LIDERANÇA REGIONAL E INSERÇÃO INTERNACIONAL: ESTRATÉGIA E PROJEÇÃO DE CAPACIDADES NA POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA CONTEMPORÂNEA

4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais De 22 a 26 de julho de 2013.

LIDERANÇA REGIONAL E INSERÇÃO INTERNACIONAL: ESTRATÉGIA E PROJEÇÃO DE CAPACIDADES NA POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA CONTEMPORÂNEA

Política Externa Artigo

Elton Gomes dos Reis Universidade Federal de Pernambuco Antonio Henrique Lucena Silva Universidade Federal Fluminense

Belo Horizonte 2013

Elton Gomes dos Reis Antonio Henrique Lucena Silva

LIDERANÇA REGIONAL E INSERÇÃO INTERNACIONAL: ESTRATÉGIA E PROJEÇÃO DE CAPACIDADES NA POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA CONTEMPORÂNEA

Trabalho submetido e apresentado no 4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais – ABRI.

Belo Horizonte 2013

Abstract This paper analyzes Brazilian foreign policy’s strategy for the South American regionalism and its connections with the main lines of the country's international relations. The research identifies Brazilian capabilities in terms of power resources and regional leadership. The inquiry employs the theoretical approach provided by Foreign Policy Decision Making (FDPM) and theories of regionalism influenced by international insertion studies to explain the relationship between hard power (military and economic), the profile of controversial Brazilian regional leadership within South America and Brazil's role in the international context. Methodologically the study adopts process tracing techniques (deep case study) and time series. The paper poses the assumption that MERCOSUR alongside with UNASUR, as the core of the South American regional integration, is the main platform for the Brazilian project of consolidating itself as a regional and global player, overcoming its status of intermediate power. We conclude that Brazil seeks to strengthen its axis of South American integration on a broader agenda adopted in regional and international scenarios. Such multiple agenda involves both the increase of traditional power resources and the establishment of intergovernmental political arrangements capable of benefit Brazilian position in the region and in the international political level. Keywords: Brazilian Foreign Policy, Regional Integration, Regional Leadership, Mercosur, UNASUR Resumo O presente trabalho analisa a estratégia da política externa brasileira para o regionalismo sul-americano e sua relação com a macro linhas da atuação internacional do país, identificando seus limites e potencialidades em termos de recursos de poder, liderança regional. A pesquisa emprega o aporte teórico das abordagens de Foreign Policy Decision Making (FDPM) e teorias do regionalismo influenciadas por estudos sobre inserção internacional para explicar a relação entre o poder hard (militar-econômico), o perfil da controversa liderança regional brasileira no contexto sul-americano e a atuação do Brasil no contexto internacional. Metodologicamente o estudo lança mão das técnicas de process tracing (deep case study) e séries históricas. O artigo conclui que o Brasil busca robustecer o seu eixo de integração sul-americana em uma agenda mais ampla de projeção de capacidades nos cenários regional e internacional. Isto é feito através da adoção progressiva de uma agenda múltipla, que envolve tanto a ampliação dos recursos de poder tradicional quanto à criação de arranjos políticos intergovernamentais capazes de favorecer a posição brasileira na região e no plano político internacional.

Palavras-Chave: Política Externa Brasileira, Integração regional, Liderança regional, Mercosul, UNASUL

Introdução

A literatura acadêmica produzida após o fim da Guerra-Fria apresenta um considerável aumento dos trabalhos que abordam o fenômeno da chamada Política Global do regionalismo (M Farrell, B Hettne, L van Langenhove, 2005). Esses estudos chamam atenção para o intrigante fato: uma das características mais importantes do cenário internacional globalizado surgido após o fim da bipolaridade é que essa ordem está cada vez mais organizada em torno de padrões regionais internacionais. Nesse quadro paradoxal se sobressai o papel desempenhado pelos poderes emergentes nos planos político e econômico internacional que é constatada em agendas de caráter intraregional; bem como em contatos exteriores de caráter mais abrangente com outros Estados e organizações internacionais (Flemes, 2007). A segunda metade dos anos 1980 testemunhou a redefinição do panorama geoestratégico internacional ensejado pelo desmantelamento do bloco soviético e do fim do conflito bipolar.

