Mercados Institucionais e Assentamentos Rurais: um estudo de caso

Mercados Institucionais e Assentamentos Rurais: um estudo de caso1 Joelson Gonçalves de Carvalho2 Sebastião Ferreira da Cunha3 Wagner de Souza Leite Molina4 Resumo

As políticas públicas brasileiras orientadas para o desenvolvimento rural e que têm como foco o apoio ao campesinato são, tradicionalmente, escassas e pouco abrangentes. O país segue, historicamente, um modelo baseado na produção monocultora de commodities, notadamente destinada ao mercado internacional. Entretanto, com o fortalecimento da luta pela terra, gerado pelo maior grau de organização dos camponeses no país em movimentos sociais de grande abrangência nacional, surgiram dois importantes programas federais de aquisição da produção camponesa, a saber: o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e 30% dos recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Os objetivos destes programas, pelo menos em tese, estão voltados ao estímulo para a diversificação da produção, notadamente de alimentos, e a ajuda no desenvolvimento de assentamentos rurais em todo o país. Nosso objetivo é fazer uma análise crítica sobre a real potencialidade destes programas nos valendo de estudo de caso sobre o Projeto de Desenvolvimento Sustentável Mário Lago, um assentamento localizado no município de Ribeirão Preto, interior do estado de São Paulo, município este nacionalmente conhecido como “capital do agronegócio”. A partir de entrevistas com agentes representativos e assentados rurais, questionamos se, ao nível do assentado, estes programas têm, efetivamente, uma capacidade transformadora da difícil realidade destes assentados.

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Referência bibliográfica para citação: CARVALHO, J. G,; CUNHA, S. F. ; MOLINA, W. S. L. Mercados institucionais e assentamentos rurais: um estudo de caso. In: IX Congreso Latinoamericano de Sociología Rural 2014, 2014, Cidade do México. Anais do IX Congreso Latinoamericano de Sociología Rural 2014, 2014. 2

Professor e pesquisador do Departamento de Ciências Sociais da Universidade Federal de São Carlos (DCSo/UFSCar). Endereço eletrônico: [email protected]. 3 Professor e pesquisador da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). Endereço eletrônico: [email protected] . 4 Professor e pesquisador do Departamento de Ciências Sociais da Universidade Federal de São Carlos (DCSo/UFSCar). Endereço eletrônico: [email protected].

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Notas introdutórias

Este trabalho tem como foco geral a análise da relevância dos mercados institucionais em um assentamento rural oriundo da luta pela terra no Brasil. Neste sentido, é importante, enquanto notas introdutórias, deixar claro alguns pontos centrais que não podem ficar subsumidos nas entrelinhas deste artigo. Primeiramente, é importante frisar que as enormes disparidades na distribuição da renda e da propriedade no país colocam o Brasil entre as nações com os maiores índices de desigualdade do mundo. Mesmo com a implantação das modernas forças capitalistas na agricultura nacional, os problemas socioeconômicos de grande parte da população rural não arrefeceram. Este processo foi caracterizado por três elementos fundamentais: a desigualdade, a exclusão e a convivência simultânea com outras formas de produção. Em que pese a forte integração da agricultura com a indústria, o processo de desenvolvimento da agricultura brasileira ainda foi marcado pela convivência (não necessariamente pacífica) com a reprodução de relações sociais arcaicas ao lado de relações mais avançadas, tais como parcerias e moradores de condição convivendo ao lado do assalariamento rural e atividades não agrícolas no campo. O tratamento estanque das questões sociais e econômicas presentes no campo gerou uma modernização agrícola de cunho eminentemente produtivista e concentrador, fortemente apoiado em políticas públicas, seja em um Estado autoritário, seja em um neoliberal. Sendo assim, ficou claro que o desenvolvimento da agropecuária no Brasil, valendo-se de apoio público-institucional, agigantou a pobreza rural ao passo que, na esfera pública, a inexistência de políticas sociais transformou modernização em expulsão e expropriação em favor dos grandes capitais no campo. Evidentemente, são patentes as significativas inovações na produção do setor agrícola no Brasil. Contudo, longe de arrefecer as desigualdades socioeconômicas presentes no campo, tais inovações acabaram por aprofundar o já elevado grau de concentração tanto da terra quanto do capital. Este quadro de agravamento se deu pari passu com a redução das possibilidades de ação estatal concreta e coordenada para a efetiva superação do atraso social e econômico nacional.

