que propomos neste trabalho que a estratégia de poder brasileiro deveria transitar de uma estratégia de percepção baseada no soft power para uma percepção mais alargada de poder, baseada no smart power. Pela definição de Joseph Nye Jr. (2004), o smart power consiste em na “capacidade de combinar recursos de poder duro e brando em estratégias efetivas” (Ibid., 2012, p. 46), no qual desenvolve-se um entendimento mais profundo do papel do soft power e um melhor balanço do hard e soft power nas estratégias de política externa. Exercer certa influência não supõe o controle de uma determinada região, pelo contrário, através do smart power, é incompatível o título de liderança com o de hegemon (Ibid.).

11

Para Joseph Nye (op. cit.), o smart power consiste numa integração das redes de diplomacia, defesa e desenvolvimento, junto às ferramentas tradicionais do hard e soft power. Orientar a política externa nessa estratégia “requerer cooperação, instituições e busca de bens públicos dos quais todos possam se beneficiar e ninguém possa ser excluído” (NYE, 2012, p. 269). Nesses parâmetros, a busca pelo aumento de poder ou por um papel de liderança, deveria evitar padrões que gerem insegurança nas regiões (AYRES PINTO, 2009). Assim, a articulação regional por meio de instituições que promovem a cooperação e a integração, como o Mercosul e a Unasul, são um trajeto que, apesar de já incluso na política externa brasileira, pode ser enriquecido como meio para fortalecer estratégias de smart power, no sentido de consolidar-se como uma liderança regional. Conquistar esse papel, no entanto, exigiria uma profunda transformação na imagem e na atuação do país na América do Sul, a fim de modificar a maneira como é visto pelos países da região. Nesse sentido, a atuação brasileira frente as iniciativas de integração e cooperação precisaria ser revista, reconhecendo a importância de identificar interesses comuns, no sentido de que nessas esferas o Brasil persiga os interesses nacionais ao mesmo tempo em que satisfaz a interesses vizinhos (AYRES PINTO, 2009). Essa discussão nos remete a ideia de ganhos absolutos4 versus ganhos relativos. Salienta-se: [...] essa política credita que mais do que hegemônico, o Brasil deve buscar um papel de liderança junto aos seus parceiros regionais, fortalecendo a cooperação, os ganhos absolutos, a coordenação política e a interdependência, para assim criar um sentimento de proximidade de valores e uma coesão entre todos os parceiros (AYRES PINTO, 2009, p. 38).

Conforme Keohane (1984, p. 51-52), a cooperação seria vista pelos países parceiros como um “facilitador da realização dos seus próprios objetivos, como o resultado de um processo de coordenação política”. Assim: Essa seria a lógica dos ganhos absolutos, sob a qual sustenta-se o smart power. Isso quer dizer que os Estados parceiros atuariam de maneira a maximizar ganhos recíprocos e não isolados, ou seja, a integração regional contribuiria fundamentalmente para o crescimento e desenvolvimento da região sul-americana. Esse profundo grau de cooperação possibilitaria uma série de resultados profundos em termos de integração, promovendo uma relação mais interdependente e cooperativa entre os Estados, e construindo para o Brasil um espaço de liderança onde os parceiros regionais não se sentiriam ameaçados ou coagidos (VEDOVATO; AYRES PINTO, 2015, s/p).

Segundo Nye e Armitage (2007) são cinco os pilares que identificam o smart power. São eles: i) alianças, parcerias e instituições; ii) desenvolvimento global; iii) diplomacia pública; iv)

4

Por ganhos absolutos entende-se a distribuição equitativa de ganhos no relacionamento entre os Estados, ou seja, a simetria entre os benefícios gerados pela cooperação. Os ganhos relativos seriam o inverso, ou seja, desproporcionalidade entre esses ganhos, sendo que um Estado ganharia mais com a cooperação do que o outro (GRIECO, 1988).

12

integração econômica e; v) inovação e tecnologia. Estes pontos estreitam-se a objetivos firmados nas propostas de integração regional sul-americanas, como no âmbito da Unasul, na qual o Brasil vem desempenhando um papel relevante frente às situações de política doméstica, relações de fronteira, cooperação técnica, desenvolvimento e integração econômica (SARAIVA, 2011). No entanto, Ainda que a Unasul tenha firmado acordos de cooperação técnica, bem como constituído o Conselho de Defesa Sul-Americano, o Conselho de Saúde SulAmericano e o Conselho Energético Sul-Americano, ainda faltam esforços para tornar esses projetos de integração realmente cooperativos e capazes de elevar a América do Sul a uma zona de influência, promovendo o desenvolvimento regional (VEDOVATO; AYRES PINTO, 2015).

