Mitos Globais e Fatos Regionais: A Nova Desordem Internacional (1998)

MITOS GLOBAIS E FATOS REGIONAIS: A NOVA DESORDEM INTERNACIONAL

Maria da Conceição Tavares Luiz Eduardo Melin

Maio de 1998

1.

Introdução

Tornou-se lugar-comum em nossos dias tirar proveito da imprecisão do conceito de “globalização” para dizer-se que este não é um fenômeno novo, mas velho como o capitalismo. Este tipo de afirmação não ajuda a esclarecer fatos e mitos ligados ao atual processo de globalização. A internacionalização do capital sob forma comercial e de crédito é um processo que nasceu junto com a expansão do capitalismo mercantil intraeuropeu e estendeu-se rapidamente a partir do estabelecimento dos impérios coloniais no século XVI. Já a internacionalização produtiva só vem a ocorrer depois da primeira revolução industrial, tendo começado a partir da expansão das filiais inglesas no mundo, acompanhando a divisão internacional do trabalho proposta pela Inglaterra, sob a égide do padrão ouro-libra. Posteriormente, com o advento da segunda revolução industrial, a internacionalização das grandes empresas foi aprofundada pela concorrência inter-estatal entre as grandes potências. A onda de transnacionalização produtiva do após-guerra foi estimulada pela concorrência entre as grandes empresas multinacionais, lideradas pela expansão das corporações de origem norte-americana. Apesar da hegemonia do dólar, essa “transnacionalização” não deu lugar a uma liberalização comercial e financeira semelhantes àquela ocorrida sob o padrão-ouro. Pelo contrário, a maior expansão comercial ocorreu entre matrizes e filiais que superaram as barreiras protecionistas nacionais e regionais, sobretudo pela via das relações intra-firma, como ocorreu na América Latina e no Mercado Comum Europeu. A globalização financeira sobreposta à transnacionalização produtiva é, porém, um fenômeno mais recente, que ganhou impulso com as políticas de desregulamentação cambial e financeira adotadas após a ruptura do

3

padrão ouro-dólar.1 Essas políticas foram impostas pelo receituário neoliberal

emanado

das

autoridades

econômicas

norte-americanas,

submetendo o conjunto da economia mundial à preponderância de uma lógica financeira global, numa velocidade sem precedente histórico. Deve ficar vem claro, portanto, que não se trata de um processo espontâneo ou “natural” das forças do mercado,2 e que a partir de seu deslanche não se instaura uma divisão internacional do trabalho estável, com seu corolário de uma territorialização hierarquizada da produção e do investimento direto estrangeiro. Bem ao contrário, nas últimas duas décadas tanto a produção, como o comércio e o investimento não têm apresentado uma regionalização estável. Depois da crise de 1980-82 os EUA tornaram-se o maior país deficitário receptor de capitais, provenientes de todos os países superavitários do mundo, ao contrário do que ocorreu entre 1914 e 1980, quando o investimento direto estrangeiro (IDE) global provinha, fundamentalmente, da potência dominante. Desde então, vários países disputam a segunda posição como destino do IDE mundial, mudando de lugar no ranking segundo as sucessivas oscilações nas oportunidades de comércio e investimento vinculadas sobretudo à especulação patrimonial ou cambial – ilustradas, p.ex., pela expansão e crise subseqüente dos “novos tigres asiáticos” (Tailândia, Malásia, Filipinas e Indonésia) e da própria

1

Observe-se que o alcance deste processo foi muito além do movimento de liberalização financeira do último quartel do século XIX. 2 Ou seja, a explicação de prateleira da teoria neoclássica marginalista em nada se aplica aos fatos historicamente observados - e o mesmo pode ser dito de uma explicação marxista ortodoxa que buscasse derivar a especificidade do processo ocorrido como sendo uma determinação automática da “lógica da internacionalização do capital”.

4

Coréia, que até 1997 era considerada um exemplo das vantagens de aderirse ao receituário da globalização financeira.3

2. A Globalização Financeira

O fenômeno da globalização financeira teve origem na ruptura do padrão monetário dólar-ouro (sistema de Bretton Woods) que foi o passo prévio que possibilitou a flutuação cambial e a mobilidade do capital financeiro. Este processo foi acelerado por um conjunto de políticas deliberadas do governo norte-americano, que a partir da forte reversão da liquidez internacional em direção aos seus mercados – iniciada em fins de 1979 como resultado da “diplomacia do dólar” – obrigaram o restante do mundo capitalista a liberalizar os fluxos internacionais de capital (a chamada desregulação financeira) e a financiar, deste modo, as crescentes dívidas pública e externa dos EUA. A liberalização dos mercados cambiais e financeiros e a elevação de patamar internacional dos juros induziram por toda parte à adoção de políticas deflacionistas e inibidoras do crescimento, desorganizando parte da divisão regional do trabalho e provocando o desenraizamento ou deslocalização de grandes e pequenas indústrias em muitos países, freqüentemente deslocadas para áreas com condições momentaneamente mais favoráveis de produção (crucialmente, o baixo custo da mão-de-obra) e 3

Nos anos que antecederam a crise de 1997, a Coréia enfraqueceu sua supervisão prudencial, tendo removido diversas restrições à gestão de ativos e passivos de suas instituições financeiras e liberalizado inteiramente os fluxos de capital de curto prazo – principal instrumento da especulação internacional. A dívida externa coreana que representava 13% do PIB em 1996, subiu para 21%, tendo chegado a representar 40% do PIB da Coréia. Pelo menos oito dentre os grandes conglomerados industriais coreanos (chaebols), incluindo a Kia, foram levados à bancarrota, além da venda ou falência de importantes divisões (como a Samsung Motors) de chaebols que conseguiram sobreviver à crise.

