Introdução ao Estudo do Direito Financeiro

I. Introdução ao Estudo do Direito Financeiro




1. Introdução
2. Ciência das Finanças e Direito Financeiro: conceitos, relações e
distinções
3. A atividade financeira do Estado
3.1. Conceito: o Estado e as necessidades públicas
3.2. Características da atividade financeira do Estado
3.3. Serviços Públicos
3.4. Fazenda Pública
4. Princípios gerais do Direito Financeiro
5. A Constituição Financeira
6. A relação do Direito Financeiro com outros ramos do Direito

































1. Introdução

O aprofundamento científico do Direito Tributário, como jovem ramo do
Direito Financeiro, deve necessariamente ser precedido do conhecimento dos
conceitos, institutos e princípios nucleares desse último. Antes do
desenvolvimento científico do Direito Tributário, competia somente aos
cientistas do Direito Financeiro a tarefa de descrever os tributos e as
relações jurídicas existentes em torno desses. O estudo dos tributos e da
receita tributária representava "parcela didática" do Direito Financeiro.
Na realidade, o desenvolvimento científico do Direito Tributário só se deu
após a I Grande Guerra, em países como Alemanha, Itália, Áustria, Espanha,
França e também Estados Unidos, e como sequência ou avanço dos estudos
sobre o Direito Financeiro.

No Brasil, esse avanço do Direito Tributário só ocorreu um pouco
depois da metade do século XX. Porém, o Direito Tributário se destacou
tanto do Direito Financeiro que alguns chegaram a cogitar de sua autonomia
científica. Como observado por Ruy Barbosa Nogueira[1], hoje o estudo dos
tributos consiste na "parte mais desenvolvida e destacada do Direito
Financeiro". Não obstante, mesmo com esse expressivo desenvolvimento do
Direito Tributário, ele ainda se mantém como ramo do Direito Financeiro,
possuindo destaque e brilho próprio, mas ainda sendo uma parte do Direito
Financeiro.[2] O significativo desenvolvimento científico do Direito
Tributário não pode resultar seu isolamento, especialmente para fins
didáticos, do Direito Financeiro.

O Direito Financeiro, como ciência jurídica, compreende o estudo,
dentre outros institutos, da atividade estatal que tem por objeto a
obtenção de recursos voltados para o funcionamento da maquina estatal, ou
seja, o estudo da atividade de obtenção de receitas públicas. Dentre as
espécies de receitas públicas existentes, destaca-se, desde muito tempo,
como fonte maior e mais importante de recursos do Estado, a chamada receita
tributária.

A receita tributária, por seu turno, é aquela obtida a partir da
arrecadação dos tributos definidos pela legislação tributária e objeto do
saber dos cientistas do Direito Tributário. Portanto, a relação entre o
Direito Financeiro e o Direito Tributário é uma relação entre "o todo" –
receita pública – e "a parte" – receita tributária – ramo e sub-ramo, com a
peculiaridade de termos na parte ou no sub-ramo uma disciplina jurídica
substancialmente desenvolvida. Por esta razão, desenvolver o Direito
Tributário afastado dos princípios e institutos do Direito Financeiro
representa um capricho indesculpável.

Não se discute, repita-se, que o Direito Tributário, como ciência
jurídica, se sobressaiu acentuadamente em relação ao todo que representa o
Direito Financeiro, mas, como será discutido em momento oportuno, isso não
justifica falar-se em sua autonomia científica e nem em sua autonomia
didática absoluta. Daí a importância e mesmo a imprescindibilidade de um
estudo, ainda que introdutório, do Direito Financeiro para a melhor
compreensão do Direito Tributário. Essa estreita relação entre o Direito
Tributário e o Direito Financeiro não nos permite, em suma, ignorar o
último no desenvolvimento das lições sobre o Direito Tributário.[3] Esse é
o propósito deste e dos três próximos capítulos. Na sequência, serão
abordados, principalmente, os conceitos de Ciência das Finanças, de Direito
Financeiro e da atividade financeira do Estado.




2. Direito Financeiro e Ciência das Finanças: conceitos, relações e
distinções

Para o italiano Gustavo Ingrosso,[4] "Direito Financeiro é a
disciplina que estuda o ordenamento jurídico das finanças do Estado e das
demais entidades de direito público, e as relações jurídicas criadas pelo
Estado, e pelas referidas entidades no desempenho da sua atividade
financeira". Seguindo essa linha, Rubens Gomes de Sousa[5] conceituou o
Direito Financeiro como "a disciplina que estuda o ordenamento jurídico das
finanças do Estado e as relações jurídicas por ele criadas no desempenho de
sua atividade financeira".

Em sentido um tanto diverso, Ricardo Lobo Torres,[6] tomando o Direito
Financeiro como sistema objetivo, o conceitua como "o conjunto de normas e
princípios que regulam a atividade financeira. Incube-lhe disciplinar a
constituição e a gestão da Fazenda Pública, estabelecendo as regras e
procedimentos para a obtenção da receita pública e a realização dos gastos
necessários à consecução dos objetivos do Estado".

