Modelos jurídicos de organização das escolas.pdf

INTRODUÇÃO O Estudo que agora apresentamos surge num momento especial, em que, com actualidade, nesta Região Autónoma da Madeira, se encontra na “ordem do dia” a questão do alargamento das competências Regionais e, em particular, a “janela de oportunidade” que a próxima possibilidade de Revisão da Constituição Portuguesa (a poder acontecer durante o ano de 2011, por terem decorrido 5 anos desde a última Revisão ordinária) pode conferir, nesta matéria. De facto, uma das áreas onde a Madeira tem vindo a “reivindicar” mais competências e tem, sem prejuízo das limitações legais existentes, investido na produção legislativa e normativa/regulamentar, tem sido a área da Educação. Merece realce, nesta, tudo aquilo que diz respeito às Escolas. Torna-se compreensível, portanto, que um Estudo nesta área seja realizado. Aquilo que pretendemos apresentar corresponde a uma análise com um pendor jurídico, sem descurar, no entanto, toda a envolvente sociológica e organizacional/funcional dos Modelos Jurídicos das Escolas em Portugal no Pós-25 Abril e com destaque, para a conclusão, da existência de condições que possam conduzir ao surgimento de um Modelo Jurídico próprio, de Administração e Gestão das Escolas básicas e secundárias na Madeira. Constituem condições de estruturação desta Tese, o seguinte:  Numa primeira parte e com uma natureza de análise conceptual, será imprescindível analisar o Estado Moderno e as formas de Governação e Governamentalidade. Esta análise parte da constatação que se empreende e que tem como sustentação verificar que o nosso tempo corresponde a uma nova fase da modernidade, sendo que esta tem, como princípio axial, a mudança de produção de bens (economia primária), para uma economia de serviços (terciarização). Estamos, como diz SENGE (1999), perante uma nova realidade, onde se encontram criadas condições para a emergência de um novo paradigma societal. Ao nível da organização do Estado, interessa-nos, na óptica seguida por autores como MULLER (2004), a incidência conferida às acções públicas, enquanto matrizes cognitivas e normativas, surgindo relativamente estáveis no tempo, constitutivas do universo cognitivo dos actores e, no seio dos quais, estes inscrevem as suas acções. Em termos de regulação, a acção pública organiza-se em torno de lógicas territoriais (centro-periferia) e lógicas sectoriais

(global-sectorial) que se prendem a dialécticas sociais diferentes. Paralelamente, assistimos, no anterior axioma referencial, à emergência, também no quadro do Estado Moderno, de um regime multipolar de governamentalidade, concluindo pela necessidade de tornar menos rígidas as tradicionais fronteiras deste mesmo Estado e onde avultam, de forma cada vez mais relevante, uma multiplicidade de formas de poder em circulação (DEAN, 1999). Concomitantemente, estas profundas transformações, em curso, acabam questionando, também, como não poderia deixar de ser pelo seu cariz eminentemente social, as políticas educativas e suscitam a questão do papel da Educação e dos Sistemas Educativos nesta dinâmica. Está em causa a reorientação, a reconversão da lógica, a racionalidade dos sistemas educativos e da sua administração e a necessidade de caminhar para a construção de uma sociedade educativa (DELORS, 1996). Analisá-las deve partir, como nos propomos ab initio, por uma incursão também ela de pendor discursivo sobre o Modelo, realidade desde logo apropriada pela produção discursiva organizacional, onde os discursos políticos e jurídico-normativos elegeram a ideia de Modelo como referência central. No Ensino, e sobretudo nas reformas empreendidas, é sobejamente conhecida a influência, como afirma GIDDENS (1996), de alguns dos Modelos organizacionais, mesmo no pensamento pedagógico (especialmente no caso das pedagogias científicas e racionalizadoras), mas também aqui motivo do nosso Estudo, na legislação escolar. No caso da Escola como organização, como nos propomos ensaiar, um observador atento é confrontado sempre, com perspectivas teóricas e com concepções, explícitas e implícitas, de Modelos organizacionais, à margem das quais, de resto, a própria acção em contexto escolar não seria possível, pois é através delas que os actores definem, e reconhecem, como é que a organização e a administração escolares agem e atribuem sentido à sua acção LIMA (1996). O espaço concedido a estas margens de autonomia dos agentes pode ser facilitado ou, pelo contrário, dificultado, e é resultado não apenas da sua acção e pela sua capacidade de intervenção, mas, também, pelas próprias características das regras constantes dos Modelos instituídos. É que, quando estes se constituem como meras referências dogmáticas, deixando a possibilidade para uma intervenção autónoma dos actores, no respeito por princípios e regras gerais, devolvendo poderes e responsabilizando-os pela sua aplicação, então estaremos perante

