MONITORANDO E AVALIANDO POLÍTICAS PÚBLICAS EM AMBIENTES DE GOVERNANÇA COMPARTILHADA: LIÇÕES DA POLÍTICA INDUSTRIAL RECENTE

MONITORANDO E AVALIANDO POLÍTICAS PÚBLICAS EM AMBIENTES DE GOVERNANÇA COMPARTILHADA: LIÇÕES DA POLÍTICA INDUSTRIAL RECENTE

JACKSON DE TONI

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Painel 18/055

Avaliação de resultados como política de governo: uma tendência

MONITORANDO E AVALIANDO POLÍTICAS PÚBLICAS EM AMBIENTES DE GOVERNANÇA COMPARTILHADA: LIÇÕES DA POLÍTICA INDUSTRIAL RECENTE Jackson De Toni

RESUMO

O monitoramento de políticas públicas ganha relevância ainda maior numa conjuntura de alta complexidade onde as atribuições da produção e execução dependem do grau de maturidade dos mecanismos de coordenação institucional. Por sua vez, quando as competências são compartilhadas e distribuídas assimetricamente entre diversas organizações estatais, a avaliação se torna um processo intensivo de negociação, ora cooperativa, ora conflitiva. Este é o caso da política industrial brasileira recente. A política industrial, como política pública é per si uma política complexa porque envolve o uso combinado e simultâneo de diversos instrumentos: regulatórios, financeiros, institucionais, de capacitação, de segurança jurídica, de pesquisa e desenvolvimento tecnológico, para citar alguns. Um balanço crítico das lições aprendidas na implementação das Políticas Industriais recentes, em especial o “Plano Brasil Maior” (e seu sistema de monitoramento), apoiado pela Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial, é o objeto deste artigo.

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1 INTRODUÇÃO Não há registro na história do desenvolvimento das nações, de trajetórias de desenvolvimento bem sucedidas onde a industrialização e a inovação não desempenharam um papel central. A indústria é responsável pelo aumento geral da produtividade, pela geração de empregos qualificados e , sobretudo pela inovação e geração de tecnologia que se transmite aos demais setores, os serviços e a agroindústria. No Brasil a indústria de transformação representa apenas 13% do PIB, mas responde por 30% da carga tributária. Desde 1970 o PIB cresceu acima de 4% ao ano em vinte e duas ocasiões, em treze delas foi a manufatura o motor do crescimento. Desde o final do regime militar a política industrial foi praticamente abolida da agenda de governo no plano federal. O final da hegemonia liberal e a necessidade de (re)industrializar trouxe o tema de volta aos debates, mas agora de forma renovada em relação à “velha” política industrial. A nova política, menos dependente de investimentos diretos do Estado e mais alicerçada na combinação de incentivos, exigiu um arranjo institucional de geometria variável, combinando incentivos, instrumentos e organizações heterogêneas. Esta diversidade institucional criou o que este texto chama de “governança compartilhada”, identificada no contexto da política industrial recente como um problema de coordenação em dois planos, intragoverno e público-privada. A conclusão é de que os problemas de coordenação e governança compartilhada criaram restrições não previstas ao sistema de monitoramento e avaliação de impacto da política. Monitoramento e avaliação que por si só já determinavam uma tarefa de alta complexidade, considerando a natureza dos seus instrumentos e o mosaico polissêmico de mandatos institucionais não articulados. O texto divide-se em três partes, a primeira analisa os problemas de implementação, a segunda a natureza da política industrial e o Plano Brasil Maior, como estudo de caso. Por fim, a terceira parte os problemas associados ao modelo de governança. Nas conclusões as lições aprendidas são sistematizadas tendo em vista as restrições já mencionadas, em três dimensões distintas: (a) no arranjo institucional; (b) no design da política e finalmente (c) em relação às falhas de coordenação.

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2 OS PROBLEMAS DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS 1 A implementação de uma política pública é sempre o debate em torno do conjunto de ações, processos ou dinâmicas envolvendo indivíduos ou grupos na esfera pública ou privada que se relacionam à execução de objetivos ou metas de uma política ou programa governamental específico. A implementação de uma política pública depende de um conjunto muito grande de variáveis: natureza da política, níveis federativos envolvidos, amplitude geográfica, demanda de recursos financeiros, relação com marcos regulatórios, etc. As condições para implementação ideal de uma política pública sinalizam a complexidade do escopo de investigação nesta área. Entre várias condições, pode-se

citar,

por

exemplo,

que

as

circunstâncias

externas

à

agência

implementadora não devem impor restrições que a desvirtuem, que o programa deve dispor de tempo e recursos suficientes, que não apenas não deve haver restrições em termos de recursos globais, mas também, em cada estágio da implementação, a combinação necessária de recursos deve estar efetivamente disponível, que a política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo proposta), que esta relação entre causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mínimos ou que deve haver uma só agência implementadora, que não depende de outras agências para ter sucesso; se outras agências estiverem envolvidas, a relação de dependência deverá ser mínima em número e em importância. A implementação não pode ser separada do processo de planejamento. De fato o planejamento como um cálculo que precede e preside a ação, não pode ser separado do “ato de gestão”, de execução de um programa ou política pública. Particularmente no setor público a tarefa que se impõe é identificar o planejamento estratégico como um processo politicamente contraditório e institucionalmente inconcluso, que condensa num determinado momento histórico uma relação de forças entre atores sociais. Ou seja, o planejamento é um campo em disputa.