Percebe-se que os dois primeiros autores, Ingrosso e Gomes de Sousa,
trataram o Direito Financeiro como ciência (Ciência do Direito), enquanto
Lobo Torres o conceituou como conjunto de normas jurídicas e princípios
(Direito Positivo). Com efeito, embora haja uma relação íntima entre esses
conceitos, Ciência do Direito e Direito Positivo são coisas distintas, mas
ambas igualmente relevantes – a primeira com predominância de
características descritivas, o segundo essencialmente prescritivo.

O Direito Positivo consiste no conjunto de normas jurídicas válidas e
que disciplinam o comportamento humano; são enunciados prescritivos
voltados para a conduta humana. Por sua vez, a Ciência do Direito, tendo em
vista seu caráter predominantemente descritivo, tem por objeto o estudo do
próprio Direito Positivo, isto é, do conjunto de normas jurídicas
reguladoras das relações intersubjetivas. O objeto da Ciência do Direito é
o próprio Direito Positivo – enquanto o Direito Positivo prescreve normas
jurídicas que regulam comportamentos (lógica deôntica), a Ciência do
Direito descreve, explica e mesmo questiona essas normas jurídicas
prescritivas (lógica científica).

Nesse sentido, o Direito Financeiro, como Direito Positivo
(perspectiva assinalada por Lobo Torres), regula a atividade financeira do
Estado, as receitas e as despesas públicas, o crédito público, o orçamento,
enfim, todas as atividades desenvolvidas pelo Estado enquanto Fazenda
Pública. Noutro giro, quando se fala em "disciplina que estuda"
(perspectiva assinalada por Ingrosso e por Gomes de Sousa), não se está a
referir-se ao Direito Financeiro como direito positivado, mas sim, à
Ciência do Direito Financeiro – o primeiro representa o conjunto de normas
jurídicas que regulam a atividade financeira do Estado e as relações
jurídicas por ela emanadas; o segundo é o estudo, propriamente dito, dessas
normas e princípios que regulam a atividade financeira do Estado.

Assim, o Direito Financeiro (Positivo) vem a ser o conjunto de normas
jurídicas e princípios que regulam a atividade financeira do Estado; a
Ciência do Direito Financeiro é o conjunto de enunciados descritivos desse
conjunto de normas e princípios que compõem o Direito Financeiro Positivo.
Em ambos os casos, mostra-se nuclear a compreensão da chamada atividade
financeira do Estado.




3. A atividade financeira do Estado


3.1. Conceito: o Estado e as necessidades públicas

A atividade financeira do Estado é o conceito nuclear do Direito
Financeiro e sua compreensão está intimamente ligada ao papel desempenhado
pelo Estado na satisfação das necessidades experimentadas pelo povo
governado – na satisfação das necessidades públicas. Historicamente, o
Estado tem sua origem vinculada à criatividade dos homens dirigida à
satisfação de suas próprias necessidades.[7] Nesse sentido, o Estado surgiu
e se consolidou como instrumento histórico para satisfazer as necessidades
públicas.

As atividades do Estado, através de seus agentes e órgãos e dotadas de
naturezas diversas – política, social, administrativa, econômica e
financeira – estão todas voltadas para a satisfação das necessidades
públicas, podendo afirmar-se que a satisfação dessas necessidades consiste
na atribuição essencial do Estado. Será através de suas funções estatais –
legislativa, administrativa e judicial – exercidas pelos órgãos e agentes
de seus três poderes constitucionalmente estabelecidos – Legislativo,
Executivo e Judiciário – que o Estado cumprirá sua missão orgânica de
satisfazer as necessidades públicas.[8]

A União Federal, os Estados como unidades federadas, o Distrito
Federal e os Municípios, cada um dentro de suas áreas de atuação e
competências, isoladamente ou em cooperação, devem buscar construir uma
sociedade livre, justa e solidária, o desenvolvimento nacional, a
erradicação da pobreza e da marginalização, a redução das desigualdades
sociais e regionais, bem como a promoção do bem estar da coletividade (art.
3º, CF/88). Significa dizer: eles devem encontrar o bem comum, satisfazer
os interesses mais relevantes da sociedade. Isso tudo envolve atender às
necessidades públicas.

Entretanto, o que significa "necessidades públicas"? Qual é o seu
alcance? Em primeiro lugar, "necessidades públicas" não podem ser
confundidas com as necessidades individuais, pois essas não são suscetíveis
de serem satisfeitas pelo Estado. As necessidades públicas devem guardar
relação, a princípio, com as necessidades gerais e as coletivas. Não
obstante, é importante ressaltar que nem toda necessidade geral ou coletiva
representa uma necessidade pública. O traço marcante que caracteriza as
necessidades públicas, diferenciando-as de outras necessidades gerais e
coletivas, é o dever de intervenção do Estado para sua satisfação. Nesse
sentido, Aliomar Baleeiro afirmou que "em princípio, todas as necessidades
públicas são coletivas, mas a recíproca está excluída, pois existem
necessidades de interesse geral ou coletiva que não são necessidades
públicas". [9]

Portanto, é a intervenção do Estado em face das necessidades coletivas
que lhes dão o caráter de necessidades públicas, ou seja, as necessidades
públicas são necessidades coletivas que devem ser tuteladas pelo Estado
através do exercício de suas funções estatais.[10] Porém, qual seria o
critério de eleição das necessidades públicas?