5

de comercialização. A globalização financeira aumentou prodigiosamente os fluxos de capital financeiro desterritorializados (off-shore), sem registro na contabilidade dos bancos centrais. Foi simultaneamente promovida uma verdadeira “dolarização” dos mercados financeiros globalizados, entronizando definitivamente a moeda americana

como

unidade

obrigatória

de

referência

das

finanças

internacionais, apesar de suas violentas flutuações em relação ao marco e ao iene. Paradoxalmente, a crescente dívida pública norte-americana serve como lastro de segurança dos mercados financeiros a cada vez que algum país sofre uma crise cambial, ou os mercados especulativos entram em queda – fenômenos que têm ocorrido com freqüência em várias partes do mundo a partir da década de 80. Esse

novo

“sistema”

financeiro

desregulado

pressupõe

a

movimentação irrestrita dos capitais pelas praças do mundo, com uma “coordenação” dos riscos de ruptura de maior porte sendo feita informalmente mediante a ação conjunta dos principais bancos centrais, capitaneados pelo FED americano – na sua qualidade incontrastável de único emissor e emprestador de última instância da moeda de referência do sistema internacional. Organizações como o FMI, por seu turno, têm um papel cada vez mais secundário no gerenciamento ou sequer no monitoramento das finanças internacionais globalizadas, sendo apenas instrumentos de enquadramento político-ideológico dedicados à difusão e monitoramente das políticas econômicas neoliberais aos países dependentes de endividamento externo. Do ponto de vista dos mercados, o regime de acumulação vigente implica em que todas as decisões relevantes que se referem à alocação global da maior parte do investimento direto estrangeiro sejam tomadas por

6

um grupo restrito de empresas e bancos multinacionais. Mais importante porém, é o fato de que sob o regime de acumulação atual a estratégia desses poucos atores relevantes não é mais a conquista definitiva de mercados nacionais, com um horizonte de rentabilidade de longo prazo, mas sim a de maximizar os ganhos patrimoniais e especulativos obtidos nos diversos mercados financeiros, em particular o cambial. A “financeirização global” tem produzido uma classe de rentistas cosmopolitas e os efeitos sobre a distribuição de renda, o mercado de trabalho e as políticas sociais, para a maioria das populações do mundo são claramente negativos, como revelam as cifras dos últimos relatórios da OIT, da UNCTAD e de outros organismos multilaterais. As políticas de globalização tendem a elevar as taxas de juros e a pressionar os orçamentos fiscais, gerando forte impacto contracionista sobre o crescimento, o emprego e as políticas públicas, sobretudo nas economias periféricas (como as latino-americanas), embora afetem também as economias mais avançadas, além de ampliarem o hiato que separa ricos e pobres, tanto nas primeiras como nas últimas. Os países periféricos aparecem, em princípio, apenas como receptores de capitais especulativos, de padrões de consumo e “cultura” globais, difundidos a partir do centro e como usuários de tecnologias já amortizadas, que não produzem nem controlam internamente. Dependendo das condições macroeconômicas conjunturais, podem servir ainda como plataformas de exportação concorrencial de multiplantas de grandes empresas transnacionais ou como circuitos auxiliares de valorização patrimonial e financeira, sobretudo via privatizações e aplicações de portafólio. Este tem sido o caso dos “novos tigres asiáticos” e de alguns poucos

7

países latino-americanos, que passaram então a ser classificados como “mercados emergentes” e não mais como países em desenvolvimento. Nos últimos dez anos quase todos os mercados emergentes foram vítimas de ataques especulativos contra as suas moedas nacionais e obrigados a realizar desvalorizações abruptas, seguidas de crises bancárias que interromperam drasticamente os seus processos de crescimento. O exemplo mais visível foi a recente crise asiática, que teve seu marco principal no crash da Bolsa de Hong Kong em fins de outubro de 1997, e seus desdobramentos. A crise nos mercados financeiros mundiais, é um processo que se desenvolve em três eixos convergentes:  o geopolítico (movimentos de realinhamento e contenção no contexto da reafirmação da hegemonia norte-americana);  o econômico (desequilíbrios de preços, fiscais e de balanço de pagamentos – os chamados “fundamentos”); e  o financeiro (desajustes de taxas de juros e de câmbio que possibilitam movimentos de especulação ou valorização patrimonial no âmbito dos mercados de capitais, de renda fixa, de derivativos e cambial). Estes movimentos marcaram a agenda política e econômica (e, naturalmente, as políticas econômicas) na década de 90, produzindo eventos de grande repercussão. O primeiro continente a ser afetado foi a Europa, com destaque para a crise do mecanismo cambial (Exchange Rate Mechanism - ERM) em 1992, onde estava em jogo a preponderância do deutschmark e da Alemanha na União Européia no contexto da tentativa de implantação,

ainda

em

andamento,

de

sua

moeda

única.