Esse mesmo período é marcado pelo início da recuperação da crise

econômica pela qual passavam os países ocidentais que havia sido deflagrada na década anterior em consequência do choque do petróleo de 1973. O próprio perfil da economia mundial começou a se redefinir nessa mesma época em função do aprofundamento interdependência econômica que gerou os fluxos integrados de capital e investimento em escala mundial (Chesnais, 1995; Fiori et Al., 1999). Todos esses processos ganharam maior sentido e propriedade mediante a revolução de tempo e espaço gerada pelo desenvolvimento da moderna tecnologia de informação e pela comunicação em tempo real. Nessa ordem internacional em transformação o papel desempenhado pelas regiões e pelas chamadas potências regionais na política global constitui-se em um dos elementos mais representativos do estabelecimento de um cenário simultaneamente unipolar e caracterizado pela criação de um mundo multirregional. O estabelecimento dos Estados unidos enquanto única grande potência global em termos securitários contrasta com a emergência de outra unipolaridades de cunho regional que buscam construir coalizões para contrabalancear a ação desse superpoder (T.V. Paul,2012; Wohlfort, 1999:30). Diante desse quadro “unimultipolar” (Huntington, 1999) os poderes regionais buscam realizar um conjunto de iniciativas destinadas a aumentar as suas capacidades em meio a hierarquia internacional configurada após a Guerra-Fria. O presente trabalho toma como ponto de partida a discussão contemporânea sobre o papel das potências regionais para analisar o caso brasileiro dentro de sua especificidade. Esta pesquisa assume que a estratégia brasileira para o regionalismo Sul-americano está intimamente ligada ao exercício de sua hegemonia e consolidação da liderança regional.

Esta condição (de hegemônico regional) é vista pela literatura como uma plataforma básica de projeção de capacidades para potências regionais emergentes. Na interpretação que se segue, o Brasil é identificado como uma potência regional com aspirações a Global Player. Em termos de política externa esse país se enquadra dentro dos pré-requisitos elencados pela literatura. O país busca projetar seus interesses, valores e capacidades para além de suas fronteiras, aumentando o sua parcela na distribuição de poder em escala internacional.

Poderes Regionais e Teoria das Relações Internacionais

A perspectiva analítica delineada pela teoria realista dos ciclos hegemônicos e da transição de poder (Organski e Kluger, 1989; Kluger, 2006; Jhonston, 2003) enfatiza que a hierarquia de poder internacional (dividida em grandes, medias e pequenas potências) estabelecida com base na relação assimétrica de recursos políticos e econômicos, determinando uma relação de poder e subordinação é imprescindível para a efetiva compreensão da ordem vigente no sistema internacional hodierno. De modo semelhante abordagens mais contemporâneas, tais como a teoria dos complexos regionais de segurança (Buzan e Weaver, 2003; Miller, 2007; e as teorias de economia política internacional (Gilpin 2002 ; Skalnes,1998) entendem que o papel exercido pelos poderes regionais em oposição à superpotência e as potências com capacidade de interferir em matérias de natureza global corresponde a um elemento crucial para seu modelo analítico. A influente interpretação proposta por Daniel Flemes (2007) apresenta um padrão que permite a identificação e classificação de potências regionais. O modelo concebido pelo autor estabelece quatro elementos pivotais na tipificação desse tipo de Estado: a) formulação de uma reivindicação de liderança regional; b) posse dos recursos de poder necessários (materiais e ideacionais); c) emprego dos instrumentos de política externa e d) aceitação da liderança por terceiros Estados. A abordagem proposta por Flemes dá conta da existência de recursos de caráter material e ideacional que são empregados complementarmente pelas potências médias para o atingimento de suas metas no cenário internacional. “… the foreign policy instruments that regional powers employ can distinguish them. Material and ideational resources are suitable for different kinds of power exercise. From this perspective power is exercised on a continuum between coercion and persuasion. The appropriate instruments of foreign policy do not exclude each other; they are complementary”. (Flemes, 2007, p. 3) Os chamados poderes regionais não são comparáveis as grandes potências em termos de recursos de poder material que se traduzem nos meios de projeção de força militar como ultima ratio das relações internacionais. Todavia, as potências regionais

apresentam frequentemente preponderância econômica na região em que são líderes e dispõe meios suficientes para superar os outros atores da região em termos de hard power. A despeito disso a política externa dos países desse perfil é caracterizada pelo emprego alternado de coerção e de convencimento que se adequa a construção contextual e factual na qual desenvolvem suas ações. Nos seus aspectos mais fundamentais a capacidade de projeção de força desses países tende a ser muito limitada, sobretudo se comparada a superpotência global (EUA) e com as grandes potências. Em estudo mais recente Flemes (2010) realiza uma grande sistematização das contribuições teóricas ao estudo de poderes regionais e a partir dela estabelece um conjunto de elementos que caracterizam as potências regionais: •

São parte de uma região que é geograficamente, economicamente e político-

ideacionalmente delimitada; •

Articulam a pretensão de chegar à posição de liderança em uma região;

•

Influenciam a construção de uma delimitação geopolítica e político-ideacional

de uma região; •

Apresentam os recursos materiais, organizacionais e ideacionais para projetar

•

São atores política, econômica e culturalmente interconectados dentro de

poder;

suas regiões; •

Possuem grande relevância em questões regionais;

•

Exercem sua influência através de mecanismos de governança regional;

•

Definem a agenda de segurança regional de modo significativo;