A resposta reside na qualidade das pessoas que exercem essa eleição,
ou seja, a eleição das necessidades públicas possui caráter essencialmente
político em razão de serem os órgãos políticos que escolhem quais são os
interesses coletivos[11] que devem ser atendidos pelo Estado – que devem
ser normatizadas como necessidades públicas. Nesse mesmo sentido, Celso
Ribeiro Bastos afirma que são "os governantes, pois, que determinam quais
são as necessidades públicas".[12]

As necessidades públicas são, portanto, por força de uma decisão
política, necessidades gerais ou coletivas que devem ser satisfeitas pelo
Poder Público, sendo certo que, no momento em que é determinado que essas
necessidades devam ser atendidas pelo Estado, não há mais que se falar em
necessidade geral ou coletiva, mas sim, em necessidade pública. Não restam
dúvidas, então, que a escolha de quais necessidades coletivas deverão ser
satisfeitas pelo Estado responde a critérios políticos. Trata-se de uma
escolha discricionária, mas que deve ser estabelecida no Direito Positivo,
tanto na Constituição Federal quanto na legislação infraconstitucional. Se
estabelecida especificamente na Constituição Federal, sua satisfação torna-
se uma obrigação do Estado que independe de sua previsão pelo legislador
ordinário (saúde básica, educação infantil, etc). Se carente de previsão
constitucional específica e suficiente, sua satisfação dependerá de alto
nível de discricionariedade do legislador ordinário de cada momento
histórico. [13]

Diante da insuficiência de recursos orçamentários para satisfazer
todas as necessidades sociais,[14] há a importância do Estado em priorizar
a satisfação de uma parcela dessas necessidades e essa priorização deve ser
positivada, ou seja, a seleção dos interesses coletivos prioritários deve
ser normatizada em lei em sentido amplo. Primeiramente, é a Constituição
que deve estabelecer quais os interesses sociais que cabem ao Estado
satisfazer; depois, resta à legislação infraconstitucional ampliar ou
aperfeiçoar essas "escolhas", sempre de acordo com as decisões políticas
que privilegiam as prioridades a serem cumpridas. Sem lei, não há que se
falar em necessidade pública a ser satisfeita pelo Estado. Essa é a máxima
do princípio da legalidade no dispêndio dos recursos públicos.

Pode-se concluir, desse modo, que necessidade pública é aquela
necessidade coletiva ou geral que cabe ao Estado satisfazer, em decorrência
de uma decisão política e desde que seja veiculada por norma jurídica.
Dentre essas necessidades públicas, podemos destacar necessidades básicas,
tais como segurança, educação, saúde, jurisdição, obras públicas, serviços
públicos (correios, transportes, energia, fornecimento de água, etc.).

Pois bem. Sendo objetivo fundamental do Estado a satisfação dessas
necessidades públicas, cabe a ele, ao próprio Estado, promover os meios
adequados para operacionalizar o cumprimento desse objetivo. A fim de
satisfazer as necessidades públicas, o Estado precisa de recursos
financeiros e se vê obrigado a desenvolver atividades voltadas para a
obtenção, gestão e aplicação desses recursos. Essa atividade estatal,
consistente em obter, gerir e despender os recursos suficientes para
custear a satisfação das necessidades públicas, é a denominada atividade
financeira do Estado e que vem a ser objeto de regulação pelo conjunto de
normas jurídicas e princípios que compõem o Direito Financeiro como Direito
Positivo.

O professor Bernardo Ribeiro de Moraes lembrava que "de fato, o Estado
tem por finalidade essencial a realização do bem comum do povo (...), assim
necessita obter receitas para poder cobrir as suas despesas ou fazer as
suas aplicações ou investimentos, razão pela qual ele se serve de inúmeros
instrumentos (preços, empréstimos, tributos, etc.)". Por esta razão,
acrescenta o saudoso professor, "ao lado de sua atividade política, social
e administrativa, o Estado exerce uma atividade especialmente destinada à
obtenção de recursos monetários, sua gestão e aplicação. Este conjunto de
atos com tal objetivo é denominado atividade financeira do Estado". [15]
Eis então o conceito-chave de todo o Direito Financeiro: a atividade
financeira do Estado é a atividade de obtenção, gestão e dispêndio de
recursos públicos voltados para a satisfação das necessidades públicas.

Para Celso Ribeiro Bastos, a "atividade financeira do Estado é toda
aquela marcada ou pela realização de uma receita ou pela administração do
produto arrecadado ou, ainda, pela realização de um dispêndio ou
investimento".[16] Portanto, a atividade financeira do Estado consiste na
atividade estatal de obtenção de recursos financeiros, que poderá ser
levada a efeito pela exploração do próprio patrimônio estatal ou através
das prestações coercitivamente efetuadas por particulares (tributos), a
gestão e a aplicação desses recursos em prol do custeio da satisfação das
necessidades públicas.[17]

Por fim, é valioso compreender a atividade financeira do Estado sob a
perspectiva contemporânea do Estado democrático de direito: o Estado Fiscal
contemporâneo, como Estado fiscal democrático e de direito, é aquele que
pratica suas atividades financeiras em torno da melhor satisfação dos
direitos fundamentais – na vertente da arrecadação de receitas, ele deve
impor tributos aos cidadãos que sejam configurados e exigidos em respeito
aos direitos fundamentais; na vertente da gestão e da realização das
despesas, ele deve buscar a melhor promoção possível dos direitos
fundamentais, inclusive dos direitos sociais e econômicos que requerem
prestações estatais positivas.