um cenário de descentralização e de autonomia legítimas (LIMA, 1992). Ora, o sentido de descentralização dos sistemas educativos, desenvolveu-se gradualmente na Europa, ao longo das décadas de 60 e 70 do Séc. XX (EURYDICE), correspondendo a algumas reformas que vieram a reflectir uma série de correntes de pensamento sobre esta matéria, que variaram em função do momento em que foram introduzidas e às quais se associaram, também, aquilo que ficou identificado como conduzindo a um sentido de autonomia das escolas. Pela sua importância para a compreensão do tema que nos ocupa, analisaremos este movimento europeu com a constatação de que o mesmo acaba por poder ser convergentemente relacionado com a causa política da participação democrática, que os países europeus, em maior ou menor escala, atravessaram no final do Século XX, tendo realçado, consequentemente, a necessidade de as Escolas se abrirem mais às respectivas comunidades locais. Efectivamente, a nossa análise partirá do reconhecimento de que a descentralização das responsabilidades para as comunidades locais e a autonomia das escolas acabaram assim por se interligar, nas “agendas políticas” de muitos Estados Europeus, para aumentar a eficiência da gestão das Escolas, tomando-se como certo que as decisões tomadas ao nível mais próximo do campo de acção garantiam uma melhor utilização dos recursos públicos. Por decorrência, e na Europa, atenderemos particularmente àquilo que ocorre em Espanha e em especial ao nível da sua Comunidade Autónoma da Andaluzia, verificando, com sentido comparativo face a Portugal, que o movimento de descentralização parou até agora, no nível regional, sem uma transferência seguinte para o nível local, embora os Municípios tenham começado a intervir em áreas de maior sensibilidade social, como a Educação Especial (FERNANDES, 2005). Vislumbrar o enquadramento mais amplo onde a organização Escola se insere, ao nível da organização administrativa do Estado, ou melhor, da reconfiguração do papel do Estado (ANTUNES, 2005ª), bem como, do próprio Estado em si, na sua configuração e organização constitucional, é fundamental. De resto, associado a este fenómeno, encontra-se outro, de clara actualidade, que é a globalização e que, como GIDDENS constata (l996), é um processo de desenvolvimento desigual, que fragmenta à medida que se desenvolve. Processo de fragmentação, que gera, no seu seio, o aparecimento do regionalismo e da autonomia, realidades às quais, pela proximidade ao espaço e território que ocupamos (Região Autónoma da Madeira), não ficaremos alheios e sobre estes nos debruçaremos. Faremos, assim, no nosso estudo, uma análise

convergente, entre o sentido de descentralização interno do Estado, que, em termos constitucionais conduziu a uma regionalização territorial no caso da Madeira, com o efeito

