Na direção da moderação da dualização? A reforma recente das politicas sociais em Chile e Uruguai

Na direção da moderação da dualização? A reforma recente das politicas sociais em Chile e Uruguai Publicado en: Gaitán, Flavio & Del Rio, Andrés (org.), Instituições, política e desenvolvimento: America Latina frente ao século XXI, Editora CRV, Curitiba. 2013. Florencia Antía 1. Introdução A proteção social na América Latina e, especialmente, os seguros sociais de saúde e previdência, estão fortemente ligados ao emprego assalariado formal. No entanto, a estrutura do emprego é segmentada, resultando em diferentes níveis de proteção social entre os insiders e outsiders. Os primeiros são os trabalhadores com empregos formais, ou seja, protegidos por normas de trabalho e sistemas integrados de pensão contributiva. Enquanto os últimos são desempregados e trabalhadores informais, que não têm acesso à proteção das leis trabalhistas nem aos sistemas de proteção social vigentes. De fato, os outsiders do mercado de trabalho estão em uma situação de desvantagem laboral, no sentido que têm empregos precários e sem proteção. Mas a desvantagem pode ser restrita a essa área, ou eventualmente vir a manifestar-se em outras áreas, tais como a proteção social e da representação política, o que depende criticamente das características institucionais do Estado social em cada país (Häusermann & Schwander, 2011). Neste artigo analisa-se em que medida as políticas sociais podem reforçar, mitigar ou reproduzir a segmentação entre insiders e outsiders em dois países da América do Sul (Chile e Uruguai) para promover uma igualdade de direitos sociais entre os dois segmentos, ou, pelo contrário, criar dualidade no acesso aos direitos sociais usufruídos por esses grupos. Esta análise torna-se particularmente relevante considerando as recentes mudanças na política social da região, o que representou, durante os anos oitenta e noventa, um corte dos benefícios dos insiders, e logo, em uma segunda etapa inaugurada em 2000, a expansão das políticas que atendem aos outsiders (Barrientos, 2004, 2011; Garay 2010). A questão relevante é em que medida a recente expansão das políticas sociais destinadas aos outsiders representa uma acentuação ou uma redução da dualidade social. Com esse foco, o artigo visa considerar se a segmentação laboral existente nos países analisados expressa-se em dualidade em três níveis diferentes: i) no plano econômico -ingressos laborais-, ii) em termos de direitos

Agradeço os comentários feitos por Fernando Antía, Carlos Bianchi e Marcelo Castillo a uma versão preliminar deste documento.

sociais reconhecidos pelas políticas previdenciárias e de transferência de renda, e iii) no plano político -participação político-eleitoral, gremial e a avaliação do status-quo político-1. Por outro lado, a questão é saber se a extensão das políticas sociais incluindo a proteção aos outsiders pode ser entendida como um passo para uma "segunda incorporação" dos trabalhadores excluídos. Esta nova incorporação estaria dirigida aos trabalhadores informais que têm uma situação de desvantagem em termos de direitos econômicos e sociais, emulando a realizada na primeira metade do século passado, quando os trabalhadores organizados, até então excluídos do sistema político, foram integrados a ele (Collier & Collier, 1991). O artigo analisa dois países, Chile e Uruguai, que têm um mercado de trabalho pouco segmentado assim como uma longa tradição de intervenção política em matéria de proteção social, em termos relativos comparados com a maioria dos países da região. Por ambos os razões, nestes casos, seria de esperar encontrar baixos níveis de dualidade nas três áreas de interesse (mercado de trabalho, direitos sociais e política). No entanto, como este estudo mostra, em ambos os países, vemos uma dualidade persistente entre insiders e outsiders, mesmo com os recentes sinais de uma moderação dessa dualidade. O trabalho está organizado da seguinte forma. Na segunda seção, analiso as principais tendências que ocorrem nos mercados de trabalho e nas políticas sociais dos países da região, o que levou as mudanças nos níveis de dualidade entre insiders e outsiders. Em seguida, na terceira parte examino a extensão da brecha que resulta do mercado de trabalho e, na quarta seção, analiso se a segmentação do mercado do trabalho se traduz em uma dualidade de direitos sociais. Para isso, foco a analise na evolução de duas políticas sociais centrais -a política de previdência social e as políticas de transferência de renda para famílias pobres com crianças- levando em consideração se elas ampliaram sua cobertura de modo de incluir aos outsiders e se proporcionam serviços de qualidade. Essa parte do trabalho é baseada em um conjunto de dados sobre as características das políticas com fonte em documentos originais e registros públicos. Na quinta seção, analiso em que medida a segmentação do mercado de trabalho se traduz em dualidade política, a partir da análise da mais recente versão da pesquisa de opinião pública Latin American Public Opinion Project (LAPOP 2010). Finalmente, as conclusões contem um resumo dos resultados e uma discussão das suas implicações para a análise dos Estados sociais na região. 2. As mudanças no mercado de trabalho e na proteção social desde os anos oitenta As estruturas familiares, o mercado de trabalho e os Estados sociais mudaram drasticamente nos países da América Latina nas últimas décadas. Essas mudanças levaram a uma nova configuração de riscos sociais, o que, por sua vez, demanda novos rumos nas políticas públicas (Filgueira, 2007). Entre tais transformações estamos interessados aquelas que ocorreram nas políticas trabalhistas e A abordagem de análise proposta se baseia no livro coordenado por Emmenegger et al. (2011), e especialmente no estudo de Häusermann & Schwander (2011), em que os autores analisam as implicações da dualidade no contexto de mundo desenvolvido. 1

nas políticas sociais, que têm como pano de fundo o colapso do modelo estatista de industrialização por substituição de importações e a posterior transição para o modelo mercadocentrico e exportador. Esse conjunto de mudanças estruturais foram refletidas no mundo do trabalho a partir do declínio do emprego industrial e público, junto com um aumento do peso do setor de serviços. Isso ocorreu em paralelo com o declínio do emprego formal e da expansão do informal, caracterizado pela precariedade, desproteção e baixa remuneração (Portes e Hoffman, 2003: 361-362, e Bertranou Maurizio 2011: 10). De fato, em 2010, 50% da força de trabalho não agrícola trabalhava em situação informal segundo uma amostra de 16 países da região (OIT, 2011). Ao déficit estrutural do mercado de trabalho devemos agregar os altos níveis de desemprego e instabilidade no emprego de uma grande proporção de trabalhadores, o que faz com que muitos deles oscilam entre formalidade e informalidade. Esse conjunto de transformações teve sua contrapartida na reestruturação dos Estados sociais. Mesmo com grandes diferenças entre eles, os Estados sociais da América Latina tradicionalmente brindaram proteção aos empregados formais e seus dependentes. De um modo similar aos Estados corporativistas conservadores da Europa continental, mas com um nível de abrangência menor, deixando fora aos trabalhadores informais (Barrientos, 2004; Katzman, 2002). No final dos anos setenta os Estados sociais brindavam uma cobertura parcial, ainda que com diferenças entre países em termos das condições do mercado de trabalho e o grau de desenvolvimento da política social: eram bastante difundidas na maioria dos países desenvolvidos da região -Argentina, Chile e Uruguai-; menor nos dois países continentais -Brasil e México-, e quase inexistente no resto (Filgueira, 1998). Em particular, nos dois casos discutidos em detalhe nesse artigo as políticas sociais tiveram pretensão universal, com amplo alcance, porque o emprego formal foi também bastante expandido. A orientação das reformas das políticas sociais que ocorreram a partir da década de 1980 incluiu a hierarquização do mercado como um provedor de serviços sociais, a descentralização e a focalização, contra a vocação universalista e estatista predominante durante grande parte do século XX (Franco, 1996). Estas reformas, juntamente com as que foram promovidas nas políticas trabalhistas procurando a flexibilização, tenderam a reduzir os direitos dos insiders, embora eles continuassem em uma situação de vantagem em relação ao amplo número de outsiders2. Já no começo do novo século uma nova agenda de reformas começou a ser promovida nos países da região. Isso ocorreu sob uma nova reviravolta nas ideias, embora de forma mais gradual do que a estabelecida na onda liberal, colocando a necessidade de o Estado assumir uma maior responsabilidade no fornecimento de bens públicos sociais. Entre as novas medidas de política

