MANUTENÇÃO DA ESTABILIDADE REGIONAL: o papel da União Europeia na estruturação do Estado da Bósnia-Herzegovina

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The region, in contrast, refers to the level where states or other units link together sufficiently closely that their securities cannot be considered separate from each other.
If one hypothetically listed all the security concerns of the world, drew a map connecting each referent object for security with whatever is said to threaten it and with the main actors positively and negatively involved in handling the threat, the resulting picture would show varying degrees of intensity. Some clusters of nodes would be intensely connected, while other zones would be crossed by only few lines.
A set of units whose major processes of securitisation, desecuritisation, or both are so interlinked that their security problems cannot reasonably be analysed or resolved apart from one another.
Smaller states will usually find themselves locked into an CRS with their neighbors, great powers will typically penetrate several adjacent regions, and superpowers will range over the whole planet.
The central idea remains that substantial parts of the securitisation and desecuritisation processes in the international system will manifest themselves in regional clusters.
The whole world has to be divided up on a map producing mutually exclusive CRSs, insulator states, and global actors.
Like the EU, Japan is mainly constrainedby its political inability to play a superpower role.
In terms of amity and enmity, standard CRSs may be conflict formations, security regimes, or security communities, in which the region is defined by a pattern of rivalries, balances, alliances, and/or concerts and friendships. Within a standard CRS the main element of security politics is the relationship among the regional powers inside the region.
More or less a single entity at the global level.
Subcomplexes have essentially the same definition as CRSs, the difference being that a subcomplex is firmly embedded within a larger CRS
Overlay is when great power interests transcend mere penetration, and come to dominate a region so heavily that the local pattern of security relations virtually ceases to operate. It usually results in the long-term stationing of great power armed forces in the region, and in the alignment of the local states according to the patterns of great power rivalry.
When the EU speaks as one, it can speak with a strong voice
The founders of the European Union envisaged economic integration largely as a means to an end; the goal was to prevent another war in Europe. The prevention of further wars in Southeastern Europe can be viewed as an essential component of any future European identity.
Building on earlier efforts to coordinate member states' foreign policies,the 1992 Treaty on European Union formally established the EU's Common Foreign and Security Policy. CFSP delas with international issues of a political or diplomatic nature, including issues with a security or military orientation
Europen policymakers have sought to establish a more robust CSDP by enhancing and coordinating EU countries' miitary capabilities
Pan-islamismo: Definição segundo o dicionário Michaelis: Sistema religioso e político que procura reunir num só Estado todos os povos que seguem o islamismo.
United Nations Protection Force – Former Yugoslavia http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/past/unprofor.htm
Molto dipende dal sistema istituzionale partorito dalla pace di Dayton, mediata dagli americani. Fu concepito allo scopo di tamponare l'emergenza, ma ha creato un carrozzone burocratico impressionante, con moltiplicazione di cariche, pesi e contrappesi, tutti pensati sulla base di principi etnici, che hanno reso il fluire della vita politica lento, pieno di strozzature. [...]. I serbi si sono trincerati nella loro entità, fregandosene della Bosnia in quanto tale. I bosgnacchi e i croati hanno più o meno fatto lo stesso nei loro cantoni. [...]. Corruzione, criminalità organizzata, assenza di trasparenza, privatizzazioni à la carte: la Bosnia è diventato un grosso pantano. In pochi si arricchiscono, in molti stentano.
Unless a state exists, elections cannot be held, governments cannot exercise the monopoly of legitimate force and citizens cannot have their rights protected by the rule of law.
Bosnia at the time of the signing of the DPA was a typical weak state, existing in large measure only on paper, internally divided and contested by most of its population.
In June 1992, as the conflict intensified and extended to Bosnia and Herzegovina, UNPROFOR's mandate and strength were enlarged in order to ensure the security and functioning of the airport at Sarajevo, and the delivery of humanitarian assistance to that city and its environs.
Resolução 1035 do Conselho de Segurança: http://daccess-ods.un.org/TMP/4803039.43157196.html
[...] NATO began monitoring operations in the Adriatic in support of the UNSCR 713 and 757 imposing an arms embargo and sanctions in the former Yugoslavia.
In fact, the monitoring and enforcement actions undertaken by NATO described above have been perceived as one of the very few tangible reactions of the international community to the deliberate policies of destruction of some of the parties to the conflict.
Sa tâche principale était d'exécuter l'Annexe 1A (aspects militaires) de l'accord de paix en intervenant et en forçant la céssation des hostilités militaires. L'annexe comprenait trois aspects:séparer les forces armées de l'entité bosniaques-croates (la fédération) de l'entité bosno-serbe (la Republika Srpska) avant le 16 janvier; transférer les territoires reconquis avant le mois de mars; stocker l'armement lourd des forces des entités dans des sites approuvés, avant le mois de Juin.
Le rôle de l'IFOR (Operation Joint Endeavour) existait pour faire respecter la paix, tandis que le rôle de la SFOR (Operation Joint Guard/Operation Joint Forge) à pour but de stabiliser la paix. La différence entre les deux opérations se reflète dans leur nom.
Bosnia was reaching the endo f the Road from Dayton and was now at the beginning of the Road to Brussels. Put another way, BiH was out of "emergency surgery" following the endo f it's war, with a major emphasis on NATO's military stabilisation to creat the conditions for civilian reconstruction; BiH was now in "rehabilitation", with the main emphasis on civil institution building supported by a military and security reassurance. A robust international military presence was still necessary to guarantee Bosnia's stability
O Estado de Direito é um princípio de governança em que todas as pessoas, instituições e entidades, públicas e privadas, incluindo o próprio Estado, são responsáveis perante as leis que são promulgadas publicamente, igualmente aplicadas e adjudicadas independentemente, e que então em coerência com as normas e padrões dos Direitos Humanos Internacionais. Requer ainda, medidas para assegurar a observância dos princípios da supremacia da lei, igualdade perante a lei, responsabilidade perante a lei, justiça na aplicação da lei, separação de poderes, participação na tomada de decisão, segurança jurídica, evitar a arbitrariedade e transparência processual e legal. ( Relatório do Secretário-geral: O Estado de Direito e a justiça de transição em sociedades em conflito e pós-conflito, 2004, tradução nossa)
The Rule of Law is a principle of governance in which all persons, institutions and entities, public and private, including the State itself, are accountable to laws that are publicly promulgated, equally enforced and indepently adjucated, and which are consistent with international human rights norms and standads. It requires, as well, measures to ensure adherence to the principles of supremacy of Law, equality before the Law, accountability to the Law, fainess in the application of the Law, separation of powers, participation in decision-making, legal certainty, avoidance of arbitrainess and procedural and legal transparency.

These Standards include a fully independent, Professional Police force that serves all citizens regardless of race, class or gender. These stardards involve na effective Police force that operates in accordance with common established rules and principles. These Standards include a commitment at the level of individual Police officers as well as Police organizations to integrity and honesty in all aspects of their work. These are the values on which European rule of Law is based. It is the cement that binds our diverse system.
External Actors were crucial for Balkan developments. Power differentials in combination with geography allow external actors to shape the development in the área. This defines the balkans as potencially a parto f the EU-Europe RSC. This ponteciality is activated by the identity factor of the Balkans being seen as parto f "us" and therefore impossible to let descend into barbarism and cruelty again to the way wich the West can accept in Africa.
Since its arrival in Bosnia and Herzegovina in 2003, the EU Police Mission has done everything to enhance the work of the law enforcement agencies in our country. The EUPM was always at their disposal and ready to provide technical, material and finan 114 The EU Police Mission 2009-2012 cial assistance. By organising seminars, trainings and workshops for police officers, the EUPM has made many agencies better and thus ensured a greater number of professionals capable of performing most complex police activities. During all these years, through monitoring and mentoring, the EUPM has helped develop the system of local management in line with European and international practices, especially focusing on the state level of Power.
A Schengen Area é permite o movimento livre de pessoas dentro dos países que fazem parte da mesma, sem necessidade de passar pelas autoridades de controle de fronteiras. Essa iniciativa permite ainda que cidadãos da União Europeia possam, viajar, morar e trabalhar nesses países sem a necessidade de nenhuma formalidade especial, (UNIÃO EUROPEIA, 2015)
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS
Programa de Graduação em Relações Internacionais






Ana Flávia de Pinho Passos Dornelas
Rafaela Oliveira Calvo










MANUTENÇÃO DA ESTABILIDADE REGIONAL: o papel da União Europeia na estruturação do Estado da Bósnia-Herzegovina























Belo Horizonte
2015



Ana Flávia de Pinho Passos Dornelas
Rafaela Oliveira Calvo














MANUTENÇÃO DA ESTABILIDADE REGIONAL: o papel da União Europeia na estruturação do Estado da Bósnia-Herzegovina







Monografia apresentada ao Departamento de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-MG), como requisito parcial para obtenção do diploma de bacharel em Relações Internacionais.


Orientador: Pedro Casas Vilela Magalhães Arantes

Supervisor: Julio César Buere











Belo Horizonte
2015

Ana Flávia de Pinho Passos Dornelas
Rafaela Oliveira Calvo

MANUTENÇÃO DA ESTABILIDADE REGIONAL: o papel da União Europeia na estruturação do Estado da Bósnia-Herzegovina


Monografia apresentada ao Curso de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Relações Internacionais.


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Pedro Casas Vilela Magalhães Arantes (Orientador) – PUC Minas


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Júlio César Buere (Supervisor) - PUC Minas


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Belo Horizonte, 19 de Junho de 2015
AGRADECIMENTO

Agradecemos aos nossos pais pela oportunidade de concluir essa etapa tão importante de nossas vidas. Por toda a paciência e esforço de nossas famílias. Aos professores pela dedicação e generosidade. Aos amigos pelas alegrias.






















RESUMO

Esse trabalho realizou um estudo da intervenção internacional da União Europeia para a Bósnia-Herzegovina, por meio de suas missões, após sua guerra civil, que durou de 1992 a 1995. Tais missões são continuidade de intervenções anteriormente realizadas por parte das Nações Unidas e da Organização dos Tratados do Atlântico Norte. A partir da análise dos antecedentes e das missões de polícia e militar da União Europeia para a Bósnia, conseguimos entender como a existência de uma Política Comum de Segurança e Defesa possibilitou a UE a intervir em um cenário pós-guerra civil no país, e como atuou de modo a criar as condições necessárias para a estruturação do Estado da Bósnia. Uma vez que no pós-guerra Fria as ameaças à segurança internacional contavam com uma nova modalidade de conflitos, os conflitos internos, as intervenções internacionais em territórios soberanos assumiram um papel de destaque nas Relações Internacionais. No caso da Bósnia, aconteceram primeiramente para encerrar a violência armada imediatamente após a assinatura dos Acordos de Paz de Dayton, posteriormente para sua manutenção e reconstrução de infraestruturas, e, por fim, na criação de um ambiente institucional que permitisse a realização de eleições democráticas e aumentasse a confiança da população tanto no Estado, quanto entre indivíduos. Também visaram neutralizar as forças e ímpetos nacionalistas dentro da polícia, das instituições de justiça e, sobretudo, evitar que a rivalidade entre etnias não continuasse sendo perpetuada na sociedade. O trabalho utilizou os pressupostos da Teoria dos Complexos Regionais de Segurança de Buzan e Waever (2003) que nos permitiu entender que a estruturação do Estado da Bósnia, fundamental para estabilizar os Bálcãs, era importante para a segurança do resto da Europa.

Palavras-Chave: Guerra da Bosnia-Herzegovina; União Europeia; Complexos Regionais de Segurança; Intervenções Internacionais; Estruturação.



ABSTRACT
This paper conducted a study about the international intervention of the European Union, with its missions, in Bosnia-Herzegovina after its civil war, which lasted from 1992 until 1995. Those missions are a continuity of operations previously carried out by the United Nations and the North Atlantic Treaties Organization. From the analysis of the background and then the police and military missions of the European Union for Bosnia, it is possible to understand how the existence of a Common Security and Defense Policy enabled the EU to intervene in a post-civil War scenario in the country, and how it worked to create the necessary conditions for structuring the Bosnian State. Since the post-cold War the threats to international security relied on a new type of conflicts, the internal ones, the international interventions in sovereign territories took a prominent role in international relations. In Bosnia case, it happened first to end the armed violence immediately after the signing of the Dayton Peace Agreements, later, for its maintenance and reconstruction of infrastructures, and, finally, the creation of an institutional environment that would allow the holding of democratic elections and the increase of public confidence both, in the State and among individuals. It aimed also to neutralize the nationalist forces and impulses within the police, the justice institutions and, above all, to prevent the rivalry between ethnic groups to be perpetuated in society. This study used the assumptions of the Theory of Regional Security Complexes developed by Buzan and Waever (2003), which allowed us to understand that structuring the State of Bosnia, was fundamental to stabilize the Balkans, so it was important for the safety of the rest of Europe.
Key-Words: Bonia-Herzegovina War; European Union; Regional Security Complexes; International Interventions; Structuring.









Sumário

1 INTRODUÇÃO 1
2. A TEORIA DOS COMPLEXOS REGIONAIS DE SEGURANÇA 4
2.1 AS PERSPECTIVAS DE SEGURANÇA INTERNACIONAL NO PÓS-GUERRA FRIA E A TEORIA DOS COMPLEXOS REGIONAIS DE SEGURANÇA (TCRS) 4
2.2 Os Complexos Regionais de Segurança (CRS) 7
2.3 O Complexo Regional de Segurança Europeu 14
2.4 O Subcomplexo Regional de Segurança dos Bálcãs 16
3 A UNIÃO EUROPEIA E SUA POLÍTICA EXTERNA E DE SEGURANÇA COMUM 20
3.1 Histórico da Integração Regional Europeia 21
3.1.2 O Tratado de Maastricht 26
3.1.3 A Década de 1990: Amsterdã, Nice e o Conselho Europeu de Colônia 29
3.1.4 O Tratado de Lisboa e as inovações na política externa europeia 33
4 A GUERRA DA BÓSNIA 38
4.1 Antecedentes da guerra 38
4.2 A guerra 41
4.3 Consequências da guerra 45
5 A UNIÃO EUROPEIA E A ESTRUTURAÇÃO DO ESTADO-NAÇÃO DA BÓSNIA 48
5.1 Intervenções Internacionais na Bósnia 49
5.2 A intervenção da Organização das Nações Unidas na Bósnia-Herzegovina 52
5.2.1 O Alto Representante da ONU para a Bósnia-Herzegovina 53
5.2.2 A Força Internacional de Justiça (ITPF) 54
5.3 A Intervenção Militar da OTAN 57
5.3.1 A IFOR (1995) e a SFOR (1996) 59
5.4 As missões de paz da União Europeia para a Bósnia-Herzegovina 63
5.4.1 MISSÃO DE POLÍCIA DA UNIÃO EUROPEIA 66
5.4.2 A missão militar da união europeia para a Bósnia-Herzegovina – EUFOR- Althea 72
6. CONCLUSÃO 76




LISTA DE MAPAS

MAPA 01: Os Complexos Regionais Europeus Pós-guerra Fria 28
MAPA 02: Missões e Operações em Andamento – Março 2015 48
MAPA 03: Ocupação Estrangeira da Iugoslávia Durante a segunda Guerra Mundial, 1941. 50
MAPA 04: Composição étno-nacional da Bósnia-Herzegovina, 1991. 53


























LISTA DE IMAGENS

IMAGEM 01: Linha do Tempo do papel desempenhado pela União Europeia na Bósnia. 76






























LISTA DE TABELAS

TABELA 01: Número de Pessoal da MPUE em Várias Etapas da História da Missão 82





























LISTA DE SIGLAS

AEPI – Agência Estatal de Proteção Investigativa
AUE – Ato Único Europeu
CE – Comunidade Europeia
CECA – Comunidade Europeia do Carvão e do Aço
CEE – Comunidade Econômica Europeia
CEP – Cooperação Estruturada Permanente
CIG – Conferência Intergovernamental
CRS- Complexos Regionais de Segurança
CRSE – Complexo Regional de Segurança Europeu
CS – Conselho de Segurança
CSCE – Conferência sobre Segurança e Cooperação na Europa
DPA – Dayton Peace Agreement – Acordo de Paz de Dayton
EUBG – European Union Battlegroup – Agrupamento Estático da União Europeia
EUFOR – Força da União Europeia
EURATOM – Comunidade Europeia de Energia Atômica
HDZ – União Democrática Croata - Hrvatska demokratska zajednica
IFOR – International Force – Força Internacional
IPA – Instrumentos de pré-adesão
ITPF – International Police Task Force – Força Tarefa de Polícia Internacional
LFEE – Linha de Fronteiras Entre Entidades
MPUE – Missão de Polícia da União Europeia
ONU – Organização das Nações Unidas
OSCE – Organização para Segurança e Cooperação na Europa
OTAN – Organização dos Tratados do Atlântico Norte
PCSD – Política Comum de Segurança e Defesa
PESC – Política Externa e de Segurança Comum
PESD – Política Externa de Segurança e Defesa
PIB – Produto Interno Bruto
PIC – Peace Implementation Force – Força de Implementação da Paz
PSO – Partido do Movimento de Renovação Sérvia
SDA – Partido da Ação Democrática Muçulmana - Stranka Demokratske Akcije
SDS – Partido Democrata Sérvio - Српска демократска странка
SEAE – Serviço Europeu Para Ação Externa
SFOR – Stabilization Force – Força de Estabilização
TCRS – Teoria dos Complexos Regionais de Segurança
TPIY – Tribunal Penal Internacional para a antiga Yugoslávia
UE – União Europeia
UEO – União da Europa Ocidental
UNPA – United Nations Protectorate Areas – Áreas de Protetorado da Organização das Nações Unidas
UNPROFOR – United Nations Protection Force – Força de Proteção das Nações Unidas
URSS – União das Repúblicas Socialistas Soviéticas







1 INTRODUÇÃO

Os processos de descolonização ocorridos durante o período da Guerra Fria abriram espaço para o surgimento e a atuação de dinâmicas regionais de segurança autônomas. Dessa maneira, o nível de análise regionalista das relações de segurança no Sistema Internacional passou a ter destaque após 1989. Dentre os conflitos que ocorreram após esse período, destaca-se a Guerra da Bósnia pela grande violência aplicada. A declaração da independência da República Socialista da Bósnia-Herzegovina, em 1992, deflagrou-se em um conflito marcado pela violência e por graves violações dos Direitos Humanos, tendo efeitos devastadores para a região dos Bálcãs de modo geral e para o país em específico. A destruição da infraestrutura necessária ao desenvolvimento e à estabilização do Estado passou a representar uma ameaça à manutenção da estabilidade do Complexo Regional de Segurança denominado EU-Europe. Sendo assim, uma intervenção por parte da União Europeia passou a ser considerado um caminho lógico e um investimento prudente, uma vez que, o desequilíbrio e a falta de estabilidade no Subcomplexo Regional dos Bálcãs poderiam acarretar na desestabilização de todo o Complexo Regional EU-Europe, já que o primeiro está inserido no último.
Desta forma, o objetivo do presente trabalho será compreender a atuação da União Europeia (UE) na estruturação do Estado da Bósnia-Herzegovina, após o final da Guerra da Bósnia em 1995. A fim de demonstrar, assim, o papel desempenhado pelo bloco no país por meio dos mecanismos institucionais de sua Política Externa de Segurança Comum (PESC) para a manutenção da estabilidade em todo o Complexo Regional de Segurança Europeu-EU.
O trabalho, portanto, será subdividido entre os temas fundamentais ao desenvolvimento do objetivo proposto. O primeiro capítulo será dedicado à apresentação da Teoria dos Complexos Regionais de Segurança, desenvolvida por Buzan e Weaver no livro Regions and Powers: The Structure of International Security (2003). A fim de entender a estrutura do Complexo de Segurança Regional Europeu-EU e de seu Subcomplexo Regional Segurança - os Bálcãs.
O segundo capítulo terá como foco a União Europeia, no qual será descrito o processo de formação da União e seus tratados. O objetivo da sessão será entender como a Política Externa e de Segurança Comum e a concepção de uma defesa comum surgiram e culminaram na Política Comum de Segurança e Defesa. Estudaremos ainda como as instituições do UE se adaptaram ao novo contexto de alargamentos e às mudanças no Sistema Internacional pós-Guerra Fria.
Para compreender a situação em que a Bósnia-Herzegovina se encontrava após a Guerra e entender quais eram ações de ajuda externa que o país precisava é necessário que se faça um recuo histórico, a fim de, entender de que maneira a Guerra foi iniciada, quais foram os acontecimentos e práticas durante a guerra, e finalmente, quais foram suas consequências. Todos esses aspectos serão tratados no terceiro capítulo do trabalho.
O quarto capítulo dedica-se à apresentação das intervenções internacionais na Bósnia. Para que se compreenda os progressos feitos pela União Europeia no país é necessário que se analise as intervenções anteriores, realizadas pelas Nações Unidas e pela OTAN, fundamentais para o estabelecimento da Paz prevista em Dayton assim como a reconstrução das estruturas destruídas pela Guerra. Percebe-se também que essas organizações atuaram no sentido de recuperar a confiança da população nas instituições de justiça e polícia e conter as, ainda presentes, tensões nacionalistas. Por isso, a primeira parte do capítulo descreverá a atuação dessas duas organizações e seus logros.
Posteriormente, são apresentadas as duas missões conduzidas pela União Europeia na Bósnia-Herzegovina – a Missão de Policia da União Europeia para a Bósnia (MPUE) e a Missão Militar EUFOR Althea – e os progressos feitos por elas para a estruturação e estabilização do país.
A análise das intervenções internacionais como um todo é importante porque a Guerra da Bósnia foi um tema de grande comoção da sociedade internacional na década de 1990. Pela violência aplicada e pela limpeza étnica promovida pelas Partes, adquiriu grande espaço na mídia internacional. Desse modo, a opinião pública, na medida em que se inteirava das barbáries cometidas no conflito, cobrava uma intervenção internacional. Sendo assim, nesse trabalho explicaremos como a primeira intervenção internacional ocorreu e como a União Europeia assumiu as funções anteriormente desempenhadas pela ONU e OTAN, buscando entender como se deu a atuação da UE.
Consideramos relevante o estudo da atuação da União Europeia na Bósnia porque a UE é considerada a integração regional de maior sucesso pela profundidade política e econômica de sua cooperação. Os atores que a compõem lograram cooperar em áreas consideradas sensíveis ao interesse do Estado, sendo elas o desenho e execução de sua política externa e manutenção de sua segurança. O fato de que a Organização tenha incluído em sua agenda de Segurança a busca pela estruturação do Estado bósnio demonstra a importância da estabilidade da região para os demais atores da Europa e consequentemente para a União Europeia.
























