ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS Uma questão de aplicação da Constituição
VALERIO MAZZUOLI Pós-Doutor em Ciências Jurídico-Políticas pela Universidade Clássica de Lisboa Doutor em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS Mestre em Direito pela Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” – UNESP Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Mato Grosso – UFMT Membro efetivo da Associação Brasileira de Constitucionalistas Democratas – ABCD Advogado e Consultor Jurídico WALDIR ALVES Doutor em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS Especialista em Direito Tributário pela Fundação Universidade Regional de Blumenau – FURB Professor de Direito Constitucional na UniRitter (Laureate International Universities), em Canoas/RS Professor da Escola Superior do Ministério Público da União – ESMPU Procurador Regional da República na 4ª Região.)
ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS Uma questão de aplicação da Constituição
2.ª Edição Revista, Atualizada e Ampliada
Belo Horizonte 2017
CONSELHO EDITORIAL Álvaro Ricardo de Souza Cruz André Cordeiro Leal André Lipp Pinto Basto Lupi Antônio Márcio da Cunha Guimarães Bernardo G. B. Nogueira Carlos Augusto Canedo G. da Silva Carlos Bruno Ferreira da Silva Carlos Henrique Soares Claudia Rosane Roesler Clèmerson Merlin Clève David França Ribeiro de Carvalho Dhenis Cruz Madeira Dircêo Torrecillas Ramos Emerson Garcia Felipe Chiarello de Souza Pinto Florisbal de Souza Del’Olmo Frederico Barbosa Gomes Gilberto Bercovici Gregório Assagra de Almeida Gustavo Corgosinho Gustavo Silveira Siqueira Jamile Bergamaschine Mata Diz Janaína Rigo Santin Jean Carlos Fernandes
Jorge Bacelar Gouveia – Portugal Jorge M. Lasmar Jose Antonio Moreno Molina – Espanha José Luiz Quadros de Magalhães Kiwonghi Bizawu Leandro Eustáquio de Matos Monteiro Luciano Stoller de Faria Luiz Henrique Sormani Barbugiani Luiz Manoel Gomes Júnior Luiz Moreira Márcio Luís de Oliveira Maria de Fátima Freire Sá Mário Lúcio Quintão Soares Martonio Mont’Alverne Barreto Lima Nelson Rosenvald Renato Caram Roberto Correia da Silva Gomes Caldas Rodolfo Viana Pereira Rodrigo Almeida Magalhães Rogério Filippetto de Oliveira Rubens Beçak Vladmir Oliveira da Silveira Wagner Menezes William Eduardo Freire
É proibida a reprodução total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrônico, inclusive por processos reprográficos, sem autorização expressa da editora. Impresso no Brasil | Printed in Brazil
Arraes Editores Ltda., 2017. Coordenação Editorial: Fabiana Carvalho Produção Editorial e Capa: Danilo Jorge da Silva Imagem de Capa: Pexels (Pixabay.com) Revisão: Responsabilidade do Autor 341.3334 M478a 2017
Mazzuoli, Valerio Acumulação de cargos públicos: uma questão de aplicação da constituição. 2. ed. / Valerio Mazzuoli [e] Waldir Alves. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2017. 231 p. ISBN: 978-85-8238-310-0 1. Cargos públicos – Legislação. 2. Cargos públicos – Acumulação. 3. Acumulação de cargos públicos. I. Alves, Waldir. II. Título. CDD (23.ed.) – 352.6 CDDir – 341.3334 Elaborada por: Fátima Falci CRB/6-700
MATRIZ Av. Nossa Senhora do Carmo, 1650/loja 29 - Bairro Sion Belo Horizonte/MG - CEP 30330-000 Tel: (31) 3031-2330
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[email protected] Belo Horizonte 2017
As acumulações não são, de seu natural, boas ou más. São más, ou boas, úteis, ou nocivas, consoante os casos, isto é, segundo a natureza dos cargos e a maneira de se proverem. Casos até há em que elas resultam da natureza das coisas e são, portanto, necessárias, imperiosas e quase subentendidas, algumas vezes, a respeito de certas funções, cargos ou serviços. (BARBOSA, Rui. Obras completas de Rui Barbosa, vol. XL, t. II [1913]. Rio de Janeiro: Ministério da Educação e Cultura, 1962, p. 65) V
A título de moralizar a Administração Pública – e todos queremos isso – o que se tem buscado é estabelecer o pânico, enquadrando o servidor, a todo o transe, em certos esquemas adrede fixados por quem do assunto só tem uma notícia anedótica, de oitiva, por ouvir os maldizentes, os mal-sucedidos, os de-mal-com-o-mundo, a ponto de fazerem tabula rasa de direitos legitimamente adquiridos ou de situações legitimamente constituídas. (SILVA, Corsíndio Monteiro da. Das razões de se acumularem cargos públicos. Brasília: Regional, 1989, p. 19) VI
ABREVIATURAS
Ac
Acórdão
ADCT
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
ADI
Ação Direta de Inconstitucionalidade
AG
Agravo
AgInst
Agravo de Instrumento
AgReg
Agravo Regimental
AJUFE
Associação dos Juízes Federais do Brasil
ampl.