2 O recorte dos direitos dos insiders pode ser visto, por exemplo, nas reformas do sistema previdenciário em vários países de região, que fizeram mais exigentes os requisitos para aposentadoria e reduziram os benefícios. Ver a este respeito: Mesa-Lago (2001), Arza (2008).

social podemos mencionar a expansão da assistência social, especialmente as transferências monetárias condicionais e as pensões não contributivas, procurando incluir grandes segmentos da população que não tinham proteção social. Esta nova tendência está em andamento, e tem diferentes ênfases e alcances nos diversos países da região3. Em suma, durante as primeiras décadas do século XX os Estados de bem-estar na América Latina estabeleceram a participação no mercado de emprego formal como uma condição para acessar às diferentes políticas sociais contributivas, com o qual a situação de informalidade limitava o acesso à proteção social. Com esse pano de fundo se deram dois processos de signo diferente: i) as reformas liberais das décadas de 1980 e 1990 reduziram os direitos dos insiders, e em muitos casos tornaram mais difíceis os requisitos de contribuição para ter proteção social, e ii) as reformas da década de 2000 começaram a ampliar a proteção social para os outsiders, por meio da criação ou ampliação de prestações não contributivas. Estas tendências abrem novas questões sobre o âmbito da proteção social e seus efeitos, temas que este artigo pretende abordar. Neste sentido, as mudanças representam uma moderação da dualidade entre insiders e outsiders? Será que a desvantagem dos trabalhadores informais no mundo do trabalho se expressa em níveis iguais de prejuízo em termos de direitos sociais e de integração política nos diferentes países? Nossa hipótese é que nos dois casos analisados houve, nos últimos anos, uma expansão da cobertura das políticas sociais para os outsiders, mas persiste uma diferenciação na qualidade dos benefícios que atingem cada segmento. Assim, afirmamos que a nova conjuntura inclui uma melhoria em relação à situação anterior em que a dualização era maior, embora continue uma situação de dualização moderada. 3. Dualidade no mercado de trabalho A distinção entre insiders e outsiders tem uma longa tradição nas ciências sociais4. Em analises conceituais recentes focados nos países desenvolvidos, o termo outsider refere-se aos trabalhadores desempregados e aos atípicos, incluindo os trabalhadores a tempo parcial ou com contratos de trabalho a termo, que têm menores níveis proteção laboral e social que os empregados formais (Rueda, 2007; Häusermann & Schwander, 2011). A diferença dessa linha de estudos, nesse artigo o conceito outsider refere-se aos desempregados e aos trabalhadores informais, sendo que esses últimos são ocupados sem carteira assinada5. Na América Latina o alcance da segmentação no mercado de trabalho varia de país para país. Em um grupo de nações a presença de trabalhadores informais chega a quase 70% dos ocupados (com

3

Sobre este ponto ver Garay (2010), Barrientos (2011) e Cecchini y Martínez (2011).

Para uma completa resenha, consulte Davidson y Naczyk (2009). Esta definição está baseada no enfoque proposto pela OIT (2003). Para uma revisão sobre as distintos abordagens sobre a informalidade, ver Amarante & Espino (2007) e Filgueira & Gelber (2003). 4 5

destaque para Bolívia, Nicarágua, México e Paraguai), enquanto em outros, como Chile e Uruguai, representam um terço dos empregados (OIT, 2011; Tabela 1). Nesse sentido, os outsiders no Chile, em 2006 chegavam a 41% da população, incluindo desempregados e ocupados sem carteira assinada. No Uruguai, em 2010, chegavam a 37%. Podemos ver assim que é um problema de magnitude, embora seja menor à média dos países da região onde os outsiders superam a metade da população economicamente ativa -PEA- (Tabela 1). Tabela 1. Proporção de informais, desempregados e outsiders. Anos selecionados Ano Informais (1) Desempregados (2) Outsiders (1+2) 2000 51,5 10,2 61,7 América Latina 2005 50,1 9,0 59,1 2009 43,5 7,3 50,8 2000 33,3 9,9* 43,2 Chile 2003 32,4 9,5 41,9 2006 33,5 7,8 41,3 2001 35,0 15,3 50,3 Uruguai 2007 34,4 9,6 44,0 2010 29,8 7,1 36,9 Fonte: Elaboração própria em base a dados da OIT, 2011: Anexo Estatístico. Nota: As pessoas com empregos informais são aquelas que têm emprego sem proteção das leis trabalhistas. * Os dados de desemprego correspondem a 2001.

Um aspecto importante para avaliar se a segmentação do mercado de trabalho se transforma em uma dualidade neste plano é a existência de diferenças salariais entre insiders e outsiders. Os resultados deste indicador são apresentados nas Tabelas 2 e 3, as quais permitem comprovar que no Chile os assalariados formais ganham mais proporcionalmente que os informais, ainda que a brecha caiu entre 1998 e 2006, passando de 93% para 62%. Em cambio, os trabalhadores formais ganham proporcionalmente menos que os trabalhadores independentes informais (com uma diferença de aproximadamente 30%).

Tabela 2. Chile. Brecha salarial formal-informal (em percentagem). Anos selecionados Salário empregados formais/ assalariados informais

Salário empregados formais/ trabalhadores informais independentes

1998

193

67

2006

162

72

Fonte: Perticara y Celhay 2010: Cuadro 1, a partir de Encuesta CASEN.

No Uruguai existe uma situação semelhante porque os trabalhadores formais ganham salários mais elevados que os empregados informais com igual nível de qualificação (em média, os salários são 60% maiores). Embora, para este país, não tem informações sobre as disparidades salariais desagregados de acordo com os diferentes tipos de trabalhadores informais (assalariados e independentes), há sim dados desagregados por nível de qualificação dos trabalhadores. Um ponto interessante a notar na Tabela 3 é que o emprego formal não qualificado e de baixa qualificação é mais bem remunerado do que o emprego informal com o mesmo nível de formação. Enquanto, a

mão de obra qualificada formal, recebe menor remuneração que o trabalho informal, com nível de qualificação equivalente6. Tabela 3. Uruguai. Brecha salarial formal-informal por nível de qualificação (salario formal / salario informal). Anos selecionados Emprego não Emprego pouco Emprego Total qualificado qualificado qualificado 2001 128 119 56 154 2006

154

153

87

194

2011

133

128

25

160

Fuente: Doneschi y Patrón 2012: Cuadro A.12, a partir de Encuesta Continua de Hogares.

