METODOLOGIA PARA O DESENVOLVIMENTO LOCAL - UM ESTUDO DE CASO NO PROGRAMA LEADER DA UNIÃO EUROPÉIA Giovanilza Maria Pessôa de Oliveira1
[email protected] Resumo Este artigo propõe uma reflexão sobre a terceira geração de políticas regionais para o desenvolvimento. A observação (por parte de consultores do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD) da ocorrência de iniciativas locais que fugiam aos padrões difundidos pela instituição, e ainda assim, capazes de levar à solução de problemas restritos ao território, deu início, há pouco mais de três décadas, a uma série de estudos hoje denominados de «desenvolvimento endógeno», de base local. Em contrapartida, sabe-se que para frutificarem, estas ações necessitam de um terreno fértil, em geral, capazes de fomentar e difundir a inovação. Dentro de uma visão integrada, sistêmica e globalizada, as políticas de desenvolvimento do tipo exógenas, a princípio renegadas em sua vertente intervencionista, voltam ao cenário, desde que aliadas às forças internas do território. Este trabalho estabelece como objetivo geral identificar como a terceira geração de políticas regionais é aplicada através do Programa LEADER, em Portugal. O LEADER busca em sua essência unir em um mesmo propósito de ação, o governo, os empresários e a comunidade; incentivando a prática de sete aspectos essenciais: abordagem territorial; abordagem ascendente; abordagem de parceria; inovação; abordagem integrada; colocação em rede e cooperação entre territórios; financiamento e gestão de proximidade. A partir da análise da aplicação destes aspectos, este estudo constata porque, dentro da nova geração de políticas regionais para o desenvolvimento, o LEADER tem sido referência mundial. Palavras-chave: Desenvolvimento Local; LEADER; União Européia. Summary This article proposes a reflexion on the third generation policies for regional development. The notes (by consultants in the United Nations Development Program – UNDP), of the occurrences local initiatives fleeing the standard, and still these way, were able to take solutions to restricted territory problems, it initiated, little more than three decades, a series of studies being termed 'endogenous development' of local base. However, it is known that to bear fruit, these actions require a fertile ground, in general, capable of promoting and disseminating innovation. Within an integrated, systemic and global vision, the development policies of the type shocks, first reneging on his interventionist side, return to center stage, since allied to forces inside the country. This work sets the objective of identifying how the third generation of regional policy is implemented through the European Union Program LEADER in Portugal. The LEADER in essence seeks to unite in a common purpose of action, the government, business and community, encouraging the practice of seven key issues: the territorial approach, bottom-up approach, partnership approach, innovation, integrated approach, networking and cooperation between regions, financing and local management. Doutoranda em Integração e Desenvolvimento Econômico pela Universidade Autônoma de Madri. Mestra em Engenharia de Produção pela UFPE. Especialista em Gestão da Qualidade em Serviços pela FCAP/UPE. Bacharela em Comunicação Social/Jornalismo pela UNICAP. Professora da FOCCA - Faculdade de Olinda. 1
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From the analysis of these aspects implementation, this study finds it within the new generation of regional development policies, the LEADER has been a global standard. Keywords: European Union; LEADER; Local Development. 1 INTRODUÇÃO A Conferência da ONU sobre Mudanças Climáticas em Copenhague, em Dezembro
último, vem lembrar que mais do que nunca é necessário conectar-se ao resto do mundo, sem perder o foco no território que nos cerca. Cada ação local, sem dúvida terá um efeito global e
vice-versa. Para ganhar em eficiência e velocidade de reação, já não basta a um país crescer
através de uma produção intensiva; é preciso manter um crescimento econômico que viabilize um desenvolvimento contínuo e sustentável, capaz de traduzir-se em bem estar social.
Diante deste desafio e da insegurança proporcionada por uma geografia cada vez mais
dinâmica, onde as distâncias importam cada vez menos, a União Européia optou por instaurar
em seu território, medidas de intervenção comunitárias; cujos regulamentos e subsídios específicos sejam capazes de garantir a aplicação de políticas horizontais em todo o seu território, de maneira a promover o desenvolvimento das zonas menos privilegiadas, com
segurança e equidade. As relações em rede, a cooperação e a solidariedade assumem um papel destacado na política em todas as suas esferas: locais, regionais, nacionais, entre blocos de
interesses e, por fim, mundial. Assim surgiu a União Européia. Em busca de paz, segurança e solidariedade econômica e social. Aspirações tão amplas que já não permitem serem
planejadas, nem executadas por somente alguns. O Estado forte abre assim mão de poder, para ganhar em flexibilidade e competência.
Este artigo apresenta como se aplica a metodologia LEADER (Ligação Entre Ações de
Desenvolvimento Rural), na gestão do desenvolvimento local integrado e sustentável. Mas não se trata de buscar importar um roteiro formatado em outro país. O LEADER, na sua versão PLUS, destaca-se como uma grande incubadora de idéias para o desenvolvimento
local, através da valorização dos recursos endógenos; respeitando assim as riquezas e diferenças de cada território, através de sete aspectos essenciais: abordagem territorial; abordagem ascendente; abordagem de parceria; inovação; abordagem integrada; colocação em rede e cooperação entre territórios; financiamento e gestão de proximidade.
Este estudo se estrutura em dois principais tópicos. O primeiro explicita seus
objetivos, a metodologia empregada e sua relevância. O segundo tópico apresenta uma http://www.focca.com.br/revista/scientia_una11.htm _ 2012
aplicação do LEADER em Portugal, nas regiões do Alentejo, Trás-os-Montes e Algarve. E, por fim, são apresentadas as conclusões, tendo como foco os sete aspectos essenciais do programa.
2 METODOLOGIA Este trabalho tem como objetivo geral identificar a aplicação do LEADER em
Portugal. Para este fim, há sido realizado um estudo de caso buscando-se identificar o funcionamento das Associações de Desenvolvimento Local - ADL. Além da consulta
documental, foram realizadas visitas à Esdime (Alentejo), à CoraNe (Trás-os-Montes) e à In Loco (Algarve).
