Migrações internacionais e políticas migratórias no Brasil

Pesquisador do IBGE e Pesquisador Associado do OBMigra.
A Lei 6.815 de 1980 criou o Estatuto do Estrangeiro.
A I COMIGRAR foi organizada pelo MJ/SNJ, com o objetivo de reunir migrantes, profissionais envolvidos na temática migratória, estudiosos, servidores públicos, representações diversas que vivenciam a realidade da migração e do refúgio, para uma reflexão coletiva e elaboração de aportes para a construção da Política e do Plano Nacionais de Migrações e Refúgio. Realizou-se entre dias 30 de maio e 1º de junho de 2014, na cidade de São Paulo.
No momento que o artigo estva sendo escrito o PLS estava para ser encaminhado à Câmara dos Deputados.
Deve estar claro que, embora não seja explicitada, prevalece o caráter restritivo do Estatuto do Estrangeiro.
O processo de atração populacional foi mais intenso nos países europeus mais desenvolvidos. Os países do sul e leste da Europa serviram de fornecedores de força de trabalho barata para a expansão capitalista do Norte.
O acordo do Espaço Schengen permite a livre circulação de pessoas entre os países signatários, que incluem os Estados-membro da União Europeia e quatro países asociados (Islândia, Noruega, Suíça e Liechtenstein)
PATARRA (2012) menciona as anistias haviam sido concedidas em 1981/1988/1998, além do decreto 6.893/2009 que promoveu a regularização de imigrantes que viviam de forma irregular no país.
SPRANDEL (2012) destaca a Resolução Normativa Nº 93/2010, que disciplina a concessão de visto permanente ou permanência no Brasil a estrangeiro considerado vítima do tráfico de pessoas e a Resolução Normativa nº 77/2008, que dispõe sobre critérios para a concessão de visto temporário ou permanente, ou de autorização de permanência, ao companheiro ou companheira, em união estável, sem distinção de sexo.
Matéria que pode ser acessada em http://www.dw.de/merkel-defende-unidade-europeia-e-critica-movimento-xen%C3%B3fobo/a-18165332.
A íntegra da colocação do representante do ACNUR pode ser vista em http://noticias.terra.com.br/brasil/politica/representante-da-onu-revela-preocupacao-com-lei-migratoria-do-brasil,583103cc5ec4b410VgnCLD200000b1bf46d0RCRD.html.


Migrações internacionais e políticas migratórias no Brasil
Antônio Tadeu Ribeiro de Oliveira
1. Introdução
Depois de passar por um período de forte atração migratória, entre os meados do século XIX e os anos 1930, o Brasil ficou quase cinco décadas sem que as migrações internacionais tivessem grande relevância na dinâmica demográfica nacional. É com a chegada dos anos 1980 que o tema volta a ter importância à medida que o Governo Militar edita a Lei 6.815 e passam a ser percebidos movimentos populacionais de saída ao exterior. Isto fez com que, no final dos anos 1990-início da década de 2000, a questão migratória voltasse a ganhar importância na agenda política do país. Esse novo cenário das migrações internacionais passou a incluir a emigração de brasileiros e a chegada de fluxos imigratórios, inicialmente de países vizinhos e, nos anos 2010, de haitianos e africanos, num contexto onde o aparato jurídico herdado do regime de exceção era/é incapaz de fazer frente ao novo contexto da mobilidade internacional de população.
Nesse sentido, a temática migratória passa a ser objeto de debate e disputa ideológica e política entre os segmentos sociais envolvidos com a questão dos movimentos internacionais de população, tendo como consenso aparente a necessidade de uma nova legislação. No curso da discussão aparecem: o setor que propõe algumas mudanças, mas mantém o essencial do caráter restritivo, expresso na manutenção da seletividade migratória e na regulação de entrada e permanência dos estrangeiros, dado que enfocam as migrações de forma instrumental, procurando tirar proveito dos benefícios econômicos que essas possam proporcionar; surgem segmentos sociais, de inspiração humanista, que defendem novas lei e políticas migratórias pautadas na promoção e garantia dos direitos dos imigrantes; além das nuances do embate velado pelo protagonismo na condução da política migratória.
Esse processo ganha corpo em 2005 e, desde então, vem se arrastando com avanços e recuos, passando por seminários e debates, pela elaboração, quatro anos mais tarde, do Projeto de Lei (PL) 5565/2009; pelo Projeto de Lei do Senado (PLS) 288/2013; pela elaboração do Anteprojeto de Lei de Migrações e Promoção dos Direitos dos Migrantes no Brasil; pela realização da I Conferência Nacional sobre Migrações e Refúgio (COMIGRAR), pelo Projeto de Lei proposto pelo Conselho Nacional de Imigração (CNIg), esses três últimos eventos ocorridos em 2014, e finalmente pela aprovação do Substitutivo do PLS 288/2013 no Senado Federal.
Nesse contexto, o presente artigo busca contribuir com o debate, ao articular os processos históricos associados ao fenômeno da migração internacional no país com o cenário migratório internacional, onde a questão da mobilidade espacial da população também é objeto de disputa, para que, a partir da apreensão dessas experiências, se possa intervir na discussão que se trava internamente. Assim, além desta introdução, o texto está estruturado de modo a: na parte 2, trazer uma sistematização das etapas dos movimentos internacionais de população no Brasil e as políticas migratórias vigentes em cada um desses momentos; na terceira parte do artigo, apresentar o cenário atual das migrações internacionais, onde é possível perceber o paradoxo entre o endurecimento das restrições à mobilidade e a formulação de normativas e diretrizes que procuram assegurar os direitos dos imigrantes, além de apontar alguns insucessos e equívocos na condução das políticas migratórias, de modo que se possa incorporar a experiência internacional como elemento de contribuição ao momento vivido no país; na parte 4, tratar do estado das artes da questão migratória no Brasil, mostrando como vem evoluindo e destacando alguns aspectos, aqui considerados mais importantes, como aqueles associados à manutenção de restrições à circulação dos indivíduos, bem como, daqueles que procuram promover e assegurar avanços à mobilidade espacial das pessoas; e, por fim, a partir das relações apresentadas nas partes anteriores, trazer algumas considerações gerais por onde entende-se que o debate e a mobilização devam caminhar de modo a assegurar que a nova legislação faça frente aos desafios colocados pela questão migratória no Brasil.

2. Migrações internacionais no Brasil
Os movimentos de população para o Brasil datam do início do período colonial, quando da exploração pela Coroa Portuguesa do território, suas riquezas naturais e das culturas agrícolas. Como Portugal não tinha contingente populacional suficiente para explorar as oportunidades oferecidas pelas novas terras, lançou mão da força de trabalho escrava, trazendo de forma compulsória para cá os negros africanos. Esses deslocamentos variavam de intensidade, de acordo com o ciclo de atividade de econômica vigente, e mobilizavam um volume importante de pessoas. Essa lógica perdurou desde o século XVI até meados do século XIX.
Já no Brasil Reino, com o translado da família real, fugida do conflito contra a França, D. João VI, em 1815, esboça aquilo que poderia ser apontada como a primeira política migratória, que, desde aquele momento, tinha como orientação o ideal de um "projeto civilizatório" (SEYFERT, 2002). Entenda-se por isso a chegada de indivíduos brancos, cultos e mais capazes para o trabalho. Nesse sentido, o monarca estimula a vinda subsidiada pelo governo português de imigrantes suíços, instalando a primeira colônia de agricultores estrangeiros no distrito de Cantagalo, Rio de Janeiro, localidade que mais tarde passaria a ser conhecida como Nova Friburgo, mesmo nome do Cantão de origem desses colonos na Suíça.
A falta de infraestrutura de transporte adequada para o acesso às localidades causaram o isolamento da colônia, que somado a terras impróprias para o cultivo levaram ao fracasso dessa primeira experiência. No mesmo período, outras colônias, de iniciativas privadas, foram observadas no sul da Bahia, tentando estabelecer colonos alemães, mas também não lograram êxito.