1

Adaptado de De Toni (2014).

5

Cabe analisar o processo de planejamento governamental recusando todo o viés normativista, que separa os campos da política e da técnica, como se o ato de planejar fosse apenas resultante da aplicação da “boa técnica” , independente dos interesses em jogo e para os quais o burocrata não pode manter-se indiferente (MATUS, 1993). Normalmente os estudos sobre implementação de programas começam pelos objetivos oficiais declarados. Aqui começam os problemas, pois na maioria dos casos os objetivos são ambíguos, genéricos ou simplesmente não guardam coerência lógica com o conjunto do programa, suas suposições, instrumentos, executores intermediários ou mecanismos de funcionamento. A intangibilidade dos objetivos muitas vezes direciona o pesquisador para um “objetivo substituto”, uma proxy do objetivo declarado. Outras vezes os objetivos do programa se confundem com os

da

própria

sobrevivência

da

organização

responsável pela

sua

implementação. Essa “captura” do plano por interesses autorreferenciados da burocracia cria as conhecidas situações de “soluções em busca de problemas”. Nos estudos de avaliação há, grosso modo, duas grandes abordagens que organizam os trabalhos do campo. A primeira conhecida como “teoria do programa” supõe que todo projeto tenha subjacente uma teoria, uma explicação coerente da realidade sobre a qual pretende-se interagir. Segundo Wholey (1987), a “teoria do programa” busca em especial identificar as cadeias causais que tornam plausíveis a articulação entre “meios” e “fins” na dinâmica da ação governamental. Pergunta-se em que medida as ações desencadeadas resultam nas mudanças esperadas na realidade ou no público-alvo. Um outro enfoque, conhecido como “teoria da implementação”, se enfatizam as condições concretas de funcionamento do programa e alcance dos objetivos esperados, ou não. Esta abordagem não se preocupa com a coerência teórica ou as suposições básicas do modelo conceitual, mas com a realização dos objetivos do programa. Neste foco o que importa é a oferta de serviços que foi criada ou aumentada. Se entendidas apenas como ênfases diferenciadas, as duas visões não são, em tese, antagônicas, podem ser articuladas com algumas condições.

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Alguns autores, como Weiss (1998), combinam as duas abordagens. Para esta autora o que importe é articular a compreensão dos mecanismos de mudança que o programa quer implementar com a identificação da sua lógica causal interna. A avaliação de implementação identificaria os pontos de convergência e divergência na execução do programa do design originalmente criado. Para Weiss os elementos básicos da avaliação seriam a identificação dos “inputs” do programa, das atividades operacionais, dos resultados obtidos e esperados. Independente da abordagem teórica a prática de avaliação de programas traz inúmeros benefícios para a gestão de políticas públicas: (a) ajuda a qualificar o processo decisório com maior racionalidade técnica e política; (b) contribui para melhorar a performance das organizações, qualificando a governança e melhorando a governabilidade; (c) ajuda a melhorar a alocação de recursos públicos e privados na medida em que sinaliza critério de eficiência e eficácia nas ações de governo e (d) ajuda na busca de maior transparência, accountability e participação da sociedade civil no controle das ações públicas. Tanto a teoria “do programa” quanto “da implementação” fornecem insights para discutir o problema da avaliação de impacto na política industrial, como veremos a seguir.

3 A NOVA POLÍTICA INDUSTRIAL 2 Modernamente as políticas industriais visam: (a) compensar ou minorar as falhas de mercado na otimização das principais variáveis econômicas (políticas mais clássicas), (b) recuperar o atraso econômico em regiões deprimidas ou (c) aumentar a competitividade das empresas via capacidade de inovação

3

, esta última

abordagem organiza as políticas públicas mais modernas.

2 3

Adaptado de De Toni (2014). O conceito de “inovação” é trabalhado neste texto como a melhoria de produtos, processo produtivos ou serviços que são parte da estrutura econômic a e resultam de trabalho permanente e intensivo de pesquisa e desenvolviment o realizado pelas firmas, normalment e através da percepção de oport unidades do mercado, parcerias em redes de cooperaç ão e perspectivas de ret orno econômic o. Conforme a conhecida definição schumpeteriana, inovação não se confunde com “invenção”, esta última mais vinculada à pesquisa científica e acadêmica (S CHUMPE TE R, 1982).