•

São reconhecidos pelos atores da região como o Estado líder, ou ao menos

respeitados pelos outros Estados dentro e fora da região; •

São integrados em fóruns inter-regionais, globais e instituições nas quais

atuam, ao menos de modo rudimentar, como representante dos interesses regionais. A liderança em sua zona de influência geoestratégica imediata seja ela explicitamente aceita pelos atores low profile da região, recebida tacitamente, ou contestada pelos outros Estados é vista pela literatura como uma espécie de condição sine qua non para que a potência regional venha a se consolidar de fato, tornando-se capaz de projetar poder e influência em escala mais ampla (extra regional e global). Tais potências regionais se notabilizam por nos últimos anos, dentro de suas conjunturas específicas, terem agido de modo a promover algum grau de coesão dentro de suas áreas de influência através do provimento (ainda que limitado) de bens públicos. A partir dessa perspectiva o trabalho em apreço analisa a estratégia brasileira para a América do Sul, identificando suas principais linhas diretivas.

A Estratégia Brasileira: Hegemonia Cooperativa na América do Sul

A chamada tese do destino manifesto sempre esteve diretamente associada à história da política exterior do Brasil (Cervo, 2008; Cervo e Bueno, 2010). Desde o período da independência o país tem um perfil marcadamente distinto dos outros países da região. Lusófono, dotado de dimensões continentais e já nascido com ambições protagônicas, o Brasil não foi enquadrado pelos E.U.A na política do Big Stick da Doutrina Monroe e nem integrou o projeto pan-americanista de Simon Bolívar. Antes, o que se processou foi a adoção de um perfil de atividade internacional marcado pelo pragmatismo e eficácia na condução das relações exteriores que permitiu ao país construir relações especiais com os países dominantes ao passo que erigia um subsistema de poder regional no âmbito do Cone Sul. Dois elementos path dependentes profundamente arraigados na concepção das elites políticas brasileiras se notabilizam ao longo da história da condução das relações exteriores: a busca por autonomia (principalmente frente aos poderes centrais) e o multilateralismo como principal instrumento de política externa para alcançar esse objetivo. Esses fatores se refletiram na diversificação de parceiros políticos e comerciais, que variam em função da conjuntura política internacional. Nos seus aspectos mais fundamentais o desenvolvimento dessa linha de atuação se tornou possível através do papel historicamente desempenhado pelo Itamaraty. O Ministério das Relações Exteriores (MRE) tem atuado com um nível de autonomia relativa da política partidária sem paralelo com nenhum outro Estado periférico. Ao longo de sucessivos governos autoritários e democráticos o MRE sempre constituiu um fator que garantiu um elevado grau de continuidade na condução da política externa. Devido a essa tendência à constância nos padrões de atuação internacional até os anos 1980 a política externa brasileira se caracterizava essencialmente pelas políticas multilateral-universalistas, múltiplos contatos comerciais internacionais e uma alta participação em organizações internacionais multilaterais, como a Assembleia Geral da ONU e as rodadas de negociação do antigo GATT. Nestes fóruns o Brasil adotou uma diplomacia proativa comprometida com as demandas dos países em desenvolvimento (especialmente em questões comerciais com países desenvolvidos). Esta grande presença internacional, contrastava com um baixo perfil de atividade nos espaços de cooperação internacional da América Latina. No entanto, esta situação se alterou no final dos anos 1980 e início dos anos 1990. Os processos de redemocratização, a subsequente reaproximação com a vizinha Argentina, a emergência das políticas neoliberais nos países da região e a segunda onda de regionalismo criaram condições para os tomadores de decisão brasileiros estabelecer uma nova agenda de política externa: a integração regional sul-americana.