A metodologia do estudo passa pela análise da própria Metodologia LEADER2; o
funcionamento de três Associações de Desenvolvimento Local (ADL); a análise dos Planos de Desenvolvimento Local (PDL); bem como o impacto sócio-econômico da aplicação do LEADER, analisado através das Atualizações das Avaliações Intermediárias do Programa.
As variáveis selecionadas para este estudo são: composição da Unidade Gestora
LEADER e do Grupo de Ação Local - GAL; critérios para a seleção dos projetos a serem subvencionados; o papel do GAL no fomento e difusão dos projetos de Cooperação; o papel
do GAL na animação dos atores locais; os elementos que se destacam nos Planos de Desenvolvimento Local e a repercussão do trabalho do GAL sobre a Zona de Intervenção.
3 ESTUDO DE CASO DA METODOLOGIA LEADER EM PORTUGAL Os resultados apresentados a seguir englobam as seis variáveis selecionadas para este
estudo, trabalhadas a partir de instrumentos de avaliação do LEADER3 e da observação.
MADRP – Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas. Programa Nacional Leader+. Disponível em . 2006. Acessado em 10/01/2006. 3 CE – Comissão Européia. Orientações para a avaliação dos Programas Leader+ (DOC. STAR VI/43503/02REV.1), Janeiro, Bruxelas. Disponível em . 2002. Acessado em 13/09/2005. 2
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3.1 Análise do funcionamento da ADL
Adiante serão analisados os elementos relativos ao funcionamento da ADL que se
destacam nas Associações selecionadas.
3.1.1 Composição da Unidade Gestora LEADER
O interesse neste ponto concentra-se nos sócios da ADL que compõem a Unidade
Gestora do LEADER, que em alguns casos coincide com a Junta Diretora da Associação. Esta
coincidência de papéis é permitida somente na medida em que a Junta Diretora efetivamente represente a diversidade dos atores locais. CoraNe
Os órgãos de participação e de decisão da CoraNe são respectivamente a Assembléia
Geral e a Junta Diretora. A Junta Diretora está formada por 1 representante do setor público (Associação de municípios da Terra Fria - presidência) e 2 representantes do setor privado
(Nordiva e Montecor – vice-presidência). Desta maneira, as entidades privadas detêm, segundo a própria CoraNe, 66,6% do poder de decisão.
Porém, ao se proceder ao desmembramento dos sócios das duas instituições privadas,
a partir dos dados da própria instituição4, identifica-se que entre eles se encontram vários organismos públicos. O que reduz a participação efetiva das entidades privadas para 41%. De
todas as maneiras, a Junta Diretora está formada por uma instituição puramente pública e por duas instituições de caráter público-privado. A composição da Junta Diretora e do GAL para a
ADL podem ser conferidas nos Gráficos 1 e 2, enquanto que o desmembramento dos sócios das duas instituições privadas que compõem a Junta Diretora da CoraNe está apresentado adiante:
Nordiva - Comissão de Coordenação da Região Norte; Instituto de Conservação da
Natureza; Comissão Regional de Turismo do Nordeste Transmontano; Câmara Municipal de Bragança; Câmara Municipal de Vinhais e Direção Regional de Agricultura de Trás os Montes.
CORANE – Associação de Desenvolvimento dos Conselhos da Raia Nordestina: Entidades e Instituições que integram a CoraNE, Bragança. Disponível em < http://www.corane.pt/documentos/quems.html >. Acessado em 10/01/2006. 4
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Gráfico 1 – Junta Diretora/ Unidade Gestora LEADER - CoraNe
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da CoraNe
Montecor - Comissão de Coordenação da Região Norte; Direção Regional de Agricultura de Trás os Montes; Câmara Municipal de Miranda do Douro e Câmara Municipal de Vinhais.
Gráfico 2 – Composição do GAL CoraNe
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da CoraNe
Esdime
Os órgãos de participação e de decisão da Esdime são respectivamente a Assembléia
Geral e a Junta Diretora. A Unidade Gestora (UG) atua como órgão decisório da aprovação
dos projetos, mediante prévio Informe Técnico realizado pela Equipe Técnica LEADER
(ETL), que tem espaço nas reuniões. A UG está formada por 4 membros efetivos: Esdime- 3 diretores; Câmara Municipal de Ferreira do Alentejo; Taipa – Organização Cooperativa para o
Desenvolvimento Integrado de Odemira; Associação de Beneficiários do Roxo (Aljustrel) e http://www.focca.com.br/revista/scientia_una11.htm _ 2012
Instituto Politécnico de Beja / ESTIG (Distrito de Beja); e outros 2 membros suplentes: Lar Jacinto Baleiro (Castro Verde) e Junta de Freguesia de Aljustrel (Aljustrel). O Gráfico 3
apresenta a composição da UG, contabilizando-se de igual maneira os membros efetivos e os suplentes. Observe-se que no caso da Esdime, a Junta Diretora da Associação, não coincide com a Unidade Gestora, mas participa desta com três diretores.
Ao se proceder a análise dos sócios das duas instituições privadas, confirma-se que a
Taipa tem associados privados e também coletivos, de natureza associativa privada, enquanto
que a Associação de Beneficiários do Roxo tem como sócios os agricultores beneficiários do
plano de irrigação da Albufeira do Roxo. Ou seja, mantêm-se o percentual de 71% do poder de decisão, em mãos de instituições privadas. A composição do GAL para a ADL pode ser conferida no Gráfico 4.