ampliada (edição)
AMS
Apelação em Mandado de Segurança
Ap
Apelação
ApC
Apelação Cível
ApelReex
Apelação/Reexame Necessário
APO
Ação Penal Originária
art.
artigo
arts.
artigos
atual.
atualizada (edição)
Cap.
Capítulo
c/c
combinado com
CF
Constituição Federal
Cf.
Confronte/confrontar
cit.
já citado(a)
CJF
Conselho da Justiça Federal VII
CLT
Consolidação das Leis do Trabalho
CNMP
Conselho Nacional do Ministério Público
CNS
Conselho Nacional de Saúde
Consepe
Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão
Coord.
coordenador
DASP
Departamento Administrativo do Serviço Público
DE DJ
Dedicação Exclusiva Diário da Justiça
DJE
Diário da Justiça do Estado
DJe
Diário da Justiça Eletrônico
DJU
Diário da Justiça da União
DOE
Diário Oficial do Estado
DOU
Diário Oficial da União
DSF
Diário do Senado Federal
EC
Emenda Constitucional
Ed.
Editora
ed.
edição/editor
eds.
editores et cetera
etc. HC
VIII
Habeas Corpus
ibidem
mesma(s) página(s)
idem infra
mesma obra
JFMT
Justiça Federal de Mato Grosso
julg.
julgado em
LC
Lei Complementar
LDB
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
LIA
Lei de Improbidade Administrativa
MC
Medida Cautelar
abaixo/à frente
MP
Ministério Público
MPOG
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
MPU
Ministério Público da União
MS
Mandado de Segurança
OMS op. cit.
Organização Mundial da Saúde opus citatum (obra citada)
org.
organizador
orgs.
organizadores
p.
página
PEC
Proposta de Emenda Constitucional
p.
páginas
RE
Recurso Extraordinário
Recl
Reclamação
Rel.
Relator
ReexCiv
Reexame Necessário Cível
REsp
Recurso Especial
rev.
revista (edição)
ss.
seguintes
STF
Supremo Tribunal Federal
STJ supra
Superior Tribunal de Justiça acima
SUS
Sistema Único de Saúde
t.
tomo
TCE-MT
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso
TCU
Tribunal de Contas da União
TJMT
Tribunal de Justiça de Mato Grosso
TJPR
Tribunal de Justiça do Estado do Paraná
TJSP
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
TRF
Tribunal Regional Federal IX
X
trad.
tradução
UFMG
Universidade Federal de Minas Gerais
UFMT
Universidade Federal de Mato Grosso
UFOP
Universidade Federal de Ouro Preto
UFPA
Universidade Federal do Pará
UFSM
Universidade Federal de Santa Maria
UNESP
Universidade Estadual Paulista
USP
Universidade de São Paulo
v. v.g.
vide/ver verbi gratia (por exemplo)
v.m.
votação por maioria
vol.
volume
vols.
volumes
v.u.