Esse projeto foi implementado em mecanismos

intergovernamentais

de

integração

bases pragmáticas, através de econômica

comercial

de

baixa

institucionalidade (Barbosa, 1991, 2010, Almeida, 2012). A predileção por esse modelo está relacionada com as preferências históricas da política externa brasileira; bem como com novas estratégias de inserção internacionais adotadas período mais recente (Vigevani e Cepalluni, 2011). O principal objetivo dos formuladores de política externa brasileiros é o de preservar a posição de liderança do país na região, enquanto projeta ambições brasileiras na política mundial. O mecanismo empregado para assegurar o poder regional é a hegemonia cooperativa. Os instrumentos para alcançar uma posição mais relevante na ordem mundial são o tradicional multilateralismo e as novas estratégias de soft balancing. Esse processo pode ser explicado através da Teoria da Hegemonia Cooperativa (Pedersen, 2002). Esta é essencialmente uma abordagem neorrealista que explica a integração regional como uma estratégia de médio-longo termo empregado pelas chamadas “grandes potências regionais”. O principal elemento constituinte da hegemonia cooperativa é o que Thomas Pedersen denomina "capacidade de agregação poder" (power aggregation capacity). O autor define essa aptidão como a "capacidade de uma grande potência regional de fazer com que uma série de Estados vizinhos convirja em torno de seu projeto político" (Pedersen, 2002, p.698). Em termos gerais, tais capacidades são limitadas por fatores externos estruturais, influenciados por elementos psicológicos (da personalidade e das preferências dos líderes políticos) e estratégias de liderança. De acordo com Pedersen (idem), a hegemonia cooperativa é utilizada principalmente pelos principais poderes regionais que são "fracos ou enfraquecidos militarmente". Tais Estados procuraram maximizar ou estabilizar a sua influência através de meios não coercitivos, exercendo a sua hegemonia dentro de uma estrutura de cooperação multilateral. A Hegemonia Cooperativa é uma estratégia comumente empregada por países militarmente fracos, ou enfraquecidos e não pelos grandes poderes estabelecidos na ordem internacional. O Brasil juntamente com a Índia e África do Sul não é uma superpotência. Da mesma forma não pode ser colocados no hall das grandes potências. As chamadas grandes potências, ou poderes principais, são Estados que, através de seus abundantes recursos econômicos e militares, são capazes de influenciar decisivamente a política mundial. Hurrell (2006) e Hurrell e Sengupta (2012) enfatizam os seguintes elementos para caracterizar um grande poder: a capacidade de contribuir decisivamente para a ordem internacional, a coesão interna para permitir a ação efetiva do Estado no exterior, poder econômico traduzido em níveis elevados de crescimento econômico ou de um grande mercado, e poder militar, com a capacidade de competir com outras potências dominantes em uma guerra convencional.

A política externa regional do Brasil se estabelece com base em dois mecanismos fundamentais: a) a promoção da integração sul-americana através de um processo intergovernamental de integração econômica de baixo-médio nível de institucionalidade (mais institucionalizado do que uma zona de livre comércio e menos formal do que um mercado comum) e b) A prevenção e a solução de conflitos na região através de instâncias de negociação diplomática e mediação política. O primeiro componente corresponde ao Mercosul e o segundo se consolida por intermédio do Conselho de Defesa Sul Americano (CDS) gerado no seio da União de Nações Sul-Americana (UNASUL). Mercosul e Unasul são vistos dentro da estratégia brasileira de liderança regional como processos compatíveis. Na realidade essas duas iniciativas correspondem aos dois grandes pilares do projeto sulamericano do Itamaraty (Gratius, 2007). Trata-se de uma política regional calcada em uma estratégia de inserção internacional que apresenta uma visão de longo Prazo (Almeida, 2011; Cervo, 2008). O Mercosul é um projeto econômico que visa em ultima instância a construção de um mercado comum (ao menos em tese). Mais do que isso o bloco capitaneado pelo Brasil é um instrumento permite que o Brasil exerça simultaneamente a sua hegemonia econômica e adquira meios para projeção de poder e aquisição de capacidades. A integração regional econômica é vista nesse caso como se tratando do principal mecanismo de hegemonia cooperativa brasileiro. Através dele o Brasil conserva e amplia a sua preponderância econômica na América do Sul ao passo que promove a intensificação das trocas comerciais entre os países da região, promovendo um tipo assimétrico de crescimento econômico que beneficia os integrantes desse processo de maneira inequânime. O desenho institucional do Mercosul (intergovernamentalismo centrado nos executivos nacionais) atende aos objetivos dos formuladores de política externa e aos interesses das elites políticas. Tal mecanismo permite ao Brasil dar sustentação às ações do país no exterior como, por exemplo, as negociações nos fóruns multilaterais as discussões com a U.E e as relações especiais com os E.U.A. Uma maior institucionalização do bloco limitaria as capacidades de todos os Estados membros. Mesmo essa situação, gerando provavelmente uma assimetria de poder favorável ao Brasil, tal opção tende a ser rejeitada pelos tomadores de decisão, pois, limitaria a margem de manobra internacional do Brasil, dificultando a diversificação de contatos e parcerias (Lima, 2003). O Brasil já goza de uma situação mais favorável e dispões de muito mais recursos que os outros países membros. De maneira tal que os constrangimentos impostos por uma união aduaneira plena ou por um mercado comum deixaria a política externa brasileira excessivamente restrita à região. O regionalismo não implica na suplantação da vocação universalista da política externa brasileira. Trata-se de mais um instrumento a serviço da inserção internacional do país. Portanto, essa iniciativa se insere em uma macro estratégia de política exterior. Essa

tática de institucionalização foi importante para desmobilizar o projeto amplamente liberalizante proposto pelos Estados Unidos: a Área de Livre Comércio das Américas (ALCA) e o plano antiliberal representado pela Alternativa Bolivariana para as Américas (ALBA) escabeçada pela Venezuela Chavista. A Alba exigia um elevado nível de institucionalidade (por definição contrário ao modelo preferido pelo Brasil) com forte cooperação técnica funcional e com um posicionamento político ideológico antiamericano também contrário aos interesses brasileiros na região baseados nos elementos historicamente estabelecidos do não alinhamento e do multilateralismo. Assim, a Política Exterior brasileira agiu de modo a explorar a falta de hard power da Venezuela. Essa estratégia foi concretizada em última instância com introdução do país andino no Mercosul (Teixeira, 2011; Reis, 2012). A Venezuela deixou então de ser o maior desafiante do Brasil na América do Sul para começar a se se enquadrar na lógica de integração regional proposta por Brasília. O ápice da estratégia brasileira para a América do Sul, especialmente frente à ALBA e a Venezuela foi a criação da Unasul, seu maior poder institucional na mesma. Após a superação da ALCA no ano 2000 o governo brasileiro lançou uma iniciativa histórica: a I Cúpula Sul-americana.

