XIII POLITICOM – São Paulo (SP) - 05 a 07 de Novembro de 2014
Lei de Acesso à Informação como instrumento de transparência ativa e accountability para comunicação governamental 1 Marcus Vinicius de Jesus Bonfim 2 Escola de Comunicações e Artes da Universidade de São Paulo
RESUMO Este artigo é um recorte para comunicação de pesquisa de mestrado sobre os impactos na comunicação organizacional do setor público após promulgação da lei federal nº 12.527 de 18 de novembro de 2011, chamada Lei de Acesso à Informação (LAI). Passados três de sua vigência, acreditamos que a determinação dada aos órgãos públicos brasileiros para organizarem Sistemas de Informação ao Cidadão (SIC), de forma presencial e virtual podem contribuir para a comunicação governamental. As possibilidades interativas on e offline mediadas pelas tecnologias da informação e comunicação (TICs) para consulta simples às informações e dados permitem aos comunicadores passar de um modelo de transparência passiva (voltado ao cumprimento da lei) para um modelo de transparência ativa e accountability, que intensificam a democracia e o relacionamento dos cidadãos com as organizações públicas. PALAVRAS-CHAVE: comunicação governamental; comunicação pública; transparência; accountability.
Definição de conceitos para comunicação governamental
Nosso ponto de partida é muito claro em reconhecer que, para nossa investigação no campo da comunicação pública governamental, trabalhamos na perspectiva do Estado como emissor. Portanto, é o Estado quem institucionaliza o modo como podemos – cidadãos, empresas, sociedade civil organizada – participar da esfera pública, e assim, legitima – ou não – estes sujeitos e o diálogo com seus interesses.
Assim, para delimitar os conceitos que serão utilizados neste trabalho, compartilhamos da visão de Haswani (2013, p. 31) de que a comunicação pública “pode ter como promotores o Estado, as organizações do mercado e as do terceiro setor”. Com efeito, caracterizar os aspectos pelos quais os órgãos públicos instituídos pelo Estado, constroem seus discursos organizacionais
Trabalho apresentado ao GT 5 – Comunicação Política, Pós-Eleitoral e Governamental do XIII Congresso Brasileiro de Comunicação Política e Marketing Eleitoral – São Paulo (SP). 2 Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Ciências da Comunicação da ECA-USP, e-mail:
[email protected]. 1
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e, impactados - nesta pesquisa em curso o estudo, por meio da Lei de Acesso à Informação - a responsabilidade pública de prover informação chancelada pelo Estado como bem comum a todos. Ou seja, estamos comprometidos com a visão de que, na comunicação pública, o Estado tem papel preponderante como emissor. “A demanda existe: no ambiente externo, parte substancial do conteúdo informativo dos meios de comunicação de massa é ocupada com assuntos que envolvem os órgãos públicos estatais. Política, economia, transportes, educação, segurança pública, entre outros, vem sendo temas prediletos da mídia, variando sua ênfase conforme o perfil de cada audiência. No ambiente interno, as informações se perdem nos meandros da burocracia, não circulam entre funcionários que, nos balcões e nos terminais telefônicos, não sabem o que dizer aos cidadãos”. (HASWANI, 2006, p. 27).
Portanto, a comunicação pública tem estar permeada nos princípios, nos meios, recursos e processos dos serviços de uma organização estatal. A Constituição de 1988 deu à Administração Pública, maior responsabilidade aos Estados e municípios na execução de atividades antes conduzidas diretamente pela União. É clara a importância da gestão pública na realização do interesse público porque é ela que vai possibilitar o controle da eficiência do Estado, na realização do que é considerado um bem público, comum a todos, de forma política e democrática dentro das normas administrativas estabelecidas.
Ao mesmo tempo, a Carta Magna deu novo status para o cidadão que, de coadjuvante, passa a ser sujeito ativo e interferente na dinâmica política e relacional na democracia brasileira. O que torna evidente, o esforço, ainda que muito concentrado ainda no processo legislativo federal, estadual ou municipal, de criação de instrumentos que disciplinam a democracia direta e a participação da sociedade na Administração Pública, criando um paradigma institucional e de governança para estas organizações públicas.
É para nós, pesquisadores da comunicação, um campo fértil de estudos sobre as contribuições que a comunicação pode assumir na consecução de objetivos planejados estrategicamente, e daí passando a planos táticos e operacionais.