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Assim uma série de medidas, por exemplo, nos subsídios a segmentos industriais, nas isenções tributárias ou na diluição do risco privado, poderiam eventualmente corrigir imperfeições resultantes das decisões privadas. Problemas de assimetria no acesso às informações, externalidades i nerentes a certos tipos de negócios e condições naturais de monopólio, são alguns exemplos que justificariam a intervenção estatal e governamental. Esta visão do mercado como locus do equilíbrio e da otimização de fatores decorre de uma visão particular e quase idílica de organização, o mercado competitivo neoclássico, inviável no mundo contemporâneo. As “falhas” do mercado antes de anomalias seriam, portanto, atributos intrínsecos à sua própria funcionalidade4. Outra forma de entender a política industrial é colocada por Chang (1994), em termos de “custos de transação” e “falhas de coordenação”. Ao lado do conceito clássico de “custo de produção” (salários, insumos, máquinas, etc.) devem-se considerar os custos nem sempre tangíveis implícitos nas transações econômicas, derivados da racionalidade limitada dos atores e da incerteza do comportamento dos mercados em situações futuras. A solução clássica para o problema das externalidades é a definição de direitos de propriedade que, entretanto, implicam em custos de transação, os custos de obtenção de informação também. A decisão econômica deveria ponderar sobre qual é a melhor relação benefício/custo comparando os custos de transação na alocação de recursos via mercado com aqueles gerados pela intervenção estatal. Caberia ao Estado minorar os custos de transação garantindo estabilidade econômica, por exemplo, estimulando o adensamento de cadeias produtivas onde a escala mínima de operação não foi atingida, impulsionando o sistema educacional ou construindo regras e espaços formais para pactuação de consensos sociais. Como assinala Chang, a coordenação ex post do mercado pode ser ineficiente pois falhas de coordenação que envolve m certos ativos (tecnologia) geram uma redução líquida no montante de recursos disponíveis para todo o sistema. Por exemplo, 4

As “falhas ” de mercado mais comuns assinaladas pela literatura que legitimariam a intervenção do Estado e a “correç ão dirigida” dos preç os relativos seriam a assimetria de informação, estruturas de mercado ou condutas não competitivas, os direitos de propriedade mal definidos e os problemas decorrentes da ação coletiva.

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novas descobertas que aumentariam o nível de bem estar futuro podem simplesmente não existir, pois não há sinais no mercado presente capazes de precificar este esforço ou segurar os riscos envolvidos. A prospecção das fronteiras tecnológicas, por exemplo, nas políticas que envolvem o uso e difusão de nanotecnologia requerem algum tipo de coordenação extramercado, capaz de sincronizar ex-ante as possibilidades de êxito, diante dos riscos que os cenários de incerteza costumam carregar. No jogo de mercado essa coordenação ocorre ex post, punindo os fracassos e recompensando os vitoriosos, integrando milhares de decisões privadas, mas de forma imperfeita, gerando custos sociais. Os investimentos em inovação são quase especulativos, simplesmente porque é impossível apropriar com segurança todos os custos envolvidos nos resultados incertos e externalidades geradas pela pesquisa básica e aplicada. Nestes casos a política industrial deveria promover a coordenação e compensar os riscos. O que a história dos casos de sucesso parece demonstrar exatamente é a grande capacidade de coordenação estatal e não estatal (grandes empresas) em áreas sensíveis (como o são aquelas da economia do conhecimento) cuja capacidade de articulação prévia de decisões interdependentes foi fator-chave para explicar o rápido crescimento das últimas décadas. 5 Em economias com estruturas industriais mais modernas e já consolidadas, um conjunto de políticas industriais baseadas na capacidade de inovação tem surgido. Nestas economias, como diz Castro (2002), não se trata de corrigir sinais de mercado (preços), para que os agentes privados reencontrem (como na visão centrada no combate ás falhas de mercado) a alocação ótima dos recursos existentes na economia, mas a capacidade para introduzir variações – seja nos produtos levados ao mercado, seja na própria forma de inserção no mercado. Nesta perspectiva caberia ao Estado garantir algum tipo de proteção temporária e localizada às empresas para cultivar capacidade de inovação que de outra forma – expostas às imperfeições dos mecanismos de preços – não resultaria em aproveitamento de todo o potencial existente nos recursos produtivos disponíveis. 5

Mazzucato (2011) demonstrou que a intervenção do Estado é fundamental para garantir o avanço tecnológico, inclusive em grandes empresas como a Microsoft ou a Google, que no seu início tiveram apoio maciço de instituições públicas estatais.