2. A TEORIA DOS COMPLEXOS REGIONAIS DE SEGURANÇA

Neste capítulo trataremos da Teoria dos Complexos Regionais de Segurança, de Barry Buzan e Ole Wæver, que servirá como referencial teórico para a análise da atuação da União Europeia na reestruturação do Estado da Bósnia Herzegovina após a Guerra que impactou brutalmente o país e suas instituições na década de 1990. Considerando o contexto de pós Guerra-Fria e mudança no tratamento de temas de segurança internacional, buscamos entender porque a Organização Internacional securitizou este tema e considerou que a estabilidade da região dos Bálcãs era essencial para a segurança de uma região mais ampla, o continente europeu.

2.1 AS PERSPECTIVAS DE SEGURANÇA INTERNACIONAL NO PÓS-GUERRA FRIA E A TEORIA DOS COMPLEXOS REGIONAIS DE SEGURANÇA (TCRS)

A Teoria dos Complexos Regionais de Segurança, desenvolvida no livro "Regions and Powers: The Structure of International Security", de Barry Buzan e Ole Wæver (2003), busca apresentar uma visão regional a respeito da dinâmica de Segurança Internacional após o fim da bipolaridade característica da Guerra Fria. A abordagem dos autores trouxe uma inovação para os estudos de Segurança Internacional na medida em que introduziu a possibilidade de se realizar análises deste tema considerando o nível regional de análise. Durante esse período (1945 a 1991), a estabilidade e a segurança do Sistema Internacional eram mantidas pela disputa ideológica e corrida armamentista entre os Estados Unidos e a União Soviética. A tentativa de impor o modelo econômico capitalista, por parte dos norte-americanos, e socialista, por parte dos soviéticos, acarretou na busca por parte das duas superpotências pela ampliação de suas zonas de influência e alianças. Além disso, o fato de ambas as partes haverem desenvolvido tecnologias nucleares e não sinalizarem claramente suas intenções, diminuindo a possibilidade de se prever a ação do oponente, caracterizou a Guerra Fria como um momento da história em que o sistema encontrava-se equilibrado.
Durante esse período, a política internacional derivava diretamente da agenda destes dois atores, ou seja, da busca dos Estados Unidos e da União Soviética pelo alcance de seus interesses exercendo seu poder fora de seus territórios. O equilíbrio sistêmico era mantido na medida em que esses dois Estados agiam de modo a impedir um aumento de poder por parte do outro. Com isso, os atores do nível regional encontravam-se submetidos aos do nível sistêmico já que os Estados Unidos e a União Soviética eram os únicos dois Estados capazes de manipular a dinâmica das Relações Internacionais de acordo com seus interesses, e assim reduziam o escopo de ação dos outros atores (BUZAN; WÆVER, 2003).
O conceito de polaridade é explorado por Buzan e Wæver (2003) na tentativa de explicar como o nível global passou a se organizar após o fim da Guerra Fria, em 1991. Para introduzir a Teoria dos Complexos Regionais de Segurança (TCRS), antes de descrevê-los e pontuar a importância do estudo dos mesmos para a compreensão da dinâmica de segurança regional no pós Guerra Fria, os autores aclararam as diferenças entre os níveis de atuação dos atores no Sistema Internacional - o global, o doméstico, o regional e um quarto nível referente à atuação de potências globais capazes de projetar sua influência através de regiões - e como o número de Estados dotados dessa capacidade de atuar em níveis mais abrangentes influencia na polaridade do Sistema Internacional.
Enquanto os atores do nível doméstico, os Estados, possuem a autonomia necessária para se configurar como atores das Relações Internacionais, o mesmo não acontece com as regiões. Elas possuem caráter de ator autônomo, exceto em casos específicos quando as unidades de uma região cedem parte de sua autonomia a uma Organização Internacional regional e quando a mesma é reconhecida pelos demais atores como um ator – como é o caso da União Europeia. Já o nível global é reconhecido como uma estrutura mais ampla, capaz de atuar em direção aos atores do Sistema, de modo a constranger e modelar a atuação de suas unidades (BUZAN; WÆVER, 2003).
Sendo assim, quando a capacidade de um Estado de interferir no comportamento alheio é grande e ele consegue operar por todo sistema (ou grande parte dele) o mesmo é considerado uma Superpotência. Com uma projeção mais restrita de seu poder por outros territórios, limitando-se ao continental, estão as Grandes Potências, e com ainda menor escopo de atuação, as Potências Regionais. Essa caracterização é importante por fundamentar a hipótese dos autores referente à organização do Sistema Internacional no pós Guerra Fria: a de que os norte-americanos conseguiram manter sua unipolaridade sem que nenhum outro ator, ou conjunto de atores, ameaçasse sua posição de superpotência. (BUZAN; WÆVER, 2003).
O nível global, a partir deste período, estaria, portanto, estruturado por esta superpotência, seguida por grandes potências, que são aquelas consideradas pelas demais potências como um Estado com capacidades econômica, política e militar que podem alcançar a relevância necessária para ocupar a posição de superpotência no médio ou longo prazo (no pós-Guerra: Japão, China, Rússia e União Europeia), e por fim pelas demais regiões; Têm, se, portanto, uma estrutura de 1 (superpotência) + 4 (grandes potências) + demais regiões. (BUZAN; WÆVER, 2003).
Prosseguindo para aprofundamento acerca do nível de análise regional, no qual se encontra a Teoria dos Complexos Regionais de Segurança, os autores explicam como o mesmo ganhou importância devido a fatores conjunturais. Os processos de descolonização, iniciados após a Segunda Guerra Mundial, e o surgimento de novos Estados, já haviam concedido maior autonomia e proeminência do nível regional de segurança na política internacional. Além disso, no pós Guerra Fria as interações entre os atores do Sistema Internacional se diversificaram e o fim da bipolaridade abriu espaço para que atores de nível local assumissem maior relevância e ampliassem seu nível de ação. Isso devido ao maior nível de autonomia dos governos nacionais para guiar suas políticas externas de segurança, já que se reduziram os incentivos para que Estados Unidos e União Soviética se empenhassem em exercer sua influência nas demais nações. Na medida em que os Estados se sentiam menos constrangidos pela disputa entre as duas superpotências, ficavam mais livres para hierarquizar os temas de Segurança Internacional e desenvolver sua própria agenda.
Nesse novo contexto internacional, a Teoria dos Complexos Regionais tem como objetivo fornecer arcabouço teórico para entender a tendência da regionalização da agenda de segurança. Para Buzan e Wæver (2003), estudar as regiões é importante porque é nesse nível que se pode compreender tanto o posicionamento de cada unidade como a intervenção de uma potência global em determinada região, e também porque

A região, em contraste, refere-se ao nível em que os Estados ou outras unidades estão interligados de maneira suficientemente próxima para que suas seguranças não possam ser consideradas separadas umas das outras (BUZAN; WÆVER, 2003, pág. 43, tradução nossa),

Através da descrição das dinâmicas internas e interações externas de grupos de atores geograficamente próximos e interdependentes - considerando que ameaças viajam mais facilmente por distâncias menores, torna-se interessante que vizinhos equacionem seus interesses de segurança, o que os torna interdependentes quando securitizam temas em comum - como o nível regional se torna um mecanismo de sobrevivência às ameaças globais, além de ser uma maneira de agregar poder e aumentar o poder de ação das regiões na dinâmica global.

Se alguém, hipoteticamente, listasse todas as preocupações de segurança do mundo, desenhasse um mapa conectando cada objeto referente de segurança à qualquer coisa que é tida como ameaça ao mesmo e com os principais atores negativamente e positivamente envolvidos em manipular essa ameaça, a imagem resultante mostraria níveis variados de intensidade. Alguns agrupamentos de nós iriam estar intensivamente conectados, enquanto outras zonas seriam cruzadas por apenas algumas linhas (BUZAN; WÆVER, 2003, pág. 44, tradução nossa).

Os Complexos Regionais de Segurança (CRS)

Sabendo que os autores partem do pressuposto de que o nível regional de análise é o mais apropriado – o nível dominante nas Relações Internacionais - para se estudar a Segurança Internacional no período pós Guerra Fria, e que são encontrados no Sistema Internacional grupos de Estados geograficamente próximos que hierarquizam seus temas de segurança de maneira semelhante, é possível estabelecer logo em princípio a relação entre a proximidade geográfica dos atores e a maneira como determinam quais elementos devem ser securitizados.
Utilizamos a obra "Security: a new framework for analysis", de Barry Buzan, Ole Wæver e Jaap de Wilde (1998), para compreender o conceito e o processo de securitização. Para que o processo de securitização ocorra, é necessário um agente securitizador – não necessariamente o Estado, mas com a força política necessária - e um objeto referente – grupos de pessoas ou áreas temáticas, como por exemplo o meio ambiente ou a economia. Isto é, alguém utiliza do discurso para convencer que tal objeto está sendo consideravelmente ameaçado.
Deve-se considerar que as questões e temas presentes na agenda de um Estado podem variar desde questões não politizadas, não tratadas ou debatidas pelo estado, politizadas, que o governo considera relevante o suficiente para trazer para seu escopo de ação, alocando recursos e produzindo políticas públicas a respeito da mesma, e, por fim securitizadas, que são temas tratados com prioridade por representarem ameaças à sobrevivência e por isso obtém maior relevância quando os temas são hierarquizados. Tais temas requerem um tratamento prioritário por parte do Estado, que pode tomar ações que não se enquadram nas regras do procedimento político, justificadas pelo fato de que, se este problema não for sanado prioritariamente, comprometerá a resolução dos demais. (BUZAN; WÆVER & WILDE, 1998).
A securitização começa através de um ato discursivo, apresentando um tema como uma ameaça existencial, que requer uma ação emergencial e promove efeitos nas relações interunitárias devido à quebra voluntária das regras, citados pelos autores como os três passos de uma securitização exitosa. (BUZAN; WÆVER & WILDE, 1998).

No discurso de segurança, um problema é dramatizado e apresentado como um problema de prioridade suprema; assim, rotulando- o como segurança, um agente reivindica a necessidade e o direito de trata-lo por meios extraordinários. (BUZAN; WÆVER & WILDE, 1998, pág 26, tradução nossa).

Quanto aos CRSs, a definição utilizada por Buzan e Wæver é a seguinte:

um conjunto de unidades cujos principais processos de securitização, "dessecuritização" ou ambos, estão tão interligados que seus problemas de segurança não podem ser razoavelmente analisados ou resolvidos de maneiras independentes umas das outras (BUZAN; WÆVER, 2003, pág. 44, tradução nossa).

Porém, a proximidade geográfica não é o único fator que influencia a dinâmica de atuação dos Estados no âmbito destes subsistemas. Além de contarem com a presença de subcomplexos, a anarquia internacional e a abertura que essa ausência de uma autoridade comum dá aos atores de promover balanceamento de poder, também influenciam nas dinâmicas dos Complexos Regionais de Segurança. Isso devido à possibilidade de que a distribuição de poder entre os Estados no Sistema Internacional permita que grandes e superpotências intervenham nos CRSs, no nível regional ou continental ou até em um escopo mais amplo de ação, podendo utilizar o mecanismo da penetração em nível global. A necessidade de estabelecer o balanceamento de poder em uma região pode abrir precedentes para que uma superpotência penetre em um complexo regional de segurança, e com isso as relações locais de rivalidade podem ser submetidas à interferência de atores globais. Os autores descrevem essa possibilidade de penetração da seguinte maneira:

Estados menores irão constantemente ver a eles mesmos dentro de um CRS junto a seus vizinhos, grandes potências normalmente penetrarão várias regiões adjacentes e superpotências terão alcance por todo o planeta (BUZAN; WÆVER, 2003 pág. 46).

Os autores se utilizam também, para explicar como funcionam as relações dentro e fora destes subsistemas, a proposição de Alexander Wendt (1999) de que nas estruturas sociais regem dois tipos de critérios determinantes de sua realidade social: a distribuição de poder e a internalização do tipo de relação estabelecida entre os indivíduos: amizade, rivalidade ou inimizade. Essa concepção a respeito do outro pode ser internalizada pela imposição de um agente externo através da coerção, pela consideração dos interesses do ator e pelas crenças a respeito do comportamento do outro.
É possível perceber, portanto, a presença de raízes construtivistas endossando as ideias da TCRS, na medida em que a interpretação comum que um grupo de Estados tem acerca de ameaças à sua segurança influencia no agrupamento destes membros em um complexo regional. Os atores propõem uma relação entre a proximidade geográfica e a securitização em comum de temas considerados relevantes dentro daquela região em determinado contexto histórico. O conceito e reconhecimento de uma região se difere, assim, outros tipos de regionalização como, por exemplo, a União Europeia ou o Sudeste Asiático. "A ideia central consiste em que partes substanciais dos processos de securitização e dessecuritização no Sistema Internacional irão se manifestar em agrupamentos regionais" (BUZAN; WÆVER, 2003, pág. 44 tradução nossa).
É também perceptível uma aproximação da TCRS ao Realismo Ofensivo na medida em que considera a anarquia como princípio ordenador, o Estado como principal ator das Relações Internacionais e considera a balança de poder como uma variável interveniente para manutenção da segurança e percepção de ameaças (FUCILLE & REZENDE, 2013).
Outro ponto aclarado pelos autores além da diferenciação dos CRS dos demais modos de regionalizar é o da possibilidade de um indivíduo se enquadrar em mais de uma região: os complexos regionais de segurança são exclusivos ou justapostos? Para eles "o mundo inteiro tem que ser dividido em um mapa produzindo CRSs mutuamente excludentes, Estados insuladores e atores globais" (BUZAN; WÆVER, 2003 pág. 48 tradução nossa). Como Estados insuladores são considerados aqueles que se localizam em uma região geográfica entre dois Complexos Regionais de Segurança, na área onde a interação já é bastante fraca, ou seja, ocupam um espaço fronteiriço separando duas dinâmicas distintas de segurança (BUZAN; WÆVER, 2003).
Para realizar a descrição dos Complexos Regionais de Segurança, é necessário entender a principal função colocada pelos atores, que é a de fornecer um quadro operacional aos estudos empíricos de segurança regional. Para isso, introduziram quatro níveis de análises, que juntos compõem a constelação de segurança e englobam todas as relações que o Estado membro de uma região e as regiões em si mantém uns com os outros. Começam pelo âmbito doméstico do Estado membro de uma região. É importante estudá-lo porque suas vulnerabilidades determinam sua concepção de ameaça; com isso são importantes no estabelecimento de sua política de segurança. O segundo nível é o das relações entre os Estados de uma região. O terceiro, a interação da região com suas regiões vizinhas, que ganha relevância quando há possibilidade de mudanças nos padrões de segurança que agregam os atores em um complexo regional. Por último, o quarto nível consiste na atuação de potências globais entre as regiões.
Buzan e Wæver (2003) fazem uma comparação de sua teoria à famosa obra de Huntington "O Choque das Civilizações" (1993), importante para entender como os autores entendem as relações no terceiro nível de análise. Ainda que ambas as obras deem ênfase no nível que se insere entre o Estado e o global, Huntington defende que conflitos mais perigosos emergem em falhas encontradas nas fronteiras entre macro unidades de bases culturais (como por exemplo, o Islã), enquanto a TCRS defende que as interações se tornam mais fracas na medida em que se aproximam dos limites de uma região, sendo mais intensas entre as unidades pertencentes a um mesmo grupo e mais fracas entre regiões vizinhas. O objetivo dos autores ao citar "O Choque das Civilizações" é fornecer uma base de comparação de duas teorias que enfatizam o nível regional. Além de interpretar de maneira diferente a dinâmica interna e externa das regiões, como descrito anteriormente, ambas diferenciam-se na medida em que Huntington dá ênfase à cultura como fator agregador das regiões enquanto Buzan e Wæver defendem que as regiões são definidas por práticas comuns de segurança.
Conhecendo os quatro níveis que compõem a constelação de segurança, é necessário incorporar ao estudo das dinâmicas dos CRSs a operação de sub-complexos dentro de um complexo, Tais grupos de atores embora participem das práticas relativas ao padrão de segurança mais abrangente do complexo, são formados por indivíduos que possuem uma interdependência de segurança diferenciada entre eles (BUZAN; WÆVER, 2003). Por exemplo, dentro do complexo da União Europeia há a presença do subcomplexo dos Bálcãs, objeto de estudo deste trabalho. Nesse caso, a aplicação da TCRS facilita o entendimento das especificidades e da maior interdependência entre os Estados da Península dos Bálcãs com relação à concepção de ameaças, e a compreensão de que dilemas locais de segurança podem sofrer a intervenção de potências externas explicam a intervenção de organizações internacionais no conflito regional.
Buzan e Wæver (2003) chegam, portanto, no estabelecimento de quatro elementos que compõem a estrutura de um Complexo Regional de Segurança: sua fronteira determinada, que o diferencia de uma mera vizinhança; a estrutura anárquica que concede a seus componentes autonomia; a polaridade decorrente da distribuição de poder no sistema e a existência de grandes e superpotências; e, por fim, a construção social que determina padrões de amizade e inimizade. E também na determinação de três possíveis cenários evolutivos para um CRS: a manutenção do status-quo do complexo, e as transformações interna e externa. A primeira delas ocorre quando se mudam as concepções de amizade e inimizade, a polaridade ou a estrutura anárquica; A segunda, quando ocorrem mudanças em sua dinâmica interna e a terceira quando fronteiras externas se modificam causando mudanças na estrutura básica do complexo (BUZAN; WÆVER, 2003). Entendendo essas possibilidades, conseguiram, enfim, descrever diferentes tipos de CRSs.
A facilidade em distinguir os níveis de dinâmica de segurança do período da Guerra Fria, o global e o regional, foi substituída por um dilema em entender como esses níveis interagem em um Sistema composto pela relação 1 + 4 (Estados Unidos + 4 grandes potências + atores regionais). Se antes era fácil entender como os dois polos de poder estavam claramente acima dos demais atores, hoje em dia as relações são mais complexas devido ao maior número de atores globais e já que a operação dos mesmos pelo sistema deixou de seguir o padrão da Guerra Fria.
Para os autores, a União Europeia, Japão e China são grandes potências, sobretudo porque são vistas pelos demais atores como ameaças à posição dos Estados Unidos ou com chances reais de chegar ao status de superpotência. Porém, existem fatores que, para os autores, impedem que algum deles assuma essa condição: a China tem sua possível ascensão dificultada tanto por fatores internos, como seu nível de desenvolvimento, quanto externos, como a possível consequência da formação de uma aliança contrária na Ásia; a União Europeia também lida com questões internas, como as divergências entre os membros a respeito de sua política externa de segurança (BUZAN; WÆVER, 2003); e o Japão que "como a UE, o Japão é constrangido principalmente pela sua falta de habilidade política para desempenhar o papel de superpotência" (BUZAN; WÆVER, 2003, pág. 37, tradução nossa).
O primeiro tipo de CRS citado pelo autor consiste no complexo "standard", ou complexo padrão. Suas relações se dão em uma estrutura interna anárquica, com dois ou mais atores, e a polaridade desta subestrutura do Sistema Internacional é determinada pelo número de potências regionais que incorpora – não podendo haver nesse complexo a presença de potências globais, como no Oriente Médio e na América do Sul. A agenda de segurança dos atores neste tipo de CRS é, predominantemente, político-militar (BUZAN e WÆVER, 2003).

Em termos de amizade e inimizade, standard CRSs podem ser formações de conflito, regimes de segurança ou comunidades de segurança, nas quais a região é definida por um padrão de rivalidades, equilíbrios, alianças, e/ou concertos e amizades. Entre um standard CRS, o principal elemento de políticas de segurança é a relação entre as potências regionais dentro da região. (BUZAN ; WÆVER, 2003, pág. 55, tradução nossa).


