NOBLAT, Francis. (2015) Direito, desenvolvimento e reformas processuais: uma análise da influência dos Law and Development Movement e Banco Mundial nas reformas do sistema processual civil brasileiro pós-1988 [Introdução]

UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE CENTRO DE ESTUDOS GERAIS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SOCIOLOGIA E DIREITO

DIREITO, DESENVOLVIMENTO E REFORMAS PROCESSUAIS: UMA ANÁLISE DA INFLUÊNCIA DOS

LAW AND DEVELOPMENT MOVEMENT E BANCO MUNDIAL NAS REFORMAS DO SISTEMA PROCESSUAL CIVIL BRASILEIRO PÓS-1988

FRANCIS DE FARIA NOBLAT DE OLIVEIRA

NITERÓI 2015

UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE CENTRO DE ESTUDOS GERAIS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SOCIOLOGIA E DIREITO

DIREITO, DESENVOLVIMENTO E REFORMAS PROCESSUAIS: UMA ANÁLISE DA INFLUÊNCIA DOS

LAW AND DEVELOPMENT MOVEMENT E BANCO MUNDIAL NAS REFORMAS DO SISTEMA PROCESSUAL CIVIL BRASILEIRO PÓS-1988

DISSERTAÇÃO APRESENTADA AO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SOCIOLOGIA E DIREITO DA UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE, COMO REQUISITO PARCIAL PARA A OBTENÇÃO DO TÍTULO DE MESTRE EM CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS.

FRANCIS DE FARIA NOBLAT DE OLIVEIRA

ORIENTAÇÃO: PROF. DR. DELTON RICARDO SOARES MEIRELLES

NITERÓI 2015

UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE CENTRO DE ESTUDOS GERAIS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SOCIOLOGIA E DIREITO

DIREITO, DESENVOLVIMENTO E REFORMAS PROCESSUAIS: UMA ANÁLISE DA INFLUÊNCIA DOS

LAW AND DEVELOPMENT MOVEMENT E BANCO MUNDIAL NAS REFORMAS DO SISTEMA PROCESSUAL CIVIL BRASILEIRO PÓS-1988

DISSERTAÇÃO APRESENTADA AO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SOCIOLOGIA E DIREITO DA UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE, COMO REQUISITO PARCIAL PARA A OBTENÇÃO DO TÍTULO DE MESTRE EM CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS.

____PROVADA __________________________________________ EM _____ DE ________________ DE 2015.

BANCA EXAMINADORA

_________________________________________________________ PROF. DR. DELTON RICARDO SOARES MEIRELLES — ORIENTADOR

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SOCIOLOGIA E DIREITO UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

_________________________________________________________ PROF.ª DR.ª FERNANDA DUARTE LOPES LUCAS DA SILVA

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO UNIVERSIDADE ESTÁCIO DE SÁ

_________________________________________________________ PROF. DR. RAFAEL MARIO IORIO FILHO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO UNIVESIDADE ESTÁCIO DE SÁ

NITERÓI 2015

RESUMO

OLIVEIRA, Francis de F. Noblat de. Direito, desenvolvimento e reformas processuais: uma análise da influência dos Law and Development Movement e Banco Mundial nas reformas do sistema processual civil brasileiro pós-1988. 2015. 215 páginas. Dissertação (Mestrado acadêmico em Sociologia e Direito). Programa de Pós-Graduação em Sociologia e Direito, Universidade Federal Fluminense, 2015. Em 2015 o Brasil completou a reforma de seu Código de Processo Civil, quarenta e dois anos após a promulgação do atual Código em vigor. A reforma do Código de Processo Civil, a seu turno, representa o ápice de um movimento reformatório que, apesar de se iniciar nos anos 1980, ganha força a partir da década de 1990. A denominada Reforma do Judiciário pela qual passou o Brasil nas últimas décadas, em maior ou menor medida, acompanha um conjunto de reformas que busca reestruturar o funcionamento das instituições públicas de administração do Estado, após a redemocratização. Contudo, em razão de profundas crises econômico-financeiras, e dos compromissos delas resultantes, estas reformas basear-se-ão em um modelo de desenvolvimento prescrito por intituições financeiras internacionais. Guiadas pelo aporte teórico dessas instituições, em especial pelo Banco Mundial, estas reformas, apesar de ocorrerem em diversas esferas da administração pública, não apenas basear-se-iam na adaptação de modelos inadequados à realidade brasileira, como em igual medida focar-se-iam em medidas de caráter eminentemente economicista, por vezes contrários às próprias finalidades das instituições as quais se pretendiam reformar. Em atualidade, ainda sentem-se as repercussões destas escolhas, quando discutem-se as premissas para a construção de um novo paradigma reformatório em processo civil. O presente trabalho busca analisar este movimento de reformas pós-1988, com foco nas alterações em processo e administração da justiça civis, na tentativa de recobrar aquelas diretrizes de reforma que, uma vez adotadas, nunca foram rediscutidas e que, no entanto, guiaram a edição e revisão de nossas leis processuais nos últimos vinte anos. Palavras-Chave. reforma do Código de Processo Civil; reformas processuais; reforma do Judiciário; Banco Mundial; Direito e Desenvolvimento.