Anos mais tarde, após a independência, D. Pedro I retoma o "projeto de criação de uma nação civilizada" e, a partir de 1824, passa subsidiar a vinda de colonos europeus, sobretudo alemães, localizando-os, em maior medida, em nove colônias, cinco no Rio Grande do Sul, duas em Santa Catarina, uma no Paraná, e outra em São Paulo. São Leopoldo, fundada em 1824 no Rio Grande do Sul, e São Pedro de Alcântara, fundada em 1829 em Santa Catarina, foram as mais importantes (SEYFERT, 2002).
Como assinala Iotti (2010), foi um período no qual a migração era vista como uma forma de colonização baseada na ocupação, na defesa do território nacional e na busca de um ideal de nação civilizada e que, portanto, a atração dos colonos deveria ser financiada pelo Estado. Essa fase no tratamento da questão migratória, de acordo com a autora, terminaria em 1830. Como na experiência implementada anteriormente por D. João, os problemas se repetiram: excesso de imigrantes, lotes insuficientes, terras inadequadas, pouca infraestrutura e alta incidência de doenças e de mortalidade. Tudo isso, somado ao não cumprimento de promessas feitas pelos agenciadores, levou ao abandono das terras e ao insucesso do empreendimento.
Entre 1831 a 1840, o incentivo à imigração, de forma subsidiada, é abandonado pelo governo Imperial. Foi um período de baixa nos fluxos migratórios para o país. A partir daí e até 1874, a política de atração é retomada, agora em outras bases, sem subsídio estatal. Surgia então, com mais intensidade, as companhias de colonização e se instituía valor para terra, a partir da Lei de Terras, em 1850 (IOTTI, 2010). Essa medida foi totalmente incongruente, dado que mobilizava população livre e transformava a terra em mercadoria numa relação de produção que convivia com o trabalho escravo (VAINER, 2000). O resultado não poderia ser outro que não o fracasso da iniciativa, sobretudo porque, além desses, ainda persistiam os mesmos problemas estruturais apontados anteriormente.
Em termos de volume, Levy (1974) assinala que, para o período 1820-1874, as estimativas apontam para a entrada no país de aproximadamente 350 mil estrangeiros, principalmente portugueses, alemães e italianos.
A partir de 1874 a questão migratória assume uma nova dimensão. Não se tratava mais de colonizar e ocupar espaço para proteger o território nacional. As dificuldades que começam a se impor pela iminente transição do trabalho escravo para o livre, como, por exemplo, a restrição ao tráfico negreiro e a lei do ventre livre, exigiam a adoção de mão-de-obra livre para poder tocar a lavoura cafeeira em plena expansão. Como a força de trabalho nacional e os libertos eram vistos como "ineptos" ao trabalho, a solução era trazer trabalhadores estrangeiros para ocupar esses postos, baseando essa política em três pilares: necessidade econômica, necessidade eugênica e necessidade nacional (VAINER, 2000).
Nesse sentido, retorna a política de subsídios à imigração e amplia-se o espectro de países emissores, que passou a incluir além de alemães e suíços, italianos do norte, bascos, poloneses, suecos, dinamarqueses, belgas e franceses, que vinham com promessas de compra do lote, escolha da colônia a qual iriam se integrar e que também teriam liberdade para trabalhar nas cidades ou vilas. Promessas muitas vezes não cumpridas, associadas ao profundo endividamento, restrições de ordem cultural e religiosa e a coexistência com o trabalho escravo tornavam problemático o pleno sucesso das políticas de atração desses imigrantes. As péssimas condições às quais os colonos estavam submetidos levaram os governos da Prússia, Alemanha, Itália, França e Inglaterra a proibirem a emigração para o Brasil (IOTTI, 2010, SEYFERT, 2002, VAINER 2000, LEVY, 1974).
Com a implantação da República, nos dois primeiros anos de gestão, entre 1889 e 1891, o governo republicano deu continuidade às políticas migratórias herdadas do período imperial. Em 1891, o governo central resolveu passar a tutela das políticas migratórias para o âmbito dos estados. Essa iniciativa, que perdurou até 1907, não foi bem sucedida, fazendo com que o governo voltasse a centralizar as políticas, o que ocorreu até 1914 (IOTTI, 2010).
No período da I Guerra Mundial os fluxos migratórios para o Brasil se reduzem drasticamente, voltando a crescer em volume, após o final da Guerra até 1930, mas trazendo contingentes menores aos observados nas etapas que antecederam a 1914.
A etapa que cobre o período 1874-1930 foi a de maior intensidade de fluxos imigratórios no Brasil. Contribuíram para isso a pressão populacional resultante do estágio da transição demográfica na Europa, a necessidade de força de trabalho livre e o projeto civilizatório racialista de branqueamento de nossa população. Segundo Levy (1974), teriam entrado no país nessa época cerca de 4,07 milhões de estrangeiros. Esses eram, em sua maioria, italianos, portugueses, espanhóis e alemães. Nas primeiras décadas do século XX, os japoneses passam a ser um coletivo importante, com um contingente de 100 mil pessoas.
Há que destacar que a "política de branqueamento" da população brasileira levava em conta a assimilação dos estrangeiros aqui instalados, algo quase impossível de ocorrer, sobretudo para as primeiras gerações. Incomodava aos políticos da época o fato de várias das colônias de imigrantes manterem seu idioma natal, culturas e religiões trazidas dos países de origem. Isto incomodava a alguns setores da sociedade e gerou movimentos anti-migratórios que pregavam a seletividade de migrantes mais "assimiláveis". Na prática, os indivíduos com origem no exterior, dada a inexistência da plena assimilação, independentemente dos respectivos status legal no país (fossem os não naturalizados, os naturalizados ou nascidos em território brasileiro) eram tratados como "colonos estrangeiros". Não muito diferente do que ocorre na Europa nos dias de hoje, em relação ao tratamento dado às segunda e terceira gerações de imigrantes. Essa percepção de existência de "quistos éticos" permaneceu presente e, em de certa medida, norteou o debate e as políticas migratórias no governo Vargas.
Por mais paradoxal que pareça, nos anos 1930, mesmo num quadro no qual o estágio da transição demográfica europeia proporcionava maior equilíbrio entre mercado de trabalho e oferta de mão de obra, que combinado aos efeitos da crise econômica enfrentada pelo capital reduziam os volumes dos fluxos migratórios internacionais, os setores hegemônicos na política nacional impunham, desnecessariamente, políticas restritivas à imigração. No governo Vargas, a política migratória seguia sendo tratada na perspectiva do aperfeiçoamento eugênico e visava acelerar o progresso nacional. Na prática, o que se implementou foi uma série de constrangimentos à chegada de estrangeiros como a Lei dos 2/3, em 1930, que estabelecia uma reserva de mercado nas empresas para os trabalhadores brasileiros; o estabelecimento de cotas na Constituinte de 1934, que impunha um percentual de 2% relativos ao volume dos coletivos presentes no país nos últimos 50 anos, restringia a entrada à necessidade de integração étnica e impedia a concentração estrangeira no território nacional; e na Constituinte de 1937, que também estabelecia cotas para a entrada de estrangeiros (KOIFMAN e SANTOS, 2013, BERNASCONI e TRUZZI, 2002, VAINER, 2000).
A partir dos anos 1930, e sobretudo no pós-II Guerra Mundial, diminuem os fluxos migratórios não só para o Brasil, como para os países sulamericanos em desenvolvimento, e os deslocamentos populacionais passam a se dirigir, fundamentalmente, para os Estados Unidos (EUA) e Europa de modo a atender as necessidades do padrão de reprodução fordista do capital, em plena expansão. Mesmo assim, foram registradas no país, entre 1940 e finais dos anos 1970, a entrada de aproximadamente 1,1 milhão de estrangeiros (LEVY, 1974).