Em suma, os dois países apresentam uma situação de dualidade no mercado de trabalho semelhante, que se reflete tanto na magnitude do fenômeno dos outsiders, como na brecha salarial entre trabalhadores formais e informais. 4. Direitos sociais: em direção a uma moderação da dualização Nesta seção, analiso a distinção entre insiders e outsiders em termos de direitos sociais que reconhecem as políticas sociais em ambos os segmentos. O interesse é estudar se a recente expansão dos benefícios aos outsiders implicou uma mudança na situação de ambos os segmentos nessa arena. Para fazer isso, a seguir considerar-se as transformações em duas áreas da política social, especialmente gravitantes: i) as políticas de transferência de renda, que podem, eventualmente, compensar a situação econômica dos outsiders, e ii) a política previdenciária, que pode reduzir ou, contrariamente, expandir ou piorar o impacto dos padrões de emprego presentes sobre o direito a previdência no futuro. Em termos operacionais, considero tanto o alcance da cobertura de tais políticas entre os outsiders quanto os níveis de benefícios aos quais ambos os segmentos acessam. 4.i. Dualidade no sistema previdenciário Em relação ao sistema previdenciário, o Chile e o Uruguai adotaram o modelo bismarckiano de passividade a inícios do século XX, com sistemas de reparto ligados à trajetória contributiva do trabalhador. A cobertura deste tipo de sistema depende da participação no mercado de trabalho formal. De modo que tende a reproduzir as desigualdades geradas no mercado de trabalho, particularmente aquelas que ocorrem entre os insiders e os outsiders. Durante os anos 1980 e 1990, os dois países lançaram reformas estruturais para seus planos de pensão, que substituíram -no caso do Chile-, ou complementaram -no caso do Uruguai- os sistemas existentes com planos de capitalização individual, em que a aposentadoria depende da poupança individual. Ao fortalecer a ligação entre as contribuições durante a vida de trabalho e a

6

Bucheli & Ceni (2007) e Amarante & Espino (2007) chegam a conclusões similares sobre este ponto.

aposentadoria, os novos sistemas previdenciários geraram um novo conjunto de problemas relacionados com a cobertura para pessoas que têm um emprego ocasional ou instável. Mesmo que os sistemas previdenciários dos dois países têm uma cobertura quase universal da população idosa, as estimativas para os próximos anos indicam que uma percentagem muito elevada da população não iria cumprir os requisitos das contribuições para a aposentadoria, em conformidade com a abordagem atuarial dos sistemas de pensões e a informalidade e instabilidade no acesso ao mercado de trabalho 7. Além disso, apenas alguns entre essa vasta população preenchem os critérios para o acesso às pensões de assistência, enquanto o restante seria relegado. Com base num diagnóstico de este tipo, na segunda metade da década de 2000, em ambos os países se produziram novas reformas dos sistemas previdenciários, que, com modelos diferentes, representaram uma flexibilização nas condições de acesso às pensões. No Chile, além disso, houve um fortalecimento do componente público e dos princípios da solidariedade, que naquele país tinham sido enfraquecidos radicalmente8. Neste sentido, durante 2008 e 2009 no Uruguai foram implementadas algumas medidas que favoreceram aos outsiders, incluindo a criação de uma assistência para os idosos com mais de 64 e menos de 70 anos em situação econômica critica, complementando assim a cobertura das pensões não contributivas destinadas as pessoas maiores de 70 anos. Além disso, foram relaxados os requisitos para ter direito a aposentadoria com a redução do número de anos de trabalho necessários de 35 para 30 e o reconhecimento para as mulheres de um ano de trabalho por cada filho. Também foi flexibilizado o critério para poder contar com pensão por idade avançada. Essas mudanças contribuíram para que a cobertura da população idosa com direito a pensão continuara sendo quase universal. Em 2000 atingiu o 97% dos maiores de 65 anos, e dez anos mais tarde chegou ao 98% de essa faixa etária, maiormente por médio das prestações contributivas (90,9%) e subsidiariamente das não contributivas (7,1%) (Figura 1).

7

Ver Bucheli et al. (2007) no caso do Uruguai e Bernstein et al. (2006) no caso do Chile.

Para aprofundar as especificidades de ambas as reformas, pode-se consultar Antía e Provasi Lanzara (2011) ou Bertranou et al (2009). 8

Figura 1. Uruguai. Cobertura previdenciária da população maior de 64 anos. Anos selecionados *

100 95

96

96

96

97

96

97

97

97

97

97

96

96

96

98

72

73

74

74

75

75

75

76

76

76

75

74

74

75

77

16

16

16

16

16

16

16

16

16

16

16

16

16

7

7

6

6

6

6

6

6

6

6

6

6

7

14 14 7 7

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Jubilación contributiva

Pensión contributiva

Pensión no contributiva

Total

Fonte: Cálculos próprios com base em informações de Pereira (2011: 92, 95 e 97) com dados do Banco de Previsón Soical (BPS) e Instituto Nacional de Estadística (INE) . * Inclui pensões contributivas fornecidas pelo BPS e pelas caixas para-estatais.

No entanto, a cobertura em si poderia tornar-se problemática ao começar a retirada massiva baixo as regras de jogo restritivas adotadas na reforma de 1996, fato que já começou a se tornar visível com a queda da cobertura dos aposentados como mostramos na Figura 1. Ao mesmo tempo, o mesmo gráfico mostra uma expansão do escopo desses benefícios desde 2009, consequência dos mecanismos de flexibilidade de acesso às aposentadorias implementadas nesse ano (Pereira 2011: 79). Por outro lado, com a reforma que foi aprovada no Chile em 2006, se adotaram diversas medidas que favoreceram aos outsiders, sendo a mais importante à criação da Pensão Básica Solidara (PBS) para os maiores de 65 anos sem direito de aposentadoria. Este novo benefício substituiu a Pensão Assistencial (PASIS) com duas diferenças: ampliou a cobertura até alcançar o 60% da população nessa faixa etária e aumentou o valor da pensão. A outra inovação importante da reforma foi à introdução de uma garantia estatal sobre as pensões de baixo monto, conhecido como Contribuição Previdenciária Solidaria. A reforma também criou um benefício que aumenta o valor da pensão das mulheres através da concessão de um bônus por cada criança9. Com essas mudanças, a cobertura das pensões não contributivas sofreu uma rápida expansão. Comparando o ano de 2006, antes da reforma, e 2011, quando já estava em vigor, vemos que o número de beneficiários mais do que duplicou (Figura 2).

9

Para maiores detalhes, ver Governo do Chile (2006).

