Legislativo, Executivo e a dinâmica das Emendas Constitucionais

Uma das características mais intrigantes da Constituição Federal é a significativa incorporação formal de diversos dispositivos que apresentam, na verdade, características de políticas governamentais, com fortes implicações sobre o modus operandi de produção normativa e sobre a democracia brasileira. Esse fato foi motivador de vários estudos, que centraram esforços no conteúdo e no contexto da aprovação das emendas constitucionais, bem como suas repercussões sobre o texto da Carta Magna. Seguindo uma linha um pouco diferente, mas complementar, o presente artigo tenta ampliar o escopo dos trabalhos anteriores. Não se pretende estudar apenas as emendas constitucionais, mas em que sentido as propostas de emenda iniciam sua articulação. Nesse sentido, tomaremos como objeto de estudo as propostas de emenda à Constituição (PECs) aprovadas nas casas legislativas em que começaram a tramitar. Investiga-se possíveis padrões entre essas PECs, levando-se em conta suas características substantivas, elementos do processo legislativo e possíveis conexões eleitorais ou a influência da popularidade do Presidente de República. Dá-se especial ênfase na percepção de linhas claras de políticas públicas nos textos das propostas, bem como a possibilidade de exploração das mesmas a título de políticas distributivistas (pork barrel). Outro elemento importante do artigo é a verificação da influência do bicameralismo na apresentação das PECs, de maneira a detectar possíveis diferenças e semelhanças entre as propostas originadas na Câmara, no Senado e no Executivo. Pela pesquisa foi observado que a dinâmica da evolução constitucional, apesar da condição formal da Lei Maior, já apresenta vários elementos que a aproximam da dinâmica das leis infraconstitucionais.