votação unânime
NOTA PRÉVIA
O tema deste livro tem muito que ver com a Faculdade de Direito da UFMT e com a sua história, eis que a “Primeira Semana de Estudos Jurídicos” da então Faculdade de Direito de Cuiabá,1 organizada pelo seu primeiro e saudoso Diretor, Prof. Alcedino Pedroso da Silva, realizada em 29 de julho de 1969, contou com a conferência inaugural do Dr. Corsíndio Monteiro da Silva,2 então Assistente Jurídico do DASP, com o título “O regime de acumulação e de incompatibilidades no serviço público federal”.3 De lá para cá o tema ainda tem gerado dúvidas e confusões, mesmo que o texto constitucional atual tenha sido claro no que tange às exceções permissivas de acumulação remunerada de cargos públicos. Daí a premência em vir à luz uma obra capaz de sanar as dúvidas sobre quando é possível (e quando não é) acumular remuneradamente tais cargos, à luz das regras expressamente previstas na Constituição Federal de 1988. Concretamente, os casos flagrantes de desrespeito para com as normas constitucionais em vigor – desrespeito provindo, na maioria das vezes, dos próprios órgãos governamentais de gestão – foram os motivos que levaram à detida sistematização, na presente obra, dos casos em que a Constituição garante aos servidores públicos a acumulação remunerada de cargos.
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XI
Esperamos que o presente livro tenha utilidade para todos os segmentos do funcionalismo público brasileiro amparados pela Carta Magna de 1988, em especial aos professores, técnicos e cientistas, médicos e profissionais de saúde, militares e médicos militares, magistrados, membros do Ministério Público, Ministros do TCU, vereadores, vice-governadores, aposentados e pensionistas. Agradecemos a todos os que, de uma forma ou de outra, nos incentivaram a escrever este livro, em especial a Isaura Vilela Penaforte e Marcos Prado de Albuquerque (UFMT) e Marcus Alan de Melo Gomes (UFPA). Por fim, esperamos vivamente receber dos estimados leitores críticas e sugestões para o aprimoramento das edições futuras. Todas elas serão muitíssimo bem-vindas! Os Autores
XII
SUMÁRIO
PREFÁCIO ................................................................................................................. XVIII INTRODUÇÃO ........................................................................................................
1
PARTE I TEORIA GERAL DA ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS..............
4
CAPÍTULO 1
APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS RELATIVAS À ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS .................................................. 1.1. Sobre a aplicabilidade das normas constitucionais ..................................... 1.2. Aplicabilidade das normas constitucionais relativas à acumulação de cargos públicos ..................................................................................................... 1.2.1. As normas da Constituição de 1988 permissivas da acumulação remunerada de cargos públicos ............................................................................... 1.2.2. Aplicabilidade das normas constitucionais permissivas da acumulação remunerada de cargos públicos ........................................................ 1.3. Conclusão ............................................................................................................
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CAPÍTULO 2
RESTRIÇÕES À ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS PREVISTAS NA CONSTITUIÇÃO ...................................................................... 2.1. Restrições constitucionais expressas e implícitas ......................................... 2.1.1. Restrições constitucionais expressas ..................................................... 2.1.2. Restrições constitucionais implícitas ................................................... 2.1.3. Conclusão.................................................................................................. 2.2. Natureza jurídica da restrição constitucional à acumulação de cargos públicos ........................................................................................................... 2.3. Limites constitucionais à acumulação remunerada de cargos públicos .. 2.3.1. A questão da compatibilidade de horários .........................................
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2.3.1.1. Quando há compatibilidade de horários? ....................................... 2.3.1.2. Quando não há compatibilidade de horários? ............................... 2.3.2. O limite da remuneração e do subsídio .............................................. 2.4. Inconstitucionalidade das restrições previstas em leis ou atos normativos que excedam a previsão constitucional............................................ 2.4.1. As restrições legais existentes ................................................................. 2.4.2. As restrições constantes de atos normativos ....................................... 2.5. Novo provimento em cargo público e a questão da acumulação ............ 2.6. Impossibilidade de acumulação ...................................................................... 2.7. A questão do acúmulo de cargos públicos por militares (art. 142, § 3.º, II, III e VIII) ....................................................................................
23 29 30 31 32 33 34 36 38
CAPÍTULO 3
INCOMPATIBILIDADES DE FUNÇÕES E INACUMULABILIDADE DE CARGOS ............................................................................................................. 3.1. Incompatibilidades de funções ........................................................................ 3.2. Inacumulabilidade de cargos ...........................................................................