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Em síntese, enquanto características mais gerais de um longo processo de industrialização da agricultura pode-se dizer que a questão agrária no Brasil está marcada por a) permanência do êxodo rural e redução do número absoluto de trabalhadores no campo; b) crescente aumento na produtividade do trabalho no meio rural, dadas as constantes inovações tecnológicas tanto em máquinas quanto em insumos e c) aumento da integração e subordinação de pequenos produtores ao agronegócio com consequente aumento da seletividade e especialização destes produtores. Assim, fica patente que as análises e elaborações de políticas públicas que tenham como foco o campo ou o desenvolvimento rural-regional devem incorporar a noção de espaço de disputa. Isto é percebido na convivência (não pacífica) de um processo de centralização do capital no campo, expresso no latifúndio monocultor de alta capacidade tecnológica e a existência (e resistência) de movimentos sociais organizados em diversas escalas de ação, facilmente identificados em diversas ocupações em todas as unidades da federação. Dito isso, a análise de programas destinados à agricultura de base familiar ganha novo relevo e, portanto, programas que estejam voltados ao estímulo para a diversificação da produção, notadamente de alimentos, e a ajuda no desenvolvimento de assentamentos rurais do país são além de importantes, estruturantes na produção e reprodução social camponesa, sendo este o caso do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) – destinado exclusivamente à aquisição de produtos oferecidos por agricultores familiares; e do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) – que estabelece a obrigatoriedade de que 30% das compras destinadas ao abastecimento das escolas públicas seja efetuado junto à agricultura familiar. O acesso a estes mercados, conhecidos como “institucionais”, é regulado através da emissão de um documento de aptidão (DAP), utilizado para distinguir aqueles produtores agrícolas representantes do segmento “familiar”. O olhar utilizado por este trabalho terá como foco, então: primeiro, a compreensão dos significados das relações entre os mercados institucionalizados e a agricultura familiar – questão tratada nos primeiro e segundo itens – e destas com a dinâmica econômica e social que podem influenciar no desenvolvimento tanto da produção familiar quanto do ambiente em que ela se insere; segundo, a tentativa de evidenciar, através de pesquisa realizada junto ao assentamento PDS Mário Lago – e descrita no item 3 –, dificuldades e potencialidades

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quando os trabalhadores/produtores rurais da agricultura familiar se veem envolvidos com as opções geradas pelo Estado e/ou “criadas” pelo mercado.

1. Mercados institucionais e agricultura familiar Os mercados institucionais a que fazemos referência neste artigo – o PAA e o PNAE – constituem muito mais do que uma alternativa de escoamento de produção para a agricultura campesina: na maior parte das vezes, estes mercados são a única forma pela qual sua pequena produção pode ser vendida a um preço justo. Neste sentido, é muito corriqueira a presença de intermediários – ou “atravessadores”, como são mais conhecidos – que, ao adquirir a produção de pequenos produtores a preços muito baixos, costumam se apropriar dos ganhos gerados pela sua revenda junto ao aos mercados consumidores. Isso ocorre devido a uma série de fragilidades históricas enfrentadas pela agricultura familiar, as quais vêm sendo tratadas por políticas públicas relativamente recentes em comparação àquelas que ajudaram a edificar o agronegócio e a grande agricultura empresarial desde os anos 1970. Com o relativo fortalecimento da agricultura familiar nas últimas décadas, sobretudo a partir da implementação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), nos anos 1990, o tema da comercialização tem se tornado cada vez mais recorrente nas agendas dos atores envolvidos com desenvolvimento rural, de modo que a abertura de mercados aos produtos oriundos da agricultura familiar tem sido pauta de reivindicação constante, seja por organizações classistas, seja por movimentos sociais. Assim, o PAA e, mais recentemente, o PNAE estão se forjando como mecanismos dinamizadores desse segmento, tendo o Estado figurado como importante mediador, proporcionando crédito ou garantindo um “mercado institucional”, através da compra de produtos de agricultores antes excluídos das políticas públicas.

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1.1. O PAA

O PAA, criado em 2003, foi pensado especificamente como uma estratégia para superar os obstáculos na comercialização da produção dos agricultores familiares5. Elaborado no conjunto das ações do Programa Fome Zero, integrou diversos ministérios de modo a garantir, pelo menos em tese, qualidade, quantidade e regularidade no fornecimento de alimentos à população em situação de insegurança alimentar (Schirmann, et al, 2007). Este mecanismo federal tem importância cabal para agricultores familiares assentados, pois cria alternativas de escoamento da produção para mercados locais. O PAA procura incentivar a agricultura familiar e viabilizar a utilização da produção de assentados em escolas, creches, hospitais e outros projetos das prefeituras. Em linhas gerais, o programa se vale de aquisições de produtos agrícolas e seu repasse ao público beneficiário. Neste programa são considerados fornecedores os agricultores familiares, assentados da reforma agrária, entre outros que atendam aos requisitos previstos no art. 3º da Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006. As cooperativas ou outras formas de organização são fundamentais neste processo de venda. Os beneficiários do programa são aqueles que ou se encontram em situação de insegurança alimentar e nutricional ou entidades devidamente cadastradas e que se insiram nas condições específicas estabelecidas, tais como cozinhas comunitárias, restaurantes populares, entidades filantrópicas de ensino, etc. No quadro 1 que se segue podemos observar as distintas modalidades de execução do PAA e seus respectivos valores máximos de contratação.6

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Instituído pelo Artigo 19 da Lei n°. 10.696, de 2 de julho de 2003 regulamentado pelo Decreto n°. 4.777, de 2 de junho de 2003. 6 Todos os valores apresentados neste artigo estão em reais correntes de 2014.