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O presente trabalho é fruto de minha participação no Programa de Pós-Graduação em Sociologia e Direito/PPGSD da Universidade Federal Fluminense/UFF, realidada entre os anos de 2013 e 2015, e financiada pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior/CAPES.

ABSTRACT

Forty-two years after the promulgation of its last Code of Civil Procedure, Brazil completes in 2015 the reform of its procedural Code with the enactment of a new one. The current reform represents the highpoint of a series of reforms that, starting in the 1980’s, increased in intensity during the 1990’s. The so-called “Judiciary Reform” that Brazil underwent on the last decades was part of a series of reforms aiming to restructure essential public service institutions after its redemocratization. However, on account of various deep economic-financial crisis and the compromises therefrom assumed, those reforms would be based in a development model prescribed by international financial institutions. Guided by the theoretical framework conveyed by those institutions, especially the World Bank’s, the reforms that took place would not only be based on models inadequate to the Brazilian reality, but also have an eminently economic-based character, despite targeting the public service sphere. Presently, the repercussions of such choices are still being felt as the foundations of a new reformatory paradigm are open to discussion. This work intends on analyzing this wave of reforms in after-1988 Brazil, focusing in the Judiciary’s institutional changes, thus trying to redeem those reform guidelines that, once adopted, were never rediscussed although used to guide lawmaking and law revision in the last twenty years. Keywords. Brazilian Code of Civil Procedure reform; procedural reforms; Brazilian Judiciary reform; World Bank; Law and Development.

[...] Então, eu estou... Para mim, essa comissão é praticamente... Esse novo Código é um suicídio. Se o processo deixar realmente como eu espero que deixe de ser o centro das atenções do judiciário, eu vou perder muitos pareceres, nossos livros vão vender menos. [...] [P]elos e-mails que nós trocamos e pelas sugestões que vocês mandaram, e eu li todas com muita atenção e com muito carinho, eu senti que realmente a ordem é que a gente, de certo modo, restrinja um pouco o acesso ao judiciário. Na verdade, tendo em vista o valor maior, que é o judiciário poder trabalhar com mais tranquilidade e trabalhar, portanto, melhor. (Teresa Arruda Alvim Wambier, relatora da Comissão de Juristas responsável pela edição do Anteprojeto do Código de Processo Civil, quando da primeira reunião da Comissão, 2009).

Queremos justiça!!! Prestem-na com presteza; dizem os cidadãos. Sob o ecoar dessas exigências decantadas pelas declarações universais dos direitos fundamentais do homem, e pelas aspirações das ruas, lançou-se a comissão nesse singular desafio, ciente de que todo o poder emana do povo, [...], e em nome de nossa gente é exercido. (Luiz Fux, presidente da Comissão de Juristas responsável pela edição do Anteprojeto do Código de Processo Civil, quando da Exposição de Motivos do Anteprojeto de Código, 2010).