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Nesta vertente de políticas ganha relevância maior aquelas que souberem desenvolver o potencial de diversidade de processos, ritmos e enfoques empresariais. É por isso que os formuladores devem trabalhar simultaneamente em diversos planos, fiscal, tributário, marcos regulatórios, desenvolvimento de pessoas, parcerias público-privado, etc., num ciclo sem fim de decisões interconexas. Se antes o foco das políticas era estimular grandes plataformas de produção industrial padronizável, comercializáveis no mercado externo, a baixo custo e preço competitivo, agora se trata de estimular novos nichos, novos mercados com maior liderança dinâmica, para empresas intensivas em conhecimento. As categorias centrais atualmente parecem se organizar em torno dos conceitos de coordenação de atores (criação de sinergias), seletividade e horizontalidade

dos

instrumentos

regulatórios

(novas

institucionalidades)

e

modernização dos incentivos para os setores mais sensíveis, particularmente as áreas estratégicas e portadoras de futuro (redução de risco). As políticas industriais no Brasil tem dialogado com estas dimensões, como foi o Plano Brasil Maior, a política industrial do primeiro governo Dilma Rousseff. O “Plano Brasil Maior” (PBM), lançado em Agosto de 2011, continuou o esforço de coordenação governamental, mas foi implementado num ambiente claramente adverso. Não atingiu nenhuma das dez macrometas fixadas. Diferente do boom exportador que iniciava em 2004 e da PDP 6 anunciada antes da crise de 2008, a atual política veio num momento de mais incertezas internacionais. A instabilidade externa só aumentou o potencial negativo de problemas conhecidos: duas décadas de apreciação cambial, infraestrutura física e humana precária e lento progresso tecnológico da indústria de transformação, entre outros problemas. A política organizava-se em duas dimensões, como o modelo clássico de política industrial: um corte setorial ou vertical com medidas específicas para setores prioritários (competitivos acima da média ou vulneráveis) e um corte horizontal, com medidas transversais e pervasivas. Na dimensão horizontal aparecem medidas como o incremento da defesa comercial contra práticas desleais, o reforço dos 6

“Política de Des envolvimento Produtivo”, anunciada em 2008, foi a política industrial do segundo governo Lula.

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recursos destinados à inovação (em especial da FINEP 7), a formação e qualificação profissional, a produção sustentável e o reforço aos mecanismos de incentivo ao investimento, entre outros. Já nas políticas setoriais a proposta identificou as várias cadeias produtivas conforme a natureza do impacto das medidas. Assim, no primeiro bloco, por exemplo, temos as cadeias do petróleo e gás e indústria naval, do complexo de saúde, do setor automotivo, da indústria aeronáutica e espacial, de bens de capital, das tecnologias de informação e comunicação e do complexo de defesa. Este bloco seria o de maior coeficiente de arrasto sobre o tecido econômico, produzindo mais “transbordamentos” sobre os demais setores em cada real investido ou incentivado. Os demais blocos são classificados em “intensivos em escala”, “sistemas intensivos em trabalho”, “agroindústria” e assim por diante. A nova política industrial apresentou diversas “diretrizes estruturantes”: fortalecimento das cadeias produtivas, ampliação de competências tecnológicas e de negócios, desenvolvimento da cadeia de suprimentos em energia, diversificação exportadora e internacionalização

e

crescimento

sustentável.

Tanto

estas

medidas

ditas

“estruturantes” quanto aquelas de natureza dita “sistêmica” ou “horizontal” o reorientaram a formulação de um cem número de iniciativas (as Agendas Setoriais), ações e projetos que deverão ser monitorados e avaliados para produzirem efeitos concretos e irem além da retórica das boas intenções. 8 Na prática o PBM demonstrou ser, como a PDP, mais uma política anticíclica de curto prazo para manutenção da demanda do que uma política industrial capaz de induzir mudanças estruturais no padrão de organização industrial ou alterar a inserção nacional nas cadeias globais de valor. A predominância de medidas de natureza fiscal como a desoneração da folha de pagamentos, que gerou uma renúncia fiscal de aproximadamente R$ 42 bi lhões, reforça esta conclusão. 9 Mesmo o projeto “InovarAuto” (Decreto 7.819/2012) que estabeleceu um mecanismo de incentivo fiscal condicionado ao aumento da 7

Financiadora de Estudos e Projetos, é uma autarquia que gerencia recursos de fomento à inovação (Fundos Setoriais), vinc ulada ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. 8 A íntegra das medidas do Plano está no site http://www. brasilmaior.mdic.gov. br/. 9 A despeito da desoneração ter gerado empregos e aumentos da massa salarial, ainda que o custo fiscal de compensação da Previdência Social não esteja computado no modelo, em Scherer, C. (2015).