Gráfico 3 – Unidade Gestora LEADER – Esdime
Fonte: Elaboração própria Gráfico 4 – Composição do GAL - Esdime
Fonte: Elaboração própria http://www.focca.com.br/revista/scientia_una11.htm _ 2012
In Loco
Os órgãos de participação e de decisão da In Loco são respectivamente a Assembléia
Geral e a Junta Diretora. A Unidade Gestora (UG) atua como órgão decisório da aprovação de
projetos, mediante prévio Informe Técnico realizado pela Equipe Técnica LEADER, também
chamada na In Loco de Entidade Gestora e que tem espaço nas reuniões. A UG está formada
por 4 órgãos públicos (Câmara Municipal de Loulé; Câmara Municipal de Silves; Câmara Municipal de S. Brás de Alportel y Câmara Municipal de Tavira); e 5 órgãos privados (Associação de Ensino - EPAALG;Escola Profissional de Alte - EPA; Associação de Produtores Florestais da Serra do Caldeirão; Associação SALVA - agricultura biológica de caráter sócio-profissional e Associação In Loco).
No caso da In Loco, a Junta Diretora da Associação não coincide com a Unidade
Gestora LEADER. Na realidade na In Loco, o partenariado LEADER efetivamente integra o GAL e este por sua vez assume seu papel de Unidade Gestora, quando seus integrantes
reúnem-se para avaliar e aprovar os projetos a serem subvencionados. A representatividade público-privada da UG pode ser conferida no Gráfico 5; onde se observa que o setor privado detém 56% do poder de decisão.
Gráfico 5 – Unidade Gestora/ GAL LEADER – In Loco
Fonte: Elaboração própria
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3.1.2 Critérios para a seleção dos projetos CoraNe - A avaliação e seleção são realizadas pela Junta Diretora que se baseia unicamente
na experiência de sua atuação no território, para avaliar a capacidade dos promotores em levar o projeto.
Esdime - Os critérios para seleção dos projetos são claros e escritos. Em seu «Regulamento de
aplicação do plano de desenvolvimento local – ALSUD5» são tratados os critérios que devem atender os projetos candidatos às subvenções do LEADER, que estão relacionados adiante:
1. O projeto não deve haver iniciado há mais de três meses na data da apresentação da candidatura;
2. Devem ser compatíveis com os objetivos do PDL segundo os critérios enunciados nos aditamentos ao regulamento, específicos para cada Ação;
3. Devem apresentar qualidade técnica e sustentabilidade econômica, segundo análise da Equipe Técnica Local (ETL);
4. Devem localizar-se e ou ter impacto positivo no interior da Zona de Intervenção; 5. Devem cumprir os prazos estabelecidos.
In Loco - Os critérios mais valorizados pela In Loco nas solicitações de subvenção são:
Aumento, melhoria e certificação dos produtos com potencial de qualidade;
Preservação e valorização do patrimônio natural, construído e imaterial;
Aumento, diversificação e qualificação da oferta de serviços aos visitantes;
Geração de serviços inovadores para as populações, tornando possível responder a
necessidades ainda não atendidas, elevar a auto-estima e fortalecer seu sentido de pertencer ao território e gerar emprego;
Qualificação dos recursos humanos do território, para viabilizar todas as linhas restantes de intervenção, valorizar a auto-imagen dos residentes, reforçar seu desejo de permanecer e de participar na dinâmica de desenvolvimento de suas comunidades, forjar uma imagem de marca de qualidade para todo o território.
ESDIME – Agência para o Desenvolvimento Local no Alentejo Sudoeste. Regulamento de Aplicação do Plano de Desenvolvimento Local – AL SUD. Disponível em . 2002b. Acessado em 10/01/2006. 5
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3.1.3 O papel do GAL no fomento e difusão dos projetos de Cooperação
Este estudo baseia-se na hipótese de que o Grupo de Ação Local favorece o fomento e
a difusão de projetos, ao participar de iniciativas de Cooperação. De maneira que dedica este
tópico a dois tipos de iniciativas: aos Grupos de Cooperação e às Associações Conjuntas de
Cooperação6. A oferta e busca de um partenaire para projetos de cooperação transnacional podem ser consultadas através da ferramenta de busca concebida pela rede Leader da Suécia «Swedish Leader+ Network Unit», disponível no site da Comissão Européia7.
CoraNe - A ADL participa atualmente no Projeto de Cooperação Sementes do Futuro. O projeto é uma iniciativa da Federação Portuguesa de Associações de Desenvolvimento Local
– Minha Terra e tem como sócios as 45 Associações que a integram. O projeto busca estabelecer um partenaire para o desenvolvimento de atividades de promoção e valorização do desenvolvimento local.
Esdime - A ADL participa atualmente no Projeto de Cooperação Sistema nacional de animação da comercialização de Produtos Locais. O Projeto tem como objetivo a contratação
do serviço com a ProRegiões – Promoção das Regiões, no sentido de possibilitar a realização
de ações diversas conducentes à animação da comercialização dos produtos locais do Ribatejo Interior no espaço da Loja do Mundo Rural em Campo de Ourique – Lisboa. O partenaire está formado por: Esdime, Adirn, Asociación de Desarrollo de la Alta Extremadura - ADAE, Adices y Tagus.
In Loco - A ADL participa atualmente de dois projetos de Cooperação: Museus Naturais e
Cordão Verde. O primeiro projeto é desenvolvido em Cooperação com outros 3 grupos
portugueses, do Alentejo e da Beira Litoral; além de 8 grupos espanhóis. O segundo projeto é
uma extensão do projeto «Do Leste ao Oeste: Um Cordão Verde para o Sul de Portugal» e passará a denominar-se «Um Cordão Verde para o Sudoeste da Península Ibérica», contando ainda com a participação de 5 Grupos de Desenvolvimento Rural de Andaluzia, na Espanha.