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Destacamos ainda as contribuições de Andrade (1982), Torquato (2004), Oliveira (2004), Haswani (2006, 2013), Novelli (2009), Kunsch (2011), Salgado (2011), Marques e Matos (2011), Weber (2011), Matos (2012), Duarte (2012) e mais recentemente Pimenta (2013) que trazem não só as experiências profissionais de suas carreiras no campo da comunicação governamental como vêm refletindo no meio acadêmico e dando um corpus brasileiro em Relações Públicas Governamentais que merece sempre serem revisitados para produção de estudos e nortear políticas e estratégias de Comunicação e Relações Públicas para o setor público. O “reforço” infraconstitucional, o Estado e a garantia de direitos
Nossa formação histórica, social e econômica em muito difere das experiências européia e norte-americana, para citar os modelos mais abrangentes, ou melhor, mais sólidos na visão de uma cultura de organizações públicas transparentes e accountable. Se, por um lado temos avanços muito expressivos em torno da transparência pública, por outro ainda encontramos bolsões de atraso, ainda que no cenário internacional a imagem do país seja de transparência pública avançada3. O uso de legislações infraconstitucionais4 para fazer valer o que a Constituição Brasileira em seu artigo 5º já determina como prerrogativa do cidadão e dever do Poder Público, em todos os níveis e esferas de poder, são exemplo tácito: informar e dar publicidade aos seus atos é uma obrigação e não um favor do Estado à sociedade.
A Lei de Acesso à Informação é, portanto, um instrumento do Estado para que os governos possam cumprir, grosso modo, seu papel normativo de informar o cidadão e garantir a ele o direito de ser e ter a informação. Porém, como alerta Haswani:
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O Estado brasileiro é signatário de uma série de acordos internacionais que visam assegurar compromissos concretos de governos nas áreas de promoção da transparência, luta contra a corrupção, participação social e de fomento ao desenvolvimento de novas tecnologias, para o fortalecimento das democracias, dos direitos humanos, combate a corrupção e no fomento de inovações e tecnologias para transformar a governança do século XXI. 4 Citamos aqui a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei de Acesso à Informação (LAI) como exemplos. 3
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“para fornecer informações, é necessário que sejam acessíveis e compreensíveis, antes de tudo, ao público interno – os próprios agentes públicos estatais/governamentais. No Brasil, é muito comum encontrarmos cidadãos queixosos de “bater de porta em porta” ou “cansar do jogo de empurra” quando da procura de informações sobre serviços públicos – situações que denunciam falhas na comunicação processada no interior das instituições”. (HASWANI,
2013, p. 165) Estamos próximos de completar três anos de promulgação da lei federal nº 12.527 de 18 de novembro de 20115, chamada Lei de Acesso à Informação (LAI), que determinou aos órgãos públicos nos três níveis e esferas de poder a organização de Sistemas de Informação ao Cidadão (SIC). Instituiu-se, portanto, um marco legal, jurídico e institucional renovado para que diversos atores da sociedade civil possam consultar qualquer órgão público sobre informações e dados de seu interesse, propiciando um maior envolvimento democrático dos cidadãos com estas organizações.
E que vem sendo respeito pelos gestores públicos em diferentes níveis e esferas de Poder e do Estado como um instrumento, se não ainda relacional, mas responsivo ao cidadão, seja presencialmente ou através de interações mediadas pelas tecnologias da informação e comunicação (TICs). E dizemos renovado, pois a Constituição brasileira, já em seu artigo 5º, já preconiza o livre acesso a dados e informações dos órgãos públicos e seus serviços prestados 6. Porém, a práxis burocrática brasileira se impõe no emaranhado do arcabouço jurídico que o sustenta.
Nosso interesse em investigar como uma legislação específica trouxe inferências para colocar a comunicação governamental em novo debate, dando aos comunicadores meios para (re)construir políticas, processos e estratégias de comunicação que possa influenciar o modo como a gestão dos órgãos públicos pode, a partir das interações da sociedade via SICs novas práticas e estratégias comunicativas que evidenciam a construção do relacionamento entre sociedade civil e Poder Público. Como indica a Professora Mariângela Furlan Haswani:
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A Lei de Acesso à Informação pode ser acessada na íntegra em http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/_Ato20112014/2011/Lei/L12527.htm. Vale conferir também o Decreto nº 7.724, se a regulamenta, disponível em http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/_Ato2011-2014/2012/Decreto/D7724.htm 6 Consulte a Constituição Federal - no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216. Disponível em http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/Constituicao/Constituicao.htm#art5xxxiii.
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"Falar de comunicação pública estatal no Brasil de hoje quer dizer enfrentar a dinâmica de um processo social amplo, que envolve diversos atores e contextos, se a abordagem for a da relação entre o Estado e os cidadãos, relação que se apresenta como confronto, na perspectiva de reconstruir, seja o sentido de Estado, seja o de cidadania". (HASWANI,
2006, p. 27) Admitindo-se a complexidade na gestão dos relacionamentos a partir dos SICs, tanto no balcão como por via digitais, aos gestores públicos implica-se a necessária revisão de seus processos, cuja perspectiva dialógica e relacional a partir da busca dos dados abertos, a ampla disponibilidade de informações e no cumprimento da missão de órgãos públicos corrobora com os esforços do Estado na perspectiva da Nova Gestão Pública, via e-government7, da lógica do cidadão como usuário de serviços públicos e da nova gestão pública.