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................................................................... 9 1. DIREITO, ECONOMIA E DESENVOLVIMENTO: IDEOLOGIAS, ATORES E REFORMAS ........................................................ 17 1.1. Direito e Desenvolvimento: a construção teórica por trás do reformismo ........................................................... 33 1.1.1. O movimento original do Direito e Desenvolvimento, o ‘Direito e Estado Desenvolvimentista’ .................... 51 1.1.2. O movimento ‘Direito, Desenvolvimento e o Mercado Neoliberal’ .................................................................... 68 2. BANCO MUNDIAL: DESENVOLVIMENTO, DEPENDÊNCIA, RELATÓRIOS E REFORMAS ..................................................... 89 2.1. Bretton Woods, o Banco Internacional pela Reconstrução e Desenvolvimento e o surgimento do ‘auxilio ao desenvolvimento’ ...................................................................................................................................................................... 99 2.2. O fim do regime de Bretton Woods, a virada neoclássica, e as programas de ajuste estrutural .................... 113 2.3. O Consenso de Washington e as ‘reformas de segunda geração’: “[...] the context for the rediscovery of law in the development community” ......................................................................................................................................... 135 2.3.1. O World Bank Technical Paper 280, “Judicial Reform in Latin America and the Caribbean: Proceedings of a World Bank Conference” ................................................................................................................................................ 155 2.3.2. O World Bank Technical Paper 319, “The Judicial Sector in Latin America and the Caribbean: Elements of Reform” ................................................................................................................................................................................ 169 3. ENTRE REFORMAS E A REFORMA: DA REDEMOCRATIZAÇÃO À ‘DEMOCRATIZAÇÃO’.................................................. 181 3.1. 1993-2002, a revisão constitucional, a reforma do Estado e a reforma do Judiciário...................................... 187 3.2. 2003-2009, o segundo movimento de reformas: a Secretaria de Reforma do Judiciário, a Emenda Constitucional nº. 45/2004, os Pactos Republicanos e o caminho para um novo Código de Processo Civil....................... 196 CONCLUS(ÕES)............................................................................................................................................................................... 210 BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................................................................... 212

INTRODUÇÃO Law’s failure in Latin America is the standard background for projects of law reform over the past half century of international development assistance to the region. This “failed law” is quite peculiar though. Reformers often restate general limitations of law as particular deficiencies of Latin American legal systems. They measure shortcomings based on legal constructs often incommensurate with local arrangements. And, they generalize problems in one sector or country on Latin America as a whole. As a result, no amount of simple law reform can undo such a constant and irrepressible image of failure. Viewed this way, Latin America’s failed law is principally a discourse facilitating legal change. It also denies much of any value to existing law anywhere in the region. The latter may consist of different legal policies, local interests expressed in law, accumulated investments in specific legal institutions, or other considerations of the sort. Consequently, this failed law formula for reform is a harmful device. It undermines state law and institutions while simultaneously purporting to support them. It keeps a range of questions off the table, depriving all of the Americas of any real engagement with the pre-reform options embodied in the law of Latin American states. And, it weakens the position of many Latin Americans within international legal politics. (Esquirol, 2009: 75).

Com entrada em vigor prevista para março de 2016, a Lei nº. 13.105, de 16 de março de 2015, que institui o — ora futuro — Código de Processo Civil, é resultado de um processo legislativo que, iniciado em meados de 2009, assume um caráter sem precedentes em termos de codificação processual no Brasil. Sendo a principal lei brasileira regulamentadora dos procedimentos que tratam dos conflitos não-penais1, o Código de Processo Civil é o diploma legal que irá disciplinar o exercício da função jurisdicional civil pelo Estado, desempenhada pelo Poder Judiciário, na administração da justiça2. Em termos de legislação, “[o] processo civil rege-se basicamente, no Brasil, por um Código instituído pela Lei nº. 5.869, de 11-1-1973, em vigor a partir de 1º-1-1974, com modificações. Trata-se de lei federal aplicável em todo território do País — o que se explica pelo fato de que, ao tempo da respectiva edição, sob a Constituição de 24-1-1967, na redação da Emenda nº. 1, de 17-10-1969, apesar de existirem Justiça Federal e Justiças Estaduais, só a União tinha competência para legislar sobre direito processual. Essa situação alterou-se com a nova Constituição (de 5-10-1988), que, embora repita, no art. 22, nº. 1, a regra da anterior, vem atenuá-la no art. 24, nº. XI, onde se atribui competência legislativa concorrente à União, aos estados e ao Distrito Federal, quanto a ‘procedimentos em matéria processual’ — se bem que, por enquanto, os estados não se mostrem pressurosos em exercer tal atribuição. De par com o Código de Processo Civil, grande número de leis — algumas posteriores a ele, outras anteriores — regulam procedimentos peculiares a determinadas causas, ou assuntos que, de um modo ou de outro, interessam de perto ao processo civil, como a assistência judiciária aos necessitados (Lei nº. 1.060, de 5-2-1950) e a disciplina jurídica da advocacia (Lei nº. 4.125, de 27-4-1963 — Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil) e da magistratura (Lei Complementar nº. 35, de 14-3-1979, dita Lei Orgânica da Magistratura). Várias dessas leis sofreram parciais alterações, o que acontceu notadamente por ocasião do advento do Código, com o objetivo de adaptar os respectivos textos à sistemática deste. [...] Além da Constituição e das leis processuais, cumpre mencionar neste contexto as normas de organização judiciária (da União e dos Estados-membros) e os regimentos internos dos tribunais. Aquelas e estes são também relevantes para o processo civil.” (Moreira, 1994: 1-2). 1