intra-Estatal,

ao

nível

organizacional

da

sua

Administração,

que

convergentemente, conduziu também a uma descentralização e autonomia das organizações educativas, no caso as Escolas básicas e secundárias. Circunscritos, portanto, à nossa dimensão actual, tal obrigaria, a como faremos, fundamentalmente abordar a matéria sob um ponto de vista jurídico-constitucional de relacionamento do Estado Português, relativamente à existência de Regiões Autónomas, e um possível papel destas na arquitectura do edifício constitucional existente na actual Constituição da República Portuguesa. Assim, promove-se, no âmbito do Estudo, uma incursão específica nos poderes executivos da Região Autónoma da Madeira, na área particular da Educação, tendo como “pano de fundo” uma análise constitucional, consequência política da Revolução de Abril de 1974, em Portugal. A figura de Autonomia Regional é um conceito relativamente recente na organização do Estado Português, tendo emergido inovatoriamente, em Portugal, nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, que coincidem geograficamente com os Arquipélagos dos Açores e da Madeira, após 1974, tendo a sua consagração na arquitectura constitucional do Estado sido com a publicação da Constituição da República Portuguesa de 1976 (MACHADO, 1982). A consagração da Autonomia neste texto constitucional e em toda a construção formal e legal subsequente, com realce para os Estatutos Político-administrativos aprovados para cada Região, pode afirmar-se que teve como génese impulsionadora, mais do que um perfil dogmático construído à priori, uma vontade em dar resposta às aspirações políticas e anseios das populações insulares, bem como à acção dos órgãos de Governo próprio, consubstanciadas em Lei e na regulamentação, que lhe marcam, assim, um indelével sentido de dinâmica e carácter em permanente evolução. Não obstante, o Estado Português continua a ser unitário, apesar de ser também descentralizado. Mas, ao consagrar-se esta descentralização, estabelece-se como princípio, também ele constitucional, o da Autonomia Regional (MIRANDA, 1997). Para uma análise desta, que promoveremos no nosso estudo, somos levados a considerar necessariamente a sua dimensão político-ideológica, que acaba caracterizando a mesma e dá-lhe o necessário robustecimento e que, pela sua natureza evolutiva e dinâmica, se vai construindo diariamente, não sem permanente dialéctica face ao Estado central. Esta

dimensão, com expressão na concepção de um projecto político próprio, orientado por valores e pelos interesses específicos de cada Região, está, de resto, presente na definição de objectivos e finalidades, nas opções e prioridades dos Programas de Governo, nas decisões sobre a aplicabilidade de normativos nacionais à Região, na organização e gestão políticas dos sectores de governação (para nossa apreciação fundamentalmente interessando a educativa), na dimensão pragmático-administrativa que se traduz na prática diária da administração pública, na gestão de recursos e na actividade legislativa no que se refere à organização política dos serviços públicos, na criação de normas regionais e na adaptação dos normativos nacionais à especificidade regional, na dimensão sócio-política de afirmação da especificidade regional, que se prende com vivência política insular no plano intra-regional e no plano das relações nacionais. Assim enformado este novo paradigma, construído e em permanente construção, e que encerra, como vimos, fundamentalmente, uma componente política, as Regiões Autónomas em Portugal, e em particular a Madeira, entram naquilo que se pode considerar um novo ciclo do seu desenvolvimento. De resto, esta descentralização política territorial abre-lhes um novo quadro político, aproximando aqui o Estado daquilo que na Europa e outros países ensaiaram e que autores como AMARAL (1998) qualificam de Novo Regionalismo. Aqui chegados, impõe-se, numa fase mais aprofundada desta Primeira parte da nossa tese, objectivamente, promover uma delimitação do objecto de Estudo. Aí será feita uma incursão, em geral, sobre as concepções dogmáticas dos Modelos Jurídicos das Escolas de ensino básico e secundário em Portugal e, em particular, sobre o alcance jurídico e de factum da autonomia que estas têm vindo a ter, ou não, face à Administração central e regional. Propomo-nos, pois, dedicar a nossa atenção a uma análise sobre autonomia das Escolas, fazendo-o em detalhe, por recurso aos diplomas legais em vigor, desde a Revolução de Abril de 1974. Percorrem-se, assim, todos os Modelos jurídicos que, desde aquela data, se aplicaram em Portugal, havendo a preocupação de os fazer reportar em termos de aplicabilidade na Região da Madeira. Sem embargo, o que constatamos é a necessidade de um caminho enorme a ter ainda de ser percorrido, já que aquilo que está em causa não é conceder maior ou menor autonomia às Escolas (aspecto que em detalhe tentamos apresentar na análise de cada Modelo jurídico per si), mas sim reconhecer a autonomia da Escola como um valor