Figura 2. Chile. Número de pensões assistenciais para velhice e inválidos (anos selecionados) *

700.000 600.000 500.000 Vejez

400.000

Invalidez 300.000

Total

200.000 100.000

20 10

20 08

20 06

20 04

20 02

20 00

19 98

19 96

19 94

19 92

19 90

0

Fonte: Cálculos próprios com base nos seguintes dados: para 1990-2000 Gana Cornejo (média anual); período 2001-2005 Instituto de Normalización Previsional (INP) (média anual), período 2008-2011 Superintendência de Pensões (refere-se a dezembro de cada ano). * No período 1990-2007 corresponde a PASIS Idosos e PASIS Deficientes. De 2007 até o PBS Idosos e PBS deficientes.

Ao mesmo tempo, a percentagem de pessoas com mais de 65 anos que não tinham aceso a alguma transferência caiu de 22% em 2006 para 16% em 2009 (Tabela A-1 no Anexo). Este foi um passo importante na cobertura, embora persista um alto percentual de pessoas nessa faixa etária que não têm acesso às pensões. Junto com a análise de cobertura para avaliar o nível de dualismo na proteção social na velhice é necessário considerar o nível de benefícios que oferecem tais prestações. Um parâmetro comparativo é o valor da pensão não contributiva destinada aos outsiders em relação ao benefício mínimo dos insiders10. Para isso, analiso os critérios estabelecidos por Garay (2010), que considera que: i) a proteção aos outsiders é alta se o valor de ambos os benefícios (a pensão não contributiva e a pensão mínima contributiva) é semelhante, ii) a proteção é intermédia quando a pensão não contributiva representa entre 50 e 75% da prestação contributiva e, iii) a proteção é baixa se o valor da pensão não contributiva é inferior a 50% da pensão mínima contributiva. A Figura 3 mostra os resultados desta comparação. No Chile, a pensão assistencial com vigência até 2008 -PASIS- representava 48% do benefício contributivo mínimo, proporção que aumentou com a Pensão Solidaria, que passou em 2009 a representar 62% da pensão contributiva mínima. Assim, em conformidade com os critérios citados, o nível de proteção aos outsiders passou de baixo para médio. No Uruguai a pensão não contributiva é ligeiramente superior ao valor do benefício contributivo mínimo, o que indica que o nível de proteção aos outsiders é elevado.

No Uruguai, o Governo define o valor da pensão mínima. No Chile a pensão mínima é a que define o programa de Garantia Estatal de Pensões Mínimas, dirigido para aqueles indivíduos que fizeram contribuições pelo menos 20 anos, mas não têm capacidade para financiar uma aposentadoria mínima. 10

Uruguay

Figura 3. Monto das pensões não contributivas em relação ao benefício contributivo mínimo (em porcentagem)

104 102

63

Chile

PBS

PASIS

48

0

20

40

60 2000

80

100

120

2010

Fonte: Compilado de várias fontes. Para o Chile: Gana Cornejo (2002: 131), Superintendência de Pensões e Garay (2010: Tabela 6.7). Para o Uruguai: BPS (2012) e decretos oficiais. Nota: Os dados da Pensão Básica Solidaria do Chile correspondem a 2009 e foram obtidos de Garay (2010: Tabela 6.7). O valor da pensão mínima no Uruguai em 2000 corresponde a uma pessoa que se aposenta aos 65 anos e em 2010 corresponde às disposições do Decreto do Poder Executivo N° 100/2010.

Em suma, o benefício do sistema de pensões do Chile destinado aos outsiders idosos logo após a reforma implementada em 2008 passou de um nível baixo para um nível intermediário, enquanto no Uruguai manteve-se elevado em ambos os períodos. Em resumo, como podemos ver na Tabela 4, o sistema de aposentadoria chileno promove uma maior dualidade entre insiders e outsiders que o uruguaio. As reformas introduzidas durante a década de 2000 geraram uma redução da dualidade entre transferências contributivas e não contributivas em ambos os países, mais forte no Chile, tendo em conta que no ponto de partida nesse país tinha uma brecha maior.

Tabela 4. Resumo: cobertura e níveis de benefício dos sistemas previdenciários de Chile e Uruguai Chile

Cobertura previdenciária da população maior de 65 anos Nível de benefício (pensão nãocontributiva / aposentadoria contributiva mínima) Orientação da reforma no período de referência

Uruguai

2000

2010

2000

2010

Alta (78%)

Alta (84%)

Quaseuniversal (97%)

Quase-universal (98%)

Baixo (48%)

Moderado (62%)

Alto (98%)

Alto (96%)

Expansão do pilar não contributivo e da garantia do Estado para pensões de baixo valor Fonte: Elaboração própria em base a tabelas e gráficos anteriores.

Flexibilização dos requisitos para acessar aos benefícios contributivos e não-contributivos

No entanto, desde uma perspectiva dinâmica, deve-se notar que o desenho mais atuarial dos sistemas de pensões11 que foi introduzido com as reformas estruturais dos anos oitenta e noventa em ambos os países penaliza aos outsiders , porque aqueles que não têm uma longa trajetória no trabalho formal têm dificuldade para acessar a aposentadoria ou terão acesso a benefícios de menor valor que, como vimos nessa análise, no caso Chileno mantem uma distância maior com os benefícios contributivos12. 4.ii. Expansão das políticas de geração de renda destinadas aos outsiders Outra mudança significativa na política social na região foi à criação de políticas de transferências de renda condicionadas destinadas a famílias pobres que contaram com crianças ou adolescentes, programas que começaram a ser implementados meados dos anos 1990. Essas políticas, que estão em vigor na maioria dos países da região, desempenham um papel importante na cobertura de um segmento da população pobre, que não contava com proteção social. Tanto Chile quanto Uruguai têm políticas de transferência de renda para os pobres e vulneráveis, que têm-se desenvolvido fortemente nos últimos anos, como parte do sistema não contributivo de proteção social. Um dos seus pilares são as asignações familiares contributivas dirigidas inicialmente aos trabalhadores formais, estendidas logo aos outsiders. No Chile, aliás, se criaram outros programas que colocam o foco sobre a população em extrema pobreza, tais como o Sistema Chile Solidário criado em 2002 e o Ingresso Ético Familiar em 2011. Um desenvolvimento similar, mas de tipo conjuntural, se deu no Uruguai com a criação do Plano Nacional de Emergência Social em 2005, com vigência até 2007. Chile Como previsto, o Chile conta com diferentes políticas de transferência de renda destinadas a população pobre e, especialmente, os extremamente pobres, que foram criadas nos últimos 30 anos. Nesse sentido, em 1981 se criou o Subsídio Único Familiar (SUF) destinado a famílias pobres com crianças que não tinham acesso a asignación familiar contributiva por não ter inserção laboral formal (Larrañaga 2010: 23, 57). Posteriormente, a fim de combater a pobreza extrema, em 2002, foi instituído o programa Chile Solidário e em 2011 a Asignación Social. Todas estas intervenções sociais continuam vigentes. O número de beneficiários destes programas aumentou significativamente, embora o alcance dos diversos benefícios difere. O SUF é a transferência de maior cobertura, que passou de 872 mil beneficiários em 2000 para chegar a dois milhões em 2011, superando a população menor de idade Numa política de pensões que segue um modelo atuarial as prestações são calculadas de modo que refletem com precisão o valor presente das contribuições feitas por cada indivíduo, sem que haja alguma redistribuição de recursos (Arza 2006:8). 11