Ações que objetivam socializar o conhecimento técnico e os recursos humanos e financeiros, a fim de viabilizar a realização de um projeto em comum, com a participação de vários Grupos/ Associações de Desenvolvimento Local. A execução de uma Ação Conjunta de Cooperação tem como conteúdo a realização, de forma continuada, de um projeto de cooperação. 7 CE – Comissão Européia. Buscador para oferta y búsqueda de partenaire para proyectos de cooperación transnacional, Swedish Leader+ Network Unit. Disponível em < http://leaderplus.cec.eu.int/pst/ >. Acessado em 25/05/2006. 6
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Federação Portuguesa de Associações de Desenvolvimento Local – Minha Terra - A Federação Minha Terra, além de outros programas de Cooperação, põe em andamento o
Programa Cooperar em Português, que mesmo não tendo a participação direta de nenhuma das ADL aqui analisadas, é aqui apresentada por contar com algumas instituições brasileiras entre seus colaboradores.
O Projeto tem como objetivo a cooperação transnacional na qual se pretende entre
outros temas abordar as questões relativas à Metodología Leader e às experiências do «orçamento participativo» e o «micro-crédito» praticadas no Brasil; onde se destacam inúmeras experiências subordinadas à temática do Desenvolvimento Local Integrado e
Sustentável (DLIS); além de iniciativas como o Projeto D. Hélder Câmara (Crédito Agrário e Combate à Pobreza Rural) e o Fórum Social Mundial.
Prevê o desenvolvimento de um conjunto de atividades para a promoção da
transferência de conhecimento e práticas da generalidade dos territórios, em áreas tão vastas
como a formação, a sensibilização, demonstração, organização de meios pedagógicos e formas de implementação, aproximando e cruzando as bases culturais. 3.1.4 O papel do GAL na animação dos atores locais
Em geral a animação dos atores locais é desenvolvida pelas «Células de Animação»
LEADER, representadas em Portugal pela Rede Portuguesa Leader. O desenvolvimento rural
conta ainda com a Rede Européia de Desenvolvimento Rural - ELARD8, uma entidade sem
fins lucrativos criada em 1999, formada por Redes Nacionais de Desenvolvimento Rural de diferentes Estados Membros, agrupando Grupos de Ação Local que aplicam o LEADER e/ ou Programas Nacionais de Desenvolvimento Rural. A ELARD tem por objetivos:
Fomentar a solidariedade entre os cidadãos das áreas rurais;
Apoiar os sócios-membros em seus esforços para por em prática ações inovadoras
Fomentar a filosofia, os princípios e a intervenção do programa Leader;
em matéria de desenvolvimento rural;
Servir de fórum para os grupos e organismos rurais não governamentais que
desejem compartilhar suas idéias e experiências ligadas ao desenvolvimento rural e ao futuro da sociedade rural na Europa;
ELARD, Rede Européia de Desenvolvimento Rural. Disponível em < http://plaza.telefonica.net/tienda/elard >. Acessado em 23/08/2006. Hoje disponível em < http://www.elard.eu >. 8
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Representar os interesses e necessidades de seus membros diante de outras
Servir de ligação com os demais atores e instituições que trabalham em favor de
instituições européias e nacionais;
um desenvolvimento rural integrado.
Algumas das participações em Redes de ação e animação, que se destacam nas
associações estudadas neste trabalho estão apresentadas a seguir:
a) Esdime - O movimento de Cooperação entre várias entidades de desenvolvimento local e
intervenção social dos cidadãos, como nos recorda o Prof. Alberto Melo9, começou em Portugal em 1992. Em Setembro de 1993, algumas destas entidades criaram a «ANIMAR – Associação Portuguesa para o Desenvolvimento Local», que hoje integra entre suas 77 associadas, a Esdime e a In Loco.
b) In Loco - Além de integrar a ANIMAR, ainda se destaca com relação à animação dos atores locais. Contando com um Boletim Informativo para alguns de seus projetos, como o
(Arrisca+)10 e o Aladin - Ações Locais de Apoio ao Desenvolvimento Integrado da Serra do Caldeirão11.
3.1.5 Análise dos Planos de Desenvolvimento Local
Adiante serão tratados os elementos dos Planos de Desenvolvimento Local (PDL) que
se destacam nas Associações analisadas, em relação às variáveis deste estudo.
a) CoraNe - O Programa de Desenvolvimento Local (Leader+) Terra Fria12 tem como elemento aglutinador «a valorização dos produtos locais e dos recursos naturais e culturais».
Seus objetivos gerais são a valorização dos Produtos Locais; promoção e valorização dos recursos endógenos e o aumento da competitividade das pequenas e médias empresas do meio rural, bem como das pequenas explorações agrícolas.
MELO, Alberto. A Ação local dos cidadãos como meio de resistência à nova vaga de colonização global: O caso da Associação In Loco no Sul de Portugal. Disponível em . 2001. Acessado em 04/04/2006. 10 IN LOCO – Associação In Loco – Intervenção, formação, estudos para o desenvolvimento local. Plano de Desenvolvimento Local Arrisca+. Disponível em . 2002 a. Acessado em 10/07/2006. 11 _________. Projecto ALADIN - Acções Locais de Apoio ao Desenvolvimento Integrado da Serra do Caldeirão. Disponível em . 2002b. Acessado em 22/08/2006. 12 CORANE - Associação de Desenvolvimento dos Conselhos da Raia Nordestina. Programa de Desenvolvimento Local (Leader+) Terra Fria, Bragança. 2002. Acessado em 10/01/2006. 9
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Prioriza ações que levam à promoção e valorização dos recursos econômicos locais;
transformação dos recursos em produtos de elevado valor adicionado; preservação e difusão do patrimônio cultural, arquitetônico, e paisagístico; aumento da qualificação profissional dos recursos humanos do território; valorização das técnicas e tecnologias tradicionais; dinamização do know how tradicional; dinamização das oportunidades de negócios no meio
rural; reforço da capacidade das organizações locais; introdução de novas técnicas e tecnologias; incentivo da complementaridade entre atividades geradoras de emprego;
introdução de novas atividades culturais compatíveis com a preservação das existentes; aumento das ações de cooperação regional, nacional e transnacional; fomento da transferência
de experiências e novas práticas com outros grupos de Ação Local e a contribuição com outros Grupos para a complementaridade e integração de outros Programas.