Essa

preponderância presumida viu-se comprometida tanto pelos abalos geopolíticos no Leste Europeu e na ex-URSS, quanto pela crescente

8

instabilidade da praça financeira global de Londres, principal mercado de transações off-shore em dólares. Ao atingir a América Latina, no momento seguinte, a turbulência financeira mostra sua face mais grave. Para além das pressões conjunturais que deflagram o desequilíbrio nos mercados financeiros, os países latinoamericanos apresentam uma fragilidade externa estrutural, em parte compreensível, derivada dos vínculos de dominação direta e de dependência (inclusive o endividamento externo recorrente) que os ligam à potência hegemônica. Depois da crise da dívida externa latino-americana, que foi oficialmente inaugurada com o default do México em 1982, seguiu-se um período de retração da liquidez internacional e de renegociações da dívida externa entre banqueiros dos países do clube de Paris, de um lado da mesa, e representantes dos países em desenvolvimento endividados, do outro. Segue-se uma segunda onda de aumento da liquidez internacional, a partir do afrouxamento da política monetária norte-americana em 1989. Na crista dessa onda de liquidez segue-se uma intensa globalização dos mercados de juros e de câmbio, marcada pela saída dos fundos de pensão dos EUA rumo aos mercados emergentes. Após tornar-se o segundo maior recebedor (importador) de capitais do mundo, o México reabre uma situação de crise em fins de 1994. A partir desse marco, inaugura-se um quadro de abalo praticamente permanente das contas externas na região, com problemas recorrentes de desequilíbrio cambial e fiscal, cuja

9

propagação se dá do balanço de pagamentos para o déficit fiscal – e não em sentido contrário, como pregam os manuais da ortodoxia.4 Finalmente, em julho de 1997, a crise chegou ao Leste Asiático. Contra um pano de fundo que remonta ao movimento final de enquadramento japonês a partir do estouro da bolha especulativa (bursátil e imobiliária) em 19905 e que produz uma acentuada flutuação do iene relativamente ao dólar norte-americano,6 os chamados ‘novos tigres’ sucumbem sucessivamente a pressões especulativas que buscam explorar desajustes macroeconômicos e assimetrias institucionais7 de países convertidos muito rapidamente em um receptáculo para capitais de grande porte. A turbulência culmina com duas crises diferentes em sua essência: a insolvência das grandes empresas e bancos coreanos e o crash da bolsa de Hong Kong, que propagou-se globalmente aos demais mercados acionários. O recurso preconizado pelo mainstream acadêmico aos chamados “fundamentos macroeconômicos” como variável explicativa exclusiva ou mesmo central ao entendimento da dinâmica dessas sucessivas crises fica desde logo desautorizado pelo exame da natureza dos fenômenos em questão – o que não impediu o FMI de impor, com o zelo ideológico habitual, as políticas elencadas no receituário neoliberal do Consenso de Washington como precondição para que os países afetados pudessem refinanciar suas posições externas.

4

Os "prêmios de risco" e, sobretudo, a concorrência para atrair as divisas necessárias ao fechamento do balanço de pagamentos aumentaram o custo de captação das moedas conversíveis, impactando diretamente as taxas de juros internas dos países latino-americanos. 5 Ver TORRES Fº, E. “A Crise da Economia Japonesa nos Anos 90” in TAVARES, M.C. & FIORI, J.L., 1997. 6 Ver MELIN, L.E. “O Enquadramento do Iene: A Trajetória do Câmbio Japonês desde 1971”, ibid. 7 As principais fragilidades exploradas pelos especuladores eram, respectivamente : a) os desajustes entre posições credoras e devedoras em dólar dos principais agentes econômicos; e b) as assimetrias de regras e controles no funcionamento dos mercados financeiros.

10

Uma compreensão mais profunda da origem dessa sucessão de violentas turbulências financeiras demanda, entretanto, que se olhe para além da mera combinação disfuncional de uma valorização patrimonial excessiva, de uma alavancagem financeira desproporcional ao patrimônio líquido de empresas e bancos e de uma paridade rígida com o dólar.8 Torna-se necessário, para tanto, considerar a existência de uma fragilidade, mesmo de uma contradição, embutida na própria estrutura da nova “desordem” financeira mundial. Esta reside em que, enquanto o modelo global de finanças inteiramente desreguladas e compulsoriamente apoiadas nos mercados cambiais dolarizados pressupõe uma movimentação irrestrita dos capitais entre todas as praças do mundo, a acirrada disputa pelo comércio exterior tem ao mesmo tempo induzido sucessivas desvalorizações competitivas de quase todas as moedas, com a exceção, até agora, das moedas latino-americanas atreladas – formal ou informalmente – ao dólar. O cerne econômico dessa contradição reside na natureza distinta dos movimentos da taxa de câmbio quando impulsionados por razões comerciais – atingir certas paridades vis-à-vis uma cesta de moedas relevantes em termos de comércio exterior – ou por razões financeiras – em resposta à arbitragem financeira de juro e câmbio futuros pelos mercados. Com avaliações de risco e resultados completamente distintas e temporalidades assíncronas entre ciclos mercantis e ciclos de ativos reais e financeiros, não é difícil antever que os movimentos de capitais desregulados

levem

freqüentemente

a

uma

exacerbação

das

“desvalorizações competitivas” que termina por provocar crises cambiais.