Para investigar este aspecto deve ser considerado a análise do tempo e da continuidade da contribuição em contas de poupança individuais, o que excede o escopo deste artigo. Para estudos que abordam este aspecto, ver Bucheli et al (2007) e Bernstein et al (2006). 12

em situação de pobreza. Enquanto isso, no mesmo ano, o Bono Chile Solidário beneficiou a 211 mil famílias (Figura A-1 e Tabela A-2). Qual é o nível de proteção que outorgam esses benefícios? Para responder a essa pergunta avalio os níveis de beneficio das diversas prestações não contributivas a partir dos seguintes critérios: se considera que as prestações outorgam um nível de proteção elevado se representam pelo menos 20% da linha de pobreza; um nível de proteção moderado se varia entre 10 e 20% da linha de pobreza e um nível de proteção baixo se for inferior a 10% da linha de pobreza (Garay, 2010). A Tabela 5 mostra que o SUF é uma transferência nível baixo, cujo valor equivalia a 5% da linha de pobreza urbana durante a década de 2000. O programa Chile Solidário, destinada as pessoas indigentes, também oferece benefícios baixos, já que os valores agregados do SUF e do Bono Chile Solidário equivaliam em 2003 a 8% da linha de pobreza urbana, em 2009 variava entre 8 e 10% desse parâmetro e em 2011 representou entre 7 e 10%, dependendo de considerar os valores mínimos ou máximos desse programa. O quadro também permite avaliar a evolução do valor transferido para a população indigente depois que em 2011 se criara a Asignación Social dirigida também a esse segmento. Podemos observar um aumento dos benefícios, tendo em conta que o valor mínimo que pode receber um indivíduo de uma família beneficiada pelo programa representa o 14% da linha de linha de pobreza urbana, enquanto que o valor máximo corresponde a 19% do referido parâmetro.

Tabela 5. Chile. Nível de benefício das diferentes transferências monetárias mensais em relação à Linha de Pobreza Valor como porcentagem da Linha Nivel do beneficio per Período de de Pobreza urbana (min y máx.) cápita (min. y máx.) (em referencia (em %) pesos) Chile Solidário a Bono de protección

2003

1.135

3

Bono de egresso

2003

1.135

3

Subsidio Único Familiar

2003

2.269

5

Monto limite

2003

3.404

8

Bono de protección

2009

1.625 / 3.299

3/5

Bono de egresso

2009

1.625

3

Subsidio Único Familiar

2009

3.250

5

Monto mínimo y máximo límite

2009

4.875 / 6.549

8 / 10

Bono de protección

2011

1.747 / 3.547

2/5

Bono de egresso

2011

1.747

2

Subsidio Único Familiar

2011

3.495

5

Monto mínimo y máximo límite

2011

5.242 / 7.042

7 / 10

Asignación base

2011

4.500 / 7.500

6 / 10

Asignación por control de salud del niño

2011

250 / 417

0,3 / 1

Asignación por matrícula

2011

125 / 208

0,2 / 0,3

Asignación por assistência

2011

125 / 208

0,2 / 0,3

Monto limite 1 c

2011

4.500

6

Monto limite 2

2011

4.875 / 8.125

7 / 11

Asignación social a b

d

Total Monto total 1 e

2011

9.742

14

Monto total 3 f

2011

13.367

19

Fuente: Elaboração própria a partir de Vargas (2011), Base de dados de programas de proteção social não contributiva, CEPAL; e MIDEPLAN (2011). Nota: A tabela é organizada com base em Vargas (2011: Tabela 1), mas foram considerados outros critérios com o objetivo de poder utilizar a informação disponível e comparar com o Uruguai. Em particular, Vargas (2011) estima o valor per capita de cada transferência, considerando o tamanho médio dos domicílios urbanos do quintil mais pobre para cada ano. Aqui calculamos o valor das prestações, tomando como parâmetro uma família de dois adultos e duas crianças. a Nos casos do Bono de Proteção e do Bono de Egresso se estima um Bono por família. O SUF se assigna a cada menor de idade, motivo pelo qual consideramos dois benefícios por família. A Asignação Base se destina a cada um dos membros da família, por isso se tomam em conta quatro por família. b Não considera a asignação por inserção laboral da mulher. c Considera o valor mínimo da asignação base; d Considera o monto mínimo da asignação base, controle de saúde da criança e assistência escolar, e o valor máximo da asignação base, controle de saúde da criança e assistência escolar; e Considera os valores mínimos do Chile Solidário e Asignação Social (apenas a asignación base); f Considera o valor mínimo do Chile Solidário e Asignação Social (valor máximo da asignação base, controle de saúde e matrícula ou assistência escolar segundo corresponda).·

Assim, os benefícios dirigidos à população indigente têm um valor médio, enquanto aqueles orientados a população vulnerável -não indigente- continuam representando um valor baixo. Uruguai No Uruguai, em paralelo, a asignação familiar contributiva foi criada nos anos 1940, surgindo como um complemento ao salário do trabalhador formal com crianças dependentes. Desde esse formato inicial, o benefício atravessou por várias mudanças, principalmente nos últimos dez anos, quando foi direcionado para famílias de baixa renda e se eliminou a condição contributiva (De Melo & Vigorito 2007). Em particular, em 2007, houve uma ultima reformulação do regime de asignação familiar (AF) no âmbito do Plano de Equidade13, que continuou o processo de expansão da cobertura, aumentando consideravelmente o valor do benefício. O objetivo era integrar no novo sistema, a partir do ano de 2009, todas as crianças e adolescentes em situação de vulnerabilidade socioeconômica, que esse ano chegava a 500.000 pessoas (Figura A-2). As maiorias dos beneficiários das AF não contributivos percebem também um Cartão Alimentação, que consiste em uma transferência de dinheiro pago por meio de um cartão de débito, que tem como alvo as famílias em situação de extrema pobreza ou vulneráveis de cair nela, entre os que são priorizadas as que têm crianças menores de 18 anos. Esta transferência atingiu em 2010 cerca de 300.000 beneficiários (Figura A-2). Na avaliação do valor dos benefícios (Tabela 6) podemos ver que as asignacões familiares têm sido baixas, considerando que antes da reforma de 2008 forneciam apenas 2% do dinheiro necessário para evitar cair à pobreza, enquanto depois dessa reforma outorgavam o 9% da linha da pobreza se o beneficiário for uma criança, e 11%, quando era um adolescente. Somando os valores da AF não contributiva, uma família composta por dois adultos e duas crianças, recebe um valor equivalente a entre 9% e 11% da linha de pobreza, dependendo dos beneficiários serem crianças ou adolescentes, respectivamente. Entre as famílias mais vulneráveis, a duplicação do valor do cartão alimentação em vigência desde 2010 chega a cobrir entre 12 e 14% do valor da linha de pobreza, dependendo se a família conta com crianças ou adolescentes entre seus membros. No Plano de Equidade foram incluídas outras modificações, como a criação de um subsídio a velhice, referidas no parágrafo 4.i. 13

Tabela 6. Uruguai. Nível de benefício das diferentes transferências monetárias em relação à Linha de Pobreza (Metodologia 2006) Valor como percentagem da línea de Valor do pobreza per cápita benefício per Ano de cápita (em referencia pesos) Montevidéu Interior urbano Prestações não contributivas AF não contributivas (Lares de baixa renda)