intrínseco à sua organização e utilizar essa autonomia em benefício das aprendizagens dos alunos. A autonomia das Escolas não constitui, portanto, um fim em si mesmo, mas um meio de a escola realizar em melhores condições as suas finalidades que são, como se sabe, a formação das crianças e dos jovens que as frequentam. É que, importa, ainda, ter presente, que a Autonomia da Escola resulta sempre da confluência de várias lógicas e interesses: políticos, gestionários, profissionais e pedagógicos, que é preciso saber gerir, integrar e negociar. Isto implica então, que a interpretação do modo de funcionamento actual das Escolas exige um pensamento de complexidade, na linha do que propõe MORGAN (1986), capaz de as compreender, por um lado, como constelações: "políticas, multidiscursivas" (ESTÊVÃO, 1997), e, por outro, como resultado da linearidade dos fenómenos organizacionais que a compõe, com todas as desconexões associadas e implícitas, aquilo que LIMA (1992) apelida de "infidelidades normativas”. Decorrente desta análise e na sua explanação e mais próximo da realidade concreta do estudo,

aborda-se particularmente a matéria, sob um prisma

fundamentalmente jurídico, mas reportando-o a um determinado momento histórico (1998-2000). Aqui, convictamente, a Região da Madeira afastou uma aplicação do Modelo Jurídico das Escolas do Estado e ensaiou um Modelo Regional Autonómico, ainda em vigor. Nessa análise global, haverá o cuidado de fazer uma incursão ao nível dogmático e jurisprudencial, em virtude das consequências que aquela opção implicou, decorrência da intervenção do Tribunal Constitucional português, que “chamado” a apreciar o Modelo Autonómico, teve uma visão restrita, o que obrigou a ajustamentos legislativos que o Modelo Regional numa primeira versão apresentou. Após toda esta contextualização, onde não só se “cuidará” de promover uma intervenção apreciativa de índole jurídica, mas também, dir-se-ia, sociológico-jurídica, tendo como objectivo vislumbrar os destinatários das normas e suas perspectivas sobre os Modelos, procurarse-á tecer algumas considerações sobre a evolução que os Modelos do Estado e Regional podem vir a ter. A intenção declarada de não fugir da matriz fundamental do Estudo o (Direito) é assumida, mas não prejudicará fazê-lo naquilo que este mais próximo tem de uma visão através da óptica de ciência humana, onde aquele deve existir como satisfação das necessidades dos seus utilizadores e, neste caso especial, dos “actores” das Escolas (Law in action).

Introduzir, aqui também, uma perspectiva comparativa entre sistemas educativos e vislumbrar por recurso a sistemas autonómicos da Comunidade Autónoma Espanhola da Andaluzia, a maior em termos populacionais e aquela que em Espanha detém hoje, reconhecidamente, uma clara vocação autonomista na área da Educação, e perscrutar a forma como aqueles sistemas se encontram organizados e as “soluções” jurídicas encontradas, é também propósito do Estudo e de reflexão. Esta é, de resto, uma perspectiva hoje amplamente difundida e aceite, na óptica em que a necessidade de uma análise ampla é fundamental uma análise que entenda que, também para a teoria geral do direito, se beneficia consideravelmente com o estudo ao nível do direito comparado e que daqui se ganha, com uma visão sobre o carácter relativo dos nossos conceitos, para além dos condicionamentos políticos ou sociais das nossas instituições (DAVID, 1978). O processo de descentralização e transferência de competências na área da Educação, assente em legislação nacional, em curso na Espanha, tem vindo a implicar os diferentes níveis administrativos e, pode dizer-se, abrangeu as próprias Escolas. Este regime composto e que, pode afirmar-se, sustenta o sistema educativo partilhado de Espanha, radica, portanto, numa lógica de partilha de acção, sendo que um conjunto de funções ficam tutela do Ministério estatal com responsabilidade na área educativa, incumbindo