b) Esdime - O Plano de Desenvolvimento Local – AL SUD13 tem como elemento aglutinador «a promoção e reforço dos componentes organizativos e das competências da Zona de
Intervenção (ZI)», baseado em uma estratégia e metodologia de intervenção no território e fomentadora da participação cidadã, consubstanciada em um partenaire representativo da
região onde se insere. Seus objetivos gerais são aumentar e diversificar o acesso dos agentes e instituições às medidas do PDL; fortalecer e consolidar as competências técnicas e
organizacionais do território; promover e apoiar a realização de projetos de diversificação econômica e social da ZI e incentivar e apoiar o surgimento de projetos experimentais e voluntários no território.
c) In Loco - O Plano de Desenvolvimento Local Arrisca+14 tem como elemento aglutinador «a melhoria da qualidade vida no território» e como objetivo geral a promoção da
qualificação do território do interior central do Algarve, designado por «no coração da Serra do Caldeirão», através da qualificação, especializada e global, de seus recursos essenciais.
Prioriza ações que levem à qualificação dos produtos locais; qualificação dos serviços
essenciais, destinados às populações e/ ou visitantes do território, em uma perspectiva de promoção de respostas adequadas, eficazes e inovadoras; qualificação do patrimônio natural,
ESDIME – Agência para o Desenvolvimento Local no Alentejo Sudoeste. Regulamento de Aplicação do Plano de Desenvolvimento Local – AL SUD. Disponível em . 2002b. Acessado em 10/01/2006. 14 ADL IN LOCO – Associação In Loco – Intervenção, formação, estudos para o desenvolvimento local (2002a): Plano de Desenvolvimento Local Arrisca+. Disponível em . Acessado em 10/07/2006. 13
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construído e imaterial, contribuindo para a melhoria da qualidade de vida e a elevação da
auto-estima das populações locais e para a atração de visitantes e novos residentes; e
qualificação dos recursos humanos, em uma lógica de capacitação e de valorização, individual
e coletiva, empresarial e cidadã; e a promoção integrada dos recursos e do conjunto do
território, de forma a potenciar cada recurso e a fornecer uma imagem global de qualidade e com forte conteúdo cultural.
3.1.6 Repercussão do trabalho do Grupo de Ação Local sobre a Zona de Intervenção
Este trabalho busca constatar a repercussão do trabalho do Grupo de Ação Local sobre
a Zona de Intervenção através da análise das Atualizações das Avaliações Intermediárias do
Leader em Portugal. A instituição responsável pela avaliação é o Centro Interdisciplinar de
Estudos Econômicos – CIDEC15. Adiante estão apresentados alguns pontos da avaliação que se identificam com as variáveis deste estudo:
a) O papel do GAL no fomento e difusão dos projetos de Cooperação - A Avaliação Intermediária do Leader identificou que são escassos os bons projetos de cooperação, havendo
uma notória dificuldade em se envolver o partenaire. Alguns dos aspectos positivos e negativos desta avaliação estão apresentados a seguir. Aspectos positivos da Cooperação em Portugal:
A realização das Oficinas de cooperação «Aprofundar Laços para a Cooperação e
Ampliar a Cooperação Transnacional», ambas com foco na análise de interesses e na
identificação de dificuldades no desenho de projetos de cooperação e objetivando estimular a criação de um partenaire ativo com o Brasil, os PALOP (Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa) e outros Grupos de Ação Local da Europa.
Experiências positivas na comercialização de produtos, que trabalha a fixação de
riqueza nos territórios rurais, a exemplo do projeto «Loja Portugal Rural», em Lisboa. Aspectos negativos da Cooperação em Portugal:
Excesso de aspectos lúdicos;
Modelo de financiamento descentralizado (a cargo do gestor do projeto);
CIDEC - Centro Interdisciplinar de Estudos Econômicos (2006): Actualização do Estudo de Avaliação Intercalar do Programa de iniciativa Comunitária de Desenvolvimento Rural (Leader+) - Relatório Final, 27 de Março, IDRHa. Disponível em < www.leader.pt >. Acessado em 22/04/2006. 15
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A forma de fazer Cooperação em Portugal está marcada pela realização de
encontros/ participação em feiras, onde não se vislumbra qualquer alteração frente aos vícios que os projetos de cooperação tipicamente comportam.
b) O papel do GAL na animação dos atores locais - A Avaliação para Portugal constata que
em geral, os Grupos de Ação Local «revelam capacidade de mobilização das forças vivas locais», principalmente na fase inicial de elaboração do Plano de Desenvolvimento Local. A
partir daí, há uma divisão do GAL em dois grupos: os que integram a Unidade Gestora e aqueles que uma vez ao ano são convidados a validar as atividades desenvolvidas na Assembléia Geral. O que pode ser entendido como um sintoma de erro na aplicação do
«enfoque ascendente» do Leader, o que leva quase que incondicionalmente a uma redução da
sinergia local. De fato, a mesma Avaliação acusa que: «a aplicação do método LEADER pelos Grupos de Ação Local é menos evidente em aspectos como o trabalho articulado com
outras entidades/ atores locais; a transposição das abordagens ascendente, territorial e integrada para as demais atividades do GAL ou no caráter diferenciado dos projetos apoiados pelo LEADER que (…) tende a esbater-se com o passar do tempo16».