3.2. Características da atividade financeira do Estado

Como atividade que emana do poder ou da soberania financeira do
Estado, uma das manifestações da soberania estatal,[18] a atividade
financeira do Estado possui algumas características que merecem ser
destacadas.

Em primeiro lugar, as necessidades públicas, como veremos mais
detalhadamente adiante, são satisfeitas por meio dos serviços públicos e
estes devem ser pagos em dinheiro. Sendo assim, resta óbvio que os recursos
financeiros do Estado devem ser obtidos em dinheiro – o objeto da atividade
financeira do Estado é o dinheiro.

Também se pode afirmar que a atividade financeira do Estado é espécie
de atividade administrativa que possui conteúdo econômico. Segundo José
Souto Maior Borges,[19] a atividade financeira do Estado distingue-se "das
outras manifestações administrativas [do Estado que são] carentes de
conteúdo econômico para constituir a chamada administração financeira".

Por fim, vale dizer da instrumentalidade da atividade financeira do
Estado, assim vista por ser uma atividade-meio praticada em favor das
demais atividades estatais – ela é realizada para dar suporte financeiro à
consecução das outras atividades estatais.

Do exposto, é possível apontar as seguintes características
fundamentais da atividade financeira do Estado:

a) desenvolvimento da atividade por uma pessoa jurídica de
direito público – para que seja caracterizada a atividade
financeira do Estado, é necessária a participação de um ente
público em seu desenvolvimento;

b) conteúdo econômico – o conteúdo econômico se manifesta em
razão da atividade financeira ser desenvolvida em torno de
recursos desta natureza;

c) conteúdo monetário – o objeto econômico da atividade
financeira é o dinheiro, daí o conteúdo monetário ser
característica fundamental da atividade financeira;

d) instrumentalidade da atividade financeira – "simultaneamente
com as atividades políticas, sociais, econômicas,
administrativas, educacionais, policiais, etc., que
constituem a sua finalidade própria, o Estado exerce também
uma atividade financeira, visando a obtenção, a administração
e o emprego de meios patrimoniais que lhe possibilitam o
desempenho daquelas outras atividades que se referem à
realização de seu fins." [20]

No trecho acima transcrito, Rubens Gomes de Sousa, autor do projeto do
nosso Código Tributário Nacional, demonstra, com a clareza que lhe era
peculiar, como a atividade financeira não se esgota em si mesma, ou seja,
ela é desenvolvida em razão das demais atividades estatais, para gerir
recursos econômicos que possibilitem o desenvolvimento dessas outras
espécies de atividades do Estado. Por essa razão, afirma-se que a atividade
financeira é instrumento do Estado para que possa exercer suas atividades
básicas. Não podem existir dúvidas, dessa forma, que a atividade financeira
é instrumento do Estado para realização de seus fins; sua natureza
instrumental é indiscutível.

Mas isso levanta uma questão relevante: a atividade financeira é
meramente instrumental? Isso importa discutir a existência ou não de outra
característica da atividade financeira, qual seja, a de intervir
substancialmente no campo econômico e social do país, produzindo efeitos
modificativos no cenário nacional nessas áreas. Em outras palavras, a
atividade financeira do Estado é apenas instrumental – atua em função das
outras atividades estatais – ou produz, por si só, modificações sociais e
econômicas relevantes?

Com efeito, a ideia que a atividade financeira do Estado seja apenas
um instrumento para satisfação das necessidades públicas não mais se
sustenta. A função intervencionista dessa atividade do Estado na economia é
inegável, tanto do ponto de vista descritivo como normativo. Sem embargo,
não se pode cogitar da atividade financeira do Estado como uma atividade
puramente neutra.

Em oposição à tradicional doutrina do neutralismo da atividade
financeira do Estado (também chamada de fiscalismo), temos a doutrina da
natureza intervencionista da atividade financeira do Estado (também chamada
de extrafiscalismo). No Brasil, Baleeiro sempre defendeu que a atividade
financeira do Estado não serve apenas para custear a satisfação das
necessidades públicas, mas também desempenha papel fundamental na regulação
da vida econômica e social do país através de intervenções que provocam
modificações nas estruturas econômicas e sociais existentes:



Vimos como a atividade financeira se funda na existência de fato
afim daquele que suscita o fenômeno econômico: a existência de
necessidades humanas, que impulsionaram os indivíduos a esforços
diários no sentido de satisfazê-las.
Os dois fenômenos – o econômico e o financeiro – não ocorrem
paralelamente, mas pelo contrário, não raro se cruzam ou se
superpõem, surgindo daí, recíprocas reações. Tanto as finanças
públicas sofrem as consequências da estrutura e da conjuntura
econômica quanto podem modificar profundamente a face destas.
Daí a idéia de utilizar-se o instrumental financeiro para
provocação deliberada de certos resultados econômicos e políticos,
como reprimir a inflação, evitar-se o desemprego, restaurar-se a
propriedade, proteger-se a indústria nacional, promover-se o
desenvolvimento econômico ou a nivelação das fortunas ou corrigir-
se a iniquidade na distribuição da renda nacional, etc. [21]



Nesse mesmo sentido, Souto Maior Borges destaca que "nos sistemas de
economia planificada, o Estado, como sujeito central da atividade
econômica, assume, pelo intervencionismo financeiro, a liderança no
processo de redistribuição da renda nacional. É este um dos aspectos mais
sugestivos do intervencionismo estatal na economia". [22] São os aspectos
econômico-sociais, próprios da atividade financeira do Estado, que marcam a
oposição entre o neutralismo e o intervencionismo das finanças públicas.
Assim, ao lado de seu inegável e tradicional caráter instrumental, a
atividade financeira do Estado também se caracteriza por sua natureza
intervencionista.