Nesse período, o país seguiu regulando e implementando acordos migratórios específicos, de forma bilateral, com alguns países. Nos anos 1980, já sob o regime militar, o Estatuto do Estrangeiro é instituído por intermédio da Lei 6815. Essa lei se caracterizou pelo forte componente ideológico e baseou-se nos aspectos da segurança nacional, com o imigrante sendo visto como ameaça terrorista ao país. Esse aparato legal, altamente restritivo à mobilidade, até os dias de hoje regula a entrada e a estada de estrangeiros no país.
Nessa mesma época, as migrações voltam a ter alguma importância na agenda nacional, agora com a saída de brasileiros. Carvalho (1996) e Oliveira et al (1996) estimaram que o saldo migratório na década de 1980 foi negativo em aproximadamente 1,5 milhão de pessoas, que se dirigiram principalmente para os EUA. Nos anos 1990, o balanço continuou sendo negativo para o país, com os fluxos incorporando entre os principais lugares de destino, além dos Estados Unidos, o Japão e países da Europa, especialmente, Portugal, Espanha, Itália e Reino Unido. Cabe registrar que, nessas décadas, em função das assimetrias no desenvolvimento econômico e social, correntes migratórias de menor intensidade ingressavam no país vindas dos vizinhos sul-americanos, em particular, paraguaios e bolivianos. Em menor medida, chegaram dirigentes e técnicos europeus que para cá vieram na esteira do processo de privatização das empresas públicas prestadoras de serviços de telefonia e saneamento básico (OLIVEIRA e O´NEILL, 2012).
Com a crise econômica que atingiu, ao final dos anos 2000, os países desenvolvidos, principais destinos da emigração brasileira, o Brasil passa a receber uma importante migração de retorno, bem como de imigração estrangeira. Nessa onda migratória, chegam haitianos, fugindo das péssimas condições, econômicas, sociais e sanitárias, que foram agravadas pelo terremoto que assolou o Haiti em 2010; bem como senegaleses, congoleses e bengalis, entre outras nacionalidades africanas, que também tentavam escapar das adversidades em seus respectivos países de origem.
O tratamento dado à imigração haitiana revelou a fragilidade, a inadequação e o despreparo das nossas políticas migratórias. Mesmo sendo responsável pela atração desses fluxos, seja pelo fato de que desde 2004 estarmos presentes naquele país, liderando uma força de paz das Nações Unidas - MINUSTAH (sigla em francês); ou pela forma como o Governo brasileiro passa ao exterior a imagem de país em ascensão e hospitaleiro, o Brasil não se preparou de forma adequada para receber esses imigrantes. Apesar da concessão de vistos em caráter humanitário, o acolhimento aos haitianos foi marcado pela improvisação, onde destaca-se: o estabelecimento inicial de cotas, que foram alterando de teto até serem revogadas; a falta de abrigos adequados; a demora na emissão dos documentos necessários tanto no Acre e Amazonas, quanto nas representações consulares; e a ausência de políticas de inserção laboral. Esse conjunto de fatores negativos acabou por fazer com que esses imigrantes ficassem expostos à exploração de coyotes e das autoridades dos países de trânsito, se alojassem em lugares com péssimas condições sanitárias e se tornassem presas fáceis para empresários oportunistas que se aproveitaram da mão-de-obra barata e, algumas situações, submetida a trabalho análogo ao escravo.
Esse episódio deixou patente a falta que faz um aparato legal que orientasse a política migratória necessária ao adequado enfrentamento da questão.
É possível afirmar que o Estado brasileiro, desde o momento em que se aproxima o fim da escravidão, atuou na lógica de mobilizar e localizar força de trabalho, fosse essa nacional ou estrangeira, de modo a evitar a pressão sobre o latifúndio. Quando se reduzia a oferta de mão de obra imigrante, o governo mobilizava trabalhadores autóctones, como quando ocorreu com o "exército da borracha" e a marcha para o oeste, processos que viriam a se repetir em relação às migrações internas (1950-1960), integração nacional (anos 1970) e com a fragmentação do território do período neoliberal. Se, inicialmente, essas políticas visavam a defesa dos latifúndios (VAINER 2000), agora, no vácuo de políticas explícitas, supre a força de trabalho que melhor atenda aos interesses do capital, cuja a entrada no país é, em grande medida, determinada de acordo com a demanda das empresas, sejam as nacionais ou estrangeiras.

3. Cenário das migrações internacionais no mundo: quais paradigmas deveriam ser seguidos?
A Europa, que até o início dos anos 1940 era considerada espaço de emigração, após o fim da II Guerra Mundial, com o processo de reconstrução e a expansão do modelo de reprodução fordista, passou a atrair e estimular a imigração, medidas que também foram observadas nos EUA. Após quase três décadas de crescimento vertiginoso, o fordismo começou a emitir sinais de esgotamento, até que o capital começou o movimento de substituição para um modelo baseado na acumulação flexível, cuja a sustentação política tinha inspiração neoliberal.
Essas transformações, como muito bem assinala Harvey (1992), têm impacto nas várias dimensões da vida social. No que tange mais diretamente às migrações, observou-se, num primeiro momento, a redução na demanda por força de trabalho estrangeira, combinada ao ataque frontal ao sistema de Bem-estar Social, para o qual os imigrantes representavam, aos olhos dos formuladores dessas políticas, um custo indesejado. O resultado mais imediato dessas mudanças foi o fechamento das fronteiras, tanto nos EUA, quanto na Europa. A partir daí, passou a vigorar um conjunto de políticas migratórias ao mesmo tempo restritivas e seletivas.
É importante ressaltar que o fechamento das fronteiras europeias e americana, nos anos 1970, não encerrava o ciclo das grandes imigrações, pois muitos trabalhadores, a princípio vistos como temporários, decidiram ficar e, ao mesmo tempo, chamar suas famílias, o que viria a colocar na agenda questões como integração dos imigrantes e reunificação familiar (ARANGO, 2005).
Bacci (2012) aponta o quanto foi inoportuno o momento para a adoção dessas medidas, geradoras de conflitos de interesses entre países do Norte e do Sul, tanto os de natureza econômica, quanto demográfica. A mudança no modelo de reprodução do capital seguiu espalhando crise e reestruturação econômica, que levaram ao aumento do desemprego e à intensificação da desigualdade social nos países de origem da migração. Do ponto de vista demográfico, enquanto os países desenvolvidos do Norte entravam na sua fase avançada da transição, com a consequente aceleração do envelhecimento populacional, os países do sul experimentavam a fase de expansão da sua população em idade ativa, que não encontrava ocupação em função das transformações observadas nessas economias. Se por um lado o modelo de acumulação adotado colocava a migração como alternativa na estratégia de reprodução, por outro, cerrava as fronteiras, tentando inibir a mobilidade, alheio à assimetria entre oferta e demanda de força de trabalho.
A esse respeito, Bauman (2013) cria a metáfora dos resíduos, assinalando que, se no final do século XIX-início do XX, a Europa resolveu globalmente, ao espalhar sua população pelo mundo, um problema gerado no âmbito local. Agora, o capital quer solucionar localmente um problema gerado na esfera na economia globalizada. Nessa nova economia, aqueles que não são potenciais consumidores devem ser colocados à margem, como resíduos. Nesse sentido, a "Europa Fortaleza" e os EUA buscam deixar de fora os indesejáveis, que devem permanecer imóveis nos seus países de origem.