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Quadro 1 – Descrição das modalidades e valores de execução do PAA Nome

Descrição

Limite por unidade familiar

Compra com Doação Simultânea

Compra de alimentos com doação simultânea às entidades da rede socioassistencial, aos equipamentos públicos de alimentação e nutrição e, em condições específicas definidas pelo GGPAA*, à rede pública e filantrópica de ensino, com o objetivo de atender demandas locais de suplementação alimentar de pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional;

R$ 4.500,00 (por ano)

Compra Direta

Compra de produtos definidos pelo GGPAA, com o objetivo de sustentar preços, atender a demandas de programas de acesso à alimentação e das redes socioassistenciais e constituir estoques públicos;

R$ 8.000,00 (por ano)

Incentivo à Produção e ao Consumo de Leite

Compra de leite que, após beneficiamento, é doado aos beneficiários consumidores;

Apoio à Formação de Estoques

Apoio financeiro para a constituição de estoques de alimentos por organizações fornecedoras, para posterior comercialização e devolução de recursos ao Poder Público ou destinação aos estoques públicos;

R$ 8.000,00 (por ano)

Compra Institucional

Compra voltada para o atendimento de demandas regulares de consumo de alimentos por parte da União, Estados, Distrito Federal e Municípios;

R$ 8.000,00 (por ano)

Outras Modalidades

Outras modalidades definidas pelo GGPAA.

R$ 8.000,00 (por ano)

R$ 4.000,00 (por semestre)

Elaboração própria a partir do DECRETO Nº 7.775, de 4 de julho 2012. Nota: * Grupo Gestor do Programa de Aquisição de Alimentos.

Não obstante o extraordinário alcance do PAA e seu impacto indiscutivelmente positivo na emancipação dos agricultores que dele se beneficiam, sua operacionalização ainda enfrenta graves entraves, que vão da demora na contratação anual dos recursos vinculados a ele até as dificuldades registradas junto aos agricultores em se adaptarem a exigências burocráticas e normas sanitárias que condicionam o acesso ao programa (Molina et al, 2014). Diante das dificuldades mencionadas, os gestores do programa acabam tendo a difícil missão de encontrar, em nome da própria efetividade das ações, um meio termo entre a observação rigorosa das normas e procedimentos burocráticos e uma interpretação mais flexível das mesmas, o que, em grande parte dos casos, se torna indispensável.

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1.2. O PNAE

O PNAE é o programa federal responsável pela alimentação dos alunos do sistema público de ensino. Sua gestão é descentralizada e está sob a responsabilidade de estados e municípios. Em que pese ser um projeto da década de 1940, com implantação em meados da década de 1950, o direito à alimentação escolar só foi estabelecido apenas na Constituição de 1988 e apenas em 2009 o Governo determinou que pelo menos 30% do valor destinado à alimentação escolar deveria ser obtido a partir da compra direta de produtos da agricultura familiar, sempre que possível no município das escolas, dando prioridade a assentamentos de reforma agrária, comunidades tradicionais indígenas e quilombolas7. Segundo informações oficiais disponíveis, todos os estados e municípios podem participar, desde que cumpram as exigências de aplicar os recursos exclusivamente na aquisição de gêneros alimentícios, que criem um órgão deliberativo (Conselho de Alimentação Escolar) para fiscalizar e assessorar o programa, que façam prestação de contas dos recursos recebidos e que cumpram as normas gerais do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Cabe ressaltar que o PAA e o PNAE são programas distintos e um agricultor familiar pode direcionar sua produção aos dois. No que tange ao PNAE, o agricultor tem um teto-limite individual de venda de R$ 20.000,00 por ano. Em caso de produtos orgânicos ou agroecológicos o preço de venda pode ser acrescido em até 30% em relação aos preços dos produtos convencionais. Não obstante o grande potencial do PNAE para a dinamização da atividade produtiva junto aos pequenos agricultores (sobretudo em função do teto-limite “elevado” quando comparado ao do PAA), uma série de ressalvas legais têm contribuído para que a reserva de mercado de 30% para a agricultura familiar não esteja sendo observada: de acordo com a legislação (Lei 11.947/2009), o gestor educacional será dispensado do cumprimento de tal percentual nos casos em que houver:

Conforme Lei nº 11.947 de junho de 2009. Do Artigo 14 da referida Lei destaca-se “Do total dos recursos financeiros repassados pelo FNDE, no âmbito do PNAE, no mínimo 30% (trinta por cento) deverão ser utilizados na aquisição de gêneros alimentícios diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizações, priorizando-se os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e comunidades quilombolas”. 7

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I - impossibilidade de emissão do documento fiscal correspondente; II - inviabilidade de fornecimento regular e constante dos gêneros alimentícios; III - condições higiênico-sanitárias inadequadas.