às

diferentes

administrações

educacionais

regionais

conjuntamente

desenvolver. Os objectivos assumidos são, fundamentalmente, alcançar as metas estabelecidas de promover a consciencialização e valorização da diversidade das diversas Comunidades Autónomas, contribuindo para a solidariedade inter-regional e para a atenuação das assimetrias entre as Regiões de Espanha, promovendo-o num contexto, considerar-se-ia, de natureza de subsidiariedade da acção.  Numa segunda Parte, a que fazemos corresponder ao estudo empreendido, a sua dimensão Empírica, desenha-se a estratégia metodológica adoptada para a sua realização, que partiu da constatação Conceptual, antes apresentada. Após ter analisado os Modelos Jurídicos de organização das Escolas básicas e secundárias em Portugal e na Madeira, e ter concluído pela existência de um Modelo Jurídico do Estado, mas onde, apesar das limitações e das atribuições constitucionais e legais das Regiões Autónomas em Portugal, na Madeira foi possível criar um Modelo jurídico próprio, urge poder ir mais longe nesta constatação meramente formal e conhecer esta realidade na vivência diária dos seus actores e concluir, ou não, pela relevância daquele Modelo Jurídico Regional,

poder revestir uma matriz organizacional própria e não mera repetição da matriz organizacional do Estado português. Neste labor de análise, formulam-se assim e para os quais se procura uma resposta, na investigação, os seguintes objectivos específicos: analisar o Modelo Jurídico em vigor de autonomia, administração e gestão das escolas básicas e secundárias, em Portugal e na Madeira; verificar se o Modelo Regional da Madeira conduz a uma política de organização própria ou é um mimetismo do Modelo organizacional do Estado Português e, finalmente, analisar as opiniões dos professores dos 2º e 3º ciclos dos ensinos básico e secundário em geral, e dos professores que desempenham cargos de direcção e gestão, nas escolas da Madeira, face ao modelo jurídico Regional. A investigação que subjaz a este Estudo assenta, por um lado, na análise documental através da recolha de documentos originais, obtidos junto das Instituições públicas com responsabilidade na área (recorreu-se ao Arquivo Regional da Madeira, Direcções Regionais da Secretaria Regional de Educação e Cultura da Madeira e Conselhos Executivos das Escolas públicas), bem como na análise detalhada dos documentos legais, tendo-se procurado sobre estes exercer uma análise ao nível da hermenêutica jurídica e de contextualização histórica sobre o momento em que foram produzidos, sua relevância e resultados sobre os destinatários, bem como doutrina jurídica, peças jurisprudenciais e literatura de natureza não só jurídica, como educacional, quer sob a óptica da administração escolar, quer da gestão e da governação; por outro lado, optou-se também por uma metodologia “no terreno”, junto dos actores, de natureza Qualitativa e Quantitativa, dividida em duas fases fundamentais. Aquando da investigação de campo, numa primeira fase, a metodologia seguida é Qualitativa e Descritiva, através da realização de um Focus-Group (VERGARA, 2005), com o propósito de suscitar uma reflexão mais aprofundada da problemática e como uma etapa fundamental do trabalho. Promoveu-se um Focus Group, cujos participantes convidados (ARGIMÓN & JIMÉNEZ, 1993) são 4 Especialistas Académicos (Professores Universitários) de reconhecida idoneidade científica nas áreas da Psicologia das Organizações e das Ciências da Educação. O Focus Group, como metodologia qualitativa e descritiva, deu oportunidade aos participantes (Experts) de exporem aberta e detalhadamente os seus pontos de vista, proporcionando respostas