A cúpula de Brasília foi uma reunião exclusiva de todos os

presidentes sul-americanos para discutir alternativas de integração regional. Essa iniciativa abriu caminho para a estratégia contemporânea de hegemonia cooperativa brasileira. Depois de três outras reuniões de chefes de Estado, os representantes dos 12 países sulamericanos assinaram a Declaração de Cuzco na cúpula de 2004, um documento de duas páginas no qual declaram a intenção de anunciar a criação da então chamada Comunidade Americana de Nações. O nome do bloco foi alterado em 2007 para União de Nações SulAmericanas (Unasul). A Unasul foi criada por meio de uma parceria chilena e brasileira, deixando claro o objetivo de criar uma instituição regional para regular e resolver problemas regionais sem a interferência de qualquer grande potência como os Estados Unidos. Este processo seria feito através de um mecanismo multilateral de caráter consensualista: Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS). A criação desse mecanismo representou uma clara resposta à Chávez que manifestara ambições da ALBA abrir espaço para criação uma aliança militar sul-americana (Oelsner, 2009). Através do exercício de um papel de liderança na Unasul o Brasil procurou demonstrar que em cooperação com atores importantes na região (como Argentina, Chile e a própria Venezuela) pode proporcionar estabilidade regional e promover a resolução de conflitos pela diplomacia e cúpulas presidenciais (Nogueira, 2008). Isso ficou claro durante a crise separatista na Bolívia em 2008. O Brasil agiu no sentido de mediar o conflito e a UNASUL através do CDS forneceu suporte à manutenção da ordem institucional e da integridade territorial do país.

Unasul não cria nenhum projeto de integração econômica complexa. Nesse sentido, não representa um obstáculo ou um concorrente para o MERCOSUL. A organização adota um processo decisório de cunho intergovernamental centrado exclusivamente nos executivos de cada Estado. Ao contrário do Mercosul, a União de Nações Sul-americanas corresponde a uma forma muito ampla de cooperação regional que está mais focada na coordenação política

do que na integração comercial. Portanto, ela pode facilmente

acomodar várias iniciativas. MERCOSUL e a UNASUL são projetos compatíveis. Na verdade, eles correspondem à base projeto sul-americano brasileiro. O primeiro é, essencialmente, um processo econômico que assegura a predominância comercial brasileira na região. O último é um projeto político pelo Brasil encontra um veículo para implementar a sua liderança em termos de hegemonia cooperativa e manter a estabilidade regional. Os dois referidos processos se encaixam nos círculos concêntricos de integração regional sul-americana (Saraiva, 2011). Liderança Regional e Soft Balancing

Na tradição realista o balanceamento é um termo usado recorrentemente (CHAN, 2010). Stephen Walt (1987, p.17) define balanceamento como o alinhamento de um Estado com outros contra uma ameaça prevalecente. Por outro lado, Estados podem entrar em um sistema de bandwagoning que é caracterizado pelo alinhamento de um estado fraco com um Estado forte em virtude de fontes de ameaça. Walt define quatro fontes de ameaça (idem, p. 22-26) como poder agregado (tamanho da população, capacidade industrial e militar, nível tecnológico), proximidade geográfica, poder ofensivo e intenções agressivas. Ainda nesse sentido, Paul (2003, p.2) trabalha melhor o conceito de balanceamento. Para o autor (idem), o balanceamento é visto como uma estratégia de Estado ou como um elemento da sua política externa, enquanto a balança de poder é utilizada como tentativa de equilíbrio de poder entre Estados-chave no nível sistêmico ou subsistêmico. Com relação ao balanceamento, o seu propósito é de prevenir que uma potência regional ascendente atinja a hegemonia. Paul (2003, p.13) desagrega o balanceamento em três tipos: Hard balancing, Soft balancing e Asymmetric balancing. As concepções tradicionais de balança de poder são insuficientes para se explicar as dinâmicas de segurança dos Estados. É nesse sentido que T.V. Paul amplia a proposta de balanceamento. No que concerne às três estratégias de balanceamento, elas podem ser resumidas na tabela abaixo.