Já o segundo tipo é chamado de complexo regional de segurança centralizado (centred CRS), exemplificado pelo complexo dos Estados Unidos. Pode estar caracterizado pela presença de uma superpotência ou uma grande potência, e, sendo assim, o nível global se torna predominante na região. O caso da União Soviética e o Leste Europeu durante a Guerra Fria é citado pelos autores como exemplo de uma superpotência que centraliza o poder dentro do complexo. Os demais Estados desta região não eram apenas sobrepostos pela URSS, mas também incorporados de tal modo sob a influência soviética que eram vistos como "mais ou menos uma entidade única no nível global" (BUZAN; WÆVER, 2003, pág. 55, tradução nossa).
Durante o período da bipolaridade, era comum detectar ambições de nível global sendo praticadas no nível regional pelos dois polos de poder da época, mas esse fato não impedia de que o mapa global se desenhasse de acordo com as conexões regionais dos outros atores - uma vez que eles ainda se viam conectados por suas dinâmicas de segurança e por isso se diferenciavam dos atores externos.
A terceira forma que pode assumir um complexo centralizado é quando as instituições desempenham o papel centralizador, ao invés de uma potência global. O caso mais característico é o da União Europeia. Encontra-se nele uma dualidade: ao mesmo tempo em que se configura como uma comunidade de segurança altamente desenvolvida caracteriza-se como um ator no nível global e uma unidade em forma de grande potência (BUZAN; WÆVER, 2003). Essa característica propõe um problema conceitual com relação aos CRSs: um pressuposto da teoria é que dentro de um Complexo Regional de Segurança sejam encontradas dinâmicas de securitização. Opondo-se a isto, uma comunidade de segurança implica na dessecuritização dos indiv duos vizinhos, substituindo a situação de ameaça pela de amizade (BUZAN; WÆVER, 2003).
Quando as ameaças e desafios impostos uns aos outros em uma região deixam de ser tratados como um tema de segurança ou já não são vistos como ameaças à sobrevivência de um Estado, a região deixa de ser categorizada como um Complexo Regional de Segurança. O caso da União Europeia traz outra particularidade, que é a de criar uma condição interna que implica que os Estados membros abram mão de parte de sua soberania em certos temas e se submetam à regras comuns. A maior institucionalização e integração da comunidade fizeram com que não apenas um polo de poder seja dominante, mas também outras instituições coletivas assumissem o papel de ator, o que, no caso da União Europeia (que será tratado individualmente na próxima seção), ocorreu de modo que a instituição se transformou em uma grande potência e alterou-se a configuração do Sistema Internacional.

2.3 O Complexo Regional de Segurança Europeu

Segundo Buzan e Wæver (2003), a formação do Complexo Regional de Segurança Europeu (CRSE) se iniciou com o movimento de expansão do Império Romano e, sua trajetória foi marcada por diversas mudanças em sua estrutura. Inicialmente, o CRSE apresentava-se como uma ordem centralizada, entretanto, após a queda do império romano e, a consequente transição da ordem existente para uma balança de poder descentralizada, a estrutura vigente foi substituída por um sistema descentralizado que perdurou por séculos. Essa constante alternação entre a falta de centralização, e as tentativas de um retorno a um sistema centralizado ecoou durante a história do complexo, caracterizando assim, uma espécie de movimento pendular em sua estrutura.
Neste contexto, o período compreendido entre 1500 a 1945 abarcou a expansão do sistema Europeu, o que fez com que o desenvolvimento do CRS Europeu fosse distinto dos demais Complexos Regionais de Mundo. Isso ocorreu devido ao fato de que, os países que fazem parte dessa região foram colonizadores, e não, colonizados, portanto, a região não passou por processos de descolonização, como ocorreu com países de outros continentes. O protagonismo dos Estados europeus suprimiu a formação de complexos regionais de segurança nas regiões colonas, e fez com que a Europa deixasse de ser uma região no mundo para passar a ser o centro de poder mundial. Entretanto, apesar das diferenças apontadas, as bases do processo ocorrido na Europa não se diferiram daqueles ocorridos em suas colônias: uma hierarquia em formação deu lugar a uma anarquia regional. (BUZAN; WÆVER, 2003)
Ainda de acordo com Buzan e Wæver (2003) o Complexo Regional de Segurança Europeu passou por profundas mudanças durante o século XX. O cenário de destruição em que a Europa se encontrava após a segunda Guerra Mundial e - a ascensão dos Estados Unidos e União Soviética - fizeram com que a Europa deixasse de ser o centro exclusivo de poder no sistema internacional, passando a ser sobreposta pelas duas potências globais. Isso desencadeou a supressão das dinâmicas internas da região e, as definições das questões dominantes na área de segurança passaram a ser definidas externamente.
Posteriormente, como mostrado na primeira parte deste capítulo, com o fim da Guerra Fria o regime de segurança sofreu alterações, principalmente devido ao desenvolvimento dos Complexos Regionais de Segurança, que aferiram uma significância maior à perspectiva regional pelas formas como se constroem as relações sociais, econômicas e políticas em seu interior. Dessa forma, o fim da disputa ideológica fomentou, em determinadas regiões, a construção de laços de confiança na área de segurança, possibilitando o aprofundamento da integração regional. Na Europa, esta possibilidade se apresentou com a União Europeia.
Novos elementos passaram a ser incorporados ao discurso de segurança, especialmente nos países membros Organização. Dentre estes elementos destacam-se: meio ambiente, imigração, conflito étnico, crime organizado e terrorismo. Estes problemas que já existiam, mas após 1989 passaram a fazer parte da agenda de segurança da UE. Apesar da fácil percepção desses diversos assuntos que passaram a ser articulados como problemas de segurança, compreender o novo padrão deste campo na região não é tão simples. A região estava inserida novamente em uma atmosfera de insegurança, em busca da resecuritização que iria ocorrer nos anos noventa. (BUZAN; WÆVER, 2003)
Desse modo, uma espécie de comunidade de segurança foi formada entre os membros da União Europeia fundamentada no projeto de integração baseado em instituições, e no receio de que no futuro a Europa viesse a enfrentar situações semelhantes àquelas pelas quais já havia passado, de guerras e desequilíbrios na balança de poder, que geraram um custo extremamente alto para a região. A centralização em uma instituição europeia passou a ser encarada como necessidade para a sobrevivência e fortalecimento do Complexo Regional de Segurança Europeu. Nesse passo, em 1992, com o tratado de Maastricht formalizou-se a União Europeia, que passou a desenvolver seus próprios processos de securitização, podendo assim, ser caracterizada como um Complexo Regional de Segurança por constituir-se de um regionalismo altamente institucionalizado, em que as políticas externas de segurança de seus estados membros correlacionam-se com o processo de integração gerando um padrão de ações na área de segurança (BUZAN, WÆVER, 2003).
Um dos pilares do tratado de Maastricht é Política Externa e de Segurança Comum (PESC), permitindo assim, a projeção da União Europeia como um ator internacional com mais poder de decisão em questões de política externa. A instituição promove uma cooperação política entre os governos nacionais do bloco, para que esses pudessem coordenar suas ações na área.

2.4 O Subcomplexo Regional de Segurança dos Bálcãs

A região conhecida como região Balcânica ou dos Bálcãs é resultado da dissolução dos impérios Austríaco e Otomano, e possuí uma história complexa, marcada por guerras, conflitos e mudanças de estrutura. Durante as primeiras décadas do século XX os Bálcãs aparentavam ser um CRS separado, munido da complexidade de suas próprias guerras. Os Estados, recém formados, compunham um sistema de balanças de poder interdependentes, testemunhadas pelas coligações de guerra. No entanto, esta separação foi colocada em questionamento desde o início, pois, suas dinâmicas nunca estavam completamente livres da influência da política Europeia. Fato esse, que ficou mais claro durante o período entre guerras, em que o sistema local de balança de poder continuava em operação, entretanto, conectado fortemente com as dinâmicas Europeias, o que viria a se repetir após a guerra fria. A estrutura da região praticamente não sofreu modificações antes, durante e após Guerra Fria. Mesmo com a dissolução da Iugoslávia, as dinâmicas continuaram praticamente as mesmas e as fronteiras continuaram ambíguas. (SEVERO, 2014)
Segundo a Teoria utilizada, após a Guerra-fria a Europa passou a conter dois complexos regionais de segurança que modificam o equilíbrio de poder existente anteriormente na região: O CRS da União Europeia e o CRS da Rússia. Nesse contexto os Bálcãs podem ser caracterizados como um Subcomplexo de Regional de Segurança do CRS da União Europeia. No mapa abaixo é possível se observar o desenho dos Complexos e Subcomplexos Regionais de Segurança na Europa pós-Guerra Fria.

Mapa 01: Os Complexos Regionais Europeus Pós-Guerra Fria

Fonte: Buzan e Wæver, 2003.

Segundo Buzan e Wæver:

Subcomplexos possuem essencialmente a mesma definição de um Complexo Regional de Segurança, a diferença sendo que, um subcomplexo, está firmemente inserida dentro de um CRS maior (BUZAN, WÆVER, 2003, pg. 51, tradução nossa).

É comum pensar que a região dos Bálcãs seria caracterizada - após 1990 - como um CRS separado do resto da Europa. Uma vez que, as particularidades apresentadas pela região concernem relação aos problemas de segurança – destacando-se a questão das minorias, dos conflitos étnicos, dos limites fronteiriços e das guerras – criam uma capacidade de interação mais intensa entre os atores pertencentes a essa região e, consequentemente, padrões de securitização interligados e diferentes dos apresentados pelo resto da Europa. (BUZAN, WÆVER, 2003)
No entanto, tal constatação não é verdadeira, segundo Buzan e Wæver (2003) a região dos Bálcãs é melhor definida como um sub-complexo do CRS Europeu-EU, não como um caso de sobreposição. Isso se dá pois, o último, se caracteriza como sendo um caso em que

Os interesses de grandes potências transcendem a mera penetração, e passam a dominar uma região tão fortemente que o padrão local das relações de segurança, praticamente deixa de operar. Normalmente resulta no longo prazo no estacionamento de forças armadas da grande potência na região, e no alinhamento dos estados locais aos padrões de rivalidade da grande potência(BUZAN, WÆVER, 2003, pg. 61, tradução nossa)

Ou seja, as dinâmicas internas da área são repreendidas por poderes externos e a paz está condicionada à existência da sobreposição, o que não caracteriza o caso Balcânico. Por isso assumem a posição de subcomplexo inserido dentro do CRS Europeu, pois, apesar de apresentarem padrões de interdependência de segurança distintos, segundo os autores estes ainda fazem parte de um padrão mais amplo que define o complexo regional de segurança europeu, não podendo ser compreendidos fora deste complexo.
Apesar de sua capacidade de interação e padrões de securitização, os Bálcãs são facilmente deslocados para dentro do complexo europeu devido à indiscutível assimetria de poder entre os atores que o compõe a região balcânica e aqueles que a cercam. Durante os anos 1991-1992, a região dos Bálcãs era considerada como "separada" por suas interações serem muito mais intensas dentro dos limites da Iugoslávia do que com outros estados, e "distinta" no sentido de que as dinâmicas de segurança da região eram diferentes do resto da Europa. (SEVERO, 2012)
Com a dissolução da Iugoslávia, uma série de problemas transnacionais de segurança como: desrespeito aos Direitos Humanos, violência hedionda e limpeza étnica - emergiram - tornando-se um obstáculo ao desenvolvimento político, social e econômico dos novos Estados independentes, entre eles, a Bósnia-Herzegovina. As instituições domésticas destes países se viram frágeis, com um alto grau de corrupção e deslegitimadas (BUZAN, WÆVER, 2003).
No entanto, os Estados desta região apresentam uma tendência de integração à União Europeia, e por isso não poderiam ser deixados à própria sorte, uma vez que, o desequilíbrio desta região afetaria a Europa como um todo. A proximidade geográfica entre a região Balcânica e os países-membros do bloco faz com que práticas de violência e crime organizado – largamente difundidas nos Bálcãs no início dos anos 90 – passem a ter influência sobre a criminalidade em toda a Europa, caso não sejam devidamente combatidas (BUZAN, WÆVER, 2003).
Assim, seguindo a lógica de que se deve ajudar os países do Subcomplexo dos Bálcãs a se estabilizarem, para que a estabilidade do Complexo Europeu-UE seja mantida, países da Europa ocidental assumiram o desenvolvimento da região. Para tanto, foi oferecida ajuda militar, econômica e política, principalmente, por meio da UE e suas missões lançadas no âmbito da Política Comum de Segurança e Defesa, e também, o compromisso de uma possível membresia para os Estados Balcânicos surgiu no contexto de um pacto para a estabilidade (BUZAN, WÆVER, 2003).






3 A UNIÃO EUROPEIA E SUA POLÍTICA EXTERNA E DE SEGURANÇA COMUM

Após o aprofundamento da instituição e seus alargamentos, é notável o crescente papel da União Europeia no âmbito doméstico de seus atuais 28 Estados-membros. O modo como o derramamento de suas funções atingiu cada vez mais áreas, tornou mais estreita as relações entre a UE e os Estados, e a cooperação atingiu domínios que antes eram tratados no âmbito interno e que agora se concentram no poder decisório da instituição. Esse foi o caso da produção de políticas públicas projetadas no Sistema Internacional: as políticas externas nacionais, antes externalizadas pelas diferentes vozes de cada chefe de Estado, foram afuniladas de modo a se reduzirem a uma só, à Política Externa Comum. Essa representaria a opinião da União Europeia como um ator político na Comunidade Internacional (MIX, 2013). "Quando a UE fala como um, consegue falar com uma voz forte" (MIX, Derek, 2013, p. 8, tradução nossa).
Para estudar a atuação da União Europeia na reconstrução do Estado da Bósnia, é necessário entender como as missões destinadas a estabilizar a região dos Bálcãs foram desenvolvidas dentro da instituição no âmbito de sua Política Externa e de Segurança Comum (PESC). Para fazê-lo, descreveremos brevemente o histórico de sua formação e os processos de aprofundamento e alargamento da União Europeia através dos principais tratados que promoveram a diversificação do escopo de atuação da integração para mais áreas, e que consolidaram a adesão de novos membros.
Nessa análise histórica, buscaremos destacar as contribuições desses Tratados com relação à criação e o aperfeiçoamento da PESC e à concepção de defesa dentro da UE, inicialmente desenvolvida no âmbito da União Europeia Ocidental e posteriormente em sua Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD, anteriormente denominada de Política Europeia de Segurança e Defesa, ou PESD). Por fim, faremos uma caracterização mais específica de como a PCSD atua hoje em dia.
3.1 Histórico da Integração Regional Europeia
A integração regional corresponde à cooperação de dois ou mais Estados soberanos que se submetem a instituições comuns, coordenando políticas setoriais de modo a alcançar os benefícios econômicos – facilitação das trocas comerciais - e políticos – manutenção da paz entre os membros - provenientes de se pertencer a um bloco (NETO, 2014). O estudo do histórico da integração e a consolidação da União Europeia se faz necessário para cumprir nosso objetivo geral, de entender o papel da atuação da União Europeia na estruturação do Estado da Bósnia, uma vez que a estabilidade na região ameaçaria a construção de um ambiente pacífico na Europa e de uma identidade europeia:
Os fundadores da União Europeia previam a integração econômica, em grande parte como um meio para um fim; o objetivo era evitar outra guerra na Europa. A prevenção de novas guerras sudeste da Europa pode ser visto como um componente essencial de qualquer futura identidade europeia (TSOUKALIS; KALDOR; GLIGAROV, 1999, pg. 40).
Até o final da Segunda Guerra Mundial, os países europeus não vinham se mostrando muito dispostos a cooperar politicamente ou economicamente, visto que se envolveram em dois conflitos de proporções mundiais em apenas três décadas: a Primeira Guerra Mundial, de 1914 a 1919 e a Segunda Guerra Mundial de 1939 a 1945. Visando alcançar no longo prazo o resultado de uma Europa unificada, o Ministro francês dos negócios estrangeiros, Robert Schuman, sinalizou pela primeira vez em 1950 um interesse em iniciar o processo para integrar a região em uma instituição supranacional, que implicaria na renúncia da soberania dos membros com relação às indústrias nacionais de carvão e aço, essenciais para o desenvolvimento de suas economias (RAMOS; MARQUES; JESUS, 2009). O Ministro ressaltou especialmente em seu discurso a necessidade de submeter Alemanha e França

A Europa não se fará de um golpe, nem numa construção de conjunto: far-se-à por meio de realizações concretas que criem em primeiro lugar uma solidariedade de facto. A união das nações europeias exige que seja eliminada a secular oposição entre a França e a Alemanha (UNIAO EUROPEIA, 2015).

A integração europeia começou a tomar sua forma institucionalizada no período pós-guerra, em 1951, com Tratado de Paris e a criação da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA). Seus membros iniciais eram Alemanha, França, Itália, Bélgica e Luxemburgo. O objetivo inicial era promover uma gestão estratégica destes recursos por parte de uma organização supranacional, visando fortalecer as economias dos países-membros da integração através da coordenação dos setores de produção de carvão e aço dos países. (RAMOS; MARQUES; JESUS, 2009).
A cooperação entre Alemanha e França demonstrava um grande esforço político para afastar as possibilidades de novos conflitos envolvendo Estados europeus. No pós Guerra, o temor pela eclosão de um novo conflito era a maior preocupação dos Estados. Sendo assim, viam-se contempladas as necessidades políticas impostas pelo ordenamento do Sistema Internacional do pós-guerra, na medida em que, além de promover estabilidade nas relações de seus membros, a integração da CECA – que era dotada de personalidade jurídica - foi amplamente reconhecida e legitimada internacionalmente fortalecendo o bloco frente à ameaça de expansão do socialismo soviético no período da Guerra Fria. A integração proporcionou também avanços relacionados ao fortalecimento econômico dos países, que refletiram no aumento de seus desenvolvimentos internos (RAMOS; MARQUES; JESUS, 2009).
A organização institucional da CECA era composta pela Alta Autoridade, encarregada de executar as disposições do Tratado, sintetizando o caráter supranacional da Comunidade; pela Assembleia Parlamentar, designada pelos Parlamentos Nacionais; pelo Conselho de Ministros, representantes dos governos nacionais que emitiam parecer a respeito das determinações da Alta Autoridade; e, por fim, pelo Tribunal de Justiça, formado por juízes nomeados em acordo pelos Estados-membros, encarregados de garantir a aplicação correta do Tratado (MAMEDE, 2014).
A partir da CECA, o alargamento dos domínios da integração se deu com a criação da EURATOM e da Comunidade Econômica Europeia (CEE) em 1957, que juntas formavam as Comunidades Europeias. Ratificados pelos seis membros iniciais, aumentaram o escopo da cooperação entre os mesmos e o aprofundou a cooperação.
A criação da CEE buscou "alcançar a integração através do comércio, visando a expansão econômica" (UNIÃO EUROPEIA, 2015) através de políticas econômicas comuns, formando um Mercado Comum para além das indústrias de carvão e aço. Ou seja, ou seja, as condições do comércio internacional entre os países-Membros foram determinadas por uma tarifa externa comum (união aduaneira) e marcada pela liberalização dos fluxos de pessoas, serviços, bens e capitais entre os participantes (RAMOS; MARQUES; JESUS, 2009).
Já a EURATOM focava-se na produção de energia atômica e no regulamento da mesma, priorizando o setor de pesquisas na área, além de impedir o desvio dessa produção para fins militares. Tinha o objetivo de alavancar a indústria nuclear europeia, de modo que os Estados membros pudessem não só se beneficiar desse desenvolvimento, mas também participar na segurança de sua produção, que poderia ser destinada à fabricação de bombas-atômicas (UNIÃO EUROPEIA, 2015).
As bases institucionais da CEE e da EURATOM se estruturavam da mesma maneira e eram compostas por três instituições: o Conselho de Ministros, intergovernamental, a Comissão, supranacional, e o Parlamento Europeu. "[...] o Conselho elabora as normas, a Comissão apresenta as propostas e o Parlamento desempenha um papel consultivo" (RAMOS; MARQUES; JESUS, 2009, p. 20). Como será apresentado posteriormente, o Parlamento viu suas competências alargadas gradativamente, de modo a tornar o processo de decisão mais democrático através de um maior envolvimento dos cidadãos na instituição.
Com o Tratado de Fusão, assinado em Bruxelas em 1965, ocorreu uma unificação institucional das três comunidades europeias, ou seja, criou-se uma Comissão e um Conselho comum para elas (UNIÃO EUROPEIA, 2015). Vale ressaltar que a Assembleia Parlamentar e a Corte de Justiça já eram compartilhadas entre as mesmas.
Outro evento importante, pois alterou o critério de tomada de decisão, ocorreu no ano de 1965: a Crise da Cadeira Vazia, que ilustrou a oposição francesa ao supranacionalismo no processo da integração europeia. A crise ocorreu quando a França teve seus interesses ameaçados pela proposta da Comissão de Financiamento da Política Agrícola Comum, que exigia que os Estados abrissem mão de uma parte de seus direitos nacionais e seus recursos a favor de um sistema de um Sistema Financeiro onde seriam delegados à Comissão e ao Parlamento mais autonomia e poder. O resultado da crise, caracterizada pela retirada da representação francesa das reuniões do Conselho, foi o Compromisso de Luxemburgo, em 1966, que propunha que casos muito sensíveis aos interesses nacionais deveriam ser solucionados pelo Conselho de modo que as determinações pudessem ser adotadas por todos (EU POLITICS, 2015).
Os últimos anos da década de 1960 foram marcados pelo aumento do fluxo comercial entre os seis países, devido ao favorecimento do livre comércio através da extinção dos direitos aduaneiros entre os Estados-membros e da unificação desses direitos relativos à importação de produtos de países externos à integração (em Julho de 1968). Sendo assim, as relações comerciais tanto internas ao bloco, quanto entre os membros e os demais países, se dinamizaram (UNIÃO EUROPEIA, 2015). Já em 1969, na Cúpula de Haia, definiu-se que a união econômica e monetária seria o próximo passo a ser dado pela integração (NAIME, 2005).
Porém, a década seguinte contou com a estagnação do aprofundamento da cooperação econômica e monetária iniciada nos anos anteriores. Deve-se considerar o contexto econômico internacional instável desfavorável para o desempenho comercial europeu.