Quando o Estado tributa determinada pessoa física e utiliza essa
receita no custeio do ensino público, está a regular a distribuição de
renda, ou seja, com o dinheiro de quem pode, em tese, pagar o ensino
privado, o Estado estará custeando o ensino daqueles que não podem arcar
com seu próprio estudo ou de seus filhos. Trata-se do emprego da tributação
como instrumento de custeio de direitos sociais e diminuição da
desigualdade social. Essa intervenção é mais acentuadamente percebida nos
casos das contribuições de intervenção no domínio econômico – CIDE,
previstas no art. 149 da CF/88. Como exemplo, temos a contribuição ao
SEBRAE, onde as médias e grandes empresas pagam um tributo cuja receita é
destinada ao financiamento de programas voltados ao desenvolvimento das
micro e pequenas empresas. Com isso, o Estado arrecada de um setor
economicamente mais forte para custear serviços em favor de setor
empresarial concorrente e economicamente mais frágil. A própria
Constituição Federal, em seus arts. 170, IX e 179, determina que essa
espécie de intervenção seja realizada.

Em suma, atualmente, o emprego da tributação como instrumento de
regulação pública (extrafiscalismo) é amplamente utilizado junto às funções
fiscais da atividade financeira (neutralismo da atividade financeira), de
forma que a atividade financeira do Estado, além de seu caráter
instrumental, também se reveste de natureza intervencionista, haja vista
sua influência no campo econômico e social. A atividade financeira do
Estado é, ao mesmo tempo e em diferentes medidas, instrumental e
intervencionista.




3.3. Serviços Públicos

A atividade financeira do Estado presta para custear a satisfação das
necessidades públicas e é através dos serviços públicos que o Estado
materializa esta satisfação. Serviço público é o conjunto de pessoas e
bens, sob a responsabilidade do Estado ou de outra pessoa de direito
público, através do qual o Estado pode cumprir os seus fins e atribuições
visando à satisfação das necessidades públicas.[23] Essas atividades são
constitucionalmente delimitadas, na medida em que os serviços públicos são
listados na Constituição Federal.

Resta clara então a relação íntima entre a atividade financeira do
Estado e os serviços públicos: através daquela, o Estado torna possível a
consecução desses na medida em que aquela presta para obter os recursos que
irão custear esses, sempre com o objetivo de satisfazer as necessidades
públicas. Assim, a satisfação das necessidades públicas constitui a tarefa
dos serviços públicos, que em que cada momento histórico refletirá uma
necessidade que prioritariamente será satisfeita. O Estado pode, sob essa
perspectiva, ser considerado uma estrutura de serviços públicos organizada
e controlada pelos governantes em favor dos governados e de suas
necessidades institucionalizadas.[24]




3.4. Fazenda Pública

A Fazenda Pública representa a parcela do Estado responsável pela
consecução da atividade financeira do Estado. Sob o ponto de vista
subjetivo, a Fazenda Pública se aproxima do conceito de Administração
Financeira, de organismo responsável pelas finanças do Estado,
administradora dos bens, dos valores, das rendas públicas e das despesas
públicas. É designativa de Erário, de Fisco ou de Tesouro Público[25] –
conjunto de órgãos que cuida das finanças públicas, gerindo as receitas e
despesas públicas, portanto, realizando a atividade financeira do Estado.

No âmbito da Fazenda Publica Nacional, que tem como responsável maior
o Ministro de Estado da Fazenda, destaca-se a Secretaria da Receita Federal
como órgão responsável pela arrecadação e fiscalização da maior parte dos
tributos de competência da União Federal, justamente sua maior fonte de
receita. O conceito de Fazenda Pública alcança também a Fazenda Pública
Estadual e a Municipal.

As Fazendas Públicas dos Estados federados são administradas pelos
Secretários de Fazenda nos limites das atribuições que lhes são cometidas
pelas respectivas constituições e leis estaduais, enquanto em relação aos
Municípios, o responsável pela Fazenda Pública é o próprio Prefeito ou o
Secretário de Finanças.

Sob o aspecto objetivo, Fazenda Pública corresponde ao conjunto de
bens e haveres pertencentes ao Estado, bem como suas obrigações assumidas.
Nessa perspectiva estritamente objetiva, Fazenda Pública corresponde ao
"complexo dos recursos e obrigações financeiras do Estado. Constitui-se
pelos recursos públicos, que compreendem assim os direitos criados pela
legislação e consignados no orçamento (créditos tributários, direitos
derivados da emissão de títulos da dívida pública, direitos patrimoniais)
como os ingressos, isto é, os fundos que efetivamente afluem ao Tesouro
(prestações tributárias, produtos da dívida pública, rendimentos
patrimoniais). Abrange também as obrigações financeiras, assumidas de
acordo com a permissão da lei ou a prévia autorização do orçamento".[26]




4. Princípios gerais do Direito Financeiro

Definido o conceito de Direito Financeiro como ordenamento jurídico,
cumpre destacar os princípios mais relevantes que informam esse
ordenamento. Os princípios são normas com pretensão de concreção de valores
prestigiados pela sociedade e pela Constituição e, diante desse caráter
finalístico e da função definitória dos princípios em relação aos valores
que lhes são sobrejacentes, conclui-se que é investigando a relação
existente entre estes que será possível definir a extensão do conteúdo dos
primeiros.[27] Os princípios são enunciados genéricos que se postam entre
os valores e as regras jurídicas mais concretas e definidas, todos
igualmente voltados para a efetiva concreção do direito.