A Avaliação destaca ainda a importância da orientação editorial do Jornal Pessoas e
Lugares17, iniciada em 2002, para as ações de Promoção e Divulgação. Por fim, o avaliador recomenda «estimular um maior acompanhamento da implementação do PDL por parte do
das parcerias locais, nomeadamente através da imposição de assembléias-gerais com uma periodicidade pelo menos semestral18».
c) Melhoria da viabilidade socioeconômica e da qualidade de vida - Os indicadores de
impacto referentes ao objetivo «Melhoria da qualidade de vida das zonas rurais» evidenciam uma maior aposta no desenvolvimento de atividades de lazer e cultura, atendendo a pelo
menos 7,3% dos habitantes das Zonas de Intervenção Leader, frente ao investimento nos serviços de proximidade, onde apenas 1,3% dos habitantes das Zonas de Intervenção Leader foram atendidos. De toda maneira é possível se identificar uma maior frequência de efeitos
CIDEC - Centro Interdisciplinar de Estudos Econômicos. Actualização do Estudo de Avaliação Intercalar do Programa de iniciativa Comunitária de Desenvolvimento Rural (Leader+) - Relatório Final, 27 de Março, IDRHa. Disponível em < www.leader.pt >. Pág. 174. 2006. Acessado em 22/04/2006. 17 REDE LEADER PORTUGAL: Pessoas e Lugares - Jornal de Animação da Rede Portuguesa Leader. Disponível em . Acessado em 11/06/2005. 18 CIDEC - Centro Interdisciplinar de Estudios Econômicos. Actualização do Estudo de Avaliação. Intercalar do Programa de iniciativa Comunitária de Desenvolvimento Rural (Leader+) - Relatório Final, 27 de Março, IDRHa. Disponible en . Pág. 125. 2006. Acessado em 22/04/2006. 16
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multiplicadores e diversificação, bem como projetos de formação, em termos de serviços de proximidade.
Os indicadores com relação à «Valorização dos produtos locais» constatam que este
objetivo é alcançado através da incorporação de matéria-prima e/ ou intermediários locais (o que ocorre em 59% dos projetos produtivos) e através do apoio a pelo menos 47 Pequenas e
Médias Empresas (Pemes) agro alimentares, totalizando um volume de negócios anual de mais de 67 milhões de Euros. Sendo observados efeitos multiplicadores e de diversificação de 20% e 10%, respectivamente, e que são considerados baixos para o setor. A Tabela 1
apresenta o volume financeiro apoiado nas diversas atividades. O objetivo contou ainda com uma ação de formação que teve 77% dos projetos relacionados com o Artesanato e as
Pequenas e Médias Empresas. Completa o quadro a criação de 778 postos de trabalho temporários e 174 permanentes, para 628 projetos.
Tabela 1 – Volume financeiro por atividades apoiadas (em milhões de Euros) Atividades Volume financeiro apoiado Pequena e média empresa agro alimentar 67,0 Pequena e média empresa não agro alimentar 7,0 Turismo no espaço rural 0,3 Restauração 0,7 Artesanato 0,2 Fonte: CIDEC Os indicadores com relação à «Promoção e reforço das componentes organizativas e
das competências nas zonas rurais» apontam para um desenvolvimento das competências individuais e/ ou coletivas em 39% das entidades apoiadas. Mas surpreende a ausência de atividades de formação específica nesta área.
Os indicadores com relação à «Salvaguarda do ambiente e da paisagem» que conforme
recorda o avaliador, está diretamente ancorada a uma prioridade Comunitária no âmbito da União Européia, apontam a que seja provavelmente um dos objetivos menos conseguidos.
Pois ainda que 20% das entidades apoiadas tenham introduzido tecnologias que economizam energia, somente 9% dos projetos de Patrimônio Natural e Ambiente envolve a requalificação
de áreas pertencentes à Rede Natura 2000. Também se aponta uma incidência de efeitos multiplicadores e de diversificação econômica de 22% e 4%, respectivamente, e que são considerados baixos em uma área inovadora; além da ausência de ações de formação. http://www.focca.com.br/revista/scientia_una11.htm _ 2012
Os indicadores com relação à «Preservação do patrimônio e da identidade cultural dos
territórios rurais» também não apontam para um satisfatório grau de concretização, segundo a
Avaliação. Os indicadores para este objetivo são: somente 5,5% dos espaços de importância histórica das Zonas de Intervenção foram apoiados; efeitos multiplicadores e de diversificação de 17% e 11%, respectivamente, e ações de formação de 3%.
d) Produção do conhecimento para o Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável Os indicadores de impacto referentes ao objetivo «Utilização de novos repositórios de know how e de novas tecnologias» apontam a incorporação de tecnologias em 64% dos projetos analisados, com especial destaque para as Tecnologias da Informação e Comunicação - TIC
(43%), tecnologias desenvolvidas pelo promotor (19%) e tecnologias de economia de energia
(16%). Em pelo menos 10% dos projetos houve a colaboração de centros de investigação/ tecnológicos ou de instituições de ensino superior.
e) Transferências de experiências - Os indicadores apontam para a importância da
Cooperação em relação a dois aspectos: Cooperação interterritorial – metodologia de trabalho/
transferência de experiências; promoção (territórios/ produtos) e diversificação de produtos e comercialização; e Cooperação transnacional – metodologia de trabalho e promoção.
Independentemente de se tratar de projetos de cooperação, a necessidade de transferência de
informação é apontada especialmente com relação a novas técnicas e estratégias de mercado e ao aproveitamento de sinergias entre agentes de desenvolvimento.
f) Mobilização e animação dos atores locais - Os indicadores apontam tanto para a
existência de Grupos de Ação Local (GAL) muito dinâmicos, com equipes profissionalizadas, segregados funcionalmente e que se assumem como «verdadeiros agentes de desenvolvimento
local»; como para a existência de GAL´s não tão dinâmicos, com equipes pequenas e pouco segregados funcionalmente, que têm dificuldade em obter massa crítica e em definir estratégias de impacto e que em geral dependem muito do LEADER e da ação do coordenador. O papel do coordenador forte, não leva o GAL necessariamente a ser menos
dinâmico e eficaz. Seu carisma e liderança, segundo a Avaliação, podem ser de extrema utilidade para o desenvolvimento local.