43 43 48
CAPÍTULO 4
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E ACUMULAÇÃO REMUNERADA DE CARGOS PÚBLICOS............................................................................................. 4.1. Inexistência de improbidade administrativa na acumulação irregular de cargos públicos ..................................................................................................... 4.2. Possibilidade de reversão da situação irregular para regular......................
50 50 59
CAPÍTULO 5
PENALIDADES APLICÁVEIS À ACUMULAÇÃO IRREGULAR ................ 5.1. Acumulação ilícita para fins de aplicação de penalidades ......................... 5.2. Procedimento administrativo disciplinar para a apuração da responsabilidade do servidor ................................................................................... 5.3. A questão da devolução da vantagem indevida ao Erário.......................... PARTE II ANÁLISE DAS PERMISSÕES CONSTITUCIONAIS À ACUMULAÇÃO REMUNERADA DE CARGOS PÚBLICOS.......................................................
61 61 62 64
67
CAPÍTULO 1
ACUMULAÇÃO REMUNERADA DE CARGOS RELATIVA A PROFESSORES ..................................................................................................... 1.1. Acumulação remunerada de dois cargos de professor (art. 37, XVI, a) ... 1.1.1. Há limite de horas que impeça a acumulação de dois cargos de professor? ........................................................................................................ 1.1.2. O problema dos professores em regime de “dedicação exclusiva”..... XIV
68 69 70 88
1.2. Acumulação remunerada de um cargo de professor com outro técnico ou científico (art. 37, XVI, b) .................................................................... 1.2.1. Conceito de “cargo técnico” e de “cargo científico”......................... 1.2.2. Cargos técnicos em “regime integral” e cargos de professor com “dedicação exclusiva” ................................................................................ 1.2.3. De volta à questão da limitação (inconstitucional) das horas de trabalho ........................................................................................................... 1.2.4. A questão do exercício de função gratificada (no âmbito da instituição de ensino) por professor em regime de acumulação de cargos . 1.2.5. Exercício do cargo de Diretor de instituição de ensino ou de Reitor de Universidade por servidor em regime de acumulação com outro cargo técnico ou científico ....................................................................
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CAPÍTULO 2
ACUMULAÇÃO REMUNERADA DE CARGOS RELATIVA A PROFISSIONAIS DE SAÚDE................................................................................ 2.1. Acumulação remunerada de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas (art. 37, XVI, c) ........ 2.2. Acumulação remunerada de cargos ou empregos privativos de médico militar e profissionais de saúde na constância da promulgação da Constituição de 1988 ................................................................................................ 2.2.1. Acumulação remunerada de dois cargos ou empregos privativos de médico por médico militar na Administração Pública direta ou indireta (art. 142, § 3.º, II e III, CF/88, e art. 17, § 1.º, do ADCT) .......... 2.2.2. Acumulação remunerada de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde militares na Administração Pública direta ou indireta (art. 142, § 3.º, II, III e VIII, CF/88) .......................................... 2.3. Acumulação remunerada de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde que, à época da promulgação da Constituição de 1988, eram exercidos na Administração Pública direta ou indireta (art. 17, § 2.º, do ADCT) .......................................................................................... 2.4. Acumulação remunerada de cargo ou emprego privativo de médico ou profissional de saúde militar com outro cargo ou emprego civil que não seja privativo de médico ou profissional de saúde (arts. 37, XVI, c, 42, § 1.º, e 142, § 3.º, II) .................................................................................................. 2.5. A questão do teto remuneratório constitucional .........................................
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CAPÍTULO 3
EXERCÍCIO DE CARGO DE JUIZ, MEMBRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO E MINISTRO DO TCU COM OUTRO CARGO OU FUNÇÃO PÚBLICA DE MAGISTÉRIO............................................................. 3.1. Exercício de cargo de juiz com outro cargo ou função pública de magistério (art. 95, parágrafo único, I) ..................................................................