Tabela 1 - Tipos de balanceamento Tipo Natureza da Estratégias rivalidade Hard balancing Intensa, aberta, Presença de corrida frequentemente jogo de armamentista (aumento soma zero. Ganhos aberto na aquisição de relativos importam mais. material militar), alianças formais ou ambos. Soft balancing Não é jogo de soma Aumento limitado zero. Ganhos relativos na aquisição de armas. limitados Entendimentos securitários informais, tácitos, ad hoc entre os Estados afetados, dentro e fora das instituições internacionais. Estratégia preventiva. Asymmetric balancing Entre atores não Atores não-estatais estatais (ex.terroristas), e seus apoiadores buscam Rivalidade intensa. estratégias assimétricas; Atores estatais seguem uma mistura de estratégias tradicionais e nãotradicionais para conter a ameaça. Fonte: Baseada em PAUL (2003). Para se analisar a América do Sul, Nel e Stephen (2010) propõem, além da teoria para se analisar o comportamento dos Estados, o foco em fatores causais e diferentes níveis analíticos que contribuem para elucidar as questões econômicas e de segurança na região. Com relação aos fatores causais eles são divididos em três: Materiais, ideacionais e institucionais. Esses fatores podem operar em diferentes níveis analíticos que vão desde a política doméstica, regional ou global (idem, p.75). Portanto, Nel e Stephen (idem, ibidem) argumentam que os três níveis de análise influenciam os fatores causais das potências regionais possuindo inter-relação entre eles. Focando na política econômica para a região, os autores analisam o caso brasileiro afirmando que o País adota uma estratégia de “Soft balancing cooperativo através de alianças multilaterais” (idem, p.80-81). A posição brasileira é frágil se comparada às capacidades estadunidenses, considerado o hegemon no Hemisfério Ocidental, mas possui uma relativa preponderância na região da América do Sul. Através da internacionalização de empresas brasileiras, o Brasil busca, ainda de acordo com os autores, ganhar poder relativo na sub-região. A América do Sul é marcada por cooperação nas áreas econômica, militar e cultural (FLEMES, 2010, p.100). O Brasil era considerado uma potência regional passiva na região caracterizando a sua atuação entre uma relação próxima com os EUA e uma visão terceiro mundista (idem). Com a ascensão do Presidente Luís Inácio Lula da Silva, o Brasil mostra uma mudança de enfoque da sua política externa para a sub-região. A alteração promovida

por Lula da Silva como foco da atuação brasileira se diferencia do seu predecessor, Fernando Henrique Cardoso, por caracterizar a América do Sul como um espaço geopolítico distinto do que seria a América Latina, a qual possui um fator ideacional mais difuso. Com base nessas questões é que Daniel Flemes (2010) afirme que a relativa intensidade das interações no setor econômico e de defesa pode ter uma avaliação mais precisa através das instituições regionais. De acordo com o autor supracitado, a América do Sul é uma área de influência direta do Brasil. O Mercado Comum do Sul (Mercosul) é caracterizado por fortes assimetrias e disputas internas entre os seus membros. No entanto, o governo Lula deu um novo enfoque ao grupo: saindo de uma perspectiva mais de comércio e de economia para um foco mais político e estratégico com uma visão de ser uma base do poder regional para a diplomacia global numa era pós-unipolar (FLEMES, 2012, p.101). A entrada da Venezuela no grupo é um exemplo desse tipo de política que agora expande a abrangência do grupo apenas da região do Cone Sul para o Norte da sub-região. Ainda no âmbito do Mercosul, o Brasil promove a institucionalização da cooperação em segurança e defesa. Os secretariados do Mercosul incluem grupos de trabalho contra crime organizado para o tráfico de drogas (RED), terrorismo (GTE), a coordenação de polícias federais e a busca de implementação de dados regionais para a troca de informações relevantes na área de segurança (SISME). A criação do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) em dezembro de 2008 é visto por Flemes (2012) como uma manifestação da liderança brasileira. O CDS seria uma plataforma para consolidar o status de potência regional do Brasil, além de ser um apoio para que o País conquiste uma cadeira no Conselho de Segurança das Nações Unidas. O Conselho também atuaria como um contraponto ao estabelecimento, por parte da ALBA (Alternativa Bolivariana para as Américas), de forças armadas comuns, promovida pelo presidente venezuelano Hugo Chávez (idem). Um terceiro aspecto do CDS seria a tentativa brasileira de exclusão dos Estados Unidos e do México dos assuntos de segurança sulamericanos suplantando os mecanismos de resolução de conflitos da Organização de Estados Americanos (OEA). Com base no exposto acima, o autor (idem) considera que o Brasil pratica uma hegemonia cooperativa na América do Sul com soft balancing em relação aos Estados Unidos. A criação da instituição para tratar do assunto de segurança da motivou desconfiança entre os vizinhos das reais intenções do Brasil (SOARES, 2008). A desconfiança é que a instituição de segurança regional seria uma estratégia para ocupar o espaço vazio pela ausência de um mecanismo de segurança inter-americana eficaz, dado que o TIAR (Tratado Interamericano de Assistência Recíproca), firmado em 1948, ainda remanescente da Guerra Fria, não atende plenamente às novas dimensões de segurança da região. O Conselho viria a suplantar essa lacuna transformando-se em uma OTAN