http://www.focca.com.br/revista/scientia_una11.htm _ 2012
4 CONCLUSÕES E CONSIDERAÇÕES FINAIS
Pode-se constatar neste estudo que nem sempre a representatividade da comunidade
está garantida na formação dos chamados Grupos de Ação Local; já a Cooperação torna-se
mais efetiva quando parte de uma ação conjunta, baseada em elementos estratégicos, aglutinantes e presentes no território; a necessidade de se reduzir os riscos financeiros, por sua vez, pode levar à escolha de projetos com baixo efeito sob a qualidade de vida das pessoas;
enquanto que a falta de uma avaliação prévia, rica em detalhes, prejudica a avaliação posterior
à aplicação do programa, nas zonas de intervenção. As principais conclusões a que se pode chegar a partir deste estudo estão apresentadas a seguir:
1. Imprecisão na delimitação entre o mundo rural e o mundo agrícola - Esta imprecisão
pode ser percebida no contato com as Associações de Desenvolvimento Local. Esta investigadora teve oportunidade de visitar também a Associação de Desenvolvimento Local
Cova da Beira, instalada em Covilhã/ Portugal, que não implementa o Programa Leader. A percepção que se tem desde ali é que a Associação que enfocam o Desenvolvimento Rural,
não tem visão local mais ampla, fechando-se em um mundo muito pequeno. Já quando se busca confrontar esta percepção com uma Associação Rural, ainda que tenham um foco limitado, argumentam que todas são Associações de Desenvolvimento Local, apenas que umas têm uma preocupação maior pelo Rural. São efetivamente Associações Rurais e por
consequência, tem ação local; mas, pela maneira como o praticam hoje, não atuam necessariamente de forma sistêmica. A primeira consequência disto é que esta segmentação
pelo rural pode distorcer a percepção que a Associação tem de seu entorno. Mais ainda assim, entre as denominadas ADL, nem sempre a distinção entre o que é Associação e o que é o Grupo de Ação Local, que efetivamente põe em andamento o LEADER, está muito clara. De
fato este estudo se encontrou com alguma dificuldade à hora de esclarecer a distinção entre Sócios da ADL/ GDR e GAL; entre a Junta Diretiva da ADL/ GDR e Unidade Gestora do
LEADER; ou ainda à hora de identificar a Equipe Técnica LEADER, que às vezes não estava designada, mais ainda assim, tinha seu papel executado pelo Gerente da Associação, por
exemplo. De fato, das três instituições analisadas, somente uma delas, efetivamente uma
Associação de Desenvolvimento Local, a In Loco, identifica-se como integrante do Grupo de
Ação Local. Em uma manifestação clara dos distintos papéis que desempenha: seja como uma ação de intervenção mais ampla, através de outros programas e com ação local (ADL), seja em uma ação de intervenção focalizada no mundo rural, através da gestão do LEADER. http://www.focca.com.br/revista/scientia_una11.htm _ 2012
2. Representatividade da Unidade Gestora LEADER - Com relação ao equilíbrio entre instituições públicas e privadas, pelos dados deste estudo pode-se concluir que não basta a
mera identificação dos sócios em uma primeira linha, uma vez que as instituições apontadas como privadas podem ter entre seus integrantes outras instituições de caráter público-privado.
Independente desta questão, sempre resta a dúvida de como se pode garantir a
representatividade da Junta Diretiva. Uma falha neste ponto poderia impedir a efetiva aplicação do enfoque ascendente da metodologia LEADER.
3. Cooperação nas Zonas de Intervenção - Em relação à maneira como se coloca em prática
o tema ou elemento aglutinante para o desenvolvimento e a cooperação, pode-se ter dois enfoques. O primeiro surge como uma consequência da existência de interesses e experiências comuns entre Grupos que pratiquem o mesmo Tema e que pode ou não levar à Cooperação. O
segundo, ocorre através de Ações Conjuntas de Cooperação, que tem como conteúdo a realização, de forma continuada de um projeto de Cooperação, baseado em elementos estratégicos aglutinantes de estruturação e de coesão. Desta maneira pode-se concluir que um
elemento aglutinante, praticado por um Grupo, pode ou não chegar a ser trabalhado como um Aspecto Aglutinante, quando passa a ser praticado por vários Grupos em uma ação conjunta. Esta segunda opção não chega a ser identificada nas ADL analisadas para Portugal.
4. Critérios de seleção dos projetos - Em relação aos critérios para a seleção dos projetos,
estes buscam atender às estratégias de desenvolvimento estabelecidas a nível da Comunidade da União Européia e às estratégias de desenvolvimento de cada ADL elaborada a partir de uma análise DAFO; além dos temas transversais incluídos aos Planos de Desenvolvimento, a
exemplo da questão de gênero, meio ambiente, novas tecnologias, etc.; e por fim, aqueles projetos que trabalhem em favor do elemento aglutinante estabelecido. Nem sempre as
Associações tem claros os critérios para a seleção dos projetos; baseando-se, às vezes, em uma análise puramente subjetiva; enquanto que em outras ocasiões, podem pecar pelo excesso de rigidez, fazendo com que se inclinem menos pelos projetos que considerem mais arriscados.
5. Papel e estrutura das redes - Em relação à produção e/ ou difusão do conhecimento, resta sempre alguma dúvida do que se pode classificar como um caso ou outro. De maneira que
para este estudo, estabeleceu-se que em se tratando de atividades de Cooperação, considerarse-á que a componente difusão de conhecimento é mais forte que a efetiva produção deste. http://www.focca.com.br/revista/scientia_una11.htm _ 2012
Enquanto que, estando presentes elementos como a inovação e o caráter piloto, considerou-se que a componente produção do conhecimento é mais forte. De qualquer maneira, a
contribuição da metodologia LEADER na produção e/ ou difusão do conhecimento para o
Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável está em criar um entorno favorável ao
domínio de técnicas específicas para o mundo rural; seja diretamente na produção de bens e serviços ou no desenvolvimento das habilidades humanas. O certo é que quanto menos massa crítica, menor é a possibilidade de se gerar um conhecimento verdadeiramente novo. Este é o grande papel que tem as Células de Animação, através das Redes LEADER: atuar como elemento de mobilização dos diversos atores locais.