O fim do Sistema Monetário de Bretton Woods, a desvalorização do dólar, o aumento no preço internacional do petróleo e o quadro de desemprego e recessão na Europa, que caracterizam os anos 1970, provocam impactos diretos sobre o andamento do processo de integração na Europa. Apesar da adesão de novos membros, a integração na área econômica e monetária, proposta em 1969, pouco avançou na Europa (RAMOS; MARQUES; JESUS, 2009, p. 25.).

Em 1973 um importante alargamento foi consolidado. A Grã Bretanha, que teve sua entrada duas vezes vetada pelo presidente francês Charles de Gaulle, ingressou no bloco. Porém, o aprofundamento da integração política havia desacelerado e somente na década seguinte uma nova disposição pela retomada do processo de integração ganhou relevância, sobretudo com a declaração do Ato Único Europeu (AUE). Além disso, o primeiro ano da década de 1980 contou com a entrada do décimo membro na integração europeia: a Grécia. Já no início de 1986, Portugal e Espanha, recém-redemocratizados, ingressaram no bloco, mesmo com instituições democráticas ainda instáveis (RAMOS; MARQUES; JESUS, 2009).
A Conferência Intergovernamental (CIG) (realizada de Setembro de1985 a Fevereiro de 1986) culminou no Ato Único Europeu e tinha um duplo mandato: buscava avançar rumo ao estabelecimento de uma política externa e de segurança comum, ao mesmo tempo em que promovia alterações no funcionamento do Conselho e nos poderes do Parlamento e da Comissão. Propunha alterar o Tratado da CEE de modo a alargar o domínio da atuação das Comunidades Europeias. Como resultado da CIG, o AUE busca aumentar o vínculo de seus Estados-membros submetidos a uma integração mais profunda através da cooperação no campo de política externa e no aprofundamento de políticas comuns que visem promover o desenvolvimento social e econômico dos membros (UNIÃO EUROPEIA, 2015).
Segundo Naime (2004), o Ato Único Europeu trouxe à integração a noção de Cooperação Política Europeia. A partir das reformas impostas pelo AUE, as instituições começaram a caminhar rumo ao formato que assumem hoje. Uma das principais mudanças foi o aumento da participação do Parlamento a partir do mecanismo de co-decisão junto ao Conselho. Além disso, participaria dando seu voto de confiança a respeito da indicação dos membros da Comissão, feita pelo Conselho.
Outra adaptação institucional ocorreu com respeito à tomada de decisão. A dificuldade imposta pela exigência da unanimidade no âmbito do Conselho se constituía como um entrave ao alcance do objetivo de se consolidar um mercado interno – um dos compromissos citados no Tratado -, e por isso requeria mudanças institucionais que criariam as condições necessárias para futuros avanços: além do mercado único, a união econômica e monetária. Para saná-las, o AUE estabeleceu que com exceção das questões de livre circulação de pessoas, direitos dos trabalhadores e área fiscal, as demais deliberações do Conselho se dariam por maioria qualificada, reduzindo as possibilidades de oposição às medidas relacionadas ao mercado comum (RAMOS; MARQUES; JESUS, 2009).
Com relação à política externa e de segurança comum, houve o reforço do compromisso de alcançá-la, assim como o da consolidação do mercado europeu através da livre circulação de bens, pessoas, serviços e capital; aspirações para as quais foi estabelecido um prazo para serem consolidadas (MAMEDE, 2014).

O AUE permitiu a transformação do mercado comum num mercado único, em 1 de Janeiro de 1993. Mediante a criação de novas competências comunitárias e a reforma das instituições, o AUE preparou o terreno para a integração política e para a União Económica e Monetária, posteriormente instituídas pelo Tratado de Maastricht ou Tratado da União Europeia (UNIÃO EUROPEIA, 2015).

3.1.2 O Tratado de Maastricht

O início da década de 1990 foi marcado pelo fim da Guerra Fria e consequentemente da bipolaridade do Sistema Internacional. Uma vez que os Estados não se viam mais submetidos à condição de estabelecer alianças com uma das duas potências, adquiriram mais autonomia para se projetar como atores políticos internacionais. Esse novo contexto impulsionou a integração na medida em que os Estados-membros vislumbravam essa maior projeção internacional por meio da atuação conjunta. Além dos fatores políticos gerados pela alteração do arranjo de poder no Sistema Internacional, fatores econômicos impulsionaram a consumação da União Europeia, uma vez que a globalização da economia e o aumento da competitividade no comércio internacional exigiam que as economias europeias se fortalecessem (RAMOS; MARQUES; JESUS, 2009).

Com a alteração do panorama geopolítico do continente europeu pós guerra-fria, perante a dissolução do Pacto de Varsóvia, a reunificação alemã, o desmembramento da então União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) ou o ressurgimento das tensões nacionalistas extremistas na Jugoslávia e Albânia, agudizava-se a consciência de colocar as questões de segurança nas dinâmicas de alargamento e aprofundamento da integração europeia (XAVIER, 2005, pg. 144).

Sendo assim, o Tratado de Maastricht (ou Tratado da União Europeia) assinado em fevereiro de 1992, agrupou na União Europeia a EURATOM, a CECA, a CEE (que passou a ser chamada de Comunidade Europeia, ou CE), e todas as cooperações institucionalizadas de política externa, defesa, polícia e justiça. Além de ter proposto o fortalecimento da cooperação política, sobretudo através da adoção de uma moeda única, reforçou a identidade dos indivíduos pertencentes aos Estados-membros da integração, instituindo uma cidadania europeia além da cidadania nacional. Promoveu também o aprofundamento da integração na área da economia, reforçada pela união econômica e monetária (UNIÃO EUROPEIA, 2015).
Assinado pelos 12 Estados-membros, Maastricht determinava que a União Europeia estaria erguida sobre três pilares: o da cooperação em assuntos comunitários, o das políticas externa e de segurança comuns e dos assuntos jurídicos e internos. Quanto às modificações nas competências institucionais, o Tratado da União Europeia concedeu ao Parlamento maior poder de participação na tomada de decisão, aumentando a possibilidade de se aplicar o procedimento de cooperação e parecer do mesmo, e introduziu o procedimento de co-decisão, possibilitando uma atuação conjunta do órgão com o Conselho (RAMOS; MARQUES; JESUS, 2009).
A grande contribuição desse Tratado que deve ser analisada visando cumprir o objetivo deste capítulo é o da projeção da União Europeia como ator internacional com mais poder de decisão e ação na área de política externa.

Construído em esforços anteriores de coordenar as políticas externas dos Estados-membros, o Tratado da União Europeia de 1992 estabelece formalmente a Política Externa e de Segurança Comum da UE. A PESC lida com questões internacionais de natureza política ou diplomática, incluindo problemas com a segurança ou orientação militar – "high politics" (MIX, D 2013, pág. 5, tradução nossa).

Os Estados se comprometeram, no momento em que ratificarem o Tratado, a abrir mão de sua integral soberania para elaborar e executar sua política externa nacional, em prol da constituição de uma Política Externa e de Segurança Comum (PESC) da UE, como explícito no primeiro tópico de seu artigo 24:

A competência da União em matéria de política externa e de segurança comum abrange todos os domínios da política externa, bem como todas as questões relativas à segurança da União, incluindo a definição gradual de uma política comum de defesa que poderá conduzir a uma defesa comum (Versões consolidadas do Tratado da União Europeia e do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, cap. 2, secção 1, artigo 24º).

Com relação à elaboração de uma política de defesa, Xavier (2012) explica que o Tratado da UE adiantava a intenção de se estabelecer uma defesa comum. Nesse domínio, recorria-se à União da Europa Ocidental (UEO) como elaboradora e executora de ações de defesa, uma vez que a UE não dispunha de uma estrutura militar. A União da Europa Ocidental é uma organização criada em 1954 que visava se tornar uma Organização de Cooperação para a Defesa e a Segurança a Nível Europeu, considerada em especialista em "missões Petersberg", ou "missões de carácter humanitário ou de evacuação de cidadãos; missões de manutenção da paz (peace-keeping) e missões executadas por forças de combate para a gestão de crises, incluindo operações de restabelecimento da paz (o que incluirá a dimensão de peace-enforcing)" (XAVIER, 2012, pg. 147).
Em 1992 pôde ser vista, através de uma decisão do Conselho, a intenção de se incorporar a UEO como agente de defesa da UE, contando com o apoio dos Estados que se mostraram prontos para disponibilizar seus recursos militares nacionais. Mudanças significativas nessa dinâmica no setor de defesa serão introduzidas pelo Tratado de Amsterdã, que será abordado posteriormente (XAVIER, 2012).
Desde o Tratado de Maastricht, as políticas externas da instituição se inserem em dois diferentes processos institucionais, a Política Externa e de Segurança Comum e outras Políticas Externas como as comerciais, ajuda externa e alargamento da instituição. Enquanto a PESC – prevista em Maastricht – era intergovernamental e decidia com base em um acordo unânime, sendo os governos nacionais os atores fundamentais, as demais políticas citadas acima tinham seu processo decisório baseado na supranacionalidade, ou seja, eram decididas pela comunidade, sobretudo no âmbito da Comissão Europeia, embora os Estados membros e o Parlamento também desempenhassem um papel relevante nesse processo (MIX, 2013).
Segundo Xavier (2012), para que a PESC funcionasse, o Tratado reforçava uma necessidade que já havia sido mencionada no Ato Único Europeu: a de uma cooperação política europeia, visando a condu ão coordenada das políticas externas dos Estados-membros. Enalteceu as ações de informação mútua entre os Ministros dos Negócios Estrangeiros dos Estados-membros vinham sendo adotadas desde a década de 1970 viabilizando a emissão de posições comuns. Reiterou que os atores da União Europeia deveriam harmonizar suas ações que refletem seus interesses comuns. Destacou ainda a instituição do Comitê Político com a função de elaborar políticas voltadas para o âmbito internacional.
Porém, quando Maastricht entrou em vigor, em 1993, os avanços institucionais visando lançar a PESC já se mostravam insuficientes. Isso porque o cenário internacional havia mudado com o fim da União Soviética e a nova concepção de ameaça à segurança internacional. Conflitos interestatais e de origem étnica eclodiam na região dos Bálcãs. Nesse sentido, a União Europeia já requeria uma revisão de suas competências quanto a sua atuação externa (XAVIER, 2012).

3.1.3 A Década de 1990: Amsterdã, Nice e o Conselho Europeu de Colônia

Nos anos 90, além do aprofundamento econômico e político propiciado pelo Tratado de Maastricht, três Tratados de Adesão promoveram o alargamento da integração: Áustria, Finlândia e Suécia se tornaram Estados-membros em 1994. Os seis membros iniciais das Comunidades Europeias haviam se tornado quinze. A possibilidade de entrada de novos membros estava prevista no Tratado da UE. Os Tratados que sucederam o Tratado de Maastricht visavam adaptar a União Europeia para a nova realidade da integração após os alargamentos. As relações de força dentro da instituição deveriam ser ajustadas e suas instituições se adaptadas de modo a harmonizar os processos de tomada de decisão (RAMOS; MARQUES; JESUS, 2009).
Além disso, a PESC precisava ser aperfeiçoada. Como feito por Soares (2011), é necessário ressaltar que a situação nos Bálcãs na década de 1990 requeria uma atuação eficaz da União Europeia que desde Maastricht buscava projetar-se como um ator relevante na política internacional. Porém, o que se viu foi um fracasso por parte da UE em lidar com o conflito de natureza étnica e religiosa que eclodiu entre os integrantes da ex-Iugoslávia:

[...] em termos de posicionamento estratégico, a guerra na Iugoslávia representou para a União uma espécie de fim da idade da inocência, com a necessidade de revisão do paradigma de uma Europa que se projetava nas relações internacionais enquanto potência civil, apenas (SOARES, 2011, pg. 90).

Sendo assim, iremos analisar as contribuições de Amsterdã nessas duas vertentes: adaptações institucionais e políticas visando a adaptação à entrada de novos membros e melhorias em sua Política Externa e de Segurança Comum.
Destacam-se as seguintes modificações em suas instituições: o alargamento e a simplificação do processo de co-decisão do Parlamento, que foi reorganizado também quanto ao número de membros; quanto ao Conselho da União Europeia são contempladas as questões da ponderação dos votos dos Estados-membros e o alcance da votação por maioria qualificada; quanto à Comissão Europeia, houve alargamento de sua capacidade de iniciativa, o reforço do papel do presidente; aumento da capacidade de interferência do Tribunal de Justiça nas áreas dos direitos fundamentais, do asilo, imigração, livre circulação de pessoas e cooperação judiciária civil e cooperação policial e judiciária em matéria penal; reforço do papel do Tribunal de Contas, e a extensão da consulta ao Comitê Econômico e Social e ao Comitê das Regiões e, por fim, promoveu o estreitamento das relações entre os Parlamentos nacionais e a União Europeia (UNIAO EUROPEIA, 2015).
Com relação à tomada de decisões da PESC, a principal contribuição foi a introdução da possibilidade de um Estado adotar a abstenção construtiva, sem prejudicar a decisão por unanimidade – a unanimidade ainda era a regra geral da tomada de decisão, mas a maioria qualificada era recorrida nos seguintes casos: decisões de aplicação de uma estratégia comum ou decisões para executar uma ação ou posição comum previamente adotada pelo Conselho (UNIAO EUROPEIA, 2015).
Quanto ao instrumento de estratégia comum, que também foi introduzido por Amsterdã:
O Conselho Europeu, que é o órgão que define os princípios e as orientações gerais da PESC, define, por consenso, estratégias comuns nos domínios em que os Estados-membros possuam importantes interesses em comum. As estratégias comuns especificam os seus objectivos, a sua duração e os meios facultados pela União e pelos Estados-membros (UNIÃO EUROPEIA, 2015).

Xavier (2012) defende que o Tratado de Amsterdã buscou, no âmbito da PESC reforçar o que já havia sido designado em Maastricht, não apresentando nenhuma alteração com quanto a sua natureza jurídico-política, nem seu funcionamento institucional ou seu caráter intergovernamental. Porém, duas importantes adaptações foram realizadas: uma delas a criação do Alto Representante da União para a política externa e de segurança comum, e a outra o estabelecimento dos tipos de intervenção que a UE poderia efetuar na área de segurança (SOARES, 2011).
O Alto Representante acumularia as funções de garantir a coerência e a continuidade da PESC, assumindo o papel de representante oficial nas relações políticas e diplomáticas com outros Estados e Organizações. Com relação às intervenções, Amsterdã transforma sua executora (a UEO) em seu braço armado para as Missões Petersberg (já descritas anteriormente na sessão do Tratado de Maastricht). Além disso, introduz a possibilidade de que a UE recorra ao auxílio da OTAN: "é esta dimensão política de europeização da OTAN e da condução de meios colectivos independentes da OTAN da responsabilidade da UEO que o Tratado de Amesterdão consagra no enunciado final de 17 de Junho de 1997" (XAVIER, 2012, pg. 148).
A Cimeira de Sait-Malo, de 1998, e o Conselho Europeu de Colonia, de 1999, também devem ser abordados para entender o desenvolvimento da política de defesa comum. O primeiro evento foi motivado pelo contexto de instabilidade nos Bálcãs (conflito do Kosovo) e acarretou na declaração final de que a União Europeia deveria dotar-se de capacidade militar autônoma . Nessa ocasião, França e Alemanha se divergiram quanto à relação da União Europeia com a OTAN: enquanto franceses queriam que a União Europeia rompesse com sua dependência à Aliança, os ingleses mantinham um posicionamento mais favorável ao consumo inteligente dos recursos da OTAN (XAVIER, 2012).

A Declaração de Saint-Malo foi importante porque, por um lado, representou o abandono das reticências britânicas à criação de uma capacidade militar própria da União, com vista à gestão de crises internacionais. Por outro lado, a cimeira franco-britânica abriu portas à criação de uma componente operacional da política externa e de segurança comum: a chamada política europeia de segurança e defesa, a qual seria instituída pelo Conselho Europeu de Colônia, em 1999 (SOARES, 2011, pg. 90).

Já o Conselho Europeu de Colônia deu o pontapé inicial da Política Comum de Segurança e Defesa. Como declarado no Anexo III das Conclusões do Presidente a respeito do reforço da política europeia comum de segurança e defesa:

Nós, membros do Conselho Europeu, estamos decididos a que a União Europeia desempenhe integralmente o seu papel na cena internacional. Para tal, pretendemos dotá-la dos necessários meios e capacidades que lhe permitam assumir as suas responsabilidades relativamente a uma política europeia comum de segurança e defesa. O trabalho realizado por iniciativa da Presidência Alemã e a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão permitem-nos hoje dar um decisivo passo em frente (CONSELHO EUROPEU DE COLONIA, 1999).

Com isso, a PESC passou a ser endossada de capacidades militares e órgãos de decisão na área de segurança e defesa, abandonando a UEO como organização intermediária na realização das missões. Reitera-se que as missões assumidas pela OTAN não seriam prejudicadas. Porém, a UE poderia responder de maneira rápida às crises internacionais, contando com os procedimentos institucionais adequados de tomada de decisão para manter o controle político e estratégico de sua atuação (CONSELHO EUROPEU DE COLONIA, 1999).
Além disso, as conclusões do Conselho Europeu de Colônia explicitam a necessidade de que o plano de ação da UE nessa área deveria ser elaborado da maneira mais coerente possível, frisando a necessidade de se ampliar o acesso à informação. Para isso, a tomada de decisões poderia ser respaldada pela informação fornecida por: reuniões periódicas do Conselho de Assuntos Gerais e se necessário dos Ministros de Defesa; um Comitê Político e de Segurança constituído por peritos em questões militares; um Comitê Militar que faria recomendações ao anterior; um quadro de pessoal militar da UE; e, por fim, meios como um Centro de Rastreio de Satélites e um Instrumento de Estudos de Segurança. Destaca-se que a decisão por enviar forças nacionais é tomada pelos Estados-membros. (CONSELHO EUROPEU DE COLONIA, 1999).
Já nos anos 2000 o Tratado de Nice (resultado da Conferência Intergovernamental iniciada em Fevereiro de 2000) tinha o mesmo objetivo que o de Amsterdã: adaptar a instituição de modo a controlar as consequências de seu alargamento. O Tratado de Nice considerava a possibilidade de que a UE, até então composta por 15 membros, se depararia com a entrada futuramente de novos membros e que eles seriam menores em termos de população. A possibilidade de que isso prejudicasse os interesses dos Estados maiores (Alemanha, França, Reino Unido, Itália e Espanha) nos processos de tomada de decisão, uma vez que a maioria dos membros seria composta por Estados menos poderosos, fez com que mudanças institucionais fossem propostas na ocasião de sua assinatura (RAMOS; MARQUES; JESUS, 2009).

O grande temor dos Estados mais poderosos era que as rédeas do processo de integração saíssem de suas mãos e este passasse a ser guiado pelos países menores. Sendo assim, o Tratado de Nice foi elaborado para preencher as lacunas institucionais que poderiam ser usadas a favor dos Estados menores e mais numerosos (RAMOS; MARQUES; JESUS, 2009, pg. 48).

No âmbito do Conselho, essas mudanças foram com relação à distribuição do peso relativo dos Estados-membros no âmbito do Conselho. Uma das principais mudanças do Tratado está relacionada à proposta de um novo sistema de ponderação dos votos na instituição, considerando que o número de votos por Estado-membro aumentou, mas que a proporção de votos dos Estados mais populosos passou de 55% para 45%. Isso exigiu que fosse adotada a rede de segurança demográfica: "um Estado-Membro pode pedir que se verifique se a maioria qualificada representa, pelo menos, 62 % da população total da União. Se assim não for, a medida não será aprovada" (NOVAK, Petr, 2015).
Além disso, um passo importante no aumento da participação do Parlamento Europeu no processo decisório se deu na medida em que o mecanismo de co-decisão, quando permite-se que o Parlamento decida junto ao Conselho, poderia ser aplicado em mais áreas. Também passou a poder "[...] interpor uma ação judicial contra atos do Conselho, da Comissão ou do Banco Central Europeu com fundamento em incompetência, violação de formalidades essenciais, violação do Tratado ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação, ou em casos de desvio de poder" (NOVAK, Petr 2015). Essa ampliação dos poderes do Parlamento é fundamental porque o caráter consultivo desse órgão era alvo de críticas que reafirmavam o déficit democrático presente na UE. Essas críticas derivavam do fato de o Parlamento ser o único órgão que representa os cidadãos europeus diretamente e ter, originalmente, pouca autoridade de intervir no processo de decisão (MAMEDE, 2014).
Nota-se que o conteúdo da Política Europeia de Segurança e Defesa não é mencionado em Nice.