Para o Direito Financeiro, podemos citar os seguintes princípios
conforme os valores que estes exprimem:

1) Justiça Financeira – revela-se através dos princípios (i) da
capacidade contributiva – cada qual contribui para o Estado na
proporção de sua riqueza; (ii) do custo/benefício – adequação entre
a receita e as despesas públicas; (iii) da economicidade –
minimização de custos e gastos públicos; (iv) redistribuição de
rendas – aspecto da justiça distributiva; (v) desenvolvimento
econômico – a atividade financeira do Estado não pode inviabilizar
o desenvolvimento econômico do país; (vi) do non olet – o tributo
deve incidir também sobre as atividades ilícitas ou imorais;

2) Equidade Financeira – maior discriminação possível entre as
situações individuais – tratar os desiguais de forma desigual, na
exata medida de suas desigualdades;

3) Segurança Financeira – primado da segurança jurídica, que se revela
pelos princípios da (i) legalidade, (ii) anterioridade, (iii)
tipicidade e (iv) irretroatividade.




5. A Constituição Financeira

No atual estágio evolutivo das constituições modernas, os princípios e
regras da atividade financeira do Estado são, em diferentes países e com
diferente extensão e profundidade, estabelecidos em constituições escritas.
Trata-se da iniciativa político-institucional de constitucionalizar as
finanças públicas ao lado de outros temas relevantes para o Estado e a
sociedade. A parte da constituição que disciplina as finanças públicas e a
atividade financeira do Estado a doutrina denomina de Constituição
Financeira. Segundo Ricardo Lobo Torres, "Constituição Financeira é o
subsistema constitucional que dispõe sobre os princípios e regras
constitucionais da atividade financeira do Estado", que "emana do poder
financeiro [que compreende o poder tributário] ou soberania financeira do
Estado e já nasce limitado pela liberdade individual". [28] Via de regra, a
Constituição Financeira compreende os subsistemas tributário e
orçamentário, além de normas gerais sobre as finanças públicas.

No Brasil, a Constituição de 1988 contém uma extensa e profunda
disciplina da atividade financeira do Estado, aí incluída a matéria
tributária, orçamentária e todos os dispositivos que regulam as despesas
públicas, sendo considerada, de longe, a maior Constituição Financeira do
mundo. A segunda maior, a colombiana, é quase cinco vezes menor. Com toda
sua extensão e impressionante número de capítulos sobre temas gerais do
Direito Financeiro, ela é rica no detalhamento da matéria tributária, mas
se mostra assistemática e peca por cuidar de matérias típicas da legislação
infraconstitucional e mesmo infralegal (despreocupação com a dignidade
constitucional do texto normativo). Esse quadro justifica inclusive
questionar se realmente "vale a pena ter uma Constituição Financeira tão
grande?".[29]

Considerando a Constituição Financeira como um sistema de regras e
princípios (um dos subsistemas constitucionais, se tomada a Constituição
como um todo), Lobo Torres aponta três subsistemas que compõem sua
estrutura na Constituição de 1988: a) o Subsistema Tributário, compreendido
nos arts. 145 a 156; b) o Subsistema Financeiro Propriamente Dito, que
abrange as regras sobre a repartição das receitas tributárias (arts. 157 a
162) e as normas gerais sobre finanças públicas (arts. 163 e 164); c) o
Subsistema Orçamentário, compreendido nos arts. 165 a 169.

O Subsistema Tributário da Constituição Financeira, que corresponde ao
Sistema Constitucional Tributário, abrange a previsão das espécies
tributárias, as regas de competência tributária, os princípios
constitucionais tributários, as imunidades tributárias e o campo material
de aplicação das leis complementares tributárias, temas que serão
abordados, respectivamente, nos capítulos VII, VIII, IX, X, XI e XII. Como
se verá, existem outras regras e princípios constitucionais tributários
além daqueles estabelecidos nos arts. 145 a 156, inclusive princípios
constitucionais implícitos. As regras sobre a repartição das receitas
tributárias, que compõem o Subsistema Financeiro Propriamente Dito, serão
estudadas no capítulo III, ao passo que o Subsistema Orçamentário será o
objeto de análise do capítulo IV.