“O Poder Judiciário, estrutura nuclear do sistema de justiça brasileiro, compreende funções de justiças especializadas (trabalhista, militar, eleitoral) e comum (voltada para a litigiosidade civil e criminal em geral), cada qual com estruturas burocráticas (tribunais, carreiras, hierarquias) próprias. Embora a Constituição e a Lei Orgânica da Magistratura estabeleçam as bases nacionais para a organização da carreira judiciária, cada tribunal comum ou especializado tem considerável grau de autonomia administrativa e financeira e conta com regimentos próprios. Além disso, em termos jurisdicionais, os juízes de primeira instância, ou seja, os magistrados que individualmente processam os conflitos na ‘entrada’ do sistema, detêm autonomia decisória praticamente absoluta, se sujeitando às suas cúpulas apenas em termos administrativos e de organização 2

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Sendo certo que o Código em vigor — Lei nº. 5.869, de 11 de janeiro de 1973 — fora concebido e promulgado no interím de um regime de excessão — como seu antecessor, o Decreto-Lei nº. 1.608, de 18 de setembro de 1939, do mesmo modo o fora —, ter sido engendrado no seio de um regime democrático lhe atribui, comparativamente, um caráter ímpar em termos de legislação processual civil. Sua excepcionalidade, a seu turno, não reside no fato de ter sido elaborado por um parlamen-