3.1.4 O Tratado de Lisboa e as inovações na política externa europeia

Nos anos de 2003 e 2005 dois importantes alargamentos ocorreram: a entrada dos dez novos membros (República Tcheca, Estónia, Chipre, Letónia, Lituânia, Hungria, Malta, Polónia, Eslovénia e Eslováquia) e da Bulgária e da Romênia, respectivamente. Também antecedente ao Tratado de Lisboa é a Convenção sobre o futuro da Europa, quando se intencionava substituir os Tratados da UE por uma Constituição Europeia. A Constituição foi assinada em 2004, mas os Estados-membros não chegaram a ratificá-la (UNIAO EUROPEIA, 2015).
O Tratado de Lisboa (2007) vem, portanto, como um Tratado modificativo em alternativa a uma Constituição comum, que fracassou. Suas contribuições foram a reforma das instituições, visando aumentar sua legitimidade, melhora do processo de decisão da UE, reforço da dimensão democrática, das políticas internas e da política externa da instituição, conferindo a essa última, mais coerência (UNIAO EUROPEIA, 2015).
Desde o Tratado de Maastricht, as políticas externas da instituição se inserem em dois diferentes processos institucionais. Um deles, a Política Externa e de Segurança Comum, e o outro composto por outras políticas externas (comerciais, ajuda externa e alargamento da instituição). Enquanto a PESC era intergovernamental e decidia com base em um acordo unânime, sendo os governos nacionais os atores fundamentais, as demais políticas citadas acima tinham seu processo decisório baseado na supranacionalidade, ou seja, eram decididas pela comunidade, sobretudo no âmbito da Comissão Europeia, embora os Estados membros e o Parlamento também desempenhassem um papel relevante nesse processo (MIX, 2013).
Porém, essas duas vertentes não apresentavam coordenação em suas políticas, o que comprometia a eficiência do desempenho da UE na área de política externa. A necessidade de consenso entre 27 membros que podem perseguir interesses nacionais bastante diversificados, segundo Mix (2013), pode se apresentar como um entrave para o desenvolvimento de soluções estratégicas para um problema que divide opiniões, assim como a insuficiência da coordenação e coerência institucional e o impasse entre a decisão intergovernamental e a supranacional, que não atuavam de maneira complementar e a possível descontinuidade e alteração de prioridades que poderiam variar de acordo com a rotatividade das presidências nacionais em assuntos externos.
O tratado de Lisboa tratou, portanto, de promover mudanças institucionais de modo a sanar essas deficiências, e uma das principais foi a criação do Alto Representante da União para Negócios Internacionais e Política de Segurança, que ocuparia também o cargo de vice-presidente da Comissão Europeia e responsável pelo Conselho de Relações Exteriores. Desempenhava o papel de conectar institucionalmente as dimensões comunitárias e intergovernamental da política externa da União Europeia (MIX, 2013). Além disso, cria-se o Serviço Europeu para Ação Externa (SEAE) como um órgão que coordena a ação externa da UE "[...]uma espécie de agência diplomática da UE, constituída por funcionários provenientes do Secretariado-geral do Conselho de Ministros e da Comissão, mas também por Diplomatas nacionais" (SOARES, 2011, pg. 160).
Com relação à PESD, reforça-se seu componente civil em Lisboa. As missões poderiam ser realizadas por meios civis ou militares. O Tratado propõe também uma nova denominação: passa a ser chamada de Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD).

Poderá ser uma questão meramente semântica, mas os Estados-membros pareceram querer referir às áreas de segurança e defesa como podendo ser objeto de uma política comum. E a expressão política comum tem uma carga simbólica clara no processo de construção política (SOARES, 2011, pg. 97).

Soares (2011) reitera que o âmbito das missões realizadas pela a União Europeia previsto em Amsterdã foi ampliado com a criação da Estratégia Europeia de Segurança (que passou a incluir desarmamento, missões de aconselhamento e assistência em matéria militar, e operações de estabilização no termo dos conflitos). Lisboa introduz a possibilidade de que missões civis e militares pudessem ser realizadas, além dos casos presentes nos tratados anteriores, em situações de combate ao terrorismo.
Por fim, são importantes para a análise do aperfeiçoamento da área de segurança e defesa da União Europeia os seguintes mecanismos reforçados pelo Tratado de Lisboa: a cláusula de solidariedade coletiva entre os Estados-membros e a cooperação estruturada permanente (CEP). A primeira deriva do ataque terrorista em Madrid (2004). Defende que os Estados-membros devem atuar conjuntamente quando outro membro tiver sido vítima de ações desse tipo ou catástrofes naturais. A segunda já podia ser encontrada em Amsterdã e em Nice: permite que um grupo de Estados cooperem sem necessariamente implicar no envolvimento de todos os Estados-membros. Essa possibilidade já existia em outras áreas e inclusive no domínio da PESC, porém no âmbito da defesa e envolvendo forças militares, foi possibilitada somente pelo Tratado de Lisboa (SOARES, 2011).
As atividades da PSCD se desenvolveram ao longo dos anos, em sua maioria, voltadas para atividades não-militares e operações de combate como treinamento policial e judicial, peacekeeping, prevenção de conflitos, gerenciamento de crises, estabilização pós-conflito e missões humanitárias. Ainda assim, a integração avança em grande medida no setor militar, uma vez que "[...] os formuladores de europeus têm procurado estabelecer uma PCSD mais robusta através do reforço e coordenação das capacidades militares dos países da UE" (MIX, 2013, p. 10, tradução nossa).
Alguns dos objetivos da UE quanto às melhorias em suas capacidades militares puderam se materializar com a introdução do conceito de "European Union Battlegroup" (EUBG), ou agrupamentos táticos da União Europeia, que consistem em um instrumento de reação militar inicial e imediata. Tendo alcançado sua máxima capacidade operacional em 2007, esses agrupamentos podem atuar de duas maneiras, quando acionados pelo Conselho: como parte de uma operação mais ampla ou de maneira autônoma. Um agrupamento tático é baseado no princípio da multinacionalidade, e pode ser formado por efetivo de uma única nacionalidade ou uma coalização oriunda de diferentes Estados-membros, sendo a capacidade de operar de maneira coordenada e a eficácia militar critérios fundamentais (CONSELHO EUROPEU, 2015).
Entender as missões da PCSD, sendo operações militares ou missões civis, são de importância crucial para o entendimento da atuação da União Europeia na estruturação do Estado da Bósnia-Herzegovina após sua guerra civil. A região dos Bálcãs, que corresponde à antiga Iugoslávia, e a região da antiga União Soviética, além de estarem muito próximos geograficamente do resto da Europa, trouxeram à tona a ineficiência da Europa durante a violenta Guerra dos Bálcãs, e com isso percebe-se uma tentativa dos formuladores de políticas (policymakers) europeus de compensar sua ineficiência.
O mapa a seguir, nos mostra as missões civis e militares da PSCD ainda em andamento.

Mapa 02: Missões e Operações em Andamento – Março de 2015
Fonte: SERVIÇO EUROPEU PARA A AÇÃO EXTERNA, 2015.

Mix (2013) cita ainda mais dois fatores que fazem com que a estabilidade na região seja de interesse da União Europeia: a missão europeia de garantir para seus membros, sendo os países dos Bálcãs membros ou potenciais candidatos, as condições mínimas de paz e liberdade; e as presentes ameaças de crimes transnacionais e a ameaça à segurança da União Europeia (MIX, 2013). No capítulo a seguir, buscaremos entender como se deu o conflito na Bósnia-Herzegovina, para posteriormente analisarmos como a União Europeia atuou no cenário pós-conflito de modo a estruturar o Estado bósnio.



4 A GUERRA DA BÓSNIA
O presente capítulo pretende descrever o contexto histórico que antecede a guerra da Bósnia, e apresentar os fatos que motivaram sua eclosão e as consequências da mesma para a estabilidade do país. O estudo desses elementos é necessário para que se torne possível compreender os progressos realizados pelas intervenções internacionais no Estado.
4.1 Antecedentes da guerra
Para que se possa compreender a história da Guerra da Bósnia, é necessário que se faça um recuo cronológico, a fim de compreender os acontecimentos históricos que antecedem o ano de 1992, que marca o início do conflito armado.
O termo Iugoslávia (eslavos do Sul) foi utilizado pela primeira vez em 1929, quando o "Reino dos Sérvios, Croatas e Eslovenos" - criado em 1918, por meio da assinatura de uma declaração que oficializava a fusão da Sérvia com a (ex-austríaca) Eslovênia, a (ex-húngara) Croácia e, ainda, o pequeno reino de Montenegro (HOBSBAWN, 2008) - passou a designar-se "Reino da Iugoslávia". Assim, todos os eslavos do sul pertenciam a um único Estado.
Durante o período da Segunda Guerra Mundial, as potências Nazistas europeias (Alemanha e Itália) ocuparam o território da Iugoslávia, impondo à região regimes fascistas. Ao longo desta ocupação a população dividiu-se entre "Guerrilheiros" e "Nacionalistas".











Mapa 03: Ocupação Estrangeira da Iugoslávia Durante a segunda Guerra Mundial, 1941.

Fonte: JUDAH, 2009

Os "guerrilheiros" eram aqueles que apoiavam as forças de guerrilha e movimentos de resistência, que eram denominados "Partisans", liderados por Josip Broz Tito, membro do Partido Comunista da Iugoslávia. Os nacionalistas, por sua vez, eram leais ao rei sérvio Pedro II (ALMEIDA,2012).
Com a ajuda da União Soviética e seu Exército Vermelho, a região libertou-se da ocupação. Em 29 de novembro de 1945, após a vitória dos Aliados (França, Inglaterra e União Soviética) sobre as potências do Eixo (Alemanha, Itália e Japão) e o fim da Guerra, Tito foi nomeado Primeiro-ministro da Iugoslávia, que, por sua vez, no ano seguinte, passou a denominar-se República Federativa Popular da Iugoslávia.
O período pós-Segunda Guerra foi marcado por uma intensa cooperação com a URSS, principalmente, por meio da assinatura de acordos econômicos, como o que permitiu aos soviéticos a exploração das reservas minerais da região em troca de uma concessão de crédito para a consolidação de sua industrialização. Outro acordo que se pode destacar é o de adesão da Iugoslávia à coletivização forçada, que se consiste em uma medida adotada por Stalin, que obrigava os pequenos proprietários rurais a entregarem suas terras e rebanhos ao Estado. No entanto, considera-se que tal esforço não gerou resultados positivos, uma vez que, os camponeses passaram a produzir menos, porque não viam os lucros de seu trabalho, resultando em episódios de violência, devido à resistência dos proprietários em entregarem suas terras ao Estado (BRENER, 1996).
Todavia, apesar dos acordos de cooperação, a URSS não conseguiu impor à Iugoslávia o controle direto soviético e sua cartilha de reformas políticas e econômicas. Em resposta a essa tentativa de imposição, o líder Tito rompeu com Moscou em 1948, e deixou de fazer parte do Coimform (Departamento de Informação Comunista), optando por definir uma concepção de socialismo diferente daquela adotada pela URSS. (HOBSBAWN, 2008). Tito buscava assim, a consolidação de uma política independente, um "comunismo nacional", que para Stalin desafiava o caráter monolítico do Partido Soviético, principalmente no âmbito da política externa. (HUDSON, 2003).
O Partido Comunista Iugoslavo, que passou a denominar-se Liga Comunista em 1952, baseava a economia Iugoslava na autogestão – modelo no qual as empresas eram administradas e geridas por seus próprios trabalhadores e não pelo Estado. No plano político, por sua vez, Tito fomentou a descentralização administrativa, por meio de um federalismo territorial de partido único. Conferindo, portanto, poder aos Comitês Populares regionais (DJORDJEVIC, 1959).
Segundo Hobsbawn (2008), não haviam nem precedentes históricos, nem lógica nas combinações iugoslavas, consideradas "meras construções de uma ideologia nacionalista que acreditava na força da etnicidade e na indesejabilidade de Estados-nação pequenos demais" (HOBSBAWN,2008,pg.41). Assim, devido a constituição multiétinica. multicultural e plurilinguística do país, Tito desenvolveu durante seu período de governo políticas de igualdade nacional, incluindo os grupos minoritários. Constituindo assim, uma Federação em que suas Repúblicas tinham competências aumentadas e, os fatores étnicos e culturais das nacionalidades eram preservados (BUGASKI, 1997).
Dessa forma, até a década de 1970, a ordem foi sustentada na região, e o ímpeto dos nacionalistas extremistas, mantido sob controle. No entanto, a partir de meados de 1970, os interesses nacionalistas das repúblicas começaram a ultrapassar os objetivos da Federação, levando a novas manifestações de nacionalismo e acirramento das rivalidades - principalmente entre servos e eslovenos - devido à defesa por parte da Sérvia de uma centralização maior de seu Estado, apoiado na construção da Grande Sérvia (JACOMINI,1998).
4.2 A guerra

Com a morte do Marechal Josip Tito em 1980, agravou-se a crise econômica decorrente do crescente endividamento do país. Sua morte acarretou, também, uma crise política, marcada pelo ressurgimento das antigas rivalidades entre os diferentes grupos que compunham a Iugoslávia, gerando um aumento crescente das tensões na região.
Desse modo, cada grupo étnico do país tentava se impor e formar seu próprio Estado independente e homogêneo. Nesse cenário, as repúblicas iugoslavas da Eslovênia , Croácia e Macedônia, declaram sua independência em 1991, seguidas pela Bósnia que em 1992, declarou sua independência, por meio de um referendo, e passou a se chamar República Socialista da Bósnia-Herzegovina.
Para compreender a história da Guerra da Bósnia é necessário conhecer a composição étnica da república bósnia anteriormente ao processo separatista. Os três maiores grupos eslavos que formavam a Bósnia-Herzagovina eram, bósnios muçulmanos (43,7%), bósnios sérvios (31,5%) e bósnios croatas (17,3%) e o restante eram formados por grupos que consideravam-se iugoslavos e minorias ciganas, vlachs entre outras. (LEVINSON,1998)

















Mapa 04: Composição étno-nacional da Bósnia-Herzegovina, 1991.

Fonte: SHARED HUMANITY, 2011

Os três grupos principais – sérvios, croatas e muçulmanos - coabitaram em paz durante cinquenta anos na Bósnia-Herzegovina. Os Bósnios muçulmanos podem ser considerados tão eslavos quanto sérvios ou croatas por descenderem de eslavos que foram convertidos ao Islã durante a ocupação Otomana dos Bálcãs. Sendo assim, estes faziam parte de um grupo nacional constitucionalmente reconhecido, que apresentavam fortes padrões de união cultural e social (WOODWARD, 1995).
Em 1990 Alija Izetbegović tornou-se o principal líder do nacionalismo muçulmano, que tinha como objetivos a promoção e divulgação da cultura islâmica - transformando Sarajevo em seu centro religioso e cultural - e a autodeterminação da Bósnia-Herzegovina. Assim, nesse mesmo ano fundou-se o Partido da Ação Democrática Muçulmana (SDA), partido que tinha uma forte abordagem pan-islâmica, divergindo assim, do Partido do Movimento de Renovação Sérvia (PSO), que tinha como líder Radovan Karadzić - defensor de posições nacionalistas radicais sérvias (HUDSON, 2003).
As eleições multipartidárias da Bósnia ocorridas em 1991 acirraram as tensões entre as diferentes comunidades que a compunham, visto que, a as plataformas de campanha de cada candidato eram essencialmente nacionalistas, o que incentivava os conflitos naquele contexto. Como resultado, ainda em 1991, os bósnios sérvios uniram-se aos croatas sérvios em torno de um parlamento próprio (SEVERO, 2011).
Em outubro de 1991 vieram à tona as discussões sobre a proposta de separatismo feita por Izetbegović, tendo apoio do Partido da Ação Democrática Muçulmana e do partido União Democrática Croata (HDZ). Entretanto, o Partido Democrata Sérvio (SDS) que formava a coalizão de governo, se opôs à proposta, alegando a discordância da comunidade bósnia-sérvia. Em novembro deste mesmo ano, um referendo nas áreas habitadas por bósnios sérvios viria a confirmar o desejo dessa comunidade em permanecer dentro da Iugoslávia (SEVERO, 2011).
Assim, logo após o resultado do referendo o Partido Democrata Sérvio proclamou-se responsável pelos territórios bósnio-sérvios, e a União Democrática Croata, promoveu a concepção de duas províncias autônomas croatas dentro da Bósnia-Herzegovina. Dessa forma, para que se confirmasse o desejo de independência das três maiores comunidades do país era necessário um referendo, que ocorreu no primeiro semestre de 1992 (SEVERO,2011).
Boicotado pelos bósnios-sérvios, o referendo teve como resultado quase uma totalidade dos votos em apoio a independência. Contudo, apesar da votação inválida, Izetbegovic, declarou a independência da Bósnia em 03 de março de 1992, atitude que fez com que as tensões entre as diferentes comunidades do Estado tomassem proporções catastróficas.
A União Europeia tentou estabelecer um acordo entre as três principais comunidades bósnias. O tratado de Lisboa de 1992 foi assinado pelos três grupos constituintes, sérvios, croatas e muçulmanos. Era uma declaração de princípios constitucionais que garantia o direito a autodeterminação para cada uma das três comunidades e a divisão da região por cantões com base nas etnias e nacionalidades. Para isso, determinou a constituição de três esferas de interesse que garantissem direitos iguais a todos os grupos, a fim de acalmar os ânimos da região. Porém, não tinha a intenção de promover a divisão completa da Bósnia em três unidades (HUDSON, 2003).
Entretanto, Izetbegović e Boban, representantes dos bósnios muçulmanos e dos bósnios sérvios, respectivamente, retiraram suas assinaturas do tratado, dias depois. Em 06 de Abril de 1992 a União Europeia se juntou aos Estados Unidos e reconheceu a Bósnia como Estado independente, tornando a possibilidade de um acordo pacifico praticamente impossível (WOODWARD, 1995).
Nessa conjuntura, em maio de 1992, o conflito armado entre bósnios-muçulmanos e bósnios-sérvios estava declarado. Devido ao crescimento constante da violência, as Nações Unidas começaram a agir. Em junho do mesmo ano foi autorizada a UNPROFOR pelo Conselho de Segurança, com o intuito de estabilizar a região (HUDSON, 2003). No final do mesmo ano, ocorreu a Conferência de Paz em Genebra, tendo como resultado o Plano Vance-Owen, que visava a divisão da Bósnia-Herzegovina em dez cantões etno-nacionais. Segundo Woodward (1995) o Plano foi um dos maiores esforços para a reconstituição da soberania bósnia, no entanto, foi assinado apenas por Izetbegović e os bósnios croatas, sendo rejeitado pelos bósnios-sérvios.
Como resultado, o Conselho de Segurança (CS), emitiu a Resolução 816 que ordenava a proibição de áreas de voo (no-fly zone) no território Bósnio. Ainda no âmbito do CS das Nações Unidas, no início de 1993, foi emitida a resolução 824, declarando Sarajevo, Tuzla, Zepa, Gorazde, Bihac e Srebrenica safe areas, sob sua proteção oficial, procurando evitar ataques por parte dos bósnios-sérvios sob o comando de Ratko Mladić (ALMEIDA, 2012).
No entanto, os bósnios-sérvios ignoraram a proteção oficial e promoveram uma ofensiva em fevereiro de 1994, resultando na morte de 68 civis dando origem, assim, aos primeiros bombardeios conduzidos pela OTAN em resposta aos ataques por parte dos bósnio-sérvios à Gorazde. Houve, durante os meses seguintes, bombardeios continuados, principalmente na cidade de Sarajevo por parte dos bósnios-sérvios. Em resposta, a OTAN seguiu bombardeando áreas controladas por este grupo (GOW, 1997).
Em dezembro de 1994, com a intervenção militar por parte dos Estados Unidos, as partes sérvia e muçulmana, acordaram quanto a um cessar-fogo que durou apenas quatro meses. Após esse período os ataques continuaram, e em 1995 ataques contínuos por parte dos bósnios-sérvios levaram ao massacre de Srebrenica, tendo como vítimas, essencialmente, bósnios-muçulmanos. Levando assim, a uma nova intervenção por parte da OTAN que passou a proteger outras áreas (HUDSON, 2003).
Apesar dos esforços da OTAN e da ONU, os bónios-servios insistiram em atacar áreas de proteção. Consequentemente, as forças militares da OTAN, conduziram a Operation Deliberate Force, que teve início em 30 de agosto de 1995, tendo como consequência quatro meses de bombardeamentos, levando a um cessar-fogo oficial e formal em 14 de dezembro de 1995 por meio da assinatura dos Acordos de Paz de Dayton.