mais completas e, desta forma, um melhor aprofundamento e esclarecimento das matérias em análise. De resto, o Focus Group, para além de ter tido das suas conclusões aplicação em diferentes situações do trabalho, constituiu, no âmbito deste Estudo, uma pesquisa preliminar, cujos dados resultantes serviram de base a outra fase da investigação. Nesta avultou a possibilidade de se vir a promover uma reflexão mais aprofundada das diferentes problemáticas em Estudo, colhendo informação útil, mediante a aplicação da análise de conteúdo, para a construção dos itens a incluir no Inquérito (−Auto-inform −) a aplicar junto dos sujeitos da investigação, designadamente os professores com responsabilidade na direcção de topo das Escolas, bem como outros docentes com e/ou sem responsabilidade em cargos intermédios de gestão nas Escolas. Numa segunda fase, eliminar seguiu-se o método Quantitativo e Correlacional (HAYATI, KARAMI & SLEE, 2006), através da construção e aplicação de um Inquérito, com o fim de recolher as opiniões dos professores dos 2º e 3º ciclos dos ensinos básico e secundário e das equipas directivas, tendo em conta as variáveis do estudo e a sua tradução em números, para sua posterior classificação e análise. A opção pela abordagem Quantitativa e Correlacional justificou-se pelo facto desta metodologia obedecer a um plano pré-estabelecido, com o propósito de enumerar ou medir eventos, utilizar a teoria para formular hipóteses que, ab inito, o investigador havia colocado e determinar variáveis a estudar, apurar e examinar relações entre variáveis, adoptar técnicas estatísticas para análise dos dados apurados, permitir a confirmação de hipóteses e efectuar predições específicas de princípios, observações ou experiências, utilizando dados da amostra representativa (probabilística e aleatória) dos professores dos 2º e 3º ciclos dos ensinos básico e secundário, em efectivo exercício de funções (cerca de 3.000) em 26 escolas básicas e secundárias da rede pública de Escolas da Madeira. Do total de professores inquiridos, que abrangeu os professores com a maior variedade possível de experiências em actividades e contactos com o Modelo Jurídico de funcionamento das Escolas e, consequentemente, onde os níveis de ensino existem na sua variedade na Escola, conseguiu-se recolher 434 respostas completas e validadas, o que representou, aproximadamente, uma taxa de resposta de cerca de 15%. No Inquérito, foram utilizados os seguintes instrumentos, construídos tecnicamente no tipo de escala de Lickert de recolha de dados, que no caso foram totalmente em formato electrónico (DENZIN & LINCOLN, 2005; NEVES, 1996): Questionários Sócio-profissional; do Modelo Jurídico e a Escala de Desejabilidade Social (CROWNE & MARLOWE,1960) e,

subsequentemente, procedeu-se ao tratamento estatístico destas variáveis, utilizando o software SPSS, a fim de concluir pela existência de frequências relativas e absolutas e as correlações entre elas. À guisa de conclusão, oferece-nos reflectir que todo o tempo da investigação é um tempo de transição, difícil de interpretar, como são difíceis de interpretar os tempos das reformas a que os Modelos jurídicos ficam sujeitos, apesar de reconhecida a sua caducidade e de poderem ser substituídos, nas formulações jurídicas que os atingem. Difícil é também o esforço de apreender estas realidades, dada a sua proximidade e o se encontrarem ainda próximos e imbuídos de dinâmicas sociais, insuficientemente conhecidas. A investigação que suporta este Estudo, que empreendemos, pretende, não obstante, não desconhecendo que os processos sociais, não se podem representar completamente por Modelos teóricos, ainda que sistémicos, ser uma leitura interpretativa desses Modelos e das regulações das políticas públicas que os sustentam. De resto, temos a convicção, já anteriormente afirmada, de que a decisão política em Educação não pode já ser concebível apenas sob o ponto de vista jurídico, das relações de trabalho, das estruturas organizacionais, e/ou das perspectivas pedagógicas, económicas, políticas ou sociais. Ao reflectirmos o trajecto da investigação percorrido e as opções metodológicas tomadas, fica-nos a sensação de termos apenas concluído uma etapa – a de descoberta ─, das tendências evolutivas e da arquitectura dos Modelos de regulação ao nível da organização Escola. Fica-nos a sensação de que esta etapa poderá constituir um ponto de partida para outros percursos que podem, agora até ser feitos em contexto inverso, quiçá, tomando como objecto de estudo cada uma das unidades de análise ou o aprofundamento do esquema de análise adoptado. Temos por convicção própria aliás, hoje, após este Estudo, que aquilo que do mesmo se possa extrair como um sentido, seja o seu contributo, para descortinar o conhecimento das políticas de Administração Escolar, particularmente Regional, da Madeira, e desocultar algumas das suas racionalidades e intencionalidades políticas nesta área particular do Modelo jurídico de organização das escolas básicas e secundárias. Por tudo isto cremos poder ter ficado “aberta a porta” para outras investigações na área poderem retomar e percorrer este caminho investigatório, infirmando ou confirmando hipóteses interpretativas que sustentámos, reinterpretando os processos e

as acções e buscando um sentido formal e material para a autonomia das Escolas da Madeira.