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3.1.1. A restrição constitucional expressa....................................................... 3.1.2. A questão da (in)constitucionalidade das restrições infraconstitucionais............................................................................................ 3.1.3. A questão da compatibilidade de horários ......................................... 3.1.4. A questão do teto remuneratório constitucional............................... 3.1.5. O problema da acumulação de pensão com proventos de aposentadoria ................................................................................................. 3.2. Exercício de cargo de membro do Ministério Público com a função pública de magistério (art. 128, § 5.º, II, d)............................................. 3.2.1. A restrição constitucional expressa....................................................... 3.2.2. A questão da (in)constitucionalidade das restrições infraconstitucionais............................................................................................ 3.2.3. A questão da compatibilidade de horários ......................................... 3.2.4. A questão do teto remuneratório constitucional............................... 3.2.5. O problema da acumulação de pensão com proventos de aposentadoria ................................................................................................. 3.3. Exercício do cargo de Ministro do Tribunal de Contas da União com a função de magistério (art. 73, § 3.º) ........................................................... 3.3.1. A restrição constitucional expressa....................................................... 3.3.2. A questão da (in)constitucionalidade das restrições infraconstitucionais............................................................................................ 3.3.3. Demais questões .......................................................................................
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CAPÍTULO 4
ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS POR VEREADORES .............. 4.1. A regra constitucional permissiva (art. 38, III)............................................. 4.2. Restrições à acumulação de cargos por vereadores (arts. 54 e 29, IX) .......... 4.3. O caso da acumulação do cargo de advogado público com o mandato de vereador (art. 30 do Estatuto da Advocacia) ...................................................
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CAPÍTULO 5
ACUMULAÇÃO DE CARGO DE VICE-GOVERNADOR COM O DE MINISTRO DE ESTADO ................................................................................ 5.1. A regra constitucional relativa aos Governadores (art. 28, § 1.º) .............. 5.2. Falta de previsão constitucional no que tange aos Vice-Governadores ... 5.3. Possibilidade de o Vice-Governador, no exercício do cargo de Ministro de Estado, exercer mandato temporário de Governador ..................
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CAPÍTULO 6
ACUMULAÇÃO REMUNERADA DE CARGOS POR PROFISSIONAIS DE SEGURANÇA PÚBLICA CIVIS ..................................................................... 6.1. Exigência de nível superior de ensino............................................................ 6.2. Possibilidade de acumulação com o cargo de professor............................. XVI
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6.3. Possibilidade de acumulação com o cargo de vereador .............................. 6.4. A questão da compatibilidade de horários....................................................
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CAPÍTULO 7
ACUMULAÇÃO DE CARGOS POR SERVIDORES APOSENTADOS...... 7.1. Acumulação de proventos e vencimentos por aposentados (arts. 37, § 10 e 40, § 11) .......................................................................................... 7.2. Acumulação de mais de uma aposentadoria (art. 40, § 6.º) ....................... 7.3. Acumulação de proventos de aposentadoria com pensão (art. 37, XI)....
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REFERÊNCIAS .........................................................................................................
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OUTRAS OBRAS DOS AUTORES ......................................................................
209
XVII
PREFÁCIO