Este aspecto da lei tem sido amplamente utilizado por gestores educacionais para justificar o não cumprimento do percentual, o que, além de diminuir as possibilidades engendradas pelo tratamento diferenciado dispensado à agricultura familiar no âmbito do PNAE, remete a uma constatação: as razões que levam os gestores a não comprar maiores quantidades de produtos oriundos da agricultura familiar têm relação direta com as fragilidades técnicas, infraestruturais, organizacionais, que continuam caracterizando a situação de exclusão na qual este segmento ainda se encontra. Isso aponta para o longo caminho ainda por percorrer, tanto em matéria de políticas públicas quanto de mobilização social, para que a desigualdade de condições entre grandes e pequenos produtores – e isso em se tratando tão somente de acesso a mercados – seja ao menos reduzida a um nível aceitável. 2. Sobre a construção de novos mercados e de uma nova noção de “mercado”

Apresentados de forma mais pontual os programas de políticas públicas que se configuram como os “mercados institucionais” a que nos referimos neste artigo, cabe dizer que quando se coloca em pauta a relação entre a agricultura familiar e os mercados, uma série de aspectos pertinentes à vida social no interior desse segmento são suscitados. Preocupações ligadas à autonomia, à manutenção das identidades, à subordinação nos processos de trabalho, entre outros, constituem o pano de fundo desse debate. Wanderley (1996), por exemplo, afirma que no Brasil, a história do campesinato é a história da luta por autonomia e que a inserção no mercado é parte integrante desse processo. Concordamos com Conterato e Ferrari (2009) quando estes observam que a integração da agricultura ao mercado deve ser discutida como amplo “processo social” no interior de um rural diverso, no qual o agrícola é apenas um componente em meio a outras possíveis ocupações rurais não agrícolas que fazem das diferentes realidades rurais espaços 8

singulares, carentes de análises mais ousadas e mais fiéis dessas realidades, menos generalizantes e com maior rigor crítico. Nesse sentido, entre as análises que buscam explicar os processos de integração da agricultura ao mercado, destacam-se aquelas que atribuem um maior grau de importância às políticas públicas nesse processo. A chamada compra através do “mercado institucional” não pode ser reduzida a única possibilidade de venda da produção dos assentados. Entretanto, as dificuldades inerentes ao desenvolvimento da agricultura familiar acabaram tornando o PAA e a PNAE como elementos centrais nas determinações de produção mais objetivas das famílias do campo, especialmente as estabelecidas em assentamentos rurais de reforma agrária. O rompimento desta lógica nada emancipatória ainda depende de ações indispensáveis do Estado, com suas políticas públicas, dentre as quais, destacamos, pelo menos potencialmente, o Pronaf. Enquanto digressão necessária, cabe dizer que o Pronaf é o programa que financia projetos (individuais ou coletivos), que gerem renda aos agricultores familiares e assentados da reforma agrária. As condições de acesso ao Pronaf, incluindo as formas de pagamento, foram elaboradas para serem de fácil acesso, inclusive aos agricultores mais necessitados, apresentando as taxas de juros mais baixas para os financiamentos rurais. É, indubitavelmente, uma importante política pública voltada para a agricultura familiar, entretanto, o que existe hoje em termos de recursos foi resultado de um longo processo. No ano de sua implantação, em 1995, os créditos eram concedidos a uma taxa de 16% ao ano. No ano seguinte, os juros foram reduzidos para 12% ano. Em 1997, houve a inclusão de novos beneficiários como pescadores artesanais, aquicultores e seringueiros extrativistas, além de nova redução da taxa de juros para 6,5% ao ano. Nesse período, Graziano da Silva (1998:251) alertava que o valor liberado, que segundo seus dados, foi de R$ 350 milhões, e que se dividido pelo público potencial naquele ano, daria menos de R$ 120,00 por ano para cada família de agricultores rurais, para a aquisição de máquinas, equipamentos, melhorias em infraestrutura, compra de mudas e animais etc. Isto ajuda a demonstrar as limitações iniciais do programa. A redução da taxa de juros continuou nos anos seguintes. Também foram constantes os aumentos do volume de crédito concedido, além da ampliação das possibilidades dos usos dos recursos e do prazo de carência. Ilustrativamente, para 2012, segundo Anuário Estatístico