4.3 Consequências da guerra

Pode-se dizer que o Acordo de Dayton legitimou a divisão do território bósnio pela guerra instituindo duas entidades, uma sérvia, a Republika Srpska (República Sérvia) e outra muçulmano-croata, a Federação da Bósnia-Herzegovina. Cada uma delas possuía sua própria constituição, um grande grau de autonomia e eram separadas pela Linha de Fronteira Entre Entidades (LFEE). Cada entidade poderia estabelecer relações especiais com os vizinhos Croácia e Sérvia. A divisão do território corresponderia a 51 por cento para a Federação e 49 por cento para a Republika, feita dois anos antes por negociadores internacionais. (BELONNI, 2007).
O acordo reconhece as nacionalidades sérvia, croata e bosníaca, e aqueles que não se julguem pertencentes a nenhum grupo específico passam a pertencer a categoria de "outros". No entanto, direitos sociais, culturais e políticos dependem do pertencimento da pessoa a uma das duas entidades e ao seu reconhecimento dentro de um dos três grupos nacionais (SEVERO, 2011).
A fim de assegurar o equilíbrio entre as nacionalidades, não apenas o território foi dividido, mas também o poder político. Assim, não existem muitos órgãos do governo comuns às duas entidades. Um exemplo, porém, de um órgão centralizador é a presidência colegiada rotativa, composta por três integrantes, cada um pertencente a uma nacionalidade (PERES, 2013).
No que concerne à questão econômica, a guerra afetou diretamente a dinâmica do crescimento econômico do país e o equilíbrio do mercado de trabalho. A extensão da guerra e a maneira como foi conduzida, tiveram consequências diretas na quantidade e qualidade do capital humano – por ter sido uma guerra caracterizada pela violência hedionda e limpeza étnica, via expulsão, agressão, assassinatos, torturas, estupros e massacres -, assim como na infraestrutura industrial e comercial (ZUPCEVIĆ, CAUSEVIĆ, 2009). O PIB da Bósnia foi drasticamente reduzido pela extensão da destruição relacionada à guerra.
De acordo com o Centro de Investigação e Documentação em Sarajevo, o número de vítimas chegou a 97.207, das quais, 83% eram bósnios-muçulmanos, 10% sérvios, 5% croatas e 2% de outras nacionalidades e foram verificadas diversas violações dos Direitos Humanos.
Neste contexto, as instituições básicas como a polícia, a justiça e o próprio governo haviam perdido legitimidade e a confiança da população, uma vez que não eram capazes de prover à população segurança, garantia de cumprimento das leis e infraestruturas básicas. Além disso, como foi mostrado acima o país lidava com os problemas da destruição da infraestrutura, o desemprego e recessão da economia, o que tornou a intervenção internacional indispensável para que o país pudesse se refazer.
Segundo Tacconi (2014), o Acordo de Paz de Dayton

Foi concebido de forma a tamponar a emergência, mas criou um movimento burocrático significativo, com a multiplicação de encargos, freios e contrapesos, todos concebidos com base em princípios étnicos, que fizeram o fluxo da vida política lenta e cheia de gargalos. [...] Os sérvios estão entrincheirados em suas entidades, se esquecendo da própria Bósnia. Os bósnios e croatas fizeram mais ou menos o mesmo em seus cantões. [...] A corrupção, o crime organizado, a falta de transparência, a privatização à la carte fizeram da Bósnia um grande atoleiro (TACCONI, Matteo, 2014, tradução nossa).

Desse modo, fez-se necessária uma intervenção internacional no Estado da Bósnia visando promover sua estruturação e o cumprimento das determinações acordadas em Dayton. Como será estudado adiante, a própria execução da parte militar do Acordo de Paz foi realizada por meio da intervenção da OTAN, que prestou o auxílio imediato de modo a cessar com a violência. Estudaremos também o papel desempenhado pela ONU dentro de sua missão internacional para a Bósnia (UNMIBH) através de seu Alto Representante para o local e de sua Força de Polícia (IPTF). A combinação da atuação desses dois atores criou o cenário no qual a União Europeia assumiu o controle das intervenções, dando continuidade à missão militar da OTAN e à missão de polícia da ONU.


























5 A UNIÃO EUROPEIA E A ESTRUTURAÇÃO DO ESTADO-NAÇÃO DA BÓSNIA

O capítulo a seguir irá se aprofundar nas intervenções internacionais dos Tratados do Atlântico Norte (OTAN) e das Nações Unidas no Estado da Bósnia Herzegovina após sua guerra civil (1992-1995). É necessário entender em que contexto essas intervenções se fizeram necessárias e quais as características do Estado da Bósnia após a assinatura do acordo elaborado em Dayton e assinado em Paris. Para isso, nos aprofundaremos na maneira como a OTAN atuou, por meio de sua missão militar, na criação de um ambiente que favorecesse o cumprimento dos aspectos militares do Acordo de Dayton e como a ONU auxiliou nos aspectos civis e políticos. Essa primeira reação internacional ao conflito foi de extrema importância para a segurança local, a manutenção da paz e a reconstrução inicial da infraestrutura destruída pela guerra (COX, 2001).
Assim, entenderemos quais eram as demandas restantes, as quais a União Europeia deveria encarregar-se em 2003. Uma vez que, para Buzan e Wæver (2003), a prioridade de segurança dos Estados é com o nível regional, descreveremos as missões da UE para a Bósnia Herzegovina considerando que a região da Europa consagra-se como um Complexo Regional de Segurança e a Bósnia encontra-se inserida no sub-complexo dos Bálcãs, parte do Complexo Europeu.
Uma vez descritas as intervenções internacionais anteriores à da União Europeia, iniciaremos a análise a respeito da participação da UE na construção de um Estado forte e legítimo o suficiente para manter instituições democráticas, estabelecer uma ordem econômica sólida e fornecer bens públicos a sua população (BELLONI, 2007). Ainda que tenha se encerrado o conflito militar e iniciado a transição para um contexto de paz, havia demanda por uma intervenção por parte da União Europeia no sentido de organizar a política doméstica da Bósnia. Na medida em que o Estado da Bósnia ainda se deparava com a dificuldade de se unificar frente a separação física de suas etnias - imposta pelo Acordo de Paz - e encontrava em sua sociedade heterogênea um entrave para o desenvolvimento das condições primárias para a formação de um Estado, era necessário que a intervenção internacional no local assumisse seu caráter mais civil e político.
Pretendemos contemplar o objetivo do trabalho de entender o papel desenvolvido pela União Europeia na manutenção da estabilidade regional da Península dos Bálcãs. Para isso, retomaremos os aspectos da Teoria dos Complexos Regionais de Segurança que nos ajudarão a entender a interação entre o complexo europeu e o sub-complexo dos Bálcãs e, analisaremos os meios utilizados pela UE para intervir na região da Bósnia, focando no estudo das duas missões colocadas em prática na região pela instituição: a EUPM e a EUFOR Althea.
Utilizaremos o termo "estruturação" uma vez que consideramos o curto espaço de tempo entre a declaração de independência do Estado da Bósnia, em fevereiro de 1992, até a eclosão da guerra, em abril do mesmo ano insuficiente para considerar que o Estado estava consolidado. Ainda não havia um aparato burocrático legitimado por sua população e o Estado era visto com certa desconfiança. Por isso optamos não utilizar o termo "reestruturação".

5.1 Intervenções Internacionais na Bósnia

As intervenções internacionais em territórios soberanos, com dificuldade de estabelecer um Estado capaz de prover à população os bens econômicos e sociais, segurança doméstica e internacional, têm ocupado lugar de destaque na agenda de política internacional desde o fim da Guerra Fria. Com a queda do muro de Berlim e o fim da União Soviética, houve um redirecionamento das preocupações a respeito da segurança internacional, uma vez que as parte das ameaças à estabilidade do Sistema Internacional passaram a estar relacionadas a conflitos de cunho étnico e religioso. Nesse contexto, a desintegração da Iugoslávia trouxe para a centralidade da agenda da Agenda de segurança, a Guerra da Bósnia-Herzegovina (ALMEIDA, 2004).
A chamada "Agenda Para a Paz", apresentada pelo Secretário Geral da ONU, Boutros Boutros-Ghali, em 1992, concede às Nações Unidas uma ampliação de suas capacidades, não somente no sentido de lidar com ameaças à segurança internacional, prestar ajuda humanitária e impor da paz, mas também introduz como finalidade das intervenções a construção de Estados. O documento introduz, em seu capítulo V, o conceito de "post-conflict peace-building", ou construção da paz após conflito, que visa conduzir o processo de paz e introduzir confiança e bem-estar entre Estado e indivíduo (ASSEMBLEIA GERAL, 2015). A partir daí, abriu-se precedente para que a OTAN iniciasse uma reforma institucional incorporando esse novo conceito de intervenção (ALMEIDA, 2004).

O documento tem assim um duplo significado. Por um lado, marca uma ruptura em relação ao paradigma da não-intervenção, dominante durante a Guerra Fria. Por outro lado, ao legitimar as intervenções militares, a ONU permite que as organizações de segurança regionais iniciem um processo de transformação funcional, inteiramente legítimo. (ALMEIDA, 2004)

Estados recém-saídos de um conflito dependem de instituições fortes para manter a paz em seu território, pois tiveram sua infraestrutura física e econômica comprometidas, a população encontra-se traumatizada e, no caso de conflitos em sociedades sedimentadas por etnias ou crenças, há dificuldade em se obter e criar consenso quanto a condução de sua política interna (BELLONI, 2007). Sendo assim, nessa mesma ocasião, Boutros-Ghali frisou que a reconstrução de Estados Falidos deve ter como fim o estabelecimento de democracias (ALMEIDA, 2004).
Para o Belloni (2007), a ausência de uma ordem social garantida por procedimentos formais e legais passa a ser permeada pela informalidade e relações clientelistas, impedindo o desenvolvimento econômico e abrindo brechas para que as partes retomem a violência. Além disso, a dificuldade de implementação de uma organização estatal legítima acarreta na incapacidade de estabelecimento de instituições democráticas autossuficientes.

A não ser que um Estado exista, eleições não podem ser mantidas, governos não podem exercer o monopólio legítimo da força e os cidadãos não podem ter seus direitos protegidos pelo Estado de direito (BELLONI, 2007, pg. 17, tradução nossa).

No caso da Bósnia, o fato de sua população ser etnicamente heterogênea e não configurar uma sociedade coesa acarreta em uma maior dificuldade de que o Estado seja reconhecido e se fortaleça depois de estabelecida a paz em 1995.

A Bósnia, no momento da assinatura do Acordo de Dayton era um típico Estado fraco, existindo em larga medida somente no papel, internamente dividido e contestado pela maioria de sua população (BELLONI, 2007, pg. 14, tradução nossa).

Além disso, o fato de a paz ter sido alcançada por meio de uma negociação e assinatura de um acordo, e não por uma vitória militar, facilita a retomada do conflito. A intervenção internacional pretende, neste contexto, perpassar tais desafios e garantir que a transição para a paz aconteça tendo como fim a solução do problema da ausência de Estado, e que as instituições democráticas necessárias para o fortalecimento de seu Estado-nacional se estabeleçam e se sustentem (BELLONI, 2007).
Como descrito anteriormente na sessão 4.3, o caminho para a paz na Bósnia iniciou-se com as determinações de que haveria duas entidades dentro do território da Bósnia, com poderes de se autogovernar e separadas pela Linha de Fronteira entre Entidades. A existência da Republika Srpska contou com resistência por parte dos croatas e bosníacos, mas por fim foi aceita pelos líderes da Federação durante a negociação em Dayton. Como resultado, obteve-se um território dividido etnicamente onde os direitos dos cidadãos e suas liberdades fundamentais, independente de sua etnia, estariam garantidas. Porém, o Acordo de Dayton não resolveu a questão da ausência de Estado na Bósnia, na medida em que não conseguiu equacionar visões distintas a respeito da comunidade política e a concepção de cidadania dentro da mesma (BELLONI, 2007).
O autor Marcus Cox (2001) organizou cronologicamente em três fases a missão internacional na Bósnia: a primeira delas começa a partir de 1995, quando foi assinado o Acordo de Dayton, durando até 1998. Nesse período a atividade internacional no país se caracterizou por evitar que novas ameaças de violência militar entre as partes e a reconstrução da infraestrutura destruída pela guerra (participação mais incisiva da OTAN através da IFOR e da SFOR). A segunda fase, marcada pela ampliação do papel do Alto Representante das Nações Unidas para a Bósnia-Herzegovina, ficou caracterizada por um maior envolvimento de atores internacionais na política doméstica da Bósnia: tanto a ONU quanto a OTAN se esforçaram para sanar as dificuldades políticas impostas pelo poder concentrado nas mãos dos três partidos nacionalistas e o retorno sistemático de líderes da guerra ao poder. Por fim, na terceira fase percebe-se um esforço mais claro em reconstruir o Estado da Bósnia, em Maio de 2000, com a determinação de uma agenda sistemática para essa reconstrução pelo Conselho de Implementação da Paz.
Iniciaremos nossa análise a respeito das intervenções internacionais na Bósnia pela breve descrição da atuação da ONU, iniciada antes do fim da guerra. Buscaremos entender como a organização desenvolveu sua intervenção internacional no local visando aplicar os aspectos civis do Acordo de Paz, dando ênfase à atuação do Alto Representante para a Bósnia e à Força Internacional de Polícia (ITPF), que veio a ser substituída pela Missão de Polícia da União Europeia (EUPM) em 2003.
O Alto Representante, eleito em Londres em 1995 durante a Conferência de Aplicação da Paz de Dayton, viu sua autoridade ampliada quando o problema central do Estado bósnio deixou de ser a imposição da paz entre as partes e a recuperação da infraestrutura pós-guerra (desempenhados pela OTAN). Os objetivos das intervenções passaram a ser a construção de um Estado bósnio reconhecido por seus cidadãos, visto a presente dificuldade de se estabelecer uma dinâmica política isenta de padrões de amizade-inimizade, além da presença do nacionalismo no cotidiano dos indivíduos.
Com relação à ITPF, enalteceremos seus avanços quanto às questões de polícia, na medida em que buscaram prestar auxílio às autoridades locais na manutenção das agências de aplicação da lei civil e aplicação dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais, que deveriam estar em concordância com os padrões internacionais (PADURARIU, 2014).

5.2 A intervenção da Organização das Nações Unidas na Bósnia-Herzegovina

A atuação das Nações Unidas no território bósnio antecede a assinatura do Acordo de Paz. Teve início em fevereiro de 1992 através da UNPROFOR (Força de Proteção das Nações Unidas) colocada em prática inicialmente no território da Croácia, se estendendo aos territórios da Bósnia- Herzegovina, República Federal da Iugoslávia - formada pela Servia e Montenegro-, e Macedônia (ONU, 2015).
Segundo informações institucionais da própria UNPROFOR, a missão contou com 38.599 militares, 684 das Nações Unidas, incluindo observadores militares, além de 803 policiais civis, 2.017 de outros agentes civis e 2.615 agentes locais. Foi desenvolvida inicialmente para garantir a desmilitarização das três Áreas de Protetorado da ONU (UNPA) na Croácia, proteger seus civis de ataques armados e assegurar que os cidadãos pudessem migrar pelas fronteiras das UNPAs (UNPROFOR, 2015). Seu mandato se estendeu ao território bósnio quando

Em Junho de 1992, na medida em que o conflito se intensificou e se estendeu para a Bósnia-Herzegovina, o mandato da UNPROFOR e sua força (Capacetes Azuis) foram alargados visando garantir a segurança e funcionamento do aeroporto de Saravejo, e prestar assistência humanitária àquela cidade e seus arredores (UNPROFOR, 2015, tradução nossa) .

Em setembro do mesmo ano, auxiliou o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados na prestação de ajuda humanitária e, quando requisitado pelo Comitê da Cruz Vermelha, na proteção de comboios de civis detidos libertados. Além disso, em coordenação com a OTAN, monitorou o espaço aéreo bósnio, banindo voos militares e garantindo a segurança das áreas determinadas pelo Conselho de Segurança como "áreas de segurança" em torno de cinco cidades bósnias e Saravejo; detinha o poder de uso da força em autodefesa quando essas áreas sofressem ataque. Já em 1995 monitorou o acordo de cessar-fogo entre o governo bósnio e as forças bósnias-servias (UNPROFOR, 2015). A retirada dos capacetes azuis ocorreu em Outubro de 1995, e a IFOR (Força de Implementação da OTAN) foi implementada como agente de implantação do Acordo de Paz (ONU, 2015).
O Conselho de Segurança da ONU designou em sua resolução 1031 (15 de dezembro), o estabelecimento de um Alto Representante encarregado de manejar os aspectos civis do Acordo de Paz, enquanto a IFOR cuidaria dos militares. Reitera-se que uma cooperação entre a IFOR, o Alto Representante e as organizações é fundamental para que o Acordo de Paz seja aplicado de modo satisfatório (CONSELHO DE SEGURANÇA, 2015).

5.2.1 O Alto Representante da ONU para a Bósnia-Herzegovina

Cox (2006) defende que, inicialmente, o mandato do Alto Representante era menos abrangente. Isso porque a ele não havia sido outorgada, pelo Acordo de Dayton, a autoridade necessária sobre os atores civis e militares, tão pouco para atuar diretamente na esfera constitucional doméstica. Seu papel se assemelhava ao dos negociadores internacionais; era quem recebia as demandas e as pressões das partes, mas o método que deveria utilizar para lidar com os dilemas políticos era o da diplomacia tradicional.
Porém, a mudança do cenário adquirida pelo cumprimento da primeira fase da intervenção internacional na Bósnia e o redirecionamento do foco da mesma para a área de política doméstica trouxe para o Alto Representante maiores responsabilidades, sobretudo no sentido de neutralizar as forças nacionalistas dentro das instituições do Estado. Destaca-se a decisão de Maio de 1997 por parte do Conselho de Implementação da Paz, de autorizar ao Alto Representante, em coordenação com a SFOR, de controlar e se necessário, suspender veículos midiáticos que transmitissem ideias contrárias à manutenção da paz. A autoridade do Alto Representante acabou por abranger também a possibilidade do mesmo em tomar medidas provisórias quando as instituições forem incapazes de seguir as recomendações do Acordo de Dayton ou contra pessoas que violassem o conteúdo da declaração do Conselho de Implementação da Paz (PIC) (COX, 2006).
O alargamento de suas funções continuou ocorrendo, e contou com pouca resistência por parte das forças nacionalistas e também da população bósnia, tendo inclusive sua atuação bem recebida pelas mesmas. Visava, sobretudo, transpor as barreiras que impediam o avanço e a consolidação da política interna do país. Chegou a demitir 57 funcionários públicos e impor ao redor de 100 leis e decisões vinculativas. Seu poder passou a ser definitivo para o processo de manutenção da paz na região e algumas de suas iniciativas bem sucedidas foram: o rompimento do vínculo entre partidos políticos e emissoras públicas de modo a democratizar a mídia local; reforma legislativa reforçando os direitos de propriedade; importante papel na introdução de uma moeda comum, placa de veículo comum e passaporte nacional, facilitando e padronizando o processo de circulação (COX, 2006).

5.2.2 A Força Internacional de Justiça (ITPF)

Em sua resolução 1035 (21 de dezembro de 1995), o Conselho de Segurança estabeleceu a criação da Força Tarefa de Polícia Internacional (International Task Police Force, ou ITPF) e de um escritório civil das Nações Unidas, que se configuravam como os principais componentes da chamada Missão das Nações Unidas na Bósnia e Herzegovina, ou UNMIBH. Trabalhava em conjunto com o Alto Representante (ONU, 2015).

Os principais componentes da UNMIBH são a IPTF, com um contingente autorizado de 2.057 policiais civis, o Programa de Avaliação do Sistema Judicial (JSAP), a Unidade de Assuntos Civis, o Escritório de Direitos Humanos, o Gabinete de Relações Públicas e a Administração. UNMIBH está presente em todo o país, com sedes regionais em Banja Luka, Bihac, Doboj, Mostar, Sarajevo, Tuzla e sede do distrito de Brcko (ONU, 2015).