2004

82

2

3

Ingreso ciudadano 1

2006

340

7

10

Tarjeta alimentaria

2006

113

2

3

Monto límite 1+2

2006

453

9

13

AF não contributivas, crianças (Plan de Equidad) 1 AF não contributivas, adolescentes (Plan de Equidad)

2008

350

6

9

2008

500

8

12

2

2

Tarjeta alimentaria 3

2008

165

3

4

Monto limite

1+3

2008

515

9

13

Monto limite

2+3

2008

665

11

16

AF no contributivas, niños (Plan de Equidad) 1

2011

428

6

8

AF no contributivas, adolescentes (Plan de Equidad) 2

2011

614

8

12

2011

237

3

5

Tarjeta alimentaria simple 3 Tarjeta alimentaria monto duplicado 4

2011

475

6

9

Monto limite

2011

666

9

13

Monto limite 2+3

2011

851

11

17

Monto limite 1+4

2011

903

12

18

1+3

2011 1088 14 21 Monto limite Fonte: Cálculos do autor com base em INE (vários anos), as leis que definem os vários benefícios, MIDES (2012), BPS (2012). Nota: toma como parâmetro uma família de dois adultos e duas crianças. No caso do “Ingreso Ciudadano” é atribuído um bónus por família. No caso do AF corresponde um benefício para cada filho, com um montante diferencial, como uma criança ou adolescente. Portanto, no cálculo os abonos de família são atribuídos dois por núcleo. 2+4

De acordo com os critérios de análise apresentados acima, o valor das transferências não contributivas para as famílias pobres com filhos passou de ter um nível baixo antes da reforma de 2008 a um nível meio após dela, igual que as políticas voltadas para famílias com crianças em situação de extrema pobreza. Resumo A Tabela 7 resume a análise e mostra que em ambos os países têm se expandido fortemente as políticas de transferência de renda para famílias com filhos e cujos chefes não têm uma inserção formal de trabalho. Este processo ajudou a reduzir a dualidade entre os direitos sociais usufruídos por insiders e outsiders, gerando uma melhoria em relação à fase anterior, em que os outsiders não tinham proteção social ou eram beneficiados com transferências quase insignificantes. No entanto, apesar desta melhoria, quando se considera o valor das transferências para os diferentes segmentos, podemos observar que essas políticas continuam proporcionando benefícios de baixo valor. Em consequência, paradoxalmente, as políticas de transferência de renda contribuíram para reduzir a dualidade, ao tempo que, em algum sentido, a institucionalizaram, ao reconhecer direitos diferentes para insiders e outsiders.

Tabela 7. Resumo: cobertura e níveis de beneficio das políticas de renda para a população vulnerável Chile 2003

Uruguai 2009 / 2011

2004

2011

Cobertura potencial da população menor de idade em situação de pobreza

Médio (56%)

Alto (>100%)

Baixo (15%)

Alto (>100%)

Nível de beneficio (monto transferência / linha de pobreza urbana) *

Baixo (5%)

Baixo (5%)

Baixo (1%)

Baixo-médio (9%-10%)

Nível de beneficio população em extrema pobreza (valor transferência / linha de pobreza urbana) **

Baixo (8%)

Médio (entre 14% y 19%)

Bajo (9%)

Médio (entre 1214%)

Orientação da reforma no período de referencia

Expansão da transferência monetária a famílias com filhos sem requisito de contribuição / Criação de política de combate à pobreza extrema

Fonte: própria, com base em tabelas e gráficos anteriores, bem como as tabelas A-2 e A-3 no Anexo Estatístico. * No Chile, corresponde ao beneficio Subsidio Único Familiar em 2009. No Uruguai, a Asingación Familiar não contributiva e Cartão Alimentação em 2011. ** No Chile inclui o Bono Chile Solidário e a Asignação Social em 2011. No Uruguai inclui a Asignação Familiar não contributiva e Cartão Alimentação cujo valor dobrou em 2011.

5. Dualidade política entre insiders e outsiders De acordo com o discutido até aqui, insiders e outsiders têm níveis salariais diferentes e contam com diferentes níveis de proteção social. Mas até que ponto se pode esperar que insiders e outsiders tenham diferentes níveis de participação política e tipos de preferências políticas? Será que a dualidade se estende também à esfera política? A análise deste aspecto é relevante porque se essa diferenciação ocorre pode envolver uma cristalização das diferenças entre os dois segmentos no nível de integração política, o que, eventualmente, poderia vir a ter um impacto no funcionamento da democracia. Uma vertente da literatura que analisa as características de insiders e outsiders em países desenvolvidos sugere que um dos fatores que definem esta condição é a diferença entre os níveis de participação política de cada um deles. Em particular, Saint-Paul (1996) mostra que os outsiders têm menores níveis de sindicalização, enquanto Rueda (2007) argumenta que estes têm menores possibilidades de serem defendidos pelos partidos políticos (citado em Davidson & Naczyk, 2009: 5). Além disso, outros estudos afirmam que a situação de emprego influencia as preferências políticas dos cidadãos (Cusack et al, 2006). Considerando esses antecedentes, com o propósito de estudar se insiders e outsiders têm diferentes níveis de envolvimento na política, analiso a seguir alguns indicadores de integração, participação e preferencias política, com base em informações da pesquisa LAPOP 201014.

A partir da discussão conceitual referida anteriormente, para fins da analise da pesquisa LAPOP, os insiders são definidos como aqueles que trabalham (ou não estão trabalhando no momento, mas tem trabalho) e são filiados com sistema de pensões. Os outsiders incluem aqueles que estão trabalhando, ou que não estão trabalhando no momento, mas têm empregos, e não são filiados a um sistema de pensões e os desempregados que procuram trabalho ativamente. 14

Um primeiro indicador relevante sobre a participação política é o nível de abstenção eleitoral 15. A Figura 4 apresenta os resultados da comparação dos níveis de abstenção entre insiders e outsiders na última eleição nacional, que mostra que em ambos os países existe uma diferença entre insiders e outsiders, de maior proporção em Uruguai (7,5 pontos percentuais) do que no Chile (1,2 pontos percentuais). Pode-se perceber que no Chile os níveis de participação eleitoral são,

geralmente, muito inferiores que os que se registram em Uruguai: no primeiro a abstenção foi de 37% da população e no segundo foi de 7% 16. Observa-se também que, em ambos os países, os outsiders têm níveis inferiores de participação eleitoral que os insiders, e que esta diferença é maior, em termos absolutos, no Chile (14,5 pontos porcentuais) que no Uruguai (7,6 pontos percentuais). No entanto, se considerarmos as brechas em termos relativos - ou seja, a relação entre os outsiders e os insiders – percebe-se que no Uruguai a participação dos outsiders é três vezes menor que a dos insiders, enquanto no Chile é 1,5 vezes menor.