O endurecimento à migração laboral e à aceitação de refugiados produziram a imigração irregular, que passou a ser a marca em todos os processos migratórios contemporâneos. O volume dos migrantes irregulares só fez aumentar nos anos que seguiram ao fechamento das fronteiras. A resposta política dada pelos países europeus foram basicamente duas: regularizar a população irregular que já se encontrava nos respectivos países; e punir novos imigrantes irregulares com deportação e aplicação de sanções aos seus empregadores. Contudo, essas medidas também não surtiram efeito, pois as empresas seguiram contratando migrantes irregulares, seja porque muitas delas só podiam fazer frente à concorrência lançando mão de força de trabalho barata e flexível, seja pela forte correlação entre economia informal e migração irregular. A combinação dessas circunstâncias com a localização geográfica transformou Itália, Espanha, Grécia e Portugal em zonas chaves para imigração irregular, face suas fronteiras acessíveis e baixa capacidade de vigilância (SASSEN, 2013). Mais recentemente, a Bulgária também passou a fazer parte da rota dos atravessadores, outro produto nefasto do endurecimento no controle de fronteiras. Deve ser ressaltado que essas rotas, na maioria dos casos, expõem os migrantes a toda sorte de riscos e abusos. Entre as principais opções de ingresso nos EUA e na Europa estão, respectivamente, o Deserto do Texas e a travessia do Mar Mediterrâneo, transformados em grandes "cemitérios de migrantes".
No plano social, as políticas restritivas engendraram e exacerbaram, nas sociedades dos países desenvolvidos, o preconceito, o racismo e a xenofobia. Os imigrantes, que nos anos de expansão econômica eram vistos como importantes no processo de crescimento econômico, passam a ser enxergados como indesejáveis e a quem se deve negar direitos e combater a presença. Não de outra forma, conflitos se tornaram frequentes, como o ocorrido na periferia da França, nos anos 2005.
Ainda de acordo com Sassen (2013), nos finais dos anos 1990, três processos instauram uma nova era nas migrações internacionais na Europa: i) expansão da geografia das migrações, que passam a incluir os países da África setentrional e ocidental, do Leste Europeu e da antiga União Soviética; ii) ganham dimensão as solicitações de reunificação familiar e o crescimento demográfico das comunidades imigrantes; e iii) o Tratado de Maastricht, que estabelece novas regras para a liberdade de circulação no território europeu. Isto coloca questões importantíssimas frente às tendências de transnacionalização das atividades econômicas, por um lado, e, por outro, a intenção de controlar os fluxos migratórios. De fato, foi um dilema incontornável, pois no mesmo passo que se intensifica a internacionalização das atividades produtivas, são geradas novas correntes migratórias, o que tornou inócuas as medidas de controle, que não lograram reduzir os fluxos migratórios. Paralelamente, a seletividade migratória implementada por alguns países também emitia sinais positivos para vinda de migrantes não incluídos na lista de ocupações desejadas.
Com o mesmo enfoque, Arango (2007) assinala que as migrações se mundializaram, no sentido de envolver uma gama grande de países nos diversos continentes. Ao fazer o paralelo com a globalização, destaca a assimetria entre, por um lado, a integração global dos espaços e a livre circulação de bens, capitais e informações e, por outro, as barreiras impostas à mobilidade humana. Contudo, aqui entra em questão os processos sociais, através dos quais os migrantes insistem em romper essas restrições, de modo a também colocarem esse espaço global como uma das estratégias de reprodução. Para tanto, adotam rotas migratórias diversificadas, incorporando países que simultaneamente são emissores e receptores de população, outros classificados como de trânsito (categoria que emerge em função das restrições impostas pelos países de destino final), e os demais que permanecem na tipologia tradicional de atração e expulsão de população.
O fato é que os conflitos em torno da mobilidade fizeram com que as migrações internacionais assumissem relevada importância na agenda política e social ao final do séc. XX, início do XXI, tornando-se, em muitos casos, objeto de disputas de projetos políticos. Com a relevância que as questões migratória e de asilo ganharam na agenda internacional, os aspectos legais e normativos foram obtendo força dentro da UE, com a Comissão Europeia cobrando dos Estados membros respeito e implementação das medidas aprovadas, supervisionando e até mesmo tomando decisões no campo judicial, entendendo a integração do migrante como central nas políticas migratórias.
Arcarazo (2014) assinala que desde o tratado de Amsterdã, firmado em 1999, a União Europeia (UE) vem produzindo normativas no campo da imigração internacional e asilo. Paulatinamente, foi caminhando no sentido da normatização das questões associadas à integração do imigrante, basicamente, para os residentes de longa duração, e na garantia à reunificação familiar. Na Cúpula de Tampere, em 1999, foi enfatizado que os cidadãos extra-comunitários deveriam ter assegurados direitos e deveres comparáveis aos nacionais de países membros. Contudo, como a implementação dessas medidas é da competência de cada Estado membro, dado que são soberanos na definição das políticas migratórias a serem adotadas, pouco se avançou nos dez primeiros anos.
Em comunicado emitido em 2000, a Comissão reconhecia que as políticas restritivas e voltadas para a "imigração zero" eram irrealistas e ineficazes. Nesse sentido, a admissão de imigrantes econômicos deveria ser vista com mais flexibilidade pelos Estados membros e complementadas por medidas que facilitassem a integração:
...the provision of equality with respect to conditions of work and access to services, together with the granting of civic and political rights to longer-term migrant residents brings with it such responsibilities and promotes integration (EUROPEAN COMISSION, apud ARCARAZO, 2014).
Todas as normativas e diretrizes produzidas, ao longo dos últimos 25 anos, visavam facilitar: i) o acesso ao mercado de trabalho, que deveria ser a mais importante prioridade para facilitar a integração; ii) a integração, que não deveria ser baseada apenas em questões econômicas e sociais, mas também levando em consideração os aspectos relacionados à cultura, diversidade religiosa, cidadania, participação e direitos políticos; iii) o reconhecimento da qualificação, educação e habilidades do imigrante obtida no exterior; iv) o acesso à moradia segura, serviços de educação, saúde, social e cultural; e v) o desenvolvimento da cidadania e participação cívica. Todavia, segue sendo enorme a distância entre o que se aprova de normativas e diretrizes e o que efetivamente é implementado, muito embora, se encontre situações nas quais as decisões judiciais tenham sido favoráveis aos migrantes.
Em resumo, o que se produz é um verdadeiro paradoxo entre a profusão de políticas e insatisfação generalizada com a questão migratória. Segundo Arango (2005), as políticas migratórias estariam assentadas em três eixos: i) regulação e controle dos fluxos migratórios; ii) integração dos migrantes; e iii) cooperação internacional. Devendo ser enfatizado que, na prática, a prioridade é dada para a política de controle e regulação.
Com o advento da crise econômica, que em 2007 atingiu principalmente os países mais desenvolvidos, as políticas migratórias se tornaram ainda mais restritivas. Aumentaram os controles nas fronteiras e muitos dos direitos que ainda restavam aos imigrantes irregulares foram retirados. Essas medidas, como era de se esperar, produziram, entre outros aspectos: i) o aumento dos lucros dos atravessadores, que passaram a cobrar mais pelos seus serviços; ii) maior exposição dos imigrantes aos riscos para ingressarem nos países de trânsito/destino, face à adoção de rotas mais perigosas e o abandono dessas pessoas em pleno Mar Mediterrâneo ou no Deserto do Texas; iii) maiores ganhos para os empresários inescrupulosos, que intensificaram a exploração da força de trabalho imigrante; e iv) aumento das tensões sociais, com o incremento das manifestações preconceituosas, racistas e xenofóbicas.
Ainda como reflexo da crise, os países membros da UE, menos desenvolvidos, que vinham atraindo população, como Espanha, Portugal, Grécia, Irlanda e Chipre, onde o forte crescimento econômico, observado entre 2000-2007, era baseado em atividades de trabalho intensivo e de baixa qualificação, sofreram mais fortemente a queda no desempenho das suas economias e não só deixaram de atrair população como passaram a ser emissores para os países vizinhos menos afetados e até mesmo para outros continentes, como América, África e Oceania. Esses fatores, adicionados à pressão migratória dos países, membros ou não, do Leste Europeu, fez com que os setores mais conservadores colocassem em discussão medidas que visam limitar e até mesmo eliminar direitos dos cidadãos de países membros, bem como rediscutir a livre circulação no Espaço Schengen.