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do Crédito Rural, o Pronaf negociou 1.823.210 contratos em suas diversas modalidades e disponibilizou mais de R$ 16 bilhões em créditos para a agricultura familiar. O Censo Agropecuário de 2006 (IBGE, 2009) deixou patentes as tanto a importância quanto a potencialidade da agricultura familiar.8 Entre outros dados, cabe destaque para o fato de a agricultura familiar ser responsável, em escala nacional, por 87% da produção nacional de mandioca; 70% da produção de feijão; 46% do milho; 38% do café; 21% do trigo; 34% do arroz e entre outros, 58% do leite. Ademais, não obstante a sua importância na produção de alimentos, os estabelecimentos caracterizados como familiares também são os que mais geram ocupações no meio rural: na data do censo eles ocupavam 12,3 milhões de pessoas ou 74,4% do total. Infelizmente, como apontado nas notas introdutórias, a desigualdade socioeconômica no meio rural é draconiana. Segundo o IBGE, foram identificados, no Censo Agropecuário de 2006, 4.367.902 estabelecimentos da agricultura familiar. Isto equivale a 84,4% dos estabelecimentos rurais no Brasil que, na data do censo, ocupavam apenas 24,3% da área total de estabelecimentos, ou pouco mais de 80 milhões de hectares. Soma-se a isto o fato de que, em média, a área dos estabelecimentos rurais familiares foi de 18 hectares, ao passo que os estabelecimentos não familiares tiveram, em média, área de 309 hectares (IBGE, 2009). Enquanto alento para se pensar o longo prazo, percebe-se, pelo volume e diversificação de produção, capacidade de reter mão de obra e também pelo aumento do volume de crédito recebido em programas específicos (notadamente de mercados institucionais e Pronaf, conforme ilustram os três gráficos seguintes) que a agricultura familiar tem um potencial maior do que tem apresentado no Brasil, podendo ainda contribuir muito com a redução ou inversão do êxodo rural e com a diminuição da agricultura de subsistência ainda bastante presente no país.

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O Censo Agropecuário de 2006, pela primeira vez, trouxe dados agregados exclusivos para a agricultura familiar. Levou-se em consideração para esta agregação a Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006. A partir destes dados, a importância da agricultura familiar pôde sair de um plano intuitivo para um plano mais concreto, com informações de qualidade e grande abrangência.

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Fonte: PPA MDA/MDS/Conab, 2012. (Alterado do original pelos autores). Disponível em http://www.fomentanacionalsebrae.com.br/. Acesso em 14/05/2014.

Fonte: PPA MDA/MDS/Conab, 2012. (Alterado do original pelos autores). Disponível em http://www.fomentanacionalsebrae.com.br/. Acesso em 14/05/2014.

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Fonte: Dieese (2011:211). (Alterado do original pelos autores).

A análise dos indicadores acima apresentados permite afirmar que o espaço ocupado pela agricultura familiar, ao menos no que tange às políticas públicas, tende a crescer. Porém, sua efetiva inserção nos tradicionais circuitos de mercado não está dada por esta evolução nos recursos destinados a apoiá-la. E talvez esta inserção não possa ser lida como sinônimo de uma efetiva integração deste segmento no contexto econômico e social do país. O grande diferencial da pequena agricultura talvez seja sua aptidão para lidar com escalas menores, circuitos curtos de mercado, capazes de fomentar processos de desenvolvimento mais localizados e reter, pelo menos em parte o êxodo rural e, com isso, amenizar os impactos urbanos da redução que tem ocorrido no número absoluto de trabalhadores no campo. A questão por trás dos dados sobre recursos públicos destinados à agricultura – patronal ou familiar – é saber em que medida estes recursos se revertem em benefícios para as localidades que abrigam as atividades produtivas, e neste sentido a agricultura familiar parece ter uma potencialidade imensa e pouco explorada. Com o intuito de contribuir com a ampliação do debate sobre as formas de integração da agricultura ao mercado e do lugar desempenhado pelos diferentes atores do 12

desenvolvimento rural, Conterato e Ferrari (2009) recuperando a discussão de Long (2008), pressupõem que estes são “processos pelos quais a noção de valor de troca ou intercâmbio, não necessariamente à custa ou a partir do valor de uso, desempenha um crescente papel normativo no curso da vida econômica de uma determinada unidade ou categoria social” (Long, 2008 apud Conterato e Ferrari, 2009:06). Para Carneiro (1998) as transformações ocorridas no mundo rural, em particular entre os agricultores familiares, a partir dos processos de inserção nos mercados, não representam necessariamente sua descaracterização. Como reforça a autora “[...] mudanças de hábitos, costumes, e mesmo de percepção de mundo, ocorrem de maneira irregular, com graus e conteúdos diversificados, segundo os interesses e a posição dos atores, mas isso não significa uma ruptura decisiva no tempo nem no conjunto do sistema social” (1998:58). Cabe ainda ressaltar que a própria noção de mercado adotada aqui se distancia das tradicionais formulações econômicas, nas quais este é concebido como um espaço de impessoalidade, no qual vendedores e compradores se buscam anonimamente, sob uma lógica estritamente monetária. Assim, ao tratarmos de “acesso aos mercados”, não podemos nos pautar na adequação da agricultura familiar aos padrões de qualidade forjados pelos agentes de mercado que atuam nas grandes cadeias produtivas voltadas para o abastecimento da demanda de grandes e distantes (principalmente em termos culturais) centros urbanos. O acesso a mercados institucionais, tais como o PAA e o PNAE, devem necessariamente estar atrelados menos à ideia estandardizada de qualidade e mais aos atores e às práticas sociais envolvidas em sua produção. Ao contrário do que ocorre na concepção econômica de mercado liberal, um processo de inserção ao mercado não representa necessariamente uma tendência inexorável rumo ao capitalismo e à larga escala produtiva – na qual a qualidade é associada sempre à “padronização”, como observado por Wilkinson (2008), mas pode ser sim, sinônimo de autonomia local e diversidade.