Figura 4. Insiders e outsiders: abstenção nas últimas eleições presidenciais (em porcentagem)**

50 45 40 35

14,5*

30 25 20

43,6

37,1

29,1

15 10

7,6 *

11,6

5

6,9

4,0

0 Insider

Outsider

Total

Chile

Insider

Outsider

Total

Uruguay

Fonte: Elaboração própria em base a LAPOP 2010 (pergunta VB1: O(A) sr./sra. tem título de eleitor? e pergunta VB2: O(A) sr./sra. votou nas últimas eleições presidenciais de 2009?). * O teste de qui-quadrado relatou uma associação significativa ao nível de 5 %. ** As tabelas nesta seção seguem a estrutura apresentada por Häusermann &Schwander (2012).

Dadas as especificidades do sistema de registro de eleitores no Chile vigente nas eleições de 2009-2010, em que o registro é voluntário mais o voto é obrigatório, considero como eleitores aquelas pessoas que declararam ter título de eleitor e ter votado (seguindo o critério de Luna e Zechmeister 2010:209). No Uruguai, onde o registro eleitoral e o voto são obrigatórios, sego a mesma abordagem que no Chile. 15

16

A população total inclui aos insiders, outsiders e inativos.

Situação semelhante ocorre quando se considera a participação em entidades sindicais. Em geral, poucas pessoas se envolvem em ambos os países em atividades desse tipo, embora a proporção de outsiders seja ainda menor. A diferença entre insiders e outsiders é maior no Uruguai (5,6 pontos percentuais) do que no Chile (2,3 pontos percentuais) (Figura 5). Figura 5. Insiders e outsiders: população que participa nas reuniões das associações profissionais, comerciais, produtores e /ou organizações campesinas (em porcentagem).

14 12 10

5,6*

2,5*

8 6 4

11,4

8,9

8,4

12,7

7,1

8,5

Insider

Outs ider

Total

Insider

Outs ider

Total

2 0

Chile

Uruguay

Fonte: Elaboração própria a partir de LAPOP 2010 (pregunta CP9: Agora vou ler uma lista de grupos e organizações. Por favor, diga se o(a) sr./sra. assiste às reuniões dessas organizações pelo menos uma vez por semana, uma ou duas vezes ao mês, uma ou duas vezes ao ano, ou nunca. Assiste a reuniões de uma associação de profissionais, comerciantes, produtores, e/ou organizações rurais?). * O teste de qui-quadrado relatou uma associação significativa ao nível de 5 %.

Alem disso, o interesse na política também é um indicador útil para analisar a vontade dos cidadãos para participar dos assuntos públicos. A Figura 6 mostra a distribuição daqueles que se declararam muito e um pouco interessados em política, e permite apreciar que apenas um quarto dos cidadãos chilenos expressa algum nível de interesse pela política, enquanto mais de metade dos uruguaios manifestam interesse pela política Apesar dessas diferenças de nível, nos dois países os insiders declararam ter mais interesse na política do que os outsiders.

Figura 6. Insiders e outsiders: Interesse pela política (em porcentagem).

70 60

10,5*

50 40 30

3,3* 20 10

27,6

24,3

24,6

60,1

49,6

53,1

Insider

Outsider

Total

Insider

Outsider

Total

0

Chile

Uruguay

Fonte: Elaboração própria a partir de LAPOP 2010 (pregunta POL1: O quanto o(a) sr./sra. se interessa por política: muito, algo, pouco ou nada? * O teste de qui-quadrado relatou uma associação significativa ao nível de 5 %.

Para complementar esta análise, vale a pena considerar as opiniões políticas dos insiders e dos outsiders em relação a qual deve ser a participação do Estado para garantir o bem-estar das pessoas (Figura 7). A evidencia mostra que não há uma grande diferença entre os dois segmentos nesta área. No Uruguai, os outsiders têm uma opinião um pouco mais favorável ao envolvimento do Estado que os insiders (com uma diferença de 6 pontos percentuais). De modo inverso, no Chile os outsiders são ligeiramente menos favoráveis à participação do Estado na provisão de bem-estar que os insiders. Nesse sentido, as opiniões no Chile são surpreendentes, porque, a priori, a expectativa seria de que os outsiders, que têm menores níveis de proteção social, exigiram maiores níveis de responsabilidade pública na matéria.

Figura 7.Insiders e outsiders: preferências sobre a participação do Estado na garantia do bem-estar das pessoas (em porcentagem)

90 80

3,6*

4,6

70 60 50 40 30

71,2

66,6

71,8

75,4

81,5

79,1

Insider

Outsider

Total

Insider

Outsider

Total

20 10 0

Chile

Uruguay

Fonte: Elaboração própria a partir de LAPOP 2010 (pergunta ROS2: O Estado uruguaio / chileno, mais que os indivíduos, deve ser o responsável principal pela garantia do bem-estar das pessoas. Até que ponto concorda ou discorda desta frase?). * O teste de qui-quadrado relatou uma associação significativa ao nível de 5 %.

Em resumo, os indicadores de participação política e sindical assim como as preferências políticas analisados mostram que em Uruguai há uma distinção entre insiders e outsiders mais marcadas do que no Chile. Os outsiders no Uruguai têm menor participação em instâncias políticas ou sindicais que os insiders, ao tempo que demandam um papel mais ativo do Estado na provisão de bem-estar social. No Chile, os outsiders também são menos susceptíveis de participar em instancias políticas e sindicais que os insiders -com uma distancia menor que no Uruguai- embora mostrem maior satisfação com o papel do Estado em matéria de bem-estar. Conclusões Neste artigo examinei em que medida a segmentação do mercado de trabalho entre insiders e outsiders se traduz em diferentes níveis de renda, proteção social e atitudes políticas. Este trabalho foi inspirado em grande parte, nos estudos recentes que têm sido realizados para compreender os alcances da dualização nos países desenvolvidos (especialmente Häusermann & Schwander, 2011), tentando adaptar esta abordagem para as especificidades dos países latino-americanos. Essa perspectiva pressupõe que a segmentação no mercado de trabalho pode não necessariamente se traduzir em dualidade nos ingressos, direitos sociais ou integração política, pois isso depende das características de Estados sociais em cada contexto específico, e, por conseguinte, são sujeitos as alternativas do jogo político. Uma breve revisão dos resultados indica que no Uruguai o mercado de trabalho está dualizado entre insiders e outsiders, tendo em conta que os últimos representam cerca de 40% da força de