6. A relação do Direito Financeiro com outros ramos do Direito

O Direito Financeiro relaciona-se com os outros ramos do Direito. A
doutrina nacional, em sua maioria, inclina-se à unicidade do direito,
enquanto alguns poucos ainda enxergam a autonomia de diversos ramos do
Direito. Sendo possível ou não cogitar-se de autonomia de algum ramo do
Direito, é certo que o estudo isolado de qualquer ramo não se mostra
aconselhável. O conhecimento adequado de um ramo do Direito pressupõe seu
estudo em conformidade com outros ramos, como partes que se integram para a
formação de um todo. Ademais, em tempos de constitucionalização do
Direito,[30] não se pode cogitar, hoje, do conhecimento de qualquer ramo do
Direito sem antes termos a exata noção do alcance do Direito Constitucional
sobre o ramo estudado. Com o Direito Financeiro não é diferente, como visto
no tópico anterior; pela própria supremacia hierárquica da Constituição, é
nela que encontramos os princípios e regras fundamentais do Direito
Financeiro.

O Direito Financeiro, por sua vez, pode ser tido como um ramo do
Direito Administrativo, no sentido de ser a atividade financeira do Estado
típica atividade administrativa. No Direito Administrativo encontraremos
regras e princípios que norteiam o administrador no desempenho da atividade
financeira do Estado.

No concernente ao Direito Penal, algumas de suas normas de conduta são
voltadas para inibir os chamados crimes contra a Administração Pública.
Portanto, é no ordenamento jurídico penal que estão previstas as sanções
para aquelas condutas que contrariem o Direito Financeiro Positivo.

Já o Direito Civil, inobstante ser ramo do Direito Privado, possui
princípios e institutos que são aplicados em diversos ramos do Direito,
inclusive em relação ao Direito Financeiro. Ocorre inegável influência da
atividade financeira do Estado no desempenho das atividades desenvolvidas
pelas sociedades mercantis, não se podendo negar a interação entre o
Direito Financeiro e o Direito Comercial.

No que se refere ao Direito Tributário, a relação do Direito
Financeiro com este, como já dissemos, é de um todo e sua parte. O Direito
Tributário é ramo do Direito Financeiro que regula especificamente a
arrecadação tributária, uma das facetas da atividade financeira do Estado.
Hoje, o estudo dos tributos, bem como das relações jurídicas surgidas que
refletem a exigência dos mesmos, possui uma gama de cientistas que lhe
dispensam atenção exclusiva. Porém, estes estudiosos não se atrevem a
isolar o desenvolvimento da Ciência do Direito Tributário da Ciência do
Direito Financeiro.

A disciplina jurídica que estuda a receita tributária consiste em
disciplina contida no Direito Financeiro, ou seja, o Direito Tributário
está inserido no contexto geral do Direito Financeiro tendo em vista a
receita tributária ser espécie de receita pública. Ocorre que, como já
dito, ao longo dos anos, a receita tributária se tornou a maior fonte de
recursos do Estado. Portanto, se mostra inegável, diante da importância
maior da receita tributária para o desenvolvimento do Estado e, por
conseqüência, do expressivo volume de textos legais a tratarem dos
tributos, a necessidade de uma escola própria e evoluída para desenvolver o
estudo científico da atividade de tributação. Assim, foi inevitável o
destaque do Direito Tributário, mas sem que este deixasse de ser um ramo do
Direito Financeiro.