A pesquisa em curso: recorte estatal paulista
Nossa pesquisa para dissertação de mestrado no Programa de Pós-Graduação em Ciências da Comunicação (PPGCOM) da Escola de Comunicações e Artes da Universidade de São Paulo (ECA-USP) vislumbra que os impactos na comunicação dos órgãos públicos de fato permite um novo olhar para comunicação governamental, no sentido de apontar se há uma mudança em curso: de um modelo de transparência passiva, onde o cumprimento da lei é a regra e, portanto, a simples instalação dos SICs e e-SIC, os recursos tecnológicos envolvidos e a capacitação dos servidores é um estágio inicial e significativo de INFORMAÇÃO PÚBLICA, para um outro modelo, mais amplo, abrangente: a COMUNICAÇÃO PÚBLICA efetiva, a partir da transparência ativa, onde cidadãos, servidores e gestores públicos dialogam, debatem, compartilham e participam ativamente, construindo portanto bases sólidas para a existência de relacionamentos a bem do interesse público e que, assim, constituem um processo accountable na esfera dos órgãos públicos.
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Basicamente, o conceito de governo eletrônico consiste no uso das tecnologias da informação — além do conhecimento nos processos internos de governo — e na entrega dos produtos e serviços do Estado tanto aos cidadãos como à indústria e no uso de ferramentas eletrônicas e tecnologias da informação para aproximar governo e cidadãos. Portanto, meramente instrumental, partindo da automatização de processos pré-existentes, distantes ainda de regenerar o espaço público, aperfeiçoar os serviços prestados à população e estimular a interação e discussão dos problemas locais. O Estado brasileiro tem uma página na internet que concentra mais informações. Disponível em http://www.governoeletronico.gov.br/o-gov.br.
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Assim, apresentaremos na redação final da dissertação algumas reflexões, de caráter teórico-metodológico, oriundas da pesquisa de campo, onde veremos algumas hipóteses sendo testadas, refutando ou validando algumas impressões a respeito do objeto e da forma resultante da política de comunicação pública estatal do órgão objeto deste estudo exploratório.
Em primeiro lugar, esta pesquisa estará delimitada aos cinco órgãos públicos no âmbito do estado de São Paulo mais acessados ou buscados pelos cidadãos paulistas por meio dos SICs. Tal ranking será obtido junto ao Arquivo Público do Estado de São Paulo, órgão responsável pela gestão e implantação da Lei de Acesso à Informação no Estado de São Paulo.
Nesta etapa, delimitaremos a organização pública que terá os pedidos de informação dos cidadãos categorizados, analisados e avaliadas pelo pesquisador, com vistas a identificar, para além da transparência passiva ali materializada na análise documental, se os pedidos de informação, questionamentos, observações dos cidadãos - frutos da interação legítima provocada - estão resultando em novas práticas comunicativas, ou seja, se o órgão público ciente e consciente das demandas, é capaz de se antecipar, prever, melhorar a prestação do serviço público, em primeiro lugar, a informação – e em fases subsequentes o objeto do pedido – a partir da interação e caminhando para o diálogo, debate, participação relacionamento um processo mais ativo de transparência, portanto.
Isto posto, esta visão para a Administração Pública na contemporaneidade traz à comunicação pública fatores que carregam um potencial de accountability, isto é, viabilizar à população não apenas o controle, mas também a intervenção nas ações do Poder Público, como aponta Haswani (2013) ao colocar em sua obra a comunicação pública governamental como garantia de direitos.
Os SICs como sistemas e fluxos para o diálogo
Tratamos também, nesse sentido, de rever um pouco a forma como vemos esse conjunto, não apenas como um instrumento das tecnologias da informação e comunicação (TIC) a serviço do Poder Público, mas uma nova ambiência para interação no campo da comunicação 6
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governamental. São inputs e outputs que nesta perspectiva, implicam uma intensa pesquisa e análise das arquiteturas envolvidas na concepção do sistema, em dimensões humanas, não humanas, analógicas e assincrônicas.
Poderíamos categorizar os Sistemas de Informação ao Cidadão (SIC), tanto presenciais quanto virtuais, como redes sociais híbridas entre emergentes e associativas. Conforme Di Felice et al (2012, p.69-74), os SIC podem ser considerados redes sociais emergentes pois “se constroem a partir das interações sociais e no momento em que tais interações se tornam essenciais para a existência da própria rede”. Estes sistemas foram criados a partir de uma necessidade objetiva – suprir os cidadãos de informações e manter um fluxo aberto para essas interações. Outro ponto de destaque nessa “classificação” é o seu caráter de construção e reconstrução pelas interações. O suporte dado aos SIC só tende a avançar à medida que as buscas por informação não só se intensificarem, mas também o back office envolvido com o sistema também evoluir, modificando sua arquitetura informativa singela e voltada apenas aos dados buscados para migrar a uma inteligência co-criada entre os atores na rede: servidores públicos, o sistema, e o cidadão interessado e usuário dos serviços públicos.