Para se ter uma noção mais precisa de como as políticas migratórias vêm se comportando na Europa, o relatório da Comissão Europeia (COMISION EUROPEA, 2014), para o ano de 2013, aponta o aumento das entradas irregulares, das solicitações de asilo e do número de vítimas na tentativa de ingressar no território europeu, destacando a morte por naufrágio de 360 pessoas que tentavam chegar à Ilha de Lampedusa, na Itália. Além disso, destaca a piora na situação de desemprego dos imigrantes (22%) e da exposição desse coletivo à situação de pobreza (44,3%). Em suma, as medidas restritivas, por um lado, não estancam os fluxos migratórios, e, por outro, agravam a situação dos imigrantes tanto do ponto de vista da trajetória até o ponto de destino, quanto da inserção nas sociedades de acolhida.
Com a crise, a Europa seguiu buscando garantir a recuperação econômica e o crescimento, ao mesmo tempo que buscava inibir a chegada de imigrantes, muito embora as diretrizes apontem que uma imigração bem administrada pode proporcionar o impulso econômico, disponibilizar qualificações necessárias e atacar as carências do mercado de trabalho. Aqui também fica patente o fosso entre a proposição de normativas e diretrizes e a necessária vontade política para implementação dessas medidas, além de desnudar os problemas no mercado de trabalho europeu, cujas carências são tanto de necessidades de qualificações nos estratos ocupacionais baixo, médio e alto, quanto de baixa oferta, fruto do processo de envelhecimento populacional
Do documento da Comissão Europeia depreende-se que as três principais linhas de ação foram voltadas para: i) evitar o tráfico de pessoas, reduzir o número de vítimas e combater a contratação irregular; ii) atrair trabalhador qualificado e estudantes de graduação e pós-graduação; e iii) reforçar a segurança nas fronteiras. O item i), somado aos esforços de cooperação com países terceiros para enfrentar os problemas que levam à emigração, foram pouco atacados. O que se viu foi a ênfase na seletividade migratória, para resolver problemas pontuais do mercado de trabalho europeu, combinado com o aumento da segurança para deixar de fora da "Europa Fortaleza" os indesejáveis.
Por fim, o relatório reforça a necessidade de impedir que os imigrantes continuem perdendo suas vidas ao tentar entrar na Europa, combatendo o tráfico e contrabando de pessoas. Além de implementar ações que inibam a violência, discriminação, racismo e xenofobia contra os imigrantes, promovendo a integração e a coesão social, de forma a seguir sendo atrativa para a necessária força de trabalho, qualificada ou não.
Tudo isso sinaliza a relevância que a questão migratória adquire na agenda internacional e os paradoxos que produz. Um deles é como implementar um modelo econômico excludente, não só do ponto de vista dos imigrantes, que requer a aplicação de medidas restritivas em sociedades democráticas como as europeias e a americana, onde a garantia dos mais diversos direitos é pedra fundamental? Um outro paradoxo, mais particular da Europa, diz respeito ao processo de envelhecimento populacional, que já se faz sentir em diversos países e apresenta sinais de escassez nos vários estratos ocupacionais, colocando a imigração como elemento chave na oferta de força de trabalho: até que ponto a seletividade migratória, direcionada para algumas ocupações, irá funcionar?
No Brasil, nos últimos anos, como já mencionado, o tema da migração internacional também vem tomando relevo, com todos os ingredientes presentes numa disputa política entre as diversas matrizes ideológicas envolvidas no debate. Da experiência internacional é possível destacar alguns pontos que parecem fundamentais e deveriam ser levados em consideração: a ineficácia das políticas seletivas; o papel da migração como instrumento de reposição e/ou complementação da força de trabalho nacional; a importância que ganha a dimensão da garantia dos direitos dos imigrantes; e, quem sabe o mais importante, o hiato entre o estabelecimento de normativas e diretrizes progressistas e a efetiva implementação dessas medidas. Assim, olhar para melhores práticas poderia ajudar o país no enfrentamento dos desafios apresentados pelas diversas facetas da questão migratória.

4. O estado das artes e para onde caminham as políticas migratórias no Brasil: projetos em disputa.
Como mencionado anteriormente, a migração internacional no Brasil é regulada por normas legais implementadas no período do Regime Militar, nas quais o imigrante é visto como uma ameaça à "estabilidade e coesão social" do país, predominando, portanto, o enfoque da segurança nacional, que deveria manter de fora das nossas fronteiras aqueles que "pretendiam vir causar desordem em nossas plagas".
A Lei 6.815/1980 que estabeleceu esse conjunto de normas, também criou o Conselho Nacional de Imigração (CNIg). O Conselho seguiu colocando em prática, num cenário de baixa pressão imigratória, a política do mobilizar, selecionar e localizar que desde sempre predominou nas políticas migratórias implementadas no país (VAINER, 2000), seguindo a lógica de atender às demandas por força de trabalho estrangeira.
Ocorre que, a partir dos anos 1980, a questão migratória volta a ter alguma relevância na agenda política e social brasileira, onde, entre outros aspectos, destacam-se: i) a emergência, naquela década, da emigração internacional. Brasileiros passaram a viver no exterior em situação de vulnerabilidade e não vislumbravam as mínimas condições que favorecessem uma possível reinserção no país, como por exemplo, aspectos relacionados à obtenção de trabalho e a cobertura da previdência social; ii) a entrada irregular de trabalhadores e suas famílias que vieram, sobretudo, da Bolívia e Paraguai; e iii) a chegada massiva de haitianos e africanos, a partir do princípio de 2010. Tudo isto, escapava ao controle do governo brasileiro e requeria uma tomada de posição, dado que o aparato legal não conseguia dar conta de enfrentar todas essas situações.
Essas questões foram sendo tratadas de duas maneiras: i) seguiu-se a receita dos EUA e da UE, promovendo a regularização dos estrangeiros que residiam há um determinado tempo no país. Essas medidas, tomadas tanto no governo autocrático quanto nos democráticos, nem conseguiam atender/satisfazer a todos que se encontravam nessa situação, nem resolviam o essencial - a necessidade de uma política migratória clara, que abarcasse, ao menos, os eixos da regulação, integração e cooperação internacional, seja qual fosse o viés ideológico que orientasse tais políticas; ii) o CNIg passa a enfrentar o problema emitindo, pontualmente, Resoluções Normativas para cada questão surgida. Não obstantes avanços importantes em aspectos humanitários, proteção, livre circulação dos trabalhadores do Mercosul, entre outros, o que se produziu foi um verdadeiro emaranhado normativo, que, da mesma forma, está longe de afrontar as questões migratórias com a necessidade e a profundidade requeridas. É salutar enfatizar que, nesse ínterim, o país também aderiu a medidas internacionais que visam a proteção e garantias dos direitos dos imigrantes, como na questão da Convenção Contra o Crime Organizado e o Tráfico de Pessoas, em 2004 (SPRANDEL, 2012).
Assim, o tratamento das questões relacionadas às migrações internacionais vem navegando num mar de avanços, paralisia e retrocessos, como por exemplo, a não assinatura da Convenção 97 das Nações Unidas, sobre o direito dos trabalhadores migrantes e suas famílias (MARINUCCI, 2012). Nesse sentido, a aparente "não política migratória" seria a manutenção, em grande medida, das práticas herdadas do regime de exceção.
"... é falso pensar que o Brasil não possui uma política migratória. Evidente que ele não possui uma política restritiva, de controle ostensivo de fronteira, como é o caso da Europa e dos Estados Unidos. No entanto, embora fragmentada, opaca e casuística, nossa política existe, e garante a mesma discricionariedade absoluta do Estado da época da ditadura." (VENTURA, 2014).