Wilkinson (2008) alerta para o fato de que foram empreendidos muitos esforços políticos e teóricos para legitimar a agricultura familiar como uma forma social de produção importante. Porém, rápidas mudanças no mercado de alimentos acabaram criando um 13

ambiente concorrencial que expulsou parcelas de agricultores familiares tidos como “inseridos” ou, ainda, limitou sua inserção em mercados que, a princípio, pareciam promissores. Este foi o caso do nicho de produtos orgânicos, que em princípio representava uma possibilidade, mas no decorrer do processo acabou se tornando inviável tanto do ponto de vista tecnológico quanto mercadológico. Ganham maior relevância mercados institucionais a exemplo do PAA e PNAE, na medida em que os espaços da agricultura familiar fora deles são bastante instáveis. Nesse sentido, Wilkinson (2008) faz uma consideração importante mostrando que as mudanças no arcabouço regulatório da economia e do sistema agroalimentar, que criaram um novo ambiente concorrencial, ameaçam revelar a fragilidade da agricultura familiar, a exemplo das grandes redes de supermercados que passam a ter um papel fundamental na decisão das escalas e dos preceitos (estranhos) de qualidade que são impostos ao agricultor familiar, a exemplo da aparência do produto, embalagens, homogeneização etc. Essas reflexões evidenciam que a conquista de um lugar no mercado para os agricultores familiares pode assegurá-los um importante aumento de sua qualidade de vida, de sua afirmação enquanto categoria social e política e, enfim, pode garantir a reafirmação de suas tradições. Nesse sentido, políticas públicas como o PAA e o PNAE têm sua importância como “indutores de possibilidades”, na qual o posterior acesso, ou a conquista de um espaço no mercado através de milhões de agricultores familiares, historicamente excluídos do mercado formal, pode significar a sua reprodução (econômica e social). Os agricultores familiares têm tentando se afirmar enquanto sujeitos de direitos e também como atores de um processo de desenvolvimento que os veja como peças importantes nas negociações sobre o acesso aos mercados, bem como daquelas relacionadas à construção de alternativas de desenvolvimento rural. Contudo, esse é um processo bastante complexo, especialmente para agricultores familiares assentados em projetos de reforma agrária, como o demonstram várias experiências.

3. O PDS Mário Lago como estudo de caso

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Localizado no município de Ribeirão Preto, no estado de São Paulo, o PDS Mário Lago é um assentamento atípico, pois na área onde se localiza, denominada PDS da Barra, existem três “assentamentos” decorrentes de conflitos entre os movimentos sociais ali presentes: o Mário Lago, composto por 264 famílias do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST); o Santo Dias, com 160 famílias do Movimento Libertação dos Sem Terra (MLST); e o Índio Galdino, movimento autônomo, que possui 40 famílias9. Sua área total é de 1.541,34 hectares, que poderia ser considerada grande, mas abrigando 464 famílias, acaba por ter complicações de viabilização de atividades agropecuárias pela diminuta área para produção familiar em torno de 1,6 ha10. A fazenda, localizada em uma área de recarga do aquífero Guarani, antes destinada à produção de cana-de-açúcar, estava improdutiva e destinada à construção de um condomínio fechado de luxo, por conta de sua proximidade com o perímetro urbano, ficando a apenas 10 km do centro da cidade. O processo de sua ocupação com um número expressivo de famílias é um marco no aprofundamento da luta pela terra na região de Ribeirão Preto, conhecida como “capital do agronegócio”. Em 2000, a Promotoria de Justiça constatou significativo passivo ambiental na área. Diante disto, o INCRA foi acionado pelo Ministério Público para instaurar processo de desapropriação para fins de reforma agrária. Em 2003, dada a morosidade do processo, uma área vizinha foi ocupada por cerca de 400 famílias (Firmiano, 2009)11. No fim de 2004, a área pleiteada pelo MST foi destinada oficialmente para fins de reforma agrária, pelo governo federal. Cabe frisar que para o MST este assentamento é emblemático, pois no município considerado a “capital nacional do agronegócio”, a sua desapropriação se deu pelo não-

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Fato importante a observar é que inicialmente o MST era o único movimento na área, contudo, desde 2003, sérios conflitos internos ocasionaram, na linguagem dos militantes um “racha” entre os acampados, nascendo daí os dois movimentos que hoje dividem o PDS com o MST. Para uma descrição detalhada deste processo, ver Firmiano (2009). 10 Em que pese existirem três projetos com movimentos distintos na fazenda, para o INCRA, existe apenas o PDS da Barra. Na pesquisa de campo, o trabalho se deteve apenas na área coordenada pelo MST, denominada pelos assentados de PDS Mário Lago. 11 A ocupação de áreas vizinhas às fazendas improdutivas tornou-se a principal forma de ação dos movimentos sociais depois que o Governo Fernando Henrique Cardoso editou a Medida Provisória 2.027-38/2000, substituída em 2001 pela MP 2.183-56, que determina que "o imóvel rural objeto de invasão motivada por conflito agrário não será vistoriado, avaliado ou desapropriado nos dois anos seguintes à sua desocupação". Além disto, ainda exclui os participantes da ocupação de áreas privadas ou prédios públicos do rol de possíveis beneficiados do programa de reforma agrária.