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[1] NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Curso de Direito Tributário. 15ª ed. São Paulo:
Saraiva, 1999, p. 20.
[2] Para Luciano Amaro, Direito Tributário Brasileiro, 7ª ed., São Paulo:
Saraiva, 2001, p. 9 "o direito tributário é apenas um setor do direito
financeiro que, atingindo relativo grau de complexidade, passou a ser
legislado em diplomas normativos específicos e a ser objeto de estudos
sistemáticos, que abstraem os demais componentes do conjunto normativo
regulador da atividade financeira do Estado, e se preocupam com o
subconjunto ou capítulo referente à categoria específica dos tributos."
[3] A importância do estudo do Direito Financeiro, como alicerce para uma
melhor compreensão do Direito Tributário, também fora afirmado pelo
saudoso Geraldo Ataliba, Apontamentos de Direito Tributário, São Paulo:
RT, 1969, p. 101/102, o qual afirmou estar obrigado "o tributarista a
conhecer o direito financeiro e o administrativo, bem como a estabelecer,
sempre que oportuno, as devidas relações entre eles e o direito
tributário".
[4] INGROSSO, Gustavo. Diritto Finanziario. Nápoles: Jovene, 1956, p. 2.
[5] SOUSA, Rubens Gomes de. Compêndio de Legislação Tributária. Rio de
Janeiro: Financeiras, p. 10.
[6] TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio de
Janeiro: Renovar, 2000, p. 4.
[7] SAMPAIO, Egas Rosa. Instituições de Ciências das Finanças. Rio de
Janeiro: Forense, 1991, p. 35.
[8] Para Aliomar Baleeiro, Uma Introdução ao Estudo das Finanças, Rio de
Janeiro: Forense, 2001, p. 3, "acentua-se no Estado (...), além da função
de órgão político, monopolizador do poder, o caráter de sistema orgânico
de serviços públicos para satisfazer as necessidades gerais da população".
[9] BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução ao Estudo das Finanças. Op. cit., p.
4.
[10] Para Alberto Deodato, Manual de Ciências das Finanças, 13ª ed., São
Paulo: Saraiva, 1973, pp. 6/7, a "necessidade coletiva, a que o Estado
provê, nunca se apresenta como soma aritmética das necessidades
individuais. É uma soma algébrica. Assim, pode haver necessidade para o
Estado de uma estrada de rodagem ligando Santa Luzia à Pedro Leopoldo sem
que os moradores da zona a tenham requerido. Apesar disso, a estrada é de
exigência pública. É que necessidade pública ou coletiva não deve ser
confundida com a geral. Esta é homogênea para todos os indivíduos que
compõem a coletividade, como a necessidade de pão. Aquela, a necessidade
pública, não é homogênea para todos. O juiz de tal necessidade coletiva é
o Estado. O serviço que a provê é o serviço público geral. É imposto pelo
Estado quer os cidadãos queiram, quer não."
[11] BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução ao Estudo das Finanças. Op. cit., p.
4: "A necessidade torna-se pública por uma decisão dos órgãos públicos."
[12] BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e de Direito
Tributário. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 6.
[13] Como disse José Souto Maior Borges, Introdução ao Direito Financeiro,
São Paulo: Max Limonad, 1998, p. 13/14, "variáveis motivos políticos e que
não podem ser determinados a priori comandam a atuação do Estado no
sentido de promover a satisfação de certas necessidades coletivas,
exercendo os governos uma série constante de opções das necessidades
sociais a serem satisfeitas pela rede de serviços públicos."
[14] Essa dificuldade envolve a temática da "reserva do possível" que será
abordada no capítulo II, quando se tratar da realização da despesa
pública.
[15] MORAES, Bernardo Ribeiro de. Compêndio de Direito Tributário. Vol. I.
Rio de Janeiro: Forense, 1996, pp. 290/291.
[16] BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e de Direito
Tributário. Op. cit., p. 4.
[17] Aqui e, ao menos, por enquanto, não se leva em conta a chamada
atividade financeira extrafiscal do Estado, que será tratada adiante.
[18] TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Op.
cit., p. 4.
[19] BORGES, José Souto Maior. Introdução ao Direito Financeiro. Op. cit.,
p. 20.
[20] SOUSA, Rubens Gomes de. Compêndio de Legislação Tributária. Op. cit,
p. 4/5.
[21] BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução ao Estudo das Finanças. Op. cit., p.
9.
[22] BORGES, José Souto Maior. Introdução ao Direito Financeiro. Op. cit.,
p. 47.
[23]ROSA JR., Luiz Emygdio F. da. Manual de Direito Financeiro & Direito
Tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p.10; MELLO, Celso Antônio
Bandeira de. Prestação de Serviços Públicos e Administração Indireta. Ed.
RT, São Paulo, 1973, p. 53: serviço público é uma "prestação de utilidade
ou comodidade material diretamente pelos administrados, prestado pelo
Estado ou por quem faça suas vezes, sob o regime de direito público".
Serviços públicos é um conceito que integra a noção mais ampla de
políticas públicas, que alcança tanto as atividades de prestação de
serviços públicos, como também a atuação normativa, reguladora e de
fomento. Para Maria Paula Dallari Bucci, As políticas públicas e o direito
administrativo. Revista Trimestral de Direito Público nº 13, São Paulo:
Malheiros, pp. 135/136, políticas públicas compreendem "a coordenação dos
meios à disposição do Estado, harmonizando as atividades estatais e
privadas para a realização de objetivos socialmente relevantes e
politicamente determinados".
[24] Por outro lado, como se sabe, esses serviços também podem ser
prestados por empresas particulares, desde que devidamente concedidos pelo
Estado. A concessão, ou permissão, só poderá ocorrer se devidamente
previsto na Carta Maior, tal como ocorre nos incisos XI e XII do art. 21
da CF/88. Cumpre ressaltar que essa questão não representa ponto pacífico
em nossa doutrina, onde alguns autores entendem que os serviços públicos
são apenas aqueles prestados diretamente pelo Estado, enquanto outros, por
sinal maioria, entendem que os serviços prestados por particulares
mediante concessão ou permissão do Estado também compreendem o conceito de
serviços públicos, haja vista serem efetuados sob o regime de Direito
Público.
[25] NASCIMENTO, Carlos Valder do. Curso de Direito Financeiro. Rio de
Janeiro: Forense, 1999, p. 7.
[26] TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Op.
cit., p. 4.
[27]Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft. 6ª ed. Berlim:
Springrer, 1991, p. 227, destaca que "'princípios jurídicos' são pautas
gerais de valoração ou preferências valorativas sobre a idéia do
Direito..." ("'Rechtsprinzipien' sind nichts anderes als allgemeine
Wertungsmaßstäbe oder Werttvorzüge im Hinblick auf die Rechtsidee,...").


[28] TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e
Tributário. Constituição Financeira, Sistema Tributário e Estado Fiscal.
Vol. I. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p. 3/4: ainda para o autor, "a
Constituição Financeira constitui o conjunto de ações do Estado para a
obtenção da receita e a realização dos gastos para o atendimento das
necessidades públicas".
[29] Este parágrafo é todo extraído de WEISS, Fernando Lemme. Vale a pena
ter uma Constituição Financeira tão grande? Revista da Procuradoria Geral
do Estado do Rio de Janeiro nº 64, 2011.
[30] Cf. BARROSO, Luís Roberto. Neoconstitucionalismo e
constitucionalização do direito (O triunfo tardio do direito
constitucional no Brasil). In: Temas de Direito Constitucional. Tomo IV.
Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p. 66 et seq.