Contudo, é importante reconhecer que a relevância alcançada pelo debate em torno da questão migratória no Brasil, impulsiona e pressiona na direção dos avanços necessários, o que leva a embates de posições e ideologias conflitivas (PATARRA, 2012). Do governo central são emitidos sinais distintos na forma de abordar a problemática: i) a Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE) busca alterar a lei de migrações com enfoque na atração de força de trabalho qualificada. Seriam, preferencialmente, engenheiros, médicos e profissionais do setor de alta tecnologia. A ideia é que essa mão-de-obra viesse ajudar a impulsionar o desenvolvimento e crescimento econômico (EL UNIVERSAL, 2014, BRASIL, 2012); ii) a Secretaria Nacional de Justiça (SNJ) procura modificar a lei a partir do paradigma das garantias dos direitos dos migrantes, tendo inclusive constituído uma Comissão de Especialistas que elaborou um Anteprojeto de Lei de Migrações e Promoção dos Direitos dos Migrantes no Brasil. Esse Anteprojeto passou pela avaliação da sociedade civil, na I Conferência Nacional sobre Migrações e Refúgio (COMIGRAR), realizada em 2014, e foi encaminhado à Presidência da República, de modo a fosse submetido à discussão e aprovação do Congresso Nacional (BRASIL, 2014); e iii) O CNIg apresenta um Projeto de Lei que também procura assegurar garantias e direitos dos migrantes. Frente a esse conjunto de iniciativas oriundas do Poder Executivo, o governo federal procurou ter uma atuação unificada, buscando algum consenso em torno do Projeto de Lei do Senado (PLS) 288/2013, elaborado pelo Senador Aloysio Nunes e relatado pelo Senado Ricardo Ferraço.
Essas visões têm norteado as discussões e disputas sobre as migrações internacionais e se refletem nas propostas de leis e normatizações que, além do Anteprojeto patrocinado pelo MJ/SNJ e no Projeto de Lei apresentado pelo CNIg, surgem no PLS 288/2013 e no Projeto de Lei (PL) 5.565/2009, em tramitação no Congresso Nacional. Aqui cabe um parêntese para reforçar que os setores mais conservadores dos dois lados do espectro ideológico, que continuam enxergando a migração como ameaça, agora aos nossos empregos, e/ou que aceitam alguma migração, desde que seja branca, não têm se colocado de forma mais incisiva no debate, mas vêm atuando naquilo que podem para atrasar/paralisar o processo.
A seguir são apresentadas algumas considerações sobre as propostas que vêm sendo discutidas no parlamento brasileiro.
O PL 5.565/2009, que se arrastava desde de 2005, só em 2009 foi encaminhado pelo governo ao Congresso Nacional. Sprandel (2012) assinala que apesar de alguns avanços ainda é tímido e restritivo, como por exemplo nos artigos: 4 - que enfoca a preferência por força de trabalho especializada; 80 - que inibe a participação política dos estrangeiros; e 87 - que restringe o acesso à naturalização, apresentando como exigência o aumento do prazo de residência no país para dez anos e colocando obstáculos a quem responde a processo criminal, sem que seja levada em consideração a presunção de inocência estabelecida em nossa Constituição. Além desses aspectos apontados pela autora, podem ser adicionados os seguintes artigos: 8 - que veda o direito ao estrangeiro a participação político-partidária; 17 – que mantém restrições à concessão de visto a apátridas, exigindo garantias de que possam regressar ao país de residência, procedência ou em outro país; e 66, inciso II – que coloca entre os impedimentos para a concessão de visto ou residência o fato de ser "considerado nocivo ao interesse nacional", sem deixar claro o que seria essa categoria, abrindo possibilidade a qualquer tipo de interpretação. Deve ser ressaltada também a lacuna no que diz respeito à situação dos emigrantes brasileiros, que não foi contemplada neste Projeto de Lei.
Nesse sentido, o PL ao manter o essencial da política migratória praticada no Brasil, do mobilizar, classificar e localizar, reflete mais o enfoque que trata de forma instrumental as migrações internacionais, procurando tirar proveito das vantagens econômicas e, apesar de ser apresentado como um novo instrumento baseado nas garantias dos direitos humanos dos migrantes, mantém algumas características típicas da visão fundada na segurança nacional.
Já o PLS 288/2013 foi apresentado ao Senado Federal, pelo Senador Aloysio Nunes, também com a proposta de: fazer avançar o estatuto jurídico da questão migratória na direção das garantias e dos direitos; assegurar a plena integração dos imigrantes; implementar a cooperação internacional; combater o tráfico de pessoas; e contemplar a questão dos emigrantes. Outros avanços também podem ser observados no PLS, como por exemplo, nos seguintes artigos: 4 e 5 – que criam a figura do visto de trânsito, dimensão muito relevante nos deslocamentos internacionais de população nos dias de hoje; 7 – que estende para o prazo de dez anos a concessão de vistos para turismo e negócios; 11 – onde é detalhado o tratamento dado aos casos de imigrantes vítimas do tráfico de pessoas; 30 – que aumenta o prazo para negar a expulsão do país de pessoas que aqui tenham ingressado quando criança, que passa a abranger os dez primeiros anos de vida; 40 - que estabelece prazo de residência no país de quatro anos para a concessão da naturalização ordinária; 55 a 59 e 63 –que tratam da situação do emigrante brasileiro, no que tange ao sequestro internacional de criança ou adolescente, às remessas, ingressos de bens, situação previdenciária e ao sepultamento digno; e 60 – onde tipifica detalhadamente como punir envolvidos nos crimes de tráfico internacional de pessoas. Além disso, o Senador, em sua justificação, assinala, entre outros aspectos, que não tratou as questões ligadas à extradição por entender que essas devem ser objeto de uma discussão mais ampla no âmbito da cooperação penal internacional; aponta a defesa da concessão de direitos políticos aos imigrantes na esfera municipal, tendo inclusive nesse sentido encaminhado a Proposta de Emenda Constitucional nº 25/2012; e que dada a relevância adquirida pela questão migratória, deveriam ser repensados os papéis do Ministério das Relações Exteriores, Ministério da Justiça, da Polícia Federal, Ministério do Trabalho e Emprego e do próprio CNIg, e se criar uma Agência Nacional de Migração, fundada numa nova lei federal de migração.
O Substitutivo do Relator, Senador Ricardo Ferraço, elaborado a partir do consenso possível obtido junto aos órgãos do Executivo que lidam com as questões migratórias, se por um lado, eliminou a cláusula restritiva do PLS original que incentivava a admissão de força de trabalho especializada; por outro, manteve o impedimento à concessão de naturalização para estrangeiros que estejam respondendo a processo criminal; e introduziu um problema sério, pois, ao revogar a Lei 6.815/1980, acaba com o Conselho Nacional de Imigração sem criar ou fazer menção à necessidade de um órgão gestor das políticas migratórias. Além disso, durante o prazo aberto para emendas dos outros membros da Casa, o Senador Lasier Martins (PDT/RS) submeteu emenda retirando o inciso XV do art. 25, de forma a negar residência ao migrante em liberdade provisória ou em cumprimento de prisão cautelar ou pena criminal. A emenda foi aceita e o Substitutivo aprovado por unanimidade. O PLS 288/2013, após receber outras emendas de menor prejuízo aos aspectos mais relevantes na garantia dos direitos do migrante, foi aprovado no Senado Federal e irá para tramitação na Câmara dos Deputados.
Contudo, há de se reconhecer, que o Substitutivo incorporou várias das propostas que apontam no sentido da proteção e garantia dos direitos fundamentais dos migrantes, destacando-se, entre outros aspectos, a não criminalização da imigração, repúdio à discriminação, racismo e xenofobia, acolhida humanitária, garantia ao direito de reunião familiar, inserção social, laboral e produtiva, acesso livre igualitário aos serviços e aos programas sociais, promoção do reconhecimento acadêmico e repúdio a práticas de expulsão ou deportação coletivas. Em síntese, o PLS 288/2013 sinaliza com muito mais avanços no enfrentamento das questões migratórias do que a proposta do PL 5565/2009, o que já é reflexo do aprofundamento e dos avanços no processo de discussão travado a partir de 2010.