regional com estrutura e capacidade militar própria. Como o Brasil possui o maior gasto militar da região (SIPRI, 2012), o peso geopolítico do País influenciaria as decisões da organização ao seu favor. Outro aspecto da criação no que concerne à criação do Conselho é que os países da sub-região encararam a posição brasileira como uma manifestação do lobby da indústria de defesa brasileira (SOARES, 2008). Nessa linha de raciocínio, o Conselho buscaria privilegiar o desenvolvimento tecnológico da produção de armamentos de ultima geração e, para outros, ele visaria dar ganhos de escala ao mercado regional da indústria bélica do Brasil. A reativação da indústria de armas com a importação de tecnologias de ponta para a industrialização de helicópteros EC -7251 e submarinos do tipo Scorpénne2 teria levado ao Brasil a assinar uma aliança estratégica com a França. Segundo o Governo do Brasil (Nelson Jobim), o Conselho de Defesa Sul-Americano, cuja criação ocorreu no dia 9 de março de 2009, não será uma Otan do Sul, mas sim um fórum conjunto para discutir as questões regionais e sub-regionais no campo da defesa. Também promoverá a integração das bases industriais de defesa, traçando políticas regionais na região sobre a indústria de defesa, com integração até de empresas ou fazendo espécies de joint ventures, evitando a concorrência predatória na região (CARMO, 2008). Daniel Flemes (2010, p. 101-102) coloca que o argumento mais convincente para a criação do CDS é, como principal foco, excluir os Estados Unidos (e o México) dos assuntos de segurança da América do Sul, substituindo os mecanismos de resolução de conflitos da Organização dos Estados Americanos (OEA). Seguindo uma linha de raciocínio semelhante, Daniel Flemes e Michael Radseck (2009) argumentam que a “governança da segurança” seria um conceito adequado para se entender o que ocorre na América do Sul. Os autores rejeitam a ideia de “securitização” e defendem que, muitas vezes, as academias militares sul-americanas adotam um sistema de pensamento ainda na concepção de balança de poder, mesmo quando burocratas políticos e o corpo diplomático dos países possuem discursos de comunidades de segurança internalizados (FLEMES & RADSECK, 2009, p.7). Portanto, a governança da segurança regional abarcaria questões mais amplas (práticas formais e informais) para se entender como a ordem regional é construída: “Regional security governance denotes formal and informal structures of authority that coordinate, manage and rule collective responses to threats to the security of states in a delineated region or common efforts of these states to promote security and stability 1

Fiesp apresenta programa de industrialização do Helicóptero EC-725. Disponível em: http://sinditextilsp.org.br/index.php/materias/item/592-fiesp-apresenta-programa-de industrializa%C3%A7%C3%A3o-do-helic%C3%B3ptero-ec-725. Acesso em 01 de dezembro de 2011 2 Para maiores detalhes ver: http://www.defesanet.com.br/prosub/noticia/3899/PROSUB---Soldada-a-UltimaJuncao-do-primeiro-Scorpene-. Acesso em 01 de dezembro de 2011.

outside their region. Collective security challenges can be subdivided into interstate conflicts, domestic crises affecting regional stability, and transnational threats. The unilateral, bilateral and multilateral structures of authority can be codified in formally binding institutional forms, but they may also be identified in the norms of behavior and action accepted informally among the regional states” (idem, op.cit, grifo nosso). A “governança da segurança” é um conceito relativamente novo nas Relações Internacionais. Como pode ser visto pela descrição do Flemes e Radseck acima, ela reflete a fragmentação de estruturas de autoridade3 que liga questões interestatais, crises domésticas e ameaças à segurança transnacional dos Estados. Como a agenda de segurança sul-america é altamente complexa, para Flemes (idem) uma abordagem em multiníveis é mais efetiva do que uma separação esquemática por cada ameaça de segurança (idem, p.7-8). A abordagem por multiníveis possibilita que se tenha uma visão mais ampla de como as instituições regionais são utilizadas para se garantir a ordem regional. Como o processo de resolução/arbitração de litígios na América do Sul ocorre em níveis analíticos e esferas sejam elas distintas ou complementares, focar através dos múltiplos níveis contribui para se entender como o processo de fomento a segurança na região em tela é realizado. Tabela 2 - Níveis, casos e instrumentos de mediação e arbitragem Mediação

Nível

Caso

Doméstico

Peru, 1992

OEA, EUA

Guatemala, 1993

OEA, EUA, Brasil

Paraguai,

Arbitração

1996,

1999 Equador, 2000 Venezuela, 2002

Haiti, 2004

Mercosul, Brasil OEA, EUA Brasil,

Grupo

do

Rio, Mercosul Minustah (intervenção)

Colômbia, 2007

Venezuela (falha)

Bolívia, 2008

UNASUL, OEA

Honduras, 2009

3

ou

Brasil, OEA, EUA

O conceito de autoridade é definido como o caráter das relações de poder entre os diferentes atores. Ele se distingue do conceito de “coerção” porque enfatiza legitimidade e obrigações morais para que se construa uma ordem social que beneficie os subordinados. Para maiores detalhes ver: Lake apud Flemes (2009).