8

Argumentos facilmente perceptíveis a ponto de terem sido identificados utilizados tanto pela imprensa internacional quanto por alguns acadêmicos que nela contribuem, como Paul Krugman.

11

Quando estas decorrem de mudanças bruscas na paridade em relação ao dólar, tendem a propagar-se em cadeia pelos mercados cambiais e de ativos financeiros crescentemente interdependentes.9 Ao final dessas crises – das quais não se sai sem o recurso de última instância aos principais provedores de liquidez (credores) internacionais sob a coordenação do FED – raramente se verifica que os "fundamentos macroeconômicos" tenham voltado ao equilíbrio. Até porque a definição das taxas de câmbio e juros “de equilíbrio” nos atuais mercados globais é um exercício que nem mesmo o mais dogmático manual da ortodoxia neoclássica se atreveria a fazer. Este é o sentido profundo da contradição inerente à própria estrutura da nova “desordem” financeira globalizada e, portanto, de inevitável manifestação em seu funcionamento.

3.

A Política e as Políticas da Globalização

Não é por acaso, portanto, que os Estados Unidos não têm demonstrado qualquer interesse em abrir mão dos seus ganhos de arbitragem e do seu poder de “seigniorage” para arquitetar uma nova ordem mundial negociada e democrática. Como criadores da “nova desordem” das finanças privadas e públicas do resto do mundo, os EUA têm sido extremamente beneficiados em termos do crescimento de sua economia e do financiamento sustentado de seu padrão de consumo e investimento. O privilégio obtido pelos EUA com as políticas de dolarização e desregulação dos mercados vem-lhes permitindo financiar há quase duas décadas a expansão de seu consumo doméstico e do gasto público por meio de um 9

Para uma exploração mais detalhada dos mecanismos aqui referidos, ver MIRANDA, J.C. “A Dinâmica Financeira da Crise Asiática” in Revista de Política Exterior, março de 1998.

12

vultoso endividamento (externo e interno), amparado na posição cardeal de sua moeda nos mercados financeiros internacionais. É de se ressaltar, contudo, que tais benefícios estabelecem-se precisamente a partir da possibilidade de que desfrutam os norteamericanos de lançarem mão do peso específico de sua moeda, de seu poderio militar e do acesso a seu gigantesco mercado interno10 para ditar hegemonicamente os termos de funcionamento do “não-sistema” econômico mundial – cujo marco foi, emblematicamente, o abandono unilateral de negociações conduzidas em Roma em fins de 1979 pelo presidente do FED, Paul Volcker, que retornou a Washington para, de lá, determinar a drástica elevação das taxas de juros americanas que o resto do mundo seria forçado a acompanhar. Assim, o paradigma da nova “hierarquia unipolar” não é o imperialismo clássico de Políbio ou o concerto de Vestefália, mas, antes, o domínio tipicamente norte-americano das gangues urbanas – exercido com base em intervenções de força, de caráter esporádico e não institucional, destinadas a salvaguardar seus interesses específicos. Seria no mínimo ingênuo esperar-se que a gangue dominante use seu predomínio para promover uma institucionalidade de regras e eqüidade, cuja debilidade estava na própria base de sua influência e de seus lucros. Entretanto, ao se discutir a dinâmica da economia internacional contemporânea freqüentemente se menciona a globalização como sendo um fator favorável à expansão mundial do comércio e do investimento. Na verdade, para a maioria dos países europeus e latino-americanos, por

10

A economia dos EUA em 1997, medida pelo seu PIB, não apenas foi a maior do mundo, mas é maior do que as economias do 2º, do 3º e do 4º maiores países (respectivamente o Japão, a Alemanha e a França), somados. Igualmente o PIB americano, isolado, é maior que a soma dos produtos das 10 economias seguintes, da 5ª a 14ª, inclusive.