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eficiência energética, dispêndio de 0,5% em P&D e nacionalização progressiva de 65%, – o arranjo institucional mais avançado do PBM – teve efeitos limitados. Além dos problemas já conhecidos relacionados à condução da política econômica, em especial a política cambial desindustrializante e a política monetária inibidora do investimento, o modelo de go vernança do PBM limitou sua eficácia. De um lado a persistência dos conhecidos problemas de coordenação intragovernamental, do outro, a perda de foco na multiplicidade de fóruns pouco prestigiados 10 e na fragilidade das arenas público-privada de alto nível. 11

4 GOVERNANÇA COMPARTILHADA E A DINÂMICA DE MONITORAMENTO & AVALIAÇÃO O conceito de governança tem origem no setor privado, a partir das regulamentações

da

US

Securities

and

Exchange

Comission, em

1934,

estabelecendo normas para garantir e proteger a segurança dos investidores e a eficiência dos mercados, num período em que a propriedade das empresas se distanciava dos seus administradores. A partir das crises envolvendo fraudes comerciais e contábeis nos anos noventa nos Estados Unidos, em especial, várias organizações como o FMI e a OCDE adotaram códigos e recomendações de boas práticas de conduta, isto é, de boa governança. No setor privado brasileiro destacase a atuação do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) 12 que definiu os quatro princípios básicos como transparência, equidade, prestação de contas e responsabilidade corporativa. No setor público a governança foi sendo moldada por um conjunto de normas e marcos regulatórios, entre os quais cabe citar o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, de 1994, a Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000, o Programa nacional de Gestão Pública e

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O exemplo mais eloquente da perda de foco foi a definição, desde 2011 de mais de mil medidas distribuídas por 19 setores “prioritários”. 11 O balanç o oficial do Plano pode ser encont rado em http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/images/data/201411/ f97a72083144d28b26013b7261e7e06b.pdf 12 http://www.ibgc.org.br/index.php

12

Desburocratização 13, de 2005, e a Lei de Acesso à Informação 14, de 2011, entre outros dispositivos. Há uma profusão de conceitos e nuances diferenciadas sobre a extensão do significado de governança pública, na maioria dos casos, usada como termo equivalente a “fazer um bom governo”. Há conceitos amplos como o utilizado pelo Banco Mundial (2007) onde governança aparece como: (a) as estruturas democráticas; (b) os processos pelos quais os governos são selecionados, monitorados e substituídos; (c) a organização do Estado e a divisão de poder e de autoridade entre as instituições; (d) o comportamento ético dos governantes eleitos; (e) os instrumentos institucionais de controle; e (f) o respeito dos cidadãos às instituições que governam a economia e o Estado. Um outro conceito, mais restrito e focado na capacidade de governo pode ser encontrado em Rhodes (1996). Para este autor a governança trata da: (a) coordenação de ações; (b) do exercício do controle em situações em que várias organizações estão envolvidas; (c) das estruturas de autoridade; (d) da divisão de poder e responsabilidade entre atores; (e) da alocação tempestiva e suficiente de recursos e (f) da capacidade do governo coordenar a ação dos atores. O sentido de governança aqui inclina-se para a segunda definição: governança como capacidade de governar. Isto é, a “boa” governança seria a de um “Estado ativador” (KISSLER e HEIDEMANN, 2006) cuja coordenação é capaz de mobilizar recursos públicos e privados para exec ução de determinadas políticas. Na literatura o conceito de coordenação, como materialização da boa governança pública está associado à busca da eficiência administrativa e organizacional, implicando na racionalização de métodos e processos, no compartilhamento de objetivos e resultados e na otimização do uso de recursos (OCTAVIO, 2006; CUNILL GRAU, 2005 e LINDBLOM, 2009). A capacidade de coordenação governamental influencia diretamente os níveis de cooperação entre os atores e impacta na probabilidade de sucesso das políticas, como assinala Stein et alii (2006):

13 14

http://www.gespublica. gov. br/ folder_rngp http://www.planalto. gov. br/ccivil_03/_ato2011 -2014/2011/lei/l12527.htm

13 La capacidad de los actores políticos para cooperar a lo largo del tiempo es un factor determinante y crucial de la calidad de las políticas pública s. Son múltiples los actores —como políticos, administradores y grupos de interés— que operan em diferentes momentos ... Si estos participante s pueden cooperar entre ellos para concertar acuerdos y mantenerlos en el transcurso del tiempo, es probable que se desarrollen mejores políticas. En sistemas que alientan la cooperación es más probable que surja un consenso en c uant o a la orientación de las políticas y los programas de reforma estructural, y que los gobiernos sucesivos cons oliden 15 lo que han logrado sus predecessores. (STE IN, et alii,p. 9, grifo meu)