Em relação a esses projetos deve ser destacado que a experiência internacional tem demonstrado que políticas voltadas a instrumentalizar as migrações com objetivo de maximizar resultados econômicos, implementando a seletividade de acordo com as necessidades de determinados perfis ocupacionais, em sociedades democráticas, não têm apresentado bons resultados. Ao emitir sinais que precisa de um determinado tipo de profissional é produzido um "efeito chamada" que passa atrair todo tipo de migrante. Como já está comprovado, esses países são incapazes de produzir o controle e a regulação necessária para impedir o fluxo de migração irregular, por mais que sigam adotando medidas cada vez mais restritivas. Não obstante esses aspectos, Sassen (2013) argumenta que os postos de trabalhos menos qualificados serão sempre gerados, mesmo nos países mais desenvolvidos, muito embora a sociedade do país receptor pense que o importante para o sistema econômico desenvolvido é o alto nível educacional e de formação. O crescimento do setor de serviços vai demandar trabalhadores menos qualificados dispostos a trabalhar a soldo de salários mais baixos. Em consonância, Bacci (2012) adverte para o fracasso das políticas de facilitação das migrações qualificadas e temporárias, posta em prática no Canadá, Austrália, Nova Zelândia, Reino Unido, Dinamarca, e que está sendo pensada como diretriz para toda a União Europeia, com a introdução do blue card. Enfatiza o problema exemplificando com os casos das migrações México – EUA e Turquia – Alemanha, acrescentando a dificuldade que essas medidas impõem à integração do migrante. Por fim, corrobora que, ao sinalizar o desejo por força de trabalho qualificada, provavelmente os menos qualificados também receberão o sinal e serão atraídos.
Esses exemplos deveriam servir de alerta aos formuladores de políticas, dado que, ao olharem apenas para o topo da estrutura ocupacional, através de medidas seletivas, correm o sério risco de estimular a vinda de imigrantes irregulares, não resolvendo, em definitivo a questão migratória no país, dado que nessa perspectiva os trabalhadores estrangeiros dos estratos mais baixos não estariam contemplados pela política a ser implementada. Atualmente na Alemanha esse tipo de medida se tornou grave do ponto de vista político e social, uma vez que nos últimos anos aumentou de forma expressiva a imigração, verificando-se manifestações contrárias à presença de imigrantes, sobretudo os de origem muçulmana. Isso levou, recentemente, a presidente Angela Merkel proferir discurso contra a xenofobia e o movimento anti-islâmico. Mas como enfrentar essas questões se o país vem praticando uma forte política de atração seletiva de estudantes de pós-graduação e de força de trabalho especializada (HEIMANN, 2014)? Ao emitir o tal "efeito chamada" passa a atrair todo tipo de mão-de-obra, em particular aquela menos especializada, que conta com redes sociais bem estruturada no país.
De um modo geral, pode-se dizer que essas disputas marcam a gradativa e relativa mudança de paradigma no trato da questão migratória, que lentamente se processa no sentido de mudar sem que se rompa bruscamente com os paradigmas anteriores (MARINUCCI, 2012). Nesse sentido, a sociedade brasileira só conseguirá caminhar na construção de novos paradigmas à medida que os setores que defendem a causa migratória se tornem hegemônicos e, mais que aprovar, façam cumprir um estatuto legal que assegure a garantia integral dos direitos da pessoa migrante, sejam os dos estrangeiros no Brasil ou de brasileiros no exterior.

5. Considerações finais
Como visto, as migrações internacionais foram parte importante na constituição e configuração da nação brasileira, sendo as políticas migratórias uma de suas dimensões. A história dessas políticas migratórias, na sua origem no início do século XIX, com D. João VI, até a implantação pela ditadura militar do atual marco regulatório das migrações é marcada pela falta de planejamento adequado e por leituras equivocadas das condições objetivas em cada um dos momentos que estavam sendo aplicadas, fazendo com que não lograssem o êxito desejado, além de serem pautadas por forte conteúdo racista e caráter altamente seletivo e assimilacionista.
Nos dias de hoje, após décadas fora da agenda nacional, a questão migratória retorna à cena, agora não só tendo que dar conta dos que aqui aportam, mas também das centenas de milhares de brasileiros que vivem no exterior. O desafio que se coloca é romper com ordenamento jurídico vigente, baseado no enfoque da segurança nacional, e avançar na construção de uma lei de migração na qual o princípio fundamental seja a garantia dos direitos dos migrantes. Isto, sem dúvida, faz com que o debate se torne objeto de disputa ideológica.
Há que se chamar atenção para a discussão e, particularmente, para os formuladores das políticas migratórias, de alguns mitos desconstruídos por Sassen (2013) ao analisar duzentos anos de história migratória na Europa. O primeiro deles diz respeito ao estigma de que as migrações são constituídas majoritariamente por pessoas pobres. Se isto era verdade para os fluxos migratórios originados no século XIX, já não condiz com a realidade observada nos deslocamentos de população que passam a ter lugar a partir da segunda metade só século XX. O segundo trata dos volumes dos fluxos, que não se transformam em ondas migratórias massivas intermináveis. Todos os grandes movimentos de população acabam por serem regulados por questões demográficas, econômicas ou sociais, sejam nas sociedades de destino ou nas de origem. O terceiro trata da regulação da entrada e permanência do imigrante. Parece ingênuo acreditar que com o desenvolvimento atingido pelos meios de comunicação e transporte é possível regular 100% os fluxos populacionais, sobretudo em regimes democráticos, onde um mínimo de respeito às normativas internacionais devem ser observados. Isto para reafirmar que as políticas migratórias seletivas, pensadas pelos segmentos mais conservadores, tendem a ser tornar num grande fracasso, repetindo o mesmo equívoco do passado, ao não fazer um leitura adequada do contexto social, econômico e político que envolvem a questão migratória.
No caso brasileiro, jogam a favor dos setores sociais que defendem uma legislação pautada nos Direitos Humanos a imperiosa necessidade de se romper com o anacronismo do estatuto jurídico atual, criticado recentemente por Andres Ramírez, representante do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (Acnur); como também a experiência internacional. Essa nos proporciona perceber os equívocos e acertos das políticas implantadas, onde se destacam, por exemplo, as normativas e diretrizes no trato da questão migratória no âmbito da União Europeia.
Neste sentido, deveriam estar entre os pontos principais a serem incluídos, no tripé regulação, integração e cooperação internacional: i) pensar numa regulação de entrada e permanência onde o estrangeiro não seja visto como ameaça, assegurando o acesso ao território nacional a pessoa que não tenha sido condenada ou praticado crimes contra a ordem constitucional e o Estado Democrático, contra a humanidade, de guerra ou de genocídio; ii) envidar esforços no sentido de estabelecer e ampliar a cooperação internacional, tanto no que se refere às migrações, como o acolhimento humanitário, de refugiados e de asilados; e iii) apostar na plena integração do imigrante, passando, entre outros fatores, pela garantia ao trabalho digno, reconhecimento à qualificação anterior, acesso aos serviços de saúde, educação e previdência social, infraestrutura adequada de habitação, saneamento básico, transporte, segurança, direito ao voto e a não discriminação. Devendo-se destacar também a importância do local de moradia e da vizinhança como espaços de integração.
Para que se possa avançar de forma consistente no enfrentamento dos desafios colocados pela mobilidade internacional da população, não podemos deixar uma lacuna na gestão das políticas migratórias no país. O debate a ser travado na Câmara dos Deputados passa pela afirmação dessa necessidade, evitar que se prejudique pessoas que não têm contra si sentenças transitadas em julgado, retornando o inciso retirado pelo Senador Lasier Martins, e evitar que clásulas importantes na defesa e garantia dos migrantes sejam retiradas ou clásulas que venham representar alguma ameaça sejam introduzidas. A aprovação de uma nova lei de migração, que, se espera, atenda aos interesses e necessidades dos migrantes, é mais do que urgente e é nessa direção que se deve caminhar, com a pressão e a articulação dos segmentos sociais envolvidos na causa migratória.