13

exemplo, os benefícios da globalização financeira para as economias nacionais – e especialmente em termos sociais – são muito questionáveis. As mensurações empíricas realizadas pelos órgãos multilaterais, bem como as séries temporais de dados econômicos disponíveis, comprovam a ocorrência de um enquadramento dos regimes cambiais e monetários dos países e regiões alcançados pelas políticas de liberalização financeira sob a “coordenação” do FED. Esse alinhamento forçado com os balizamentos emanados de Washington ocorreu tanto a priori, pela incorporação voluntária dos parâmetros da financeirização pelos governos locais à condução de sua política econômica – como foi o caso de diversos países latino-americanos, a exemplo do Chile sob o governo Pinochet (mas igualmente nos governos Aylwin e Frei) e do México sob o governo Salinas –, como a posteriori, pela constatação dos custos associados à movimentos monetários ou cambiais desalinhados em relação aos parâmetros estabelecidos pelo FED para a conjuntura vigente – como exemplificado pelo caso da França logo após a eleição de François Mitterrand. A esta perda generalizada de graus de liberdade na condução das políticas monetárias e cambiais dos países incorporados à onda da globalização financeira veio a somar-se a sobrevalorização das suas moedas em relação ao dólar a partir dos acordos do Plaza (1985) e do Louvre (1987). Como resultado, as vantagens competitivas e de crescimento da Europa e da América Latina só fizeram diminuir em favor da economia norte-americana e de alguns países asiáticos que apresentavam maior poder de comando do Estado sobre a economia e mantinham suas moedas desvalorizadas em relação ao iene, a moeda asiática forte – como é o caso da China, um dos maiores espaços de expansão contemporâneos, que tem mantido até agora um sistema híbrido de organização da produção e tirado

14

proveito do seu controle absoluto sobre o câmbio (isto é, de sua autoexclusão deliberada do "não sistema" da globalização financeira) que lhe permite manter uma das moedas mais desvalorizadas do mundo. Com a globalização financeira a dinâmica da economia mundial mostra-se hoje assimétrica em três planos distintos. No plano geográfico, o crescimento deslocou-se do Bloco Atlântico do após-guerra para o anel do Pacífico (EUA, Japão e Sudeste da Ásia) e concentra-se atualmente nos EUA (no mundo ocidental) e na China (no mundo asiático). No plano social, aumentou fortemente a desigualdade internacional e o espectro do desemprego ronda a Europa, a América Latina e o antigo bloco soviético, enquanto a África encontra-se inteiramente desestruturada. A distribuição de renda piorou por toda a parte, aumentando a participação dos rentistas e diminuindo a participação do trabalho, com os grupos afluentes do países centrais absorvendo o grosso do crescimento da renda e da riqueza, enquanto os indicadores de pobreza e exclusão social também se “globalizam”, adquirindo matizes de terceiro mundo nas metrópoles dos países desenvolvidos. As exportações globais, aspiração de todos os participantes do jogo, transformaram-se, no que toca à concorrência, em uma verdadeira guerra comercial levando a deslocalizações freqüentes de plantas industriais para áreas cambiais mais favoráveis ou com proteção regional. Por sua vez o ritmo do investimento em ampliação de capacidade produtiva diminuiu, sendo preterido em favor do investimento financeiro e patrimonial (fusões e privatizações), além de uma aceleração sem precedentes na circulação mundial de capitais especulativos.

15

4.

Globalização e Estados Nacionais

As questões levantadas até aqui revelam, portanto, dois problemas centrais: os espaços de autonomia para a formulação de políticas nacionais de desenvolvimento econômico e social sustentado e o papel do Estado nacional neste contexto de globalização crescente. Uma vez entendida a estratégia da globalização como sendo um conjunto de políticas que traduzem a iniciativa de uma potência dominante que se propõe a exercer um papel hegemônico em relação a seus parceiros e competidores, não há como evitar a constatação de que o avanço da “ordem unipolar” que acompanha a globalização desregulada vem implicando em uma perda relativa de autonomia da maioria dos estados nacionais. Como demonstra o último relatório da UNCTAD, o resultado dos programas de reformas liberais e de privatização, aplicados tanto no mundo anglo-saxão como fora dele, não foi tornar o Estado enxuto e redirecionado para a área social. Na verdade, as agências multilaterais geralmente omitem de seus relatos o fato de que a transferência de ativos e empresas públicas para o controle privado, onde quer que tenha ocorrido de maneira relevante, foi ativamente instigada pelos representantes do setor privado (e seus porta-vozes na grande mídia privada), no intuito de favorecer este ou aquele lobby empresarial, resultando invariavelmente numa maior concentração oiligopolizada (por vezes mesmo monopolista) da riqueza, sobretudo a financeira. As definições feitas no referido relatório sobre os conceitos de “regressão” e “falência de Estado” ajudam a precisar as conseqüências dessas políticas: “‘Regress’ is a term used to describe a marked deterioration in one or more major indicators of economic or social welfare, such as per capita income, infant mortality, educational enrollment, and deaths due to internal conflict