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cumprimento da função social da propriedade rural. Entretanto, o elevado número de famílias assentadas e a reduzida área familiar do projeto comprometem significativamente o futuro da produção no assentamento. Após a posse definitiva da área, a Promotoria de Conflitos Fundiários e Meio Ambiente de Ribeirão Preto intermediou e atualmente fiscaliza o cumprimento de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) pelos assentados e pelo INCRA. Entre os compromissos assumidos estão a proibição do uso de quaisquer tipos de agrotóxicos, distinção de uma área de reserva legal de 35% do total da área do assentamento ao invés de 20%, como diz a lei, e a recomposição de área de preservação permanente, além da proibição de criação de animais de grande porte, a exemplo de gado, inclusive leiteiro (Gonçalves, 2010)12. No PDS Mário Lago cada família tem à sua disposição uma área individual de aproximadamente 1,5 ha, o menor tamanho de lote familiar dentre todos os projetos de assentamentos rurais do país. A produção para o autoconsumo dos assentados em função de sua baixa renda é fundamental, notadamente de produtos como mandioca, abóbora, berinjela, jiló, feijão guandu, hortaliças, milho, frutas e aves. Muitas famílias do PDS se encontram em situação precária, haja vista a dificuldade na liberação de créditos agrícolas destinados a agricultura familiar, tais como o Pronaf. Para muitas famílias o cotidiano é a produção para o consumo próprio e para atender ao PAA. É fato que a atual capacidade de geração de renda nas atividades agropecuárias está muito aquém das necessidades das famílias e a grande parte delas conta apenas com os R$ 4.500,00 do PAA (Doação Simultânea), por ano, no máximo, mas a entrada neste mercado institucional acabou gerando outros efeitos positivos, a exemplo da cooperação. A organização da produção é feita cooperativamente, tendo sido criada algumas associações que foram formadas para fins gerais, como organizar os contratos com o PAA, estabelecer formas de trabalho nas áreas coletivas e na cozinha comunitária etc. A cooperativa mais significativa é a que organiza a produção e a entrega dos itens destinados ao PAA, que conta com mais de 100 membros. Os lotes individuais são reduzidos e o maior trabalho se dá nas áreas coletivas, valendo-se de técnicas agroflorestais em sistemas cooperados. Segundo relato de um assentado, disponível em Carvalho (2011:156): “[...] as 12

O cumprimento deste TAC se dá em meio a diversos embates tanto em relação aos assentados e o INCRA, quanto entre os movimentos presentes na área. Para uma discussão destes embates ver Gonçalves (2010), especialmente páginas 93 a 119.

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pessoas percebem ao longo do tempo que a cooperação aumenta a renda e diminui o trabalho. Essa é a equação, não tem nenhum outro debate mais político ou ideológico que convençam as famílias a não ser a realidade que é essa: produz mais trabalhando menos, então isso é o motivador aqui na nossa comunidade. Do ponto de vista da renda agrícola, os produtos principais são mandioca, milho, abóbora, banana, seguidos de quiabo e suínos. Como a produção dos assentados é maior que a capacidade de compra estipulada pelo programa, o excedente é vendido de forma improvisada na cidade de Ribeirão Preto. A venda via PAA é a mais importante e o pagamento, desconsiderando pequenos atrasos, se dá quinzenalmente. Além do PAA, alguns assentados conseguiram cadastro para venda no PNAE, somando uma renda anual de mais R$ 9.000,00 por família. Com a renda agrícola extremamente baixa e a curta distância da área urbana, a renda não-agrícola é fundamental para as famílias do PDS da Barra A complementação da renda se dá de duas principais formas: a primeira é o acesso a programas específicos do governo federal, tais como a previdência e o bolsa-família; e a segunda é feita pela realização de trabalhos temporários, externos ao assentamento, quando os assentados exercem atividades de pedreiros, serventes, faxineiras etc. (FERRANTE e BORELLI FILHO, 2010). Este fato foi confirmado in loco quando, em entrevistas, os assentados, relataram que buscam renda extra em atividades urbanas, notadamente informais, na construção civil, para os homens, e em serviços domésticos, para as mulheres13, especialmente entre os meses de março e setembro (período conhecido como tempo da seca). Tais atividades realizadas por homens e mulheres do assentamento evidenciam a importância da pluriatividade para a manutenção da vida em áreas rurais (Scheneider, 2003), mas apontam para outras questões, como a reiterada dificuldade em garantir a permanência dos jovens nestes locais. Como se vê, as dificuldades são muitas, todavia, o PDS Mário Lago, datado de 2007, é fruto de um projeto relativamente recente, o que dificulta análises mais historicamente contextualizadas. O pleno desenvolvimento deste PDS está intrinsecamente ligado ao poder do Ministério Público de fazer valer os compromissos assumidos entre as partes,

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Em Ribeirão Preto há atualmente uma grande demanda para serventes e pedreiros e a diária pode chegar a R$ 100,00, valor considerado alto pelos assentados.