Interestatal

Argentina-Chile, 1994

Bilateral, Arbitração

Equador-Peru, 1998 ColômbiaVenezuela, 2002 Argentina-Uruguai, 2006

Bilateral Corte Internacional de Justiça

Guiana-Suriname, 2007

Corte

Permanente

de Arbitração Chile-Peru, 2007 Bolívia-Chile, 2008

Corte Internacional de Justiça Bilateral

Fonte: Adaptado de Flemes e Radseck (2009)

As ameaças transnacionais são lidadas através de mecanismos criados pelos países sul-americanos, especialmente no âmbito do Mercosul. Em 1996 o Mercosul cria o Comando Tripartito de La Triple Frontera que é uma cooperação entre as polícias federais de Brasil, Argentina e Uruguai e operacionaliza a troca de informações de inteligência. A troca de informações também ocorre no SISME, implementado em 2005, que facilita a colaboração entre as polícias. O terrorismo entrou na agenda regional no Mercosul por causa dos ataques à Embaixada de Israel em 1992 e no Centro Judaico AMIA em 1994, ambos na Argentina. Após os ataques de 11 de Setembro de 2001, houve uma intensificação na troca de informações entre os países do bloco e o Grupo Permanente de Contra-Terrorismo é estabelecido (GTP) (FLEMES e RADSECK, 2009, p.29). A ideia de uma “comunidade de segurança” é evocada quando se refere ao Conselho de Defesa Sul-Americano no guarda-chuva da UNASUL, no entanto, para os autores, a concepção de comunidades de segurança ou Complexo Regional de Segurança é insuficiente para de entender a construção do CDS. Como manifestação empírica da liderança brasileira, o Brasil passou a incentivar e promover a estabilidade regional no Cone Sul e na América do Sul como um todo. Esse incentivo à estabilidade levou ao problema dos “caronas” (free-riders), em linguagem olsoniana, ou seja, os vizinhos do Brasil se beneficiaram da estabilidade promovida pelo país com custo “zero”. A solução para esse problema foi o estabelecimento de um sistema multilateral de concertação em que a ajuda mútua e a reciprocidade atuam de forma a garantir a ordem regional (FLEMES e RADSECK, 2009, p.16). É nesse sentido que se materializa o CDS dentro da UNASUL e possibilita que alianças independentes não entrem em choque com os interesses brasileiros.

Diferentemente do RSCT, o modelo de análise através do balanceamento e por múltiplos níveis possibilita a realização de inferências sobre a arquitetura de segurança da região de forma mais acurada. Uma das críticas à RSCT é que ela possui um caráter “eurocêntrico” de formulação teórica, ou seja, a concepção desenvolvida por Buzan e Wæver (2003) possui como pressuposto analítico a Europa e não leva em consideração as múltiplas esferas para o gerenciamento da ordem regional e as distinções entre as regiões nesse aspecto. Convém ressaltar que a assimetria na região é alta: o Brasil representa grande parte do PIB do subcontinente e as suas capacidades materiais superam, em grande medida, outros países. É nesse contexto que o enfoque no país preponderante da região não pode ser desconsiderado. O Brasil, apesar das suas capacidades, tem dificuldade em prover para região um bem público sensível que é a segurança. Ao mesmo tempo diversos autores, como foi analisado acima, ressaltam que existem manifestações empíricas da liderança brasileira. Uma delas é a criação do Conselho de Defesa Sul-Americano. Entender a instituição recém-criada no contexto de “ascensão” do Brasil pode ser emblemático. Ao mesmo tempo em que o Brasil busca fornecer a segurança, o país carece das capacidades para fazê-lo, então a governança da segurança diluindo os seus custos de aplicação parece ser a situação adequada. Conclusões

O presente trabalho demonstrou que a estratégia de inserção internacional do Brasil está ligada a promoção de um projeto de liderança regional. Através da adoção de uma política de hegemonia cooperativa, que emprega a integração regional via Mercosul e UNASUL-CDS, o Itamaraty busca consolidar a hegemonia brasileira na América do Sul. Esses dois organismos correspondem aos grandes pilares política externa brasileira para região, pois permitem tanto o exercício da hegemonia econômica quanto o estabelecimento de mecanismos intergovernamentais de baixa institucionalidade capazes de preservar a estabilidade e a segurança na região. Essa conduta estratégica não restringe a vocação universalista do Brasil, promove o reforço da posição brasileira na sua zona de influência geoestratégica imediata e restringe ação de forças extraregionais no contexto sulamericano.

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