16 over a given medium- to long-term period such as the last decade. It is a broad concept which encompasses a wide range of countries experiencing varying degrees of regress: at one end of the scale is a country which has recorded a decline in only one social or economic indicator, while at the other end is a country which has experienced substantial falls in all major indicators. A large number of LDCs display aspects of regress; that is, at least one major indicator has deteriorated over the course of the last decade.” “The term ‘State failure’ is used to define a condition in which the State’s capacity to provide a range of services whose nature is that of ‘public goods’ has been severely impaired. These include the maintenance of law and order, the extension of state authority to all areas of its territory, the maintenance of basic structures of public administration, the collection of taxes and their use for legitimate public expenditures (rather than for private expropriation), and the provision of essential public services such as basic education and health services, maintenance of roads, and provision of water and sewerage in urban areas. Like regress, this is a concept that can accommodate varying degrees of decline. It is not synonymous with regress, but the two concepts are related, with causality running in both directions. Economies in regress encompass all cases of state failure (i.e. all cases of state failure display important aspects of regress), but the reverse is not always the case.” 11

Este retrocesso ou deficiência do Estado, particularmente nos países menos desenvolvidos não deve porém ser tomado como um indício decisivo do desaparecimento ou mesmo do ocaso das funções dos estados nacionais. Pelo contrário, toda a lógica do movimento de globalização tem, desde a sua origem, um caráter de concorrência predatória e de especulação patrimonialista, tanto entre empresas como entre estados capitalistas, que só podem ser contidas e reguladas mediante o fortalecimento, sob novas formas, dos mecanismos de regulação econômica e proteção social, e portanto de intervenção, dos estados nacionais, que continuarão sendo as unidades decisórias fundamentais na política internacional, embora mantendo, como aliás desde sempre, poderes assimétricos. Vale notar, inclusive, que o anúncio do suposto ocaso dos estados nacionais vem sendo feito num momento em que, por uma lado, a competição entre eles, notadamente pelo investimento externo, vem escalando em intensidade e 11

The Least Developed Countries 1997 Report, UNCTAD, U.N., New York / Geneva, 1997.

17

em que, por outro, se multiplicam as reivindicações autonomistas nacionais e étnicas, bem como o número dos novos estados independentes. As relações entre o poder político dos estados e o desenvolvimento internacional

do

capitalismo

foram

sempre

conflituosas,

mas

complementares. A crise real e atual da maioria dos estados não decorre do fato de que eles sejam, hoje, menos soberanos do que sempre foram frente ao poder do capital internacional – especificamente das grandes corporações multinacionais e dos agentes dos mercados financeiros globais – ou das grandes potências. As políticas de “globalização” promovidas na esteira do movimento de reafirmação da hegemonia norte-americana não eliminam a capacidade dos estados nacionais para propor suas próprias alternativas de ação ou para definir suas prioridades e projetos estratégicos: apenas estão redefinindo as hierarquias e os espaços em cujo âmbito são exercidas as suas soberanias, com efeitos diferenciados sobre a margem de manobra disponível e sobre o tipo e a magnitude das respostas nacionais viáveis para os diversos estados. É precisamente de acordo com as possibilidades distintas de inserção externa não subordinada e com as capacidades política, econômica e social peculiares a cada país, que os estados nacionais podem tentar, com maior ou menor grau de sucesso, um novo tipo de proteção pública e uma nova restauração da economia e da seguridade social que garanta a defesa dos interesses de seus cidadãos. Na medida em que a preponderância política e econômica de uma “ordem unipolar” se faz sempre acompanhar da difusão da cultura da nação dominante – hoje acelerada pela existência de meios globais de comunicação de massas – a preservação da cultura e identidade nacionais é um dos terrenos onde a necessidade de atuação dos estados modernos tem sido mais enfatizada em todos os foros nacionais e internacionais, através do resguardo, da independência e da democratização

18

das suas agências de educação, de imprensa e de difusão cultural, que independentemente da “propriedade” têm de ser consideradas objetos do mais elevado interesse público – e, portanto, objetos de gestão pública.

5.

Vicissitudes e Possibilidades dos Estados Periféricos: o Brasil

O Brasil foi o último dos países latino-americanos, já no começo da década de noventa, a entrar neste circuito de enquadramento às políticas de liberalização financeira e comercial e de desregulamentação cambial com o objetivo de atrair recursos externos a qualquer custo e, com isto, inserindose de forma subordinada no novo quadro financeiro mundial. No entanto, o país já tinha atingido um elevado grau de industrialização com apoio nas filiais de todas as potências industriais relevantes, dada a rápida expansão do seu mercado interno, desde a crise dos anos 30 e em particular a partir dos anos 50. A expansão de suas exportações industriais de tecnologia difundida12 tornou-se relevante desde o início da década de 70, com um valor agregado interno e um conteúdo tecnológico muito superiores aos dos demais países da América Latina e praticamente equivalente aos países asiáticos de industrialização recente (NICs). Esse processo de expansão das exportações não foi interrompido, mas, antes, reforçado com a crise da dívida externa, embora não acompanhasse as taxas de crescimento nem o conteúdo tecnológico dos tigres asiáticos na 12

Chamamos de tecnologias difundidas àquelas de disseminação generalizada cuja aplicação depende somente a existência de condições econômicas favoráveis para sua utilização. Diferenciam-se daquelas que se situam na fronteira (cutting edge) da inovação em suas respectivas áreas e que somente estão acessíveis aos países que as produzem.