De modo a entender a situação em que se encontrava a polícia da Bósnia quando a União Europeia iniciou sua atuação através de sua Missão Europeia de Polícia (EUPM), focaremos nossa análise nas ações da Força Tarefa de Polícia Internacional. A ITPF tinha seu mandato focado na reconstrução das estruturas de imposição das leis através do fortalecimento das instituições de polícia e de justiça, monitorando seu desempenho e garantindo a proteção da população civil (ONU, 2015).
Suas funções se baseavam tanto no monitoramento e fiscalização dos processos, estruturas e organizações de aplicação da lei quanto na facilitação desse processo e no treinamento de seus executores; na avaliação das ameaças à ordem pública e da capacidade das agências de aplicação da lei para neutralizar tais ameaças; no aconselhamento às autoridades governamentais da Bósnia a respeito da organização das agências efetivas de aplicação da lei civil e, por fim, responder a pedidos dessas agências, sobretudo com relação à manutenção de um ambiente propício à realização de eleições livres e justas (ONU, 2015).
A ITPF contava com um comissário orientado pelo Alto Representante, eleito pelo Secretário Geral da ONU, após consulta ao Conselho de Segurança. Esse devia ter conhecimento de aplicação da lei e bons antecedentes morais. Poderia solicitar e aceitar pessoal e recursos advindos de Estados e organizações internacionais (DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS, 1995)
Segundo Padurariu (2014), ITPF era uma missão não-executora e sem poder para realizar prisões. Na busca por cumprir sua missão de construção da instituição de polícia, focou-se primeiramente no nível do indivíduo policial, atuando com respeito à formação, código de conduta, recrutamento e habilitação; posteriormente, passou a focar-se no o nível da estrutura: priorizou as reformas que visavam democratizar e despolitizar a organização. É necessário ressaltar que a polícia havia cometido crimes e abusos aos Direitos Humanos durante e após o conflito, e por isso uma reavaliação individual, e uma análise das atividades passadas dos policiais era necessária. Além disso, ressalta que a ITPF buscou incluir minorias e formar forças policiais diversificadas etnicamente, para criar um senso de unidade e dissolver as animosidades dentro da polícia e para que a mesma pudesse auxiliar no retorno de refugiados às áreas que evacuaram devido à guerra.
A legitimação das instituições de polícia e law enforcement se basearia no fato de serem desmilitarizadas, livres de interesses políticos e ausente de agentes políticos acusados de crimes de guerra. Somado a isso, o fato de serem construídas baseadas em padrões internacionais reforçaria seu caráter idôneo. Assim, a sensação de segurança, e consequentemente de confiança, aumentaria não só entre os cidadãos respaldados pelo cumprimento das leis, mas também entre esses cidadãos e as instituições do Estado. Obteve sucesso quanto às reformas policiais, mas não obteve sucesso em concretizar uma reforma judiciária no Estado da Bósnia. (VALENÇA, 2006).
É notável que avanços quantitativos foram alcançados com relação à reforma da polícia na medida em que conseguiu-se reduzir o contingente policial, que havia absorvido cerca de 40 mil soldados da guerra, inclusive os que participaram de massacres durante o conflito. Mesmo que não houvessem sido julgados e condenados por essa participação, a permanência dos mesmos dentro da polícia gerava desconfiança e receio na população. (VALENÇA, 2006).
A proporção de monitores da ITPF por policiais era de um monitor a cada trinta oficiais locais. Considerando que suas funções englobavam também partes do sistema judiciário e carcerário, era necessário cerca de 1.721 monitores. Sabe-se que em 1999, havia na missão um pessoal de 1.995. Porém, um aspecto relevante da atuação da IPTF é o fato de que

Os monitores da IPTF tinham autoridade para se envolver na mediação de conflitos locais decorrentes de ações policiais locais, eles não tinham mandato para exercer as funções de "law enforcement". Assim, a eficácia da presença da política internacional dependia em grande medida da vontade das partes em cooperar com a IPTF (ONU, 2015).

Sendo assim, a Força Tarefa de Polícia Internacional tinha suas capacidades limitadas, podendo contribuir em grande parte apenas com sua expertise e conhecimento técnico, e prestação de serviço de monitoramento e fiscalização do funcionamento das instituições voltadas para aplicação das leis no Estado da Bósnia.
A seguir, descreveremos a atuação da OTAN, considerada essencial na primeira fase após a assinatura da Paz de Dayton. Enalteceremos o modo como suas funções foram sendo ampliadas por áreas além da segurança na medida em que os objetivos de se impor a paz e manter a segurança foram alcançados por suas missões. Considerada exitosa ao cumprir as determinações do Anexo I do Acordo de Dayton, a OTAN se deparou com as demandas de assistência aos refugiados, no processo eleitoral, na busca por criminosos de guerra, entre outras questões civis e humanitárias. A análise de sua intervenção é importante para o trabalho na medida em que a União Europeia assume o mandato da Missão de Estabilização da OTAN após sua finalização, através da EUFOR Althea.

5.3 A Intervenção Militar da OTAN

Após o fim da Guerra Fria, visto o surgimento de novos desafios geopolíticos na Europa, a Conferência sobre Segurança e Cooperação na Europa (CSCE), que antes realizava apenas reuniões e conferências, desenvolveu mecanismos institucionais permanentes e capacidades operacionais. Com 57 participantes do continente europeu, asiático e norte-americano, e origem datada na década de 1970, a CSCE passou a ser denominada Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE).
A atuação da Organização dos Tratados do Atlântico Norte (OTAN) na Guerra da Bósnia foi iniciada em 1992. Em Junho desse ano, declarou sua intenção de apoiar o processo de manutenção da paz seguindo as novas responsabilidades determinadas pela OSCE - organização a qual os Estados Unidos são membro-participante (OTAN, 2015). Os objetivos dessa intervenção eram os de "construir instituições democráticas sustentáveis, reforçar os princípios da boa governança e direitos humanos, e apoiar o desenvolvimento de uma sociedade democrática multi-nacional e multi-étnica" (OSCE, 2015, tradução nossa).
Em Julho de 1992 a Aliança "começou a monitorar as operações no mar Adriático em apoio à Resolução 713 e 757 do Conselho de Segurança (CS) das Nações Unidas impondo um embargo de armas e sanções na ex-Iugoslávia" (OTAN, 2015, tradução nossa). No mesmo ano, a OTAN executava, através do monitoramento aéreo das operações na Bósnia, uma zona de exclusão aérea na região seguindo a Resolução 781 do CS da ONU; juntamente à União da Europa Ocidental, impôs as determinações direcionadas ao país pela Resolução 787 do CS. (OTAN, 2015).
Segundo Almeida (2004), a OTAN, que mostrava-se relutante em participar de missões de manutenção de paz da ONU e reiterava seu objetivo de uso de armas apenas para auto defesa de seus Estados-membros, mudou sua perspectiva com os acontecimentos na ex-Iugoslávia. A instituição aceitou a nova concepção de intervenção internacional proposta pela Agenda para a Paz, e, juntamente com as Nações Unidas, considerou os Estados-falidos e os conflitos civis ameaças relevantes à segurança internacional. Reconheceu, portanto, a necessidade de que fossem realizadas intervenções visando sanar esse problema e que deveriam estabelecer uma cooperação nesses casos, tendo a construção do Estado como objetivo final dessas intervenções. "Assim, no final de 1995, a NATO aderiu ao novo mundo das intervenções militares para reconstruir Estados falhados" (ALMEIDA, 2004) e desempenhou um papel central na reconstrução do Estado da Bósnia a partir do início de sua intervenção militar no local em 1996.
Uma consideração a respeito das atividades da OTAN visando conter a violência empregada pelas partes envolvidas nesse conflito, feita por Niccoló Figà-Talamanca (1996), é a de que as ações realizadas pela instituição, tanto de monitoramento quanto de "enforcement", foram percebidas pelos cidadãos da Bósnia e pela opinião pública internacional como "uma das poucas reações tangíveis da Comunidade Internacional às políticas deliberadas de destruição de algumas partes envolvidas no conflito" (FIGÁ-TALAMANCA, 1996, pg. 170, tradução nossa).

5.3.1 A IFOR (1995) e a SFOR (1996)

Considerada pela própria OTAN como sua primeira grande operação de resposta a crises, a intervenção militar dessa organização em território bósnio foi inaugurada com a IFOR em Dezembro de 1995. A principal tarefa dessa missão era garantir o fim das hostilidades e separar fisicamente as forças armadas da Federação da Bósnia e da Repúblika Srpska. Tinha autoridade legitimada pela resolução 1031 do Conselho de Segurança da ONU, de 15 de Dezembro de 1995, para não apenas manter a paz, mas também para forçar sua aplicação (OTAN, 2015).

Sua principal tarefa era executar o anexo 1A (aspectos militares) do Acordo de Paz em intervir e forçando a cessação das hostilidades militares. O anexo inclui três aspectos: Separar as forças armadas da entidade bósnio-croata (federação) da entidade sérvia da Bósnia (República Srpska) por 16 de Janeiro; transferir os territórios reconquistados antes de Março; armazenar armas pesadas das forças das entidades em locais aprovados antes de junho (OTAN, 2015, tradução nossa).

A eficácia dessa missão é notável e os 60 mil soldados enviados obtiveram sucesso em estabilizar e manter a segurança no território. Além de ter separado as três forças combatentes, se estabelecendo ao longo das linhas de "cessar fogo", a IFOR foi capaz de desmobilizá-las e monitorar seu posicionamento dentro da Bósnia, conseguiram também impedir o acesso das partes a armamentos, já que, como previsto em Dayton, armas pesadas deveriam ser destruídas ou serem alocadas em áreas determinadas e fiscalizadas por forças internacionais.

O Anexo 1 do Tratado de Paz autoriza a IFOR a usar todos os meios necessários, incluindo o recurso à força militar, para manter a paz. Para a paz ser efetiva, a IFOR teria que obrigar as partes a desarmarem-se (ALMEIDA, João Marques, 2004).

Atores não estatais norte-americanos também foram importantes nessa fase, pois propiciaram a formação de um exército bósnio e um exército croata através do programa "Train and Equip". Com dessa medida, houve um maior equilíbrio de capacidade militar entre as forças bósnia, croata e a força sérvia, reduzindo as chances da eclosão de um novo conflito. Porém, essa separação evidenciou um paradoxo entre as estratégias para manter a paz e a para reconstruir o Estado: a separação dos exércitos e o equilíbrio de poder interno, na medida em que reforçava a segregação das partes, afastava a realidade de unificação do Estado da Bósnia (COX, 2001).
Ainda segundo Cox (2001), com relação aos aspectos civis dessa missão, a maioria dos recursos foram aplicados com êxito para reconstrução física, considerando as necessidades humanitárias e de impulsionar a economia. Porém, destaca que a IFOR se manteve, inicialmente, distante das funções de prevenção à violência étnica, apreensão dos criminosos de guerra, suporte ao regresso de refugiados e deslocados devido ao conflito, e nas questões de assédio às minorias e atividades políticas decorrentes de serviços de inteligência clandestinos.
O sucesso da missão pode ser observado também quando, ao patrulhar 1400 quilômetros das linhas desmilitarizadas entre as Entidades, em conjunto com sua ação de patrulha dos armamentos, a IFOR abriu 1.200 quilômetros de estradas, substituiu ou reparou sessenta pontes e conseguiu liberar o aeroporto de Saravejo e as principais linhas ferroviárias; além de ter desempenhado papel fundamental na realização das eleições pacíficas em Setembro de 1996, em cooperação com a OSCE, concluindo com êxito as designações do Anexo Militar do Acordo de Paz (OTAN, 2015).
Sendo assim, intervenção da OTAN logrou criar as condições primárias para que os aspectos civis da intervenção internacional pudessem ocorrer por parte do Alto Representante para a Bósnia (designado, juntamente com a criação do Conselho para Implementação da Paz, durante os Acordos de Paz de Londres de Dezembro de 1995) (OTAN, 2015). Concluído o mandato de um ano da IFOR, iniciou-se a transição para a SFOR, ou Força de Estabilização.
A demanda pela continuidade da presença da OTAN na Bósnia para manter o ambiente seguro culminou na aprovação, por parte do Conselho do Atlântico Norte, da realização de um estudo visando desenvolver opções de intervenção para o pós-IFOR. A partir desse estudo, concluiu-se a necessidade da presença de uma força militar de menor contingente na região. Sendo assim, no dia 20 de Dezembro (data do final de seu mandato), foi criada sua missão sucessora. "O papel da IFOR (Força de Implementação) foi impor a paz, enquanto o papel da SFOR (Força de Estabilização) destina-se a estabilizar a paz. A diferença entre as duas operações se reflete em seu nome" (OTAN, 2015 tradução nossa).
Para Almeida (2004) a SFOR aos poucos aceitou o alargamento de suas funções para além da área de segurança. A missão, que teria seu mandato até o final do primeiro semestre de 1998, teve sua permanência na Bósnia prolongada por tempo indeterminado, uma vez que era claro que a paz ainda era precária e poderia ser facilmente rompida. Seu papel transcendeu as questões de segurança nacional, contenção de armamentos e a criação das forças armadas bósnias: promoveu também a reconciliação nacional entre antigos inimigos de guerra através de cursos para oficiais na escola da OTAN. Citando Mats R. Berdal (1996), Almeida (2004) pontua a importância para o processo de "state-building" de se estabelecer uma força militar e uma de polícia, ambas legitimadas e com responsabilidade de "accountability" para com as instituições eleitas; também de se remover da sociedade focos de contaminação decorrentes da concepção de inimizade herdada do conflito. Fundamentado nesses requisitos, autor afirma que, além da manutenção da paz, o processo de construção do Estado também foi propiciado pela atuação da SFOR na medida em que a mesma trabalhou para gerar confiança no ambiente da nação bósnia.
A herança sentimental da violência utilizada pelas partes durante a guerra também deveria ser neutralizada. Um forte aspecto da sociedade da Bósnia era o ressentimento entre as etnias que um dia estiveram em conflito armado, reforçado pelo discurso de políticos mais nacionalistas. Nesse sentido, o papel desempenhado pela SFOR nas áreas humanitária e civil da Bósnia deveria centrar-se no apoio aos refugiados que queriam retornar a suas propriedades, que devido à carga emocional que fomentava o sentimento de rivalidade entre os indivíduos, se encontravam sujeitos à intimidação e à discriminação. Embora houvessem resistido a desempenhar um papel mais incisivo quanto a essas demandas, a OTAN através da SFOR mudou sua postura a partir de 1997, quando apoiou o Alto-Comissariado das Nações Unidas para a Bósnia contribuindo para o regresso dos refugiados. Além disso, tem cooperado com as atividades do Tribunal Penal Internacional para a antiga Iugoslávia (TPIY) e participado de modo a sanar males da segurança e da politica internas e favorecer o processo de democratização, sobretudo mantendo a legitimidade das eleições desde 1996 (ALMEIDA, 2004).
A conclusão que se chega após a descrição da atuação da OTAN na Bósnia reflete a concepção de autores que defendem que essa organização logrou cumprir os desafios militares que lhe foram impostos. A Organização voltou-se, no pós Guerra Fria, para missões de segurança internacional baseadas na neutralização de ameaças vindas de Estados falidos. No caso estudado, após a Guerra Civil da Bósnia-Herzegovina, a OTAN se apresentou através de sua missão IFOR e de sua sucessora SFOR, disposta a estabelecer a paz e manter a segurança do local, vendo suas capacidades ampliadas de acordo com as necessidades humanitárias e políticas da região. Sua contribuição foi de grande importância não apenas para criar o ambiente necessário para a implementação da paz, mas também as condições políticas e civis que permitissem o início do processo de "state-building", ou reconstrução do Estado.
A seguir iremos apresentar as missões militar e de polícia da União Europeia para a Bósnia-Herzegovina. A partir do estudo realizado acerca das intervenções da ONU e da OTAN, compreendemos o cenário que antecedeu a entrada da organização na região, os progressos realizados e as demandas ainda pendentes. Assim, buscaremos contemplar o objetivo de compreender o papel desempenhado pela UE na estruturação do Estado da Bósnia.


5.4 As missões de paz da União Europeia para a Bósnia-Herzegovina

Para iniciar nossa análise específica da atuação da União Europeia no Estado da Bósnia, relembraremos quais características definem os Complexos Regionais de Segurança e os Subcomplexos Regionais de Segurança. Os CRS's são agrupamentos de unidades as quais os processos de securitização e/ou dissecuritização estão conectados de tal modo que seus problemas de segurança não podem ser analisados ou resolvidos separadamente. Já os subcomplexos são agrupamentos de unidades que possuem padrões de segurança interdependentes diferenciados, porém não são suficientemente dissociados do padrão de um RSC (BUZAN, WÆVER, 2003),
A Teoria dos Complexos Regionais de Segurança nos fornece as ferramentas necessárias para esse trabalho na medida em que trata da segurança internacional no nível regional. Nível esse que, segundo os autores, as dinâmicas globais e locais interagem. As intervenções internacionais da Bósnia exemplificam essa interação: forças da OTAN e da ONU, compostas por diferentes nacionalidades se apresentam como atores globais atuando em um dilema local; já a União Europeia exemplifica a atuação de uma organização regional também para solucionar um problema doméstico( BUZAN, WÆVER, 2003).
Além disso, é necessário fazer a seguinte consideração teórica: o EU- Europe RSC, assim denominado por Buzan e Waever, é um Complexo Regional de Segurança integrado e dominado pelas instituições da União Europeia. Esse CRS, juntamente com o Complexo post-Sovietic, dominado pela Rússia, formavam o super-complexo chamado de All-European. Essa distinção é importante porque para entender a Política Comum de Segurança e Defesa da União Europeia, e consequentemente as missões colocadas em prática por esse ator no Estado bósnio, consideraremos a interação entre o EU-Europe RSC e o subcomplexo dos Bálcãs (BUZAN, WÆVER, 2003).
Desse modo para que se entenda o papel desenvolvido pela União Europeia na Bósnia-Herzegovina, é importante, também, entender em quais circunstâncias suas missões foram originalmente implementadas. Uma vez que, já foram analisados os progressos decorrentes das operações anteriores realizadas pela ONU e pela OTAN, buscaremos asseguir descrever as missões da EU no país e seus avanços na estruturação do Estado da Bósnia.
Quase dez anos após a assinatura dos Acordos de Paz de Dayton em dezembro de 1995, a situação política na Bósnia ainda era difícil e desafiadora. A estrutura federal ainda encontrava-se divida entre "Federação da Bósnia-Herzegovina" e a "República Srpska", e ambas entidades dispunham de seus próprios e fortes sistemas governamentais, legislativos e de segurança. No entanto, as tensões políticas, étnicas e os conflitos entre as comunidades croata, servia e muçulmana haviam diminuído substancialmente comparada com o período logo após a assinatura dos acordos de Dayton. (KNAUER, 2011). O Alto representante para a Bósnia-Herzegovina, Paddy Ashdown descreveu a situação da seguinte maneira:

A Bósnia estava chegando ao final da estrada de Dayton e estava agora no início do caminho para Bruxelas. Colocando em outras palavras, a Bósnia-Herzegovina estava fora da "cirurgia de emergência" que seguiu ao final da guerra, com uma ampla ênfase na estabilização militar por meio da OTAN, para criar condições para a reconstrução civil. Estava agora em "reabilitação", com ênfase principal na construção de instituições civis apoiadas pela garantia militar e da segurança. Não obstante, uma presença militar internacional robusta ainda era necessária para garantir a estabilidade na Bósnia (ASHDOWN, in DEIGHTON,MAUER,2006,P.60, tradução nossa).

Dessa maneira, a procura por uma solução que fosse capaz de por um fim ao conflito armado na ex-Iugoslávia, pode ser considerada como o primeiro teste para a eficiência da Política Externa de Segurança Comum que estava ainda em fase embrionária. Neste contexto, a Bósnia-Herzegovina foi selecionada para receber a primeira missão no âmbito da PESC. Em janeiro de 2003 foi enviada ao território Bósnio a primeira missão política lançada pela União Europeia a European Union Policy Mission (EUPM) e em dezembro de 2004 foi enviada a maior missão militar já desenvolvida pela União Europeia até hoje. O quadro abaixo mostra a linha do tempo das principais ações desenvolvidas pela União Europeia para a Bósnia-Herzegovina.

Imagem 01: Linha do Tempo do papel desempenhado pela União Europeia na Bósnia.

Fonte: RAND Corporation, 2015.


5.4.1 MISSÃO DE POLÍCIA DA UNIÃO EUROPEIA

Desde a assinatura do Acordo de Paz de Dayton em 1995, a União Europeia vem desenvolvendo um trabalho visando à estabilização da Bósnia-Herzegovina. Nesse sentido, em primeiro de janeiro de 2003, foi lançada, por um período inicial de duração de três anos – que acabou se estendendo por 9 anos -, a primeira operação de gerenciamento de crise lançada pela União Europeia que faz parte de sua Política de Segurança e Defesa (PESD), a Missão Política da União Europeia para a Bósnia-Herzegovina (MPUE). A missão tinha como foco uma reforma política no Estado e "o suporte ao estabelecimento de uma força policial multiétnica, sustentável e profissional, que operasse de acordo com os mais altos padrões europeus e internacionais". (BELONI, 2007, p.154).
Sete anos haviam se passado desde o acordo de Dayton quando a MPUE iniciou suas atividades, seguindo o trabalho realizado pelas Nações Unidas por meio da IPTF. Para facilitar a transição entre as missões, o ex-comissário da IPTF tornou-se o primeiro chefe da MPUE, e cento e dezenove policiais especializados da ONU foram mantidos para trabalhar na missão (PADURARIU, 2014).
Sendo assim, como foi mostrado anteriormente, o processo de reforma policial já havia sido iniciado, o que permitiu a criação de um quadro favorável à implementação de uma polícia legitima na Bósnia. Nesse sentido, o papel principal da MPUE seria auxiliar o governo Bósnio e suas autoridades policiais no preenchimento deste quadro com os elementos necessários para criar-se uma atmosfera segura e estável para que a Bósnia-Herzegovina se tornasse um Estado pacifico e estabilizado.
Na visão da PESC, para que a paz seja possível, faz-se necessária a existência de um Estado de Direito, que seja transparente, profissional e efetivo. Assim, a MPUE, iria monitorar, aconselhar, e inspecionar a reforma política que estava em andamento, de forma a assegurar que a mesma estivesse de acordo com os altos padrões requeridos para uma integração à Europa.

Tais padrões incluem: Uma força policial completamente independente e profissional que sirva a todos os cidadãos, independentemente de sua raça, classe ou gênero. Esses padrões envolvem uma força policial efetiva, que opere em concordância com regras e princípios estabelecidos em conjunto. Tais padrões incluem ainda, um comprometimento a nível individual (Policiais), assim como, das organizações policiais, para com a integridade e honestidade em todos os aspectos de seu trabalho. Sendo esses os valores em que o Estado de Direito Europeu se baseia (SOLANA, 2003, tradução nossa).