Por outro lado, os SICs também se identificam com as chamadas redes associativas, por exigir “uma simples afiliação dentro de um mecanismo de troca de informações onde não se exige grandes investimentos por parte do indivíduo conectado, embora o resultado final possa ser um alto grau de engajamento” (Di Felice, 2012, p. 73). Via de regra, estamos falando de cadastros para geração de login e senha, e sobre o engajamento, o comportamento social com efeitos multiplicador, especialmente quando pensamos nos laços fracos e a construção de capital social, cujo reflexo comunicativo ainda que não necessariamente dependam de uma conexão formal, mas um sentimento de pertencimento.
Por fim, há pontos de convergência importantes que valem citar entre os estudos de Matos (2009) e Di Felice (2013) que merecem nosso destaque: o fator indiciário de laços fortes e fracos nas interações das redes sociais, criando para a análise de redes, uma visão ecossistêmica 7
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considerável para uma visão não apenas das composições, mas também das dinâmicas em fluxo contínuo informativo. Para a comunicação pública seria muito bom (re)pensar seus estudos e análise a partir de paradigmas reticulares como propostos nesta seara.
Acreditamos que a Lei de Acesso à Informação permite inovações no serviço público, abrindo precedentes para uma cultura mais transparente. Porém, o Poder Público cria leis para depois preparar seus servidores a lidar com suas determinações, criando conflitos e controvérsias que geram ruídos perceptíveis na comunicação pública. Os gestores públicos - por competência ou questões políticas – não conseguem interferir nos processos internos que poderiam levar a um redesenho dos serviços para permitir maior participação cidadã, integração de serviços públicos e assessoramento para desenvolver políticas públicas eficazes.
Conclusões
Isto posto, concluímos que a lei de acesso à informação confere instrumentos e elementos suficientes para o gestor público (re)orientar seus servidores - todos, e não apenas das áreas afeitas à comunicação - para uma lógica comunicacional mais efetiva e eficaz, no que tange bem utilizar o fluxo de dados e informações gerados pelas interações dos cidadãos por meio dos Serviços de Informação ao Cidadão - quer seja presencial ou virtual – e permitir aos comunicadores orientar a comunicação governamental a partir dos SICs e colocando este instrumento construído de forma passiva como um elemento ativo de transparência e relacionamento.
O Professor Gaudêncio Torquato já vaticina isso, ao indicar que
as estruturas de comunicação na administração pública federal hão de se reorganizar em função da evolução dos conceitos e das novas demandas sociais. Os profissionais precisam ser especialistas nas respectivas áreas e setores, devendo, mesmo Interlocuções, interlocutores e perspectivas assim, ter noção completa de todas as atividades e programas. Os modelos burocráticos de gestão estão ultrapassados. O dinamismo, a mobilidade, a agilidade, a disposição são valores que deverão balizar as estruturas. (TORQUATO, 2002, p. 121)
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A possibilidade de retornar um contato, de forma direta e particular ao cidadão - por telefone, e-mail ou indo a sua residência – afinal, o Estado, o governo tem os seus dados cadastrados no pedido de informação do SIC – pode mudar a imagem dos cidadãos sobre os órgãos, pode reforçar identidade e missão institucional de forma muito presente na vida do cidadão, como as empresas privadas fazem, por exemplo, na gestão de mídias digitais. É, sem dúvida, uma oportunidade assaz estratégica para que a comunicação governamental possa ser completada com respostas mais eficazes, com monitoramento da satisfação do cidadão e uma mudança neste relacionamento. No momento em que o Estado brasileiro promulga legislações como a LAI se obriga a inovar, criar setores, sistemas e a desenvolver uma cultura dentro dos órgãos públicos que dê aos servidores a qualidade e a condição necessárias para dar ao agora cidadão-em-rede maior autonomia e condições de interferir e interpelar construindo um capital político e social, como apresenta Matos (2006) a partir da participação social, encontrando no servidor também um cidadão que está apto a traduzir o que está sendo buscando pelo cidadão, antecipar e co-criar as demandas de informação via SICs. Para chegar a esse patamar, as políticas e estratégias de comunicação das organizações estatais devem convergir para produção de sentidos e conteúdos cuja tradução de seu impacto na sociedade possam se multiplicar e sejam perceptíveis em parâmetros como o modelo de participação crescente apresentado por Jaramillo López (2004) construindo as bases para a excelência no relacionamento entre as organizações públicas e a sociedade brasileira.
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