19

década de 80. A partir da crise da dívida externa, o Brasil viu-se afastado dos mercados de crédito e investimento internacionais. Só a partir de 1991, com a liberalização das políticas comercial e financeira, o país voltou a ser captador

líquido

de

capitais

(apesar

dos

fortes

desequilíbrios

macroeconômicos), tornando-se um dos últimos “mercados emergentes” a ingressar na “ciranda” financeira global, à custa de taxas de juros em dólar extremamente elevadas em função do chamado prêmio de risco. Em princípio, dado seu nível relativo de industrialização, sua dotação de recursos naturais e o seu mercado interno potencial, o Brasil teria condições

de

optar

por

estratégias

de inserção

internacional

e

reestruturação produtiva interna diferentes, fundadas em critérios de autonomia nacional, como o fizeram a Índia e a China. Ao optar de vez pela dolarização de suas finanças públicas e privadas com o objetivo de promover uma estabilização monetária interna a curtíssimo prazo – obtida mediante sobrevalorização cambial e um novo ciclo de endividamento externo – o governo brasileiro frustrou esta possibilidade, levando-nos a uma nova situação de dependência que não oferece sequer a viabilidade de sustentação dinâmica como nos ciclos de expansão passados. Sofremos perdas de competitividade global, a reversão de nosso processo de industrialização, a exacerbação das mazelas sociais do país – tanto as relativas (piora na distribuição da renda), como as absolutas (aumento da população abaixo da linha da pobreza)13 – assim como uma crescente dependência dos fluxos de capital externo, sem os quais a atual política econômica de dolarização colapsaria sobre si mesma.

13

Números preliminares da PNAD analisados por pesquisadores do Instituto de Economia da UNICAMP indicam que o número de famílias vivendo abaixo da linha da pobreza aumentou 2% a.a. no Brasil desde o Plano Real, devendo vir a ultrapassar a cifra de 9 milhões de famílias (mais de 44 milhões de pessoas) ao final de seu primeiro quadriênio.

20

O resultado é que somos hoje prisioneiros de uma armadilha financeira externa e interna, refletida na rigidez da política do câmbio e dos juros, que faz com que nossas perspectivas de desenvolvimento futuro como nação tornem-se extremamente incertas. Do ponto de vista do dinamismo comercial, nossas exportações industriais, além de diminuírem em quantum, apresentam um valor agregado e conteúdo tecnológico, gerados internamente, inferiores ao do início dos anos 70 e a nossa participação e diversificação de parceiros no comércio global está diminuindo a olhos vistos. Com isto nos tornamos mais dependentes das oscilações dos mercados internacionais do que qualquer país menor de economia aberta – com o detalhe de que, ao contrário dos países mais avançados de moeda historicamente conversível, não temos a mesma capacidade de resposta comercial ou financeira, ou a mesma influência nos foros internacionais. Essa dependência tem levado, ademais, a que o perfil do investimento externo no Brasil pouco tenha contribuído para a tão desejada melhoria da competitividade

do

país.

Hoje,

este

investimento

resume-se

fundamentalmente às seguintes aplicações: porta-fólio (ações, títulos, etc.) que vêm em busca dos ganhos de arbitragem propiciados por uma taxa de juros muito acima da internacional; negócios bancados em grande parte pelo dinheiro público, como no caso dos enormes incentivos fiscais e creditícios concedidos às empresas automobilísticas, bancos e grandes empresas agroindustriais; ou ainda na simples transferência da propriedade de patrimônio público, ou de empresas brasileiras em dificuldades, inclusive bancos. As operações de privatização foram financiadas em boa parte com os fundos de pensão fechados dos empregados das estatais e, mais recentemente, com a poupança forçada do trabalhador (caso do Fundo de Amparo ao

21

Trabalhador – FAT) administrada pelo BNDES, com resultados que conduzem ao desemprego e/ou à desnacionalização, o que representa uma experiência inédita no mundo contemporâneo. É preciso não esquecer que a implementação de políticas inibidoras do crescimento, associadas ao desmantelamento de setores produtivos (industriais ou agrícolas) por vezes tradicionais mas “pouco competitivos” tem contribuído para a marginalização social crescente de contingentes humanos gigantescos em todos aqueles países, entre eles o Brasil, que adotaram o receituário neoliberal para garantir sua inserção internacional. O discurso neoliberal (sem comprovação empírica, vale dizer, de feito de modo puramente ideológico) sobre os ganhos de produtividade que adviriam

desse

verdadeiro

desmonte

econômico

e

social

parece

desconhecer que a teoria das vantagens comparativas tem implícita o pleno emprego – o que não é o caso no nosso e na grande maioria dos países – e que, em qualquer hipótese, não garante (nem mesmo no mundo idealizado dos manuais da própria teoria neoclássica) o equilíbrio do balanço de pagamentos, que permanece sendo uma bigorna atada ao pescoço das economias nacionais. Não é demais recordar que, nos setores-chave de sua economia (no que se pode chamar de “economia de comando e controle”), os EUA aprenderam, além das lições do protecionismo, desde o séc. XIX, as políticas de intervenção atribuídas ao keynesianismo na década de 30 com o advento da Grande Depressão – e não pararam de aplicá-las até hoje, ainda que sob formas distintas.14 É certo que, como doutrina, o neoliberalismo é defendido 14