Por fim, cabe enfatizar que a disputa em torno da questão não se encerra com a aprovação de uma nova lei mais progressista e de caráter humanista. Como foi apresentado anteriormente, quando foi abordado o cenário internacional, é possível observar um grande hiato entre as normativas e diretrizes aprovadas, que buscam assegurar direitos mais amplos para os imigrantes, e a efetiva implementação dessas medidas. Aqui, possivelmente, não será diferente, o que impõe atenção permanente, de modo a garantir que a lei seja colocada em prática em toda a sua extensão.

6. Referências
ARANGO, Joaquín Las migraciones internacionales en un mundo globalizado. Vanguardia Dossier. Barcelona: La Vanguardia Ediciones, nº 22, enero-marzo de 2007, pp. 6-17.
ARANGO, Joaquín Dificultades y dilemas de las políticas de inmigración. ARBOR Ciencia, Pensamiento y Cultura Madrid: CSIC, CLXXXI, 713, may-jun, 2005, pp. 17-25.
ARCARZO, Diego C. EU Integration Policy: between Soft Law and Hard Law. Milan: ISMU Foundation. KING Project – EU Policy Unit, Desk Research Paper, nº 1, july 2014.
BACCI, Livi M. Breve historia de las migraciones. Traducción: Marco Aurelio Galmarini. Madrid: Alianza Editorial, 2012.
BAUMAN, Zygmunt Vidas desperdiciadas: La modernidad y sus parias. Traducción, Pablo Hermida Lascano. Barcelona: Paidós, 2013.
BERNASCONI, A., TRUZZI, O. Política imigratória no Brasil e Argentina nos anos 1930. Aproximações e diferenças. In Políticas migratórias: América Latina, Brasil e brasileiros no exterior. (Orgs) Teresa Salles e Maria do Rosário R. Salles. São Carlos: Editora Sumaré, EdUFSCar, 2002, p.111-138.
BRASIL Anteprojeto de Lei de Migrações e Promoção dos Direitos dos Migrantes no Brasil. Brasília: Ministério da Justiça/SNJ, 2014. Obtido em: http://library.fes.de/pdf-files/bueros/brasilien/10947.pdf. Acessado em, 15/01/2015, às 14:15h.
BRASIL. Secretaria de Assuntos Estratégicos. Grupo de Trabalho. Brasília: SAE, 25 de julho 2012. Obtido em: http://www.sae.gov.br/site/?page_id=19845. Acessado em 22/08/2014, às 17:20h
CARVALHO, J. A. M. O saldo dos fluxos migratórios internacionais no Brasil na década de 80: uma tentativa de estimação. Revista Brasileira de Estudos de População, Rio de Janeiro: Associação Brasileira de Estudos Populacionais - ABEP, v. 13, n. 1, p. 227-237, jan./jun. 1996.
CASTLES, Stephen Migraciones internacionales a comienzos del siglo XXI: tendencias y problemas mundiales. Revista Internacional de Ciencias Sociales. Paris: UNESCO, nº 165, 2000, pp.17-32.
COMISSIÓN EUROPEA. Comunicación de la Comissión al Parlamento Europeo y al Consejo. Bruselas: Comissión Europea. V Informe Anual de Migración y Asilo, 2014.
EL Universal En Brasil cambiarán ley migratoria para impulsar ingreso de profesionales, 16/01/2014. Obtido em 15/01/2015: http://www.eluniversal.com/internacional/140116/en-brasil-cambiaran-ley-migratoria-para-impulsar-ingreso-de-profesiona. Acessado às 14:05h.
FERNANDES, Duval et al Brazil and International Migration in the Twenty-first century: flows and policies. Paris: IFRI, Center for Migrations and Citizenship, 2014.
FERNÁNDEZ, Jaime E. El derecho de sufragio de los inmigrantes, próxima fase en la evolución de los derechos políticos. Santiago de Chile: Organización Internacional para las Migraciones, 2009.
HARVEY, David Condição pós-moderna. Tradução de Adail Ubirajara Sobral e Maria Stela Gonçalves. São Paulo: Edições Loyola, 1992.
HEIMANN, C. Strategic combats in the policy field of inner- European mobility from Spain. In IMISCOE 11th Annual Conference. Anais. Madrid: IMISCOE, 2014.
INE Cifras de Población y Censos Demográficos/Proyecciones de Población, 2014. Disponíveel em: http://www.ine.es/inebaseDYN/propob30278/propob_inicio.htm Acessado em 03/12/2014, às 16:51h
IBGE, Projeções da População: Brasil e Unidades da Federação. Rio de Janeiro: Série Relatórios Metodológicos, vol. 40, 2013.
IOTTI, Luiza H. A política migratória brasileira e sua legislação: 1822-1914. In: X Encontro Nacional de História. Santa Maria: ANPUH-RS, anais, 2010.
IPEA Novo Regime Demográfico: uma nova relação entre população e desenvolvimento? Ana Amélia Camarano (Org.). Rio de Janeiro: IPEA, 2014, 658 p.
KOIFMAN, F. SANTOS, R. A. A política migratória do primeiro governo Vargas. Movimentos Migratórios. São Paulo: pré-UNIVESP, nº 27, dez 2012 – jan 2013.
LEVY, M. S. F. — O papel da migração internacional na evolução da população brasileira (1872 a 1972). Rev. Saúde públ., S. Paulo, 8(supl.):49-90, 1974.
MARINUCCI, Roberto Paradigmas de políticas migratórias e o Brasil. Brasília: CSEM, maio de 2012.
NACIONES UNIDAS. Manual VI. Métodos de medición de la migración interna. Nueva York: Naciones Unidas, Estudios de población, nº 47, 1972.
OLIVEIRA e O´NEILL Cenário sociodemográfico em 2022/2030 e distribuição territorial da população. Uso e ocupação do solo. In: FIOCRUZ et al. A saúde do Brasil em 2030: diretrizes para a prospecção estratégica do sistema de saúde brasileiro. Rio de Janeiro: FIOCRUZ/IPEA/Ministério da Saúde/Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, 2012, p.85-89.
OLIVEIRA, A. T. R. et al. Notas sobre a migração internacional no Brasil na década de 80. In: PATARRA, N. L. (Coord.). Migrações internacionais: herança XX, agenda XXI. Campinas: Unicamp, 1996. p. 239-257
PATARRA, Neide L. O Brasil: país de imigração? Revista e-metropolis. Rio de Janeiro: Observatório das Cidades, ano 3, nº 9, junho de 2012, pp 6-18.
SASSEN, Saskia Inmigrantes y ciudadanos: De las migraciones masivas a la Europa fortaleza. Traducción Jesús Alborés Rey. Siglo XXI de España Editores. Madrid. 2013.
SEYFERT, Giralda Colonização e política migratória no Brasil Imperial. In Políticas migratórias: América Latina, Brasil e brasileiros no exterior. (Orgs) Teresa Salles e Maria do Rosário R. Salles. São Carlos: Editora Sumaré, EdUFSCar, 2002, p.79-110.
SPRANDEL, Marcia A. Políticas migratórias no Brasil do século XXI. São Paulo: Seminário Internacional Deslocamentos, Desigualdades e Diretos Humanos, 6 e 7 de julho de 2012.
UNITED NATIONS Internacional Migration and development. Report of Secretary General. New York: United Nations, Sixty Eigth Session, july, 2013.
VAINER, Carlos B. Estado e migrações no Brasil: anotações para uma história de políticas migratórias. São Paulo: Revista Travessia, nº 36, jan-abr 2000, p. 15-32.
VENTURA, Deisy Política migratória brasileira é obsoleta e dificulta vida de estrangeiros. UOL Notícias 03/05/2014. Obtido em: http://noticias.uol.com.br/opiniao/coluna/2014/05/03/politica-migratoria-brasileira-deixa-estrangeiros-em-situacao-precaria.htm. Acessado em 16/01/2015, às 14:47h.