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especialmente o INCRA, na dotação de infraestrutura necessária à produção para além da subsistência de modo a evitar uma reprodução social à margem da dignidade. Fica evidente que uma investigação sobre a eficiência produtiva dos assentamentos rurais vis-à-vis à agricultura convencional é um equívoco metodológico e mesmo diante de todas as dificuldades encontradas no estudo de caso, é necessário avançar no entendimento – não apenas neste assentamento, mas nos assentamentos de reforma agrária em geral – de que eles são mais do que um espaço de produção agrícola, eles são também espaços privilegiados de reprodução social, com maior dignidade àqueles que antes estavam à margem socioeconômica, seja na condição de boias-frias, seja na condição de trabalhadores informais urbanos (Carvalho, 2011).

Considerações finais

O mercado institucional não pode ser a única possibilidade de venda da produção da agricultura familiar, entretanto, as dificuldades de pleno desenvolvimento de assentamentos rurais de reforma agrária aumentaram sobremaneira a importância deste mercado na produção agrícola e reprodução social das famílias assentadas no Brasil como um todo e no estudo de caso, de maneira mais específica. Nesse processo, no qual destacamos o PAA e a PNAE, a garantia da compra feita pelos governos deveria possibilitar a abertura para o mercado “não institucional”, através da organização social de agricultores familiares e de um conjunto de incentivos (entre os quais destacamos o Pronaf), sendo quase todos oriundos da ação indispensável do Estado. Acreditamos que, enquanto não é possível avançar mais na integração social e econômica dos assentados e de sua produção em um mercado não institucional, tanto o PAA quanto o PNAE podem e devem assumir maior importância na vida dos assentados, pois, com a garantida de preços mínimos, melhoram tanto econômica quanto socialmente as condições de vida dos assentados. Outro aspecto importante destes programas é que eles estimulam a diversificação da produção a partir do aumento da produção de gêneros alimentícios, aumentando a integração dos assentamentos com o mercado e a comunidade local, especialmente quando a distribuição desta produção é gratuita para entidades assistenciais (Hespanhol, 2008). Várias iniciativas 18

demonstram que ainda existem barreiras a serem superadas, notadamente as institucionais, expressa na relação entre associações de assentados e prefeituras, que precisam ser rompidas para primeiro constituir um mercado seguro que estimule a produção agropecuária dos assentamentos para, em seguida, avançar no aumento de possibilidades de novos mercados. Esperamos com isso que outras barreiras sejam, gradativamente, superadas, a exemplo do ainda baixo nível de organização cooperativa da agricultura familiar em geral e dos assentamentos de modo mais específico, do baixo nível educacional que impede avanços nas inovações organizacionais e na aplicação de técnicas mais modernas de produção, entre tantas outras barreiras que ainda dificultam a agricultura familiar e os assentamentos rurais de mostrarem todo o seu potencial produtivo. Por fim, espera-se também que os agricultores familiares que vêm tentando se afirmar enquanto sujeitos de direitos e também como atores de um processo de desenvolvimento, se vejam e sejam vistos como peças importantes nas negociações sobre o acesso aos mercados, bem como daquelas relacionadas à construção de alternativas de desenvolvimento rural.

Referências

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HESPANHOL, R. Ap. de M. (2008). “Mudança de concepção das políticas públicas para o campo brasileiro: o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)”. Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, agosto, vol. XII, nº 270. IBGE. Censo Agropecuário. Rio de Janeiro, 2009. MOLINA, W. S. L. et. al. (2014). “Construindo mercados para a agricultura familiar: o caso do PAA”. IN: SHNEIDER, MENEZES, GOMES & BEZERRA. Inovação, poder e desenvolvimento em áreas rurais do Brasil, Ed. UFRGS, pp-193-214. PLOEG, J. D. V. D. (2008). “O que é então o campesinato?” In: Camponeses e impérios alimentares: lutas por autonomia e sustentabilidade na era da globalização. Tradução, Rita Pereira. Porto Alegre, Ed.UFRGS. SCHIRMANN, G. S. (2007). O programa de aquisição de alimentos (PAA) como estratégia de promoção da agricultura familiar. In: Rev. Bras. de Agroecologia, out. 2007 Vol.2 No. 2. SCHNEIDER, S. A pluriatividade na agricultura familiar. Porto Alegre, Ed. UFRGS, 2003. SHNEIDER, S, MENEZES, M, GOMES, A. & BEZERRA, I. et al. Inovação, poder e desenvolvimento em áreas rurais do Brasil. Porto Alegre, Ed. UFRGS, 2014. WILKINSON, John. Mercados, Redes e Valores: O novo mundo da agricultura familiar. Porto Alegre, Ed. UFRGS, 2008.

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