No caso da política industrial brasileira recente o processo de coordenação sofreu influência direta de duas dimensões. A primeira delas relacionada ao funcionamento de instâncias colegiadas, de natureza consultiva, como arenas discursivas de formação de consensos (DE TONI, 2013). A segunda dimensão é presença marcante de empreendedores políticos que atuam no espaço criado pela fragilidade institucional para conectar problemas e soluções modelando a agenda política. 16 O sistema de gestão – que abrigou o sistema de monitoramento & avaliação – do “Plano Brasil Maior” foi profícuo na proliferação de instâncias, fóruns e empreendedores políticos. Entre 2011 e 2012 foram construídas 38 diferentes instâncias, entre Conselhos diretivos, conselhos setoriais e sistêmicos (com natureza mista público-privada), envolvendo a participação de 700 pessoas entre gestores públicos, representantes empresariais e trabalhistas, além de consultores acadêmicos. 17 A tarefa de monitorar as dezenas de medidas setoriais (relativas ao apoio às cadeias produtivas selecionadas) e sistêmicas (relativas a temas transversais como as políticas de inovação ou qualificação da força de trabalho) ficaram a cargo da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial, ABDI.

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“A capacidade dos atores políticos para cooperar ao longo do tempo é um fator determinante e crucial de qualidade das políticas públicas. São múltiplos os atores – como políticos, administradores e grupos de interesse – que operam em diferentes momentos... Se estes participantes podem cooperar entre eles para concertar acordos e mantê -los no transcurso do tempo, é provável que se desenvolvam melhores políticas. Em sistemas que alimentam a cooperação é mais provável que surja um c onsens o quanto à orient ação das políticas e programas de reforma estrut ural, e que os governos sucessivos cons olidem o que tenham conquistado seus predecessores” [tradução livre, do autor]. Conforme Kingdon (2011) o empreendedor político assume riscos para conectar os fluxos decisórios, aproveitando e/ ou criando janelas de oportunidade para reposicionar temas na agenda de governo. Conforme De Toni e Pedreira (2015).

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A ABDI criou inclusive um sistema informatizado denominado “Sistema de Acompanhamento da Política Industrial” (SAPI), acessível aos stakeholders do plano, para gestão das informações relativas ao monitoramento da política. 18 A instância diretiva da política, denominada “Grupo Executivo”, foi composta por cinco ministérios (MDIC, Casa Civil, MP, MCTI e MF), um banco público (BNDES) e uma fundação (FINEP). O próximo quadro ilustra o organograma básico do plano e as relações hierárquicas entre as diversas instâncias de coordenação e direção. Quadro 1: Esquema geral de governança do PBM CNDI Coordenação: Presidência da República

Aconselhamento superior

Comitê Gestor Casa Civil, MDIC, MF, MCT, MP Coordenação: MDIC Gerenciamento e deliberação

Grupo Executivo Casa Civil, MDIC, MP, MF, MCT, ABDI, BNDES e FINEP Coordenação: MDIC

Investimento Comitês Executivos

Conselhos de competitividade setorial

Coordenações Sistêmicas

Coordenações Setoriais

Comércio Exterior

Inovação Formação e qualificação profissional

Articulação e formulação

Produção sustentável Competitividade de pequenos negócios Ações especiais em desenvolvimento regional Bem-estar do consumidor

Fonte: www. brasilmaior.mdic.gov. br

A coordenação da política, cujo arranjo institucional estava previsto legalmente, reunião em tese todas as condições para a prática de uma boa governança: (a) a coordenação era feita pelo ministério dotado de mandato e competência constitucional, o MDIC; (b) todos os principais ministérios detentores de 18

A ABDI foi criada para apoiar a execução da Política Industrial (Lei nº 11.080/ 04 e Decret o nº 5.352/ 05) e o Decreto 7.540 de 02.08.2011 atribuiu funções espec íficas em relação ao Plano Brasil Maior. Os relatórios de monitorament o do Plano estão disponíveis em www.brasilmaior.mdic.gov. br.

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mandatos e/ou instrumentos legais para implementação da política participavam do órgão diretivo; (c) havia sistemas de apoio na gestão da informação e do conhecimento necessários para o monitoramento & avaliação de impacto da política (ABDI e sistemas de apoio), (d) um conjunto de fóruns setoriais forneciam capilaridade e legitimidade na medida em que formalizavam os compromissos do setor privado, a um só tempo protagonista e principal beneficiário da política industrial e por fim (e) o design da política possuía os requisitos mínimos de avaliabilidade tais como a definição de macrometas, metas setoriais, medidas setoriais e transversais, cronogramas de execução, indicadores e responsáveis. Na prática, de fato, estas condições não garantiram o funcionamento desejável do sistema de monitoramento & avaliação. A hipótese sustentada neste artigo é a de que as condições de governança compartilhada, impuseram restrições metodológicas, políticas e institucionais severas a este processo. O problema de avaliação de políticas industriais é comum em toda América Latina e está relacionado não só aos problemas de design, mas ao baixo grau coordenação das mesmas. Conforme alertam PERES & PRIMI (2009): The situation in terms of policy evaluation is also unsatisfactory. Although there are assessments of a number of specific programs, such as those supporting SME in Chile, together with general assessments of what happened after policy implementation, these studies generally do not analyze cause-consequence mechanisms. Lack of information frequently hampers policy evaluation; in addition, the instruments seldom explicitly establish the criteria and mechanisms for follow up and evaluation. Also, there is a lack of consensus on how to evaluate policies with multiple targets, objectives and lines of action. E ven though the discussion usually focuses on the lack of evaluation of past and ongoing programs, policies seldom reach the stage in which they need to be evaluated. Countries dispose of policies which have been formulated, approved and announced, but which are not always implemented. (p. 38)

As lições aprendidas deste processo certamente fazem parte do processo de aprendizagem institucional necessário e inevitável, ainda mais tratando-se de políticas relativamente novas na agenda governamental, ainda não consolidadas institucionalmente.

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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS: AS LIÇÕES APRENDIDAS O processo de implementação da política industrial em países na periferia do centro dinâmico do capitalismo globalizado é sempre um processo de autodescoberta, isto é de “tentativa e erro” (RODRIK, 2004). A presença maciça de indústrias transnacionais, cujo centro decisório estratégico não está no Brasil, e o ambiente democrático, com inúmeros atores com poder de veto, fazem da política industrial uma grande aposta, sujeita a grandes incertezas. Neste quadro o modelo de governança é necessariamente exigente em coordenação dos atores, sejam eles públicos ou privados. A experiência brasileira recente foi profícua em ensinamentos sobre o processo de monitoramento e avaliação da política no contexto de uma governança compartilhada. Elencamos a seguir, a título de conclusão, as principais lições aprendidas. Elas estão divididas em três grandes dimensões: (1) o arranjo institucional; (2) o desenho da política; (3) as falhas de coordenação.

5.1 O arranjo institucional. As políticas industriais contemporâneas por definição implicam no uso combinado de múltiplos instrumentos (uso do poder de compra do Estado e financiamentos dos bancos públicos, por exemplo). O uso efetivo dos mesmos implica articular diferentes organizações, mandatos institucionais e

lógicas

organizacionais distintas. A experiência brasileira recente demonstrou que a autoridade político-institucional é a variável-chave para articulação de diferentes instituições. O aspecto mais importante da autoridade política é sua capacidade resolutiva e decisória, ainda mais importante num quadro fragmentado com dezenas de instâncias e atores políticos buscando hegemonia de interesses num jogo frequentemente difuso e pouco transparente. Duas características do governo federal contribuíram para que o arranjo institucional dificultasse o processo de monitoramento e avaliação: a quantidade de organizações públicas envolvidas no mesmo nível hierárquico e a paralisia decisória decorrente dos custos de negociação interna. Como vimos por definição a política industrial envolve múltiplos instrumentos

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o que demanda negociação permanente. Por exemplo, programas de formação e qualificação da força de trabalho devem se orientar pela demanda identificada no setor produtivo. Este nem sempre é o critério das organizações encarregadas dos instrumentos de capacitação. Os problemas do processo decisório (excessiva morosidade, ação de veto players, informação assimétrica, ausência de feedback, etc.), estiveram provavelmente relacionados ao escasso funcionamento do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial, o CNDI, (que reuniu em apenas duas oportunidades) e à inefetividade do próprio “Comitê Gestor” do PBM, composto só por Ministérios.

5.2 O desenho da política O desenho da política está relacionado ao processo de planejamento e desenho da estratégia de implementação. A capacidade de governo depende diretamente da qualidade deste processo. Isso implica que o modelo de governança deve criar incentivos e mecanismos de compromisso institucional de todos os envolvidos, do contrário, não haverá eficiência no processo executivo (AZEVEDO; ANASTASIA, 2002). Por exemplo, se a política industrial estabelece um conjunto de condicionalidades em troca de benefícios fiscais para a indústria, será preciso que o design desta iniciativa resolva previamente os problemas de acesso a dados e monitoramento, de enforcement legal para o cumprimento de metas e assim por diante. Esses atributos não estavam garantidos a priori no desenho das políticas, fator responsável pela elevação do custo político de sua obtenção após a execução das medidas, sobretudo quando a meta não tinha sido atingida. Outro problema para implementar a avaliação de impacto foi a debilidade ou ausência de estratégias claras de implementação, com a previsão de cenários e a antecipação de condutas estratégicas de aliados e oponentes. Esta debilidade pesa especialmente quando se trata de avaliar porque determinada ação ou medida, apesar de sua aparente racionalidade técnica, não logrou viabilidade política comprometendo seu êxito.