Conforme exposto na seção anterior, a nova dimensão de cooperação regional desenvolvida com a Unasul fortalece projetos de desenvolvimento regional e o aprofundamento da integração política e social (SARAIVA, 2011). Assim, a Unasul, como instituição de cooperação que tem como agenda as assimetrias entre seus membros (Ibid.), constitui-se como um espaço que permite ao Brasil aprimorar suas estratégias de projeção do poder, satisfazendo os pilares do smart power e promovendo ganhos absolutos na região.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Desde os anos 1980, a integração e cooperação regional, compreendidas de maneira mais ampla como o regionalismo, fortaleceram-se na América do Sul e passaram a demandar atenção por parte da política externa brasileira. Ao mesmo tempo em que se nota um crescimento na importância dada à região pelo Brasil, pode-se notar mudanças no direcionamento da política externa, bem como inflexões na atuação brasileira em relação à América do Sul. Assim, como apresentado na segunda seção deste trabalho, o Brasil tem buscado valerse das iniciativas de aproximação regionais de maneira a coadunar outros objetivos de sua política externa, como uma maior presença na política internacional (SARAIVA, 2010, 2012). No entanto, em diversos momentos é possível observar uma descontinuidade entre as duas metas. Como exposto por Malamud (2009, p. 138, tradução nossa), “o principal desafio para a liderança brasileira não é global, mas regional”. Isso se deve, de certa maneira, pelo suposto papel que o Brasil exerceria, enquanto “líder” regional. Ao mesmo tempo em que os demais países da região não reconhecem o Brasil nessa posição, o país também não assume esse papel. Como coloca Matias Spektor (2010, p. 35) “a relutância de um país em assumir sua identidade de ‘potência regional’ pode tornar o processo ainda mais difícil”. Da mesma forma:

13

Apesar de sua proeminência regional, o Brasil vem sendo incapaz de traduzir seus recursos estruturais e instrumentais para uma liderança eficaz. Seus potenciais seguidores não se alinharam com os principais objetivos da política externa do Brasil [...] (MALAMUD, 2009, p. 145).

Apesar de ter assumido o papel enquanto paymaster5 na região, e a dimensão dos recursos e financiamento constituir uma importante parcela na integração e cooperação da região, é necessário ir além, estabelecendo um planejamento político de cooperação e inserção internacional, assumindo responsabilidades mais amplas e trabalhando de maneira a cooptar esses objetivos na região. Percebe-se que o Brasil se mostra mais preocupado com sua capacidade e interesses nacionais do que com objetivos comuns da vizinhança (MALAMUD, 2009). Com isso, afastase da promoção de ganhos absolutos na região e, por conseguinte, de projetar seu poder segundo uma estratégia de percepção baseada no smart power. Como exposto por Danielle Jacon Ayres Pinto (2009, p. 169): Promover os ganhos absolutos, onde todos vejam vantagens em cooperar é a grande arma do Brasil para sustentar sua política externa, para conquistar seus objetivos internacionais e para aumentar a participação do mercado interno brasileiro nas negociações internacionais.

Promover ganhos absolutos, nesse sentido, seria uma decisão de cunho estratégico para os âmbitos regionais, de forma que os demais países sul-americanos sentir-se-iam mutuamente beneficiados pelas iniciativas brasileiras. Em outras palavras, a ação do Brasil nesse sentido seria a de efetiva cooptação, em que o país exerceria um papel real de liderança, onde os interesses nacionais seriam compatíveis aos da região. A partir disso, observa-se que, apesar da região ocupar um papel fundamental no alinhamento da política externa brasileira, o país não estabelece estratégias efetivas para sua atuação na região, de modo a cooptar interesses. Esse alinhamento seria importante para que a política de integração pudesse desenvolver-se nos parâmetros do smart power, com o fortalecimento da cooperação, sem que a soberania dos agentes estatais fosse limitada (AYRES PINTO, 2009). Dada a proposta desse artigo, conclui-se que a política externa brasileira, a fim de satisfazer seus principais pilares, o de fortalecer sua atuação e papel na região e o de tornarse ator de influência internacional, precisa fortalecer a construção e projeção de poder do Estado. Uma percepção de poder seguindo a lógica do smart power alargaria a percepção e

Sobre o papel do Brasil como paymaster da integração sul-americana, ver Sean Burges, “Bounded by the reality of trade: practical limits to a South American region”, Cambridge Review of International Affairs vol.18 n.3. Outubro/2005, p.437-454. 5