Merecem destaque as formas tipicamente americanas de “keynesianismo bélico”. Este inclui desde contratações “especiais” com o complexo industrial-militar americano, até a corrida espacial (que transfere para o Estado boa parte do gasto de pesquisa e desenvolvimento da indústria aeroespacial), o financiamento da inovação em informática através do programa “Guerra nas Estrelas”, e quaisquer

22

vigorosamente no mundo anglo-saxão, mas sobretudo para aplicá-lo aos outros. O Brasil é um país com uma institucionalidade pouco desenvolvida no campo da regulação econômica se comparado aos países anglo-saxônicos, que há longo tempo vêm desenvolvendo mecanismos de composição interesses entre o capital e o trabalho, bem como entre diferentes frações e setores do capital, em prol do interesse geral. Além disto, temos uma menor capacidade de arbitragem internacional e escassas possibilidades de nos tornarmos um “sócio estratégico” na manutenção da ordem unipolar, o que o torna mais vulnerável a pressões políticas e diplomáticas e, mesmo, ideológicas. A isto se acresce a inserção geopolítica brasileira na esfera de influência imediata dos EUA, sem que, contanto, mantenhamos as complementaridades e sinergias com a potência hegemônica que caracterizam, por exemplo, sua relação com o espaço econômico asiático. Isto não impede que diversos setores das classes dirigentes brasileiras, sem qualquer amparo numa convergência observada (ou mesmo presumida) de interesses entre o Brasil e os EUA, argumentem que uma adesão mais completa – o que, nesta altura, significaria uma adesão total e absoluta – às políticas neoliberais e às regras da globalização financeira seria vantajosa para o país, pois passaria a contar com o apoio do banco central norte-americano na sustentação de nossas reservas no caso de um ataque especulativo contra o real; e o auxiliaria no reconhecimento por parte dos EUA (e de nossos parceiros latino-americanos), de nosso status de “potência intermediária”.

outras formas de participação no esquema de “comando e controle”: P&D de tecnologias de ponta, produção de armamentos; e o uso de verbas públicas para o financiamento de indústrias-chave.

23

De fato, neste momento o país encontra-se sob pressões crescentes para adotar integralmente os dispositivos "liberalizantes" do capital financeiro internacional, cedendo ainda mais completamente aos objetivos da agenda da potência hegemônica. Nas três áreas de confronto – Mercosul vs. ALCA15; liberalização completa dos fluxos de capital (propostos na recente reunião do FMI); e pressões para a assinatura de um acordo multilateral de investimentos (MAI) – a posição do Brasil, até agora, tem sido a de resistir a novas concessões que debilitem ainda mais nossa já difícil situação de dependência e vulnerabilidade externas. Apesar da já demonstrada proclividade do atual governo brasileiro para caminhar na direção sinalizada pelo Consenso de Washington, é positivo o fato de que subsistem algumas resistências localizadas ao movimento geral, ao menos em casos como os mencionados em que, na ausência de qualquer ganho concreto para o país, a adesão às propostas tornar-se-ia, se aceita, um ato de simples submissão. O caso da dissolução do Mercosul na ALCA é, neste sentido, fortemente emblemático. Na atual situação de “nova dependência” e transição democrática inacabada, a ação do Estado brasileiro não pode limitar-se portanto a estabelecer normas jurídicas de regulação. Dado o desmantelamento a que foram conduzidos a maioria dos serviços públicos, a infra-estrutura básica e parte dos setores produtivos, nunca foi mais necessária do que agora a regeneração dos aparelhos de intervenção do Estado, em todos os níveis, e a escolha clara de um conjunto de objetivos nacionais de longo prazo que possam guiar as prioridades de investimento (sobretudo o público e o externo) e balizar as políticas econômica, social e de inserção internacional do Brasil.

15

Área de Livre Comércio das Américas proposta pelos EUA na Cúpula das Américas em dezembro de 1994.

24

5. BIBLIOGRAFIA

CHESNAIS, F. La mondialisation financière : génèse, cout et enjeux, Collection alternatives économiques, Paris: Syros, 1996. OECD Economic Outlook, n. 60, dezembro 1996. TAVARES, M.C. e FIORI, J.L., (Des)Ajuste Global e Modernização Conservadora, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1993. TAVARES, M.C. e FIORI, J.L. (orgs.). Poder e Dinheiro: Uma Economia Política da Globalização, Petrópolis: Ed. Vozes,1997. “Testimony of Chairman Alan Greenspan Before the Joint Economic Committee, U.S. Congress”, Federal Reserve Board Testimonies, 29 de outubro de 1997. UNCTAD. The Least Developed Countries 1997 Report, U.N., Nova Iorque/Genebra, 1997. VOLCKER, P. & GYOHTON, T., Changing Fortunes - The World’s Money and the Threat to American Leadership, Nova Iorque: Times Books, 1992. “A week on the wild side,” The Economist, 1 de Novembro de 1997.