Desta maneira, a MPUE, tinha quatro prioridades estratégicas. Eram elas: a luta contra o crime organizado e a corrupção; O desenvolvimento de uma polícia independente e responsável; A viabilidade e sustentabilidade financeira da polícia local; E o reforço das instituições e suas capacidades (OSMANOVI´-VUKELI´C, 2012)
O problema do crime organizado e da corrupção fez com que a Bósnia-Herzegovina ficasse estagnada, por impedir investimento externo e crescimento econômico, desacelerando o processo de integração à Europa. Desse modo, a MPUE, investiu fontes consideráveis, a fim de, auxiliar a polícia local no desenvolvimento de suas competências e capacidades técnicas na luta contra o crime organizado. Esse auxílio se deu, por meio de treinamentos, reestruturação do departamento de investigação de crimes, aconselhamento para a melhora da capacidade local de aplicação da lei – principalmente nas áreas das principais investigações de crimes -, colaborando assim, para que a polícia local atingisse níveis mais altos de expertise e profissionalismo, e ainda, o desenvolvimento de uma rede de alcance nacional de inteligência criminal (OSMANOVI´C-VUKELI´C, 2012). De acordo com a European Security Strategy:

Restaurar a boa governança nos Balcãs, promovendo a democracia e permitindo que as autoridades locais combatam o crime organizado é uma das maneiras mais eficazes de lidar com o crime organizado na União Europeia. (High Representative for CFSP, 2003, p. 6)

Sendo assim, levando-se em conta a localização geográfica da Bósnia-Herzegovina, e o fato de que a mesma seja ainda esteja na luta contra todas as formas de crime organizado - desde tráfico de drogas, até roubo de carros e tráfico de seres humanos -, deve-se combatê-los antes que cheguem à União Europeia. Demonstrando assim, a importância da estabilidade neste Estado para a manutenção da mesma no resto da Europa.
Outro ponto importante da estratégia da MPUE foram os esforços relacionados à polícia local. As forças policiais bósnias lutam contra dificuldades estruturais e políticas fundamentais. O principal desafio estrutural é o fato de que existiam 15 forças policiais na bósnia e cada uma respondia a governos diferentes que governavam sob um conjunto complexo de leis e regulamentos. O desafio político por sua vez, estava ligado ao legado de laços estreitos entre autoridades políticas, estrutura partidária, liderança policial e o sistema judicial (OSMANOVI´C –VUKELI´C, 2012).
Dessa maneira, a MPUE procurou despolitizar, ou seja, retirar o caráter político das forças policiais, a fim de impedir que motivações políticas fossem usadas em decisões que devem ser estritamente internas às forças políticas. Para tanto, se fez necessária uma reestruturação da polícia, que contou com uma força tarefa voltada apenas para o estabelecimento de ações focadas nesse objetivo - a Força Tarefa da MPUE para a Reestruturação da Polícia - as principais ações recomendadas consistiam especialmente: no estabelecimento a nível local de agências de aplicação da lei que funcionem de maneira correta; Uma iniciativa para a reestruturação global e intensiva, visando harmonizar, a administração da polícia e política operacionais, mas sem fazer quaisquer alterações legislativas na constituição; Uma mudança nos critérios para a determinação de regiões de policiamento, que devem ser determinadas de acordo com critérios que fazem sentido do ponto de vista de um policiamento efetivo, e não, por meio de considerações políticas; Além disso, dever-se-ia também, realizar um orçamento exclusivamente à nível estatal para questões policiais (OSMANOVI´C –VUKELI´C, 2012).
Nesse sentido, podemos concluir que a preocupação com a reestruturação da polícia local de forma a assegurar a efetividade da aplicação da lei no Estado Bósnio, está diretamente ligada ao desejo da União Europeia de combater o crime no país, para que assim, possa se evitar a influência dessas práticas sobre a criminalidade no resto da Europa. Influenciando assim, a manutenção da Estabilidade do Complexo Regional Europeu, através dos esforços para implementação da estabilidade no subcomplexo regional dos Bálcãs. Podemos observar assim, como se dá a interação desse último como o Complexo em que ele está inserido como previsto por Buzan e Weaver (2003) em sua Teoria dos Complexos Regionais de Segurança.

Atores externos foram cruciais para o desenvolvimento dos Bálcãs. Diferenciações de poder combinadas com a localização geográfica permitiram que esses atores moldassem o desenvolvimento na área. Isso define que os Bálcãs são potencialmente uma parte do Complexo Regional de Segurança da União Europeia. Essa potencialidade é ativada por meio da identificação de fatores que fazem dos Bálcãs serem vistos como parte de "nós" (a UE), e assim, se torna impossível deixá-lo descender ao barbarismo e crueldade novamente como o Ocidente aceita que aconteça com a África, como exemplo. (BUZAN e WÆVER, 2003, p. 386-387, tradução nossa).

Algumas conquistas realizadas pela MPUE com suas atividades, ao longo de nove anos, podem ser destacadas. Primeiramente, a missão apoiou e iniciou uma série de mudanças institucionais vitais e liderou iniciativas de capacitação, que resultaram em uma importante transformação funcional do setor de segurança na Bósnia-Herzegovina. Essa transformação demonstra efeitos técnicos significativos, conquistados por meio de ações concretas, sendo elas: o aperfeiçoamento do profissionalismo policial; Harmonização das leis policiais; o fortalecimento da cooperação entre os serviços policiais; o estabelecimento de papeis funcionais para cada agência de segurança a nível estatal; e apoio a iniciativas legislativas essenciais para a padronização do policiamento de Inteligência do Estado. Deve-se destacar também, a assistência na criação de novas instituições, como - A Agência Estatal de Proteção Investigativa (AEPI); o Ministério de Segurança da Bósnia-Herzegovina; e o Diretório de Coordenação para Órgãos Policiais – Além da melhora da performance de organizações já existentes, como: a Polícia de Fronteiras da Bósnia-Herzegovina e a Academia de Policia da Bósnia (PENKSA, 2012).
Esses novos serviços de segurança tornaram-se organizações profissionalmente capazes de executar funções policiais e de segurança, especializadas e gerais. Por meio de sua bem sucedida metodologia de co-location, e sua abordagem de realização de parcerias para a condução de reformas no setor de segurança, a MPUE forneceu assistência, ensinamento e monitoramento de performance, inspeções, treinamentos especializados, fornecimento de equipamento, e aconselhamento legal e operacional. O que permitiu efeitos funcionais que puderam ser mensurados através do tempo. Tais efeitos são: promoção de assistência na criação e implementação de quadros legais, participação na elaboração de leis – como a Lei do Serviço de Imigração -, trabalho em conjunto com agências de aplicação da lei a fim de atingir os requerimentos exigidos pela União Europeia para a liberação de vistos e o processo de Estabilização e Associação (PENKSA,2012).
A missão focou ainda no fortalecimento da capacidade Bósnia de combate ao crime organizado. Assim, em junho de 2004 a AEPI tornou-se a única agência policial com competência e capacidade para atuar em todo o território Bósnio, concentrando-se em temas mais sensíveis – crime organizado, corrupção e crimes de guerra -. A cooperação entre a missão e a organização foi descrita como extremamente eficiente e com impacto significativo segundo oficiais de ambas (PENKSA, 2012).
Em 2011 a União Europeia concluiu que o trabalho feito na Bósnia-Herzegovina teria completado suas tarefas e iria terminar no final do ano, fazendo uma transição para uma nova ferramenta de auxílio, a IPA - Instrumentos de pré-adesão -. Essa nova ferramenta é uma abordagem diferente, no entanto, segue a mesma metodologia para o auxílio à aplicação da lei e da justiça criminal, tornando-os ainda melhores. Outro aspecto desta transição é identificar de que maneira o trabalho estratégico da MPUE pode ser continuado por meio de uma melhora sistemática da cooperação internacional e europeia, considerando que nesse aspecto, apesar dos progressos feitos, ainda há muito que se fazer. (OSMANOVI´C –VUKELI´C, 2012). Desta maneira, segundo Sadik Ahmetovi´c, Ministro de Segurança da Bósnia-Herzegovina:

Desde sua chegada na Bósnia-Herzegovina em 2003, a MPUE fez tudo que estava ao seu alcance para melhorar o trabalho das agências de aplicação da lei em nosso país. A missão estava sempre a disposição e pronta para prover assistência técnica, material e financeira. Por meio da organização de seminários, treinamentos e workshops para oficiais de polícia, a MPUE fez com que inúmeras agências melhorassem, e assegurou o crescimento do número de profissionais capazes de realizar as mais complexas atividades policiais. Durante todos esses anos, por meio do ensinamento e do monitoramento, a MPUE, ajudou a desenvolver o sistema local de gerenciamento alinhado com as praticas europeias e internacionais, focando especialmente no nível estatal de poder. (AHMETOVI´C, 2012. Fala proferida no seminário "O impacto da MPUE na Bósnia de 2002 a 2012", Paris)

Além destes feitos enaltecidos pelo Ministro e os apontados anteriormente, sabe-se também que a missão cobriu questões relacionadas ao trabalho diário dos policiais, fazendo da Bósnia um local mais seguro e da polícia uma instituição legitima. Essas realizações foram reconhecidas pelos Estados-membros da União Europeia, o que levou à suspensão da exigência de visto para se viajar dentro da Schengen Area e a assinatura do Acordo de Estabilização e Associação com a UE. (OSMANOVI´C –VUKELI´C, 2012). O quadro abaixo mostra a evolução com relação ao número de pessoal da missão ao longo dos nove anos em que esteve presente em território Bósnio.

Tabela 01: Número de Pessoal da MPUE em Várias Etapas da História da Missão

Fonte: MPUE Factsheet, 2012.

5.4.2 A missão militar da união europeia para a Bósnia-Herzegovina – EUFOR- Althea

Lançada em 2004, a partir da resolução 1575 do CS das Nações Unidas, a missão EUFOR Althea foi a primeira e mais substancial missão militar da União Europeia no âmbito da então Política Externa de Segurança Comum. A EUFOR herdou o mandato da missão SFOR quando a OTAN decidiu finalizá-la, e manteve seus objetivos de contribuir para um ambiente mais seguro na Bósnia-Herzegovina e assegurar a observância dos Acordos de Paz de Dayton.(SWEENEY, 2012)
O fato de que a EUFOR teve acesso às infraestruturas já construídas pela SFOR, fez com que suas tarefas fossem diferentes. Devido ao progresso da situação local feito até 2004, os objetivos da operação Althea deixaram de ser estritamente militares, como os da IFOR e SFOR, e passaram a ser militar-civis. Assim, considera-se que os papeis mais amplos da operação seriam, fornecer garantias e segurança para a população local, assistir as autoridades locais na construção estatal, incluindo esforços para o desenvolvimento institucional, policiamento e estruturas legais, e facilitar processos econômicos e políticos, a fim de assegurar um futuro viável para o país. (KNAUER, 2011)

Por ter de enfrentar altos níveis de crime organizado, uma economia fraca e a prevalência de armas e munições no território, um elemento significativo da responsabilidade da EUFOR é prover garantias para a população (KLEIN, 2009, p.149).

Desta maneira, a missão é uma miscelânea entre mecanismos civis e militares de gerenciamento de crise para lidar com aspectos de peacekeeping, reconstrução econômica, contenção de narcóticos, crime organizado e institution-building (KNAUER, 2011).
Segundo o texto da Ação Comum que estabeleceu a EUFOR-Althea, seu objetivo estratégico era, como mostrado anteriormente, contribuir para um ambiente seguro na Bósnia-Herzegovina. O que está em concordância com o segundo objetivo estratégico da "Estratégia de Segurança Europeia", que é construir segurança nos vizinhos da União Europeia, contribuindo assim para a manutenção da estabilidade em todo o Complexo de Segurança da UE. Assim, a EUFOR Althea foi estabelecida, a fim de apoiar a política abrangente da União Europeia para a Bósnia. Essa abordagem global foi transcrita em estratégias de longo, médio e curto prazo, cujas realizações deveriam ser apoiadas pela operação. (KNAUER,2011)
Desta maneira, o principal objetivo estratégico a curto-prazo era conduzir negociações para um possível "Acordo de Estabilização e Parceria". O subsequente objetivo a médio-prazo era a assinatura dos acordos: "Acordo de Estado de Força" e "Acordo de Recebimento de Apoio da Nação". O objetivo em longo prazo, por sua vez, é que a Bósnia se torne um Estado estável, viável, pacífico e multiétinico, capaz de cooperar pacificamente com seus vizinhos e no caminho para uma integração europeia completa (KNAUER, 2011).
Com relação às tarefas conduzidas pela operação a fim de atingir seus objetivos, pode-se destacar três – desarmamento, detenção e fornecimento de suporte aos administradores locais, especialmente relacionados a controle de fronteiras e supressão de atividades ilegais conduzidas em áreas fronteiriças -. A tarefa de desarmamento apreendeu um grande número de armas e explosivos e outros foram entregues voluntariamente pela população, além disso, operações de desminagem foram conduzidas no território. Quanto à tarefa de detenção, essa foi conduzida por meio da presença constante e visível da missão em todo o país, dando suporte às autoridades locais responsáveis pela aplicação da lei e operações de estabilização,como a conduzida em Julho de 2005, que marcou o décimo aniversário do massacre de Srebrenica (AUBRY,2008).
O suporte aos administradores locais, por sua vez, se deu por meio de ações para combater o crime organizado e o tráfico de drogas, bem como operações realizadas em conjunto com o Serviço de Controle de Fronteiras do Estado, por meio da Unidade de Integrada de Polícia. Contribuindo assim, para gerar medidas de confiança adotadas em conjunto favorecendo a cooperação entre a missão e os administradores locais, facilitando ao longo do tempo a transferência de tarefas que eram responsabilidade da missão, para as autoridades locais, como: movimento civil e militar para a contenção de armas e munições; Gerenciamento dos locais. (AUBRY, 2008)
Em 2007, devido ao progresso feito com relação à situação de segurança na Bósnia, a União Europeia decidiu reestruturar a operação Althea. Decidiu-se reduzir em tamanho a missão, mas mantendo uma forte presença militar no país. Sendo assim, foram mantidas 2.500 tropas, das 7000 iniciais, capazes de uma resposta militar apropriada e imediata em todo o território em caso de qualquer ameaça à segurança, e as forças reservas permaneceram em estado permanente de alerta (AUBRY, 2008).
O considerável sucesso da missão se apoia em dois pilares (i) a demonstração de uma presença de detenção combinada com o fortalecimento da apropriação local, compostas assim, por presença em campo da EUFOR e treinamentos militares regulares. (ii) A diminuição de fatores que desestabilizem o nível de segurança já estabelecido, atingido, principalmente, por meio do combate ao crime organizado e apreensão de armas e munições.
A partir deste momento todas as tarefas militares e de suporte estavam sendo colocadas em prática, por meio de ações concretas. Do ponto de vista operacional e militar as conquistas da missão podem ser consideradas em geral um sucesso, as capacidades já aprimoradas das autoridades Bósnias e a situação estável da segurança no território, permitiram com que a EUFOR cessasse algumas de suas atividades. Assim, a missão ainda continua presente no território Bósnio e está caminhando para tornar-se uma missão de treinamento, deixando para traz sua dimensão de combate.
A administração internacional na Bosnia-Herzegovina procurou construir instituições políticas, policiais e de justiça autônomas, de modo que elas estejam aptas a resolver pacificamente conflitos políticos. No entanto, estas ainda dependem do apoio oferecido ainda pela União Europeia



























6. CONCLUSÃO

O propósito do presente trabalho foi compreender a atuação da União Europeia na estruturação do Estado da Bósnia-Herzegovina, após o final da Guerra da Bósnia em 1995, por meio de seus mecanismos institucionais. A fim de demonstrar, assim, o papel desempenhado pelo bloco no país, para a manutenção da estabilidade em todo o Complexo Regional de Segurança Europeu-EU.
Como exposto anteriormente, após a Guerra da Bósnia o país se viu devastado. A maneira como a guerra se deu, caracterizada pela violência e limpeza étnica, fez com que muitas mortes fossem contabilizadas e como consequência a quantidade e a qualidade da mão-de-obra foram reduzidas substancialmente. A guerra provocou ainda a destruição das infraestruturas industriais e comerciais do país, levando a uma elevação do desemprego, estagnação da economia e redução drástica do PIB. Além disso, as instituições do Estado estavam fragilizadas, apresentavam alto grau de corrupção e falta de legitimidade.
Nesse sentido, é comum pensar que a região dos Bálcãs, seria caracterizada, após o início dos anos 90, como um Complexo Regional de Segurança separado do Complexo Regional de Segurança Europeu-EU e não um Subcomplexo desse último. Isto, pois, as particularidades apresentadas pela região após as Guerras no que concerne aos problemas de segurança, criam uma capacidade de interação mais intensa entre os atores pertencentes a essa região e, consequentemente, padrões de securitização interligados e diferentes dos apresentados pelo resto da Europa. No entanto a essência da estrutura do Subcomplexo dos Bálcãs não foi modificada e, portanto, a dinâmica de segurança da sub-região se manteve praticamente inalterada e os Bálcãs continuaram fazendo parte do CRS Europeu-EU. Sendo assim, a intervenção por parte da União Europeia, foi vista como necessária, uma vez que, se o desequilíbrio na sub-região Balcânica – em que a Bósnia está inserida – permanecesse, isso afetaria o CRS Europeu como um todo.
É necessário ressaltar, porém, que durante a análise nos deparamos com dois outros atores internacionais que atuaram na região e precederam a intervenção da União Europeia, desempenhando um papel fundamental logo após a assinatura da Paz de Dayton: As Nações Unidas e a OTAN.
A ONU atuou através de dois principais agentes que, de maneira interativa, buscaram apoiar uma reforma nas instituições de aplicação da lei, de modo que as forças nacionalistas não estivessem infiltradas nesse ambiente comprometendo sua imparcialidade: o cargo do Alto Representante exclusivo para a Bósnia, e a ITPF, uma força tarefa de polícia. Este primeiro começou atuando com funções mais restritas, mas foi ganhando papel de destaque e por fim concretizou ações importantes, sobretudo na reintegração de refugiados ao território Bósnio e na busca por fazer os cidadãos das diferentes etnias se reconhecerem como pertencentes a um mesmo Estado. Já a ITPF, além de prestar treinamento aos profissionais de polícia, fiscalizou e buscou estabelecer instituições de law enforcement livres de correntes nacionalistas, com profissionais com bons antecedentes e de acordo com padrões internacionais. O objetivo era aumentar a confiança da população na estrutura de polícia e de justiça que o Estado lhes oferece.
Já a OTAN esteve encarregada de cumprir as determinações militares do Acordo de Paz de Dayton através de sua missão IFOR, posteriormente chamada SFOR. Além de buscar imediatamente separar fisicamente as forças em combate e criar as condições para o estabelecimento da paz, aplicou as sanções e executou um bloqueio aéreo, isolou e vigiou os armamentos e ocupou-se também da reconstrução mais imediata das estruturas destruídas pela guerra. Consideramos que sem seu apoio militar efetivo, as Partes dificilmente haveriam honrado seu compromisso com a Paz, e por isso, que a OTAN foi o ator que propiciou que as demais organizações intervissem na Bósnia.
Dando continuidade às ações iniciadas pelas duas organizações citadas acima, a presença da União Europeia na Bósnia-Herzegovina se deu de forma coordenada e coerente entre a Missão de Polícia da União Europeia (sucessora da missão de polícia da ONU), a missão militar EUFOR Althea (sucessora da missão militar da OTAN) e a presença do Representante Especial da UE para a Bósnia. Mais de 2.5 bilhões de euros de fundos da Comunidade Europeia foram designados à Bósnia desde 1991, inicialmente para despesas de guerra, e posteriormente para projetos de desenvolvimento pós-guerra, focados no retorno de refugiados, fortalecimento das capacidades institucionais e crescimento econômico, em concordância com as metas de estabilização e integração do Estado.
Desta maneira, a abordagem usada pela Organização para enfrentar o desafio de estruturar o Estado da Bósnia devastado pela guerra, foi o envio das duas missões analisadas no capítulo anterior – MPUE e EUFOR Althea -, que simbolizam a Política Europeia de Segurança e Defesa, que foi a base para a, agora, Política Externa e de Segurança Comum. A PESC, além de seu objetivo de fortalecer a segurança da União Europeia, possuí a missão de manter a paz e a segurança internacional.
A MPUE e a EUFOR Althea foram responsáveis por progressos significativos em direção à estabilização da Bósnia. A assistência na estruturação do país, por meio de ações voltadas para o desenvolvimento, a capacitação das autoridades locais – conduzindo treinamentos e monitorando suas performances - e a criação de organizações ligadas à segurança e policiamento e melhoria daquelas já existentes, fizeram com que a Bósnia se tornasse um país seguro novamente e com competência e profissionalismo de suas instituições para manter os progressos feitos.
Este trabalho foi capaz de corroborar sua hipótese de que as funções desempenhadas pela União Europeia fossem fundamentais para a reconstrução do Estado da Bósnia-Herzegovina, provendo as condições de segurança interna e desenvolvimento necessárias para sua estruturação após os efeitos devastadores da guerra, e contribuindo assim, para a estabilidade do Complexo Regional de Segurança Europeu-UE como um todo.












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