Já de há muito a burocracia brasileira entrou para o anedotário popular, tanto e tão variado se faz o repertório de contradições relacionadas ao gigantismo do aparelho administrativo, a permear diariamente os movimentos dos cidadãos, empresas e até os próprios órgãos públicos. Nada obstante, é preciso considerar no mínimo apressada a visão que reduz qualquer sistema burocrático à parafernália de instruções e à rigidez de trâmites, cumpridos à risca por funcionários com inclinações despóticas. O equívoco se acentua principalmente se a tudo isso se associa apenas certo conjunto monocórdio de aspectos negativos, como lentidão, ineficiência, irracionalidade e obsolescência. Se compulsarmos alfarrábios que remontam ao século XVIII, fica fácil verificar quantas vezes a simples existência de normas claras e regulares, somadas à divisão de tarefas e à responsabilidade dela decorrente, já salvou a História das armadilhas obscuras do patrimonialismo, a conduzir quase sempre à tirania ou à corrupção. Max Weber, ao teorizar sobre a emergência do processo de racionalização da sociedade europeia e, consequentemente, acerca da instauração e do desenvolvimento da administração público-burocrática, visou à eficiência máxima dos sistemas produtivos. E é exatamente nesse sentido que se deve aplaudir as sucessivas tentativas do legislador brasileiro na busca pela profissionalização do setor público, aspecto essencial para o desenvolvimento de país continental como o nosso, a exigir nada menos que excelência na articulação e na coordenação dos serviços estatais indispensáveis ao enorme contingente de pessoas que ainda orbitam em torno da linha de pobreza. Daí as exigências impostas ao aparato administrativo público pelo legislador constituinte, até mesmo diante do rol de direitos sociais abrigados nos textos constitucionais, sobretudo em se tratando da Constituição de 1988. O crônico quadro de desigualdade que conspurca a imagem do Brasil agrava-se diante dessas demandas reprimidas ou secularmente mal equacionadas, principalmente quando se cuida de áreas nevrálgicas como saúde ou educação. Acresça-se a tamanho caldeirão de pólvora o tão contínuo quanto XVIII
abissal déficit orçamentário, bem como a notória deficiência de qualificação do quadro funcional, e facilmente compreende-se a motivação dos permissivos constitucionais que facultam a acumulação remunerada de cargos públicos, tema da obra cuja honra de prefaciar coube a mim. À primeira vista, o assunto não parece dado a polêmicas, tal a clareza com que dispôs o Constituinte. Essa, todavia, não se mostrou a prática cotidiana. Intermináveis discussões em torno de filigranas linguísticas e até de deduções pretensamente racionais, devidamente acompanhadas de extravagantes argumentos logísticos, acabaram por revelar a franca intenção de órgãos de controle em moldar os comandos constitucionais. Assim é que não raros se afiguram os casos em que o Judiciário depara com tentativas de restringir o texto dessas normas mediante gama de instrumentos que vão de pareceres a atos, instruções ou resoluções normativas internas. É contra tais arbitrariedades interpretativas que se batem os autores em obra cuja edição em boa hora vem a preencher o vácuo doutrinário ainda notado em torno das questões aqui minudentemente analisadas. Com vasta experiência na docência universitária, Valerio Mazzuoli, Pós-Doutor em Ciências Jurídico-Políticas pela Universidade de Lisboa, e Waldir Alves, Doutor em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul, utilizam-se dos melhores métodos didáticos possíveis – a exemplo da clareza e da precisão da linguagem, da limpidez de ideias, à mercê de sólidos argumentos, respaldados em atualizado repertório jurisprudencial – para esgotar as tergiversações que até hoje buscam obnubilar o reto sentido das normas constitucionais sobre o tema. É empreitada de fôlego cujo sucesso já se prenuncia para os interessados no assunto, o que obviamente não exclui diletantes nem restringe o universo de leitores à comunidade jurídica ou à academia. Portanto, é com grande satisfação que recomendo Acumulação de Cargos Públicos – Uma Questão de Aplicação da Constituição, obra que, ultrapassando os limites e o formato de simples manual, contribui para a necessária construção doutrinária do Direito Constitucional brasileiro. Boa leitura e excelente aprendizado a todos. Brasília, julho de 2013.
GILMAR FERREIRA MENDES Ministro do Supremo Tribunal Federal. Doutor e Mestre em Direito pela Universidade de Münster (Alemanha). Professor Adjunto da Universidade de Brasília – UnB e do Instituto Brasiliense de Direito Público – IDP.