14

atuação brasileira na região, fortalecendo alianças e arranjos de cooperação, com a promoção de ganhos absolutos entre os países sul-americanos.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ARMITAGE, Richard L.; NYE JR, Joseph S. A smarter, more secure America. CSIS Commission on Smart Power. Washington: Center for Strategic and International Studies, 2007. Disponível em: . Acesso em: 31 mai. 2015. AYRES PINTO, Danielle Jacon. Mediação de conflitos internacionais e inserção mundial do Brasil. Dissertação de mestrado em Relações Internacionais, especialização em Estudos da Paz e da Segurança pela Faculdade de Economia da Universidade (FEUC) de Coimbra, 2009. Disponível em: . Acesso em 21 jan. 2015. AYRES PINTO, Danielle Jacon. Smart power: os pilares deste poder na política externa brasileira. 3° Encontro Nacional ABRI, 2011, São Paulo. Disponível em: . Acesso em: 21 jan. 2015. BARNABÉ, Ismael Roberto. Unasul: Desafios e Importância Política. Mural Internacional, Ano II, n. 1, p. 40-48. Disponível em: Acesso em: 15 de jul. 2014. BOBBIO, Norberto et al. Dicionário de Política. Brasília: UnB Editora, 1998, p. 580-581. BURGES, Sean. Bounded by the reality of trade: practical limits to a South American region. Cambridge Review of International Affairs, vol.18, n.3, 2005, p. 437-454. CERVO, Amado Luiz; BUENO, Clodoaldo. História da política exterior do Brasil. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2008, p. 512-515. CORTADA, Antonio Martins. Fluxos de Comércio Intra-Regionais na América do Sul: Uma Análise do Potencial Articulador do Brasil. Cadernos PROLAM/USP, São Paulo, Ano 7, V. 2, 2007, p. 33-56. Disponível em: . Acesso em: 9 de jul. 2014. CRAVINHO, João Gomes. Visões do Mundo: As relações internacionais e o mundo contemporâneo. Lisboa: Imprensa das Ciências Sociais, 2002 DE ALMEIDA, Paulo Roberto. Integração Regional: uma introdução. São Paulo: Saraiva, 2013. GRIECO, Joseph M. Anarchy and the Limits of Cooperation: a Realist Critique of the Newest Liberal Institutionalism. International Organization, vol. 42, n. 3, 1988, p. 485-507. Disponível em: . Acesso em: 29 mai. 2015.

15

HAKIM, Peter. O Brasil em ascensão: os desafios e as escolhas de uma potência global emergente. Política Externa, Brasília, V. 19, n. 1, jun./jul./ago. 2010. Disponível em: . Acesso em: 9 jul. 2014. MALAMUD, Andrés. Leadership without Followers: The Contested Case for Brazilian Power Status. In: Brasil, União Europeia, América do Sul: anos 2010-2020. Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer, 2009, p. 126-149. Disponível em: . Acesso em: 31 mai. 2015. MEDEIROS, Sabrina Evangelista; AYRES PINTO, Danielle Jacon. Reputação Internacional e Smart Power: estratégias brasileiras para juntar confiabilidade e projeção de poder. Anais do 4º Encontro Nacional da ABRI – Multilateralismo, plurilateraliso e a construção de uma nova ordem mundial. Belo Horizonte, 2013. MERCOSUL – MERCADO COMUM DO SUL. Tratado de Assunção. 1994. Disponível em: . Acesso em: 10 jul. 2014. NYE, Joseph S. O Futuro do Poder. São Paulo: Benvirá, 2012. NYE, Joseph S. Soft Power: The Means to Success in World Politics. United States of America: PublicAffairs™, 2004. SARAIVA, Miriam Gomes. A Política Externa Brasileira e sua Projeção Internacional: um projeto caracterizado pela continuidade. Centro Brasileiro de Relações Internacionais. CEBRI Artigos, Volume 1, ano VII, 2012. Disponível em: . Acesso em: 9 mai. 2015. SARAIVA, Miriam Gomes. Integração Regional na América do Sul: processos em aberto. Anais do 3º Encontro Nacional da ABRI – Governança Global e Novos Atores. São Paulo, 2011. Disponível em: . Acesso em: 6 abr. 2015. SARAIVA, Miriam Gomes. O Brasil frente aos processos de integração regional nos anos 90. In: BRANCATO, Sandra Maria Lubisco; MENEZES, Albene Miriam F.; KOTHE, Mercedes G. (Org.). III Simpósio Internacional: Estados Americanos - Relações Continentais e Intercontinentais, 500 anos de História. Porto Alegre: EDIPUCRS, 2000, p. 343-352. Disponível em: . Acesso em: 6 abr. 2015. SOARES FILHO, José. MERCOSUL: surgimento, estrutura, direitos sociais, relação com a UNASUL, perspectivas de sua evolução. Revista CEJ, Brasília, Ano XIII, n. 46, jul./set. 2009. Disponível em: . Acesso em: 10 jul. 2014. SPEKTOR, Matias. Ideias de ativismo regional: a transformação das leituras brasileiras da região. Revista Brasileira de Política Internacional, vol. 53, n. 1, Brasília, jan.-jul. 2010, p. 2544. Disponível em: . Acesso em: 9 mai. 2015.

16

VÁSQUEZ, Mariana; RUIZ, José Briceño. O Mercosul na época de Lula e Kirchner: um balanço, seis anos depois. Nueva Sociedad, v. Especial em Português, n. p. 33-49, 2009. Disponível em: . Acesso em: 9 mai. 2015. VEDOVATO, Ana Luiza; AYRES PINTO, Danielle Jacon. Integração Regional e a influência do Brasil na região sul-americana. JANUS.ANUARIO 2015 (no prelo), 2015. VEDOVATO, Ana Luiza; AYRES PINTO, Danielle Jacon; FREITAS, Riva Sobrado de. Protagonismo econômico do Brasil: o dilema entre a participação econômica nos BRICS e suas dinâmicas nos blocos regionais (Mercosul e Unasul). 2º Seminário de Relações Internacionais: Graduação e Pós-graduação, 2014, João Pessoa. Disponível em: Acesso em: 22 jan. 2015.