6. Repercussão do LEADER nas Zonas de Intervenção - A maioria das avaliações não é
capaz de retratar o caráter inovador e dinâmico da Metodologia LEADER. Neste sentido a Diretora do Gabinete de Planejamento e Política Agro - Alimentar de Portugal, Drª. Rita Horta19 sugere como uma das alternativas para se potenciar a abordagem LEADER, que se utilize a «Avaliação on-going», ou seja, a avaliação ao longo da ação, que frequentemente se
centra sobre os processos colocados em prática e sobre os primeiros resultados obtidos. Outra dificuldade que se observa é o fato de que quase nunca se aplica uma avaliação ex-ante rica em detalhes e fiel na mensuração dos dados; além do que os Planos de Desenvolvimento não
costumam apresentar indicadores mensuráveis. A situação fica ainda mais difícil, quando se
considera que em um mesmo Território podem atuar distintas iniciativas ou programas e não
somente o LEADER; ou ainda quando se trata de elementos intangíveis, como a cultura, a percepção das pessoas, ou inclusive as regras do jogo que não estão escritas. Fato este que ratifica a necessidade de que as ADLs sejam constituídas por equipes multidisciplinares.
7. O enfoque ascendente e suas particularidades - Além do partenaire perguntar-se onde
pode chegar seu território, pergunte-se aonde quer chegar. Pois existem muitos exemplos de territórios que iludidos com promessas de progresso, aceitaram as primeiras e todas as
oportunidades que bateram a sua porta, em matéria de fábricas; de construção civil; de empreendimentos inovadores; etc. E que no final das contas não chegam a promover uma melhoria na qualidade de vida das zonas rurais.
HORTA, RITA (2006): Desenvolvimento rural 2007 – 2013: um novo quadro de oportunidades, Seminário Nacional da Rede Portuguesa Leader+ “Como Disseminar a Abordagem Leader”, 30 de Março, Setúbal. 19
http://www.focca.com.br/revista/scientia_una11.htm _ 2012
8. O LEADER e os Planos de Desenvolvimento Local no Brasil - A cooperação
transnacional aponta para projetos entre os Estados Membros, bem como entre países de fora
da União Européia, a exemplo do Brasil. De países de fora da União Européia talvez se possa adquirir, em palavras de algumas das Associações visitadas, uma porção de criatividade e do caráter piloto para os projetos europeus. Arrisca-se esta investigadora a afirmar que do lado
mais ocidental do Atlântico, pode-se encontrar uma maneira quase que irreverente de não parar diante de um obstáculo; de dar a volta ou fazer o caminho sobre as pedras que lhe
bloqueiam a passagem e de ter uma relação tão estreita com seu território, que é quase como se o homem e a terra fosse um só elemento. REFERÊNCIAS
CE – Comissão Européia. Buscador para oferta e busca de partenaire para projetos de cooperação transnacional. Swedish Leader+ Network Unit. Disponível em < http://leaderplus.cec.eu.int/pst/ >. CE – Comissão Européia. Orientações para a avaliação dos Programas Leader+ (DOC. STAR VI/43503/02-REV.1), Janeiro, Bruxelas, 2002. Disponível em < http://europa.eu.int/comm/agriculture/rur/leaderplus/pdf/library/evaluations/eval1_pt.pdf >. CIDEC - Centro Interdisciplinar de Estudos Econômicos. Actualização do Estudo de Avaliação Intercalar do Programa de iniciativa Comunitária de Desenvolvimento Rural (Leader+) - Relatório Final, 27 de Março, IDRHa, 2006. Disponível em < www.leader.pt >. CORANE – Associação de Desenvolvimento dos Conselhos da Raia Nordestina. Entidades e Instituições que integram a CoraNE. Bragança. Disponível em < http://www.corane.pt/documentos/quems.html >. CORANE - Associação de Desenvolvimento dos Conselhos da Raia Nordestina. Programa de Desenvolvimento Local (Leader+) Terra Fria. Bragança, 2002. ELARD – Rede Européia de Desenvolvimento Rural. Disponível em . ESDIME – Agência para o Desenvolvimento Local no Alentejo Sudoeste. Critérios de avaliação dos projetos. 2002a. Disponível em . ESDIME – Agência para o Desenvolvimento Local no Alentejo Sudoeste. Regulamento de Aplicação do Plano de Desenvolvimento Local – AL SUD. 2002b. Disponível em < http://www.esdime.pt/regulamentogeral.htm >. HORTA, Rita. Desenvolvimento rural 2007 – 2013: um novo quadro de oportunidades, Seminário Nacional da Rede Portuguesa Leader+ “Como Disseminar a Abordagem Leader”, 30 de Março, Setúbal. 2006. http://www.focca.com.br/revista/scientia_una11.htm _ 2012
IN LOCO – Associação In Loco – Intervenção, formação, estudos para o desenvolvimento local. Plano de Desenvolvimento Local Arrisca+. 2002 a. Disponível em . IN LOCO – Associação In Loco – Intervenção, formação, estudos para o desenvolvimento local. Projecto ALADIN - Acções Locais de Apoio ao Desenvolvimento Integrado da Serra do Caldeirão. 2002 b. Disponível em MADRP – Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas. Programa Nacional Leader+. 2006. Disponível em . MELO, Alberto. A Ação local dos cidadãos como meio de resistência à nova vaga de colonização global: O caso da Associação In Loco no Sul de Portugal. 2001. Disponível em . REDE LEADER PORTUGAL: Pessoas e Lugares - Jornal de Animação da Rede Portuguesa Leader. Disponível em .
http://www.focca.com.br/revista/scientia_una11.htm _ 2012