XIX
INTRODUÇÃO
A Constituição de 1988 é um documento complexo. Seu conhecimento é dever que cabe especialmente aos que exercem os Poderes do Estado. Não só ao Judiciário, mas também ao Legislativo e ao Executivo comporta o dever de conhecer todo o texto da Constituição e bem aplicá-lo. Porém, o que as práticas legislativa e executiva têm demonstrado parece ser o contrário, especialmente em alguns casos. Um deles – em que a Constituição tem sido correntemente afrontada – diz respeito à possibilidade (ou seja, ao direito) de acumulação remunerada de cargos públicos nas hipóteses expressamente previstas no texto constitucional. A possibilidade de acumulação de cargos deve ser vista como essencial para o serviço público, pois mantém o bom servidor público vinculado ao Estado, que diante de sua dedicação profissional muitas vezes evita tenha que buscar na iniciativa privada espaço para a sua capacitação e vocação técnica ou científica, e até mesmo a possibilidade para a complementação de sua renda. Conforme clássica lição de Goffredo Telles Junior, a Constituição é uma lei soberana que predomina sobre todas as demais leis e prevalece sobre todos os imperativos autorizantes, sendo uma lei – diz ele – “que nenhum mandamento pode contrariar validamente”.1 Tout court, a Constituição “é dotada de superioridade jurídica em relação a todas as normas do sistema e, como consequência, nenhum ato jurídico pode subsistir validamente se for com ela incompatível”.2 Segundo essa superioridade hierárquica da Constituição, sustentada teoricamente por Kelsen,3 estando as regras matrizes sobre o funcionalismo ^
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público postas na Constituição, tudo o que for relativo a proibições ou permissões desse funcionalismo deverá pautar-se por aquilo que estritamente preveja o texto constitucional, sem ilações ou interpretações ampliativas que só fazem afrontar a Carta Magna. O tema da acumulação de cargos públicos é assunto de política (conveniência) administrativa,4 que a Constituição Federal de 1988 – seguindo a tradição brasileira na matéria5 – houve por bem regular em dispositivos muito claros. Ainda que a regra do texto constitucional atual (seguindo também a dos textos anteriores) seja a da não acumulação remunerada,6 há várias exceções expressamente previstas na Constituição que se convertem em verdadeiros direitos dos servidores, devendo, por isso, ser detalhadamente estudadas, o que a doutrina administrativista (pós-1988) ainda não fez com profundidade, salvo engano. Em outras palavras, é premente que se estude e conheça, em profundeza, as hipóteses constitucionais permissivas da acumulação remunerada de cargos públicos, que segue a tendência de uma política administrativa nacional que vem de longa data. Em suma, pode-se dizer que o assunto do qual este livro se ocupa é uma questão, nem mais nem menos, de correta aplicação da Constituição. Restrições aos permissivos constitucionais – provindas de leis, pareceres de órgãos de controle, resoluções dos órgãos de classe da Magistratura ou do Ministério Público etc. – têm aparecido constantemente e pretendido ser aplicadas (inconstitucionalmente) sem maior cotejo com a Constituição e, ainda, sem aparentes critérios. Felizmente, o Judiciário tem invalidado grande parte desses comandos (absolutamente contrários ao Texto Maior) e
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impedido a sua aplicação prática. Exemplo salutar desse tipo de atuação têm sido as decisões judiciais que não reconhecem como válida a limitação de 60h de trabalho semanais – imposta pelo Parecer GQ-145 da AGU, de 2002 – para professores que acumulam cargos remunerados nos casos previstos na Constituição, eis que o permissivo constitucional aplicável ao caso (art. 37, XVI, a e b) e a Lei 8.112/90 (art. 118, § 2.º) apenas “condicionam a acumulação à compatibilidade de horários, não fazendo qualquer referência à carga horária”, pois qualquer “entendimento contrário implicaria, sem respaldo legal, criar outro requisito para cumulação de cargos”.7 Em muitos outros casos, porém, não há uma solução judiciária uniforme, sendo certo que a resolução dos problemas atualmente apresentados somente pode ser dada conhecendo (e bem aplicando) as normas constitucionais sobre a matéria. Com isto se pretende dizer que o tema da acumulação de cargos públicos, definitivamente, não é questão afeta a qualquer ato normativo8 do Poder Público, notadamente quando se pretende restringir o conteúdo permissivo da norma constitucional. Trata-se de questão relativa à aplicação de uma norma constitucional de eficácia plena, que não admite restrição por tais meios. Daí a necessidade de esclarecer (vez por todas) quais são as hipóteses constitucionalmente possíveis de acumulação remunerada de cargos públicos, e quais não são. Na Parte I deste livro será estudada a teoria geral da acumulação de cargos públicos consoante as regras da Constituição Federal de 1988. Na Parte II serão estudadas, caso por caso, as hipóteses constitucionais de permissão de acumulação remunerada de cargos públicos por professores, técnicos e cientistas, médicos e profissionais de saúde, militares e médicos militares, magistrados, membros do Ministério Público e Ministros do TCU. Nos derradeiros capítulos da Parte II (Capítulos 4, 5, 6 e 7) serão também estudados os casos relativos aos vereadores, vice-governadores, profissionais de segurança pública, aposentados e pensionistas.
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PARTE I TEORIA GERAL DA ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS