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5.3 As falhas de coordenação A coordenação de políticas de governança compartilhada é um grande desafio institucional. Os sistemas de gestão do conhecimento e informação são necessários, mas não são suficientes. A experiência recente tem demonstrado que o acesso das diversas organizações governamentais envolvidas tem do problema e do objeto da política é absolutamente assimétrico e diacrônico. Os sintomas mais visíveis deste problema são: (a) diretrizes, objetivos, metas e ações da política são valoradas e ponderadas por diferentes critérios e pesos entre os participantes; (b) diferentes níveis de prioridade política convivem de forma conflitiva na dinâmica decisória; (c) o grau de responsabilização sobre os resultados (responsiveness) é muito heterogêneo, afetando o comprometimento coletivo e (d) esses fatores resultam na progressiva queda de governabilidade sobre as “entregas” da política, que dependem cada vez mais de fatores exógenos (conjuntura externa, condução da política econômica, etc.) reduzindo sua efetividade e comprometendo sua legitimidade a curto e médio prazo. A diversidade de instrumentos presentes na política permite inferir a quantidade de partes interessadas e as dificuldades de coordenação inerentes ao planejamento e execução das diversas medidas.

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Quadro 2: Instrumentos da Política Industrial e método de avaliação

Fonte: De Toni e Pedreira, 2015

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O Estado brasileiro retomou recentemente a agenda de política industrial. Evidentemente que a política não foi implementada nas condições ideais que a literatura internacional sugere. O boom de commodities, os problemas de especialização regressiva da pauta exportadora e a necessidade de responder à crise internacional de 2008 criaram restrições não triviais ao desenho inicial, restringindo muitas vezes as medidas da política às iniciativas contracíclicas para manutenção da demanda agregada da economia. Além disso, a estrutura estatal está longe de ser funcional às demandas de diálogo e interação entre o setor público e privado, que não sejam aquelas já conhecidas práticas que favoreceram no passado ao rentismo privado e à captura da burocracia por interesses não republicanos. Nosso modelo de governança ainda está longe de associar virtuosamente participação, transparência e accountability com eficiência, eficácia e efetividade. Os problemas não resolvidos de coordenação são sintomas inequívocos da baixa maturidade do modelo de governança e da baixa governabilidade na execução das políticas públicas, em especial da política industrial. Parte insubstituível do processo de crescimento institucional é identificar, sistemati zar e refletir sobre as falhas do processo. Qualquer governo poderá cometer equívocos na condução de políticas públicas. Ainda mais quando elas requerem uma (re)construção de capacidades estatais inexistentes, como é o caso da política industrial. O que não seria tolerável supor nem razoável imaginar, num Estado democrático, é a indiferença e a incapacidade em transformar estes mesmos erros em lições para o futuro.

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6 REFERÊNCIAS AZEVEDO, S. e ANASTASIA, F. (2002). Governança, “Accountability” e Responsividade, Revista de Economia Política, vol. 22, nº 1 (85). BANCO MUNDIAL (2007). A Decade Measuring Quality of the Governance, Governance Matters 2007, Worldwide Governance Indicators, 1996–2006. CASTRO, A. (2002). A Rica Fauna da Política Industrial e a sua Nova Fronteira, Revista Brasileira de Inovação, v. 01, n. 02. CHANG, H. (1994). The Political Economy of Industrial Policy, St. Marin’s Press, New York. CHANG, H. (2004). Chutando a escada. São Paulo: Editora Unesp. CUNILL GRAU, N. (2005). La intersectorialidad em el gobierno y gestión de la política social, X Congreso Internacional del CLAD, Santiago de Chile. DE TONI, J. (2013). Novos Arranjos Institucionais na Política Industrial do Governo Lula: a força das novas ideias e dos empreendedores políticos, tese de doutoramento, Instituto de Ciências Políticas, UnB, Brasília. ______. (2014). Singularidades metodológicas na avaliação de políticas públicas, o caso das políticas industriais lulistas, 38º Congresso da ANPOCS GT30 – Políticas Públicas. ______; PEDREIRA, R. (2015). O monitoramento e a avaliação da política industrial brasileira, lições da experiência recente. In: IV Conferencia de la Red Latinoamericana de Evaluacion e Monitoreo, 2015, Lima, Peru. Ponencias de la Conferencia. KISSLER, l.; HEIDEMANN, F. (2006). Governança pública: novo modelo regulatório para as relações entre Estado, mercado e sociedade? RAP, Rio de Janeiro 40(3):479-99. LINDBLOM, C. (2009). The Science of Muddling Through. Public Administration Review, vol. 19, nº 2. MATUS, C. (1993). Política, Planejamento & Governo, IPEA, Ministério do Planejamento, Brasília. MAZZUCATO, M. (2011). The Entrepreneurial State, Demos, London, UK.

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___________________________________________________________________ AUTORI A Jackson De Toni – Economista, Mestre em Planejamento Regional e Urbano (UFRGS), Doutor em Ciência Política (UnB) e Gerente de Planejamento da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (AB DI) – www.abdi.com.br. Endereço eletrônico: [email protected]