trabalho e obtém um salário em média 60% menor do que os primeiros. Ainda quando o crescimento deste segmento foi principalmente durante os anos 1990 (Amarante & Espino, 2007), o Estado Social demorou em reagir perante o novo contexto social, e até mesmo algumas das reformas implementadas nesses anos aprofundaram as bases contributivas e atuariais do sistema previdenciário, castigando ainda mais aos outsiders. No entanto, desde meados dos anos 2000 se produziram mudanças nas políticas que reduziram o viés pró-insider. Em particular, a ampliação de políticas dirigidas aos outsiders, com a adaptação de uma antiga ferramenta de política –a asignação familiar contributiva- por meio da incorporação de famílias que não tinham trabalhadores formais. Isso levou a uma moderação da dualidade entre insiders e outsiders, ainda quando, tendo em conta os valores transferidos, a brecha persiste. A diferenciação entre os dois segmentos parece também refletir na esfera das atitudes e preferências políticas, pois os outsiders participam menos em eleições e sindicatos e estão mais a favor do envolvimento do Estado na garantia do bem-estar. No Chile, a magnitude da dualidade no mercado de trabalho é semelhante à uruguaia, já que os outsiders superam o 40% da PEA e entre esses os trabalhadores informais ganham salários 60% mais baixos do que os de dentro. Em termos de direitos sociais se observa também uma moderação da dualização durante os anos 2000. Especificamente, neste país houve uma transição de um conjunto de políticas sociais inspiradas na ideologia liberal, cujas prestações de base contributiva castigavam aos outsiders ao tempo que outorgava benefícios residuais para a população indigente, para um modelo de politicas sociais com uma nova orientação que começa a moderar tal situação. Trata-se, principalmente, da reforma previdenciária de 2008, que representou um esforço para reduzir as lacunas de cobertura através da expansão das pensões não contributivas e a geração de um valor inicial dos benefícios para as pessoas que tiveram uma trajetória laboral instável. A expansão das transferências de renda para famílias vulneráveis com crianças foi importante por causa do aumento da cobertura, mas os valores envolvidos ainda são baixos. Finalmente, a distinção entre insiders e outsiders se reflete também no campo da participação eleitoral e sindical, embora a diferença entre esses segmentos seja menor do que a que ocorre no Uruguai. Em suma, em ambos os países observa-se uma forte dualidade no mercado de trabalho, apesar de que as recentes mudanças nas políticas sociais - tanto a redução dos direitos dos insiders durante as décadas de 1980 e 1990, como a consequente expansão da assistência social-, contribuíram para reduzir a distinção entre insiders e outsiders, e, eventualmente, para evitar uma forte polarização de opiniões e comportamento político entre os dois segmentos. Com base neste cenário, é possível caracterizar as mudanças recentes nas políticas sociais como indicação de uma "segunda incorporação"? Existem múltiplas diferenças entre a fase inicial de integração que analisa o estudo de Collier & Collier (1991) e a fase que poderia estar em andamento, e se relacionam tanto com o atual modelo de desenvolvimento, os legados das políticas sociais existentes em um e outro momento e as características dos sectores sociais a serem incorporados.

Embora esta questão possa ser tratada apenas parcialmente nestas linhas finais, um primeiro aspecto refere a considerar as perspectivas de estabilidade das novas políticas. A este nível, é possível ser otimista, tendo em conta que a informação disponível permite conjecturar que essas políticas "chegaram para ficar", pois se tratam de políticas bastante institucionalizadas e que surgiram como resultado da competição política democrática (Garay, 2010), e que, consequentemente, a maioria delas oferecem boas perspectivas de estabilidade. No entanto, os benefícios sociais aos que podem acessar os outsiders são geralmente inferiores quando comparados com os direitos dos insiders, pelo qual essas políticas sociais parecem ser um mecanismo insuficiente para atingir o objetivo de reduzir a dualidade de forma decisiva. Em suma, no contexto da elevada desigualdade socioeconômica que caracteriza aos países da região, os moderados progressos em termos de redução das diferenças entre os direitos sociais dos insiders e outsiders, levam a perguntar-nos sobre a capacidade desses instrumentos para reduzir isoladamente os níveis de dualidade. Estes devem ser complementadas por medidas estruturais que procurem expandir a possibilidade de os outsiders se incorporarem ao mercado formal de trabalho. Finalmente, a análise dos casos de Chile e Uruguai permite extrair conclusões sobre duas experiências que podem ser consideradas como "melhores casos" (Luna, 2006) para reduzir a dualidade entre insiders e outsiders no contexto latino-americano, tendo em conta o baixo grau de informalidade em relação a outros países da região e da longa tradição nas políticas sociais. Levando em conta isso se deve notar que os progressos moderados nestes casos não permitem ser otimistas sobre as possibilidades de reduzir a dualidade em outras nações que partem de níveis mais elevados de emprego informal e contam com matrizes de proteção sociais mais fracas. Embora, naturalmente, esta deve ser considerada apenas como uma hipótese inicial para um estudo futuro que considere a especificidade desses contextos.

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Anexo estadístico Tabela A.1. Chile. Situação previdenciária da população maior de 65 anos (em percentagem) 1992

2000

2006

2009

Sem aposentadoria ou pensão

25,4

22,9

22,3

16,3

“Pensión Asistencial” ou “Pensión Básica Solidaria”

8,5

14,0

17,4

27,0

Aposentadoria

66,2

63,1

60,3

56,7

Total

100

100

100

100

Fonte: MIDEPLAN 2009, com base na Pesquisa CASEN. Tabela A.2. Chile. Estimativa da cobertura do “Subsídio Único Familiar” respeito a população menor de idade em situação de pobreza. Anos selecionados Estimativa de crianças e adolescentes em situação de pobreza (1)

2003

2006

2009

1.346.312

1.008.616

1.050.933

756.767

739.700

1.166.961

Crianças e adolescentes beneficiários do SUF (2)

Cobertura potencial do SUF entre crianças e adolescentes em situação de pobreza (1/2) 56% 73% 111% Fonte: Elaboração própria com base em: INE (s/d). "Chile: proyecciones y estimaciones de población. Total país. 1950-2050". MIDEPLAN 2003, Gráfico 7, com base na Pesquisa CASEN. SUSESO, vários anos . Gráfico A.1 deste artigo. Tabela A.3. Uruguai. Estimativa da cobertura das “Asignaciones Familiares” não contributivas respeito a população menor de idade em situação de pobreza. Anos selecionados 2000

2005

2007

2009

País urbano

País urbano

Total país

Total país

Estimativa de crianças e adolescentes em situação de pobreza (1)

312.025

467.880

417.190

329.952

Crianças e adolescentes beneficiários das “Asignaciones Familiares” não contributivas (2)

52.795

197.903

211.356

363.814

17%

42%

50%

110%

Cobertura potencial do “Asignaciones Familiares” não contributivas entre crianças e adolescentes em situação de pobreza (1 /2)

Fonte: Elaboração própria com base em BPS (varios años), INE (vários anos) y Observatório Social do MIDES.

Figura A.1. Chile. Evolução do numero de beneficiários das diferentes transferências monetárias dirigidas à população vulnerável. Anos selecionados

2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000

SUF

Bono Chile Solidario

20 11

20 09

20 07

20 05

20 03

20 01

19 99

19 97

19 95

19 93

19 91

19 89

19 87

0

Subsidio Agua Potable

Fonte: elaboração própia com base em: Superintendencia de Seguridad Social, Arellano 2004: Cuadro 2, Arenas de Mesa e Benavides 2003: quadro 81, Balance Programático Michelle Bachelet: 9-10 e Ministerio de Desarrollo Social.

Figura A.2. Uruguai. Evolução do numero de beneficiários das “Asignaciones familiares” contributivas, não contributivas e “Tarjeta Alimentaria”. Anos selecionados

700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000

19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11

0

AF Total

AF contributiva

AF no contributiva

Tarjeta Alimentaria

Fonte: Elaboração própria com base em BPS, Indicadores de Seguridad Social (vários anos) e Base de datos de programas de protección social no contributiva, División de Desarrollo Social, CEPAL. Nota: os dados são de dezembro de cada ano