da carreira. Além dessa divisão, o Poder Judiciário no Brasil é dual, ou seja, há uma justiça federal (comum e especializada) e uma justiça estadual (comum e militar). Cada um desses ramos da justiça possui, como já dito, sua própria organização burocrática, composta pelas carreiras de magistrados e por tribunais de cúpulas que organizam essas carreiras e administram ainda toda a estrutura de apoio à função jurisdicional, incluindo o trabalho de ocupações correlatas, como os peritos, escreventes, analistas e técnicos judiciais. Cada justiça estadual tem seu tribunal de justiça local, ao passo que a justiça federal comum é organizada em cinco tribunais regionais federais (TRF); e a justiça federal especializada também possui tribunais regionais para cada ramo de atuação. Acima desses tribunais, há os chamados tribunais superiores, sediados em Brasília: o Superior Tribunal de Justiça (STJ), que serve de tribunal superior das justiças comuns estaduais e federal, além de exercer funções de controle administrativo sobre a justiça federal, por meio do Conselho da Justiça Federal (CJF); o Tribunal Superior do Trabalho (TST), o Supremo Tribunal Militar (STM) e o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), que exercem as funções de última instância de recurso das justiças especializadas. Acima de todos eles, está o Supremo Tribunal Federal (STF), chamado pela doutrina jurídica de tribunal de superposição, pois pode se caracterizar como última e definitiva instância de recurso das causas processadas nas justiças comuns e especializadas, além de deter algumas competências originárias, não recursais, integralmente processadas em sua corte. O STF não possui autoridade administrativa sobre os tribunais e juízes abaixo dele posicionados [...]; ao contrário, sua posição de cúpula decorre mais de sua função jurisdicional, de última instância recursal em matéria constitucional, do que de seu poder administrativo sobre toda a pirâmide da justiça. Além disso, a composição do STF não se vincula à progressão de carreira da magistratura, e seus membros são indicados pelo presidente da República e aprovados pelo Senado. Por outro lado, a Reforma do Judiciário de 2004 criou o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) para exercer controle externo da atividade jurisdicional, em termos disciplinares, e estabelecer alguma forma de controle, padronização e planejamento administrativo de âmbito nacional sobre sua dispersa organização administrativa. O órgão é predominantemente composto de magistrados, embora haja participação da advocacia e do Ministério Público e algum equilíbrio entre conselheiros vindos das bases profissionais (embora indicados por suas cúpulas organizacionais) e membros de instâncias superiores. Porém, o sistema de justiça não é apenas o Poder Judiciário. O Ministério Público, parte do sistema, organiza-se de forma estruturalmente correlata à do Judiciário, havendo um ministério público para cada ramo de justiça especializada, um Ministério Público Federal e os ministérios públicos dos estados da federação. Apesar desse paralelismo estrutural com o Poder Judiciário, que inclui a existência de uma lei orgânica própria, o Ministério Público adquiriu nas últimas décadas um campo de ação extrajudicial considerável, que exerce na defesa de direitos difusos, além de sua função constitucional de controle externo da polícia. A Reforma do Judiciário de 2004 também criou um órgão de controle externo e planejamento nacional do Ministério Público, que é o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), com composição semelhante à do CNJ e predominância de membros da própria carreira. A advocacia, por sua vez, também integra formalmente o sistema de justiça, uma vez que o artigo 133 da Constituição prevê que o advogado é indispensável à administração da justiça, e segundo o Estatuto da Advocacia (Lei n. 8.906/1994), a advocacia constitui função pública mesmo exercida em caráter privado. Ela é organizada por uma corporação oficial paraestatal, a [Ordem dos Advogados do Brasil], com bases federativas, havendo assim conselhos seccionais nos estados (as OAB estaduais) e um Conselho Federal (a OAB nacional). As OAB estaduais têm elevado grau de autonomia em relação à OAB nacional, e é a partir dos conselhos seccionais, cujas direções são compostas por chapas diretamente eleitas pelos advogados inscritos, que se compõe politicamente o Conselho Federal, com a indicação de conselheiros federais pelas instâncias estaduais, que por sua vez elegerão o presidente nacional da entidade. Além disso, em termos de oferta de serviços, os advogados privados, apesar de serem necessariamente inscritos nos quadros da OAB, podem atuar como profissionais liberais autônomos, associados ou empregados em escritórios e departamentos jurídicos de empresas. Há também a chamada advocacia pública, constituída pelos defensores públicos, que prestam assessoria jurídica gratuita à população, e pelos procuradores de autarquias e da administração direta do Estado. Apesar de em geral estarem organizados em carreiras públicas próprias, os advogados públicos também são inscritos na OAB e a ela se submetem em termos disciplinares e de regras gerais para o exercício profissional. Assim como ocorre com o Ministério Público, a atuação da advocacia pública e privada não é necessariamente atrelada à atividade jurisdicional do Estado, podendo haver atividades de consultoria e assessoria extrajudiciais, além da representação de interesses no âmbito administrativo.” (Almeida, F.; 2015: 212-14, grifos no original).

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to democraticamente eleito. Debutada com o ato nº. 379, de 2009, da Presidência do Senado, ao designar comissão formada por doze membros para elaborar aquele que seria o Anteprojeto de Código, a ser apresentado ao Senado Federal, os mais de cinco anos de processo legislativo ocorreriam sob escrutínio público — fosse nas audiências públicas realizadas pela Comissão de Juristas, e mais tarde pelo Senado; fosse através dos constantes comentários, seminários, notícias, livros e discussões resultantes da publicidade dada à reforma. Não apenas em termos de publicidade, participação e processo legislativo, a proposta de recodificação encerra um movimento de microrreformas que, apesar de ocorrer desde a promulgação do código em vigor — comumente visando atualizar disposições, e corrigir imprecisões e conflitos normativos —, irá acrescer em profusão após a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, em 1988. Em perspectiva, não apenas o Código de Processo Civil, mas, quase a totalidade da estrutura normativa brasileira seria — em maior ou menor amplitude — alterada, de modo a adequar-se ao conteúdo de direitos e garantias que passavam a ser assegurados na — então — nova constituição republicana: ora, aquela que se conveio denominar de a Reforma do Estado brasileiro. No âmbito da legislação processual civil, esse movimento de reformas — seguindo então uma lógica de alterações parciais ao texto do Código — seguiria durante as décadas de 1990 e 2000 — com mais ou menos ímpeto, mas, ainda assim sempre de modo contínuo3. Com o decorrer das reformas, viu-se se alterar, contudo, o conteúdo das propostas de reforma: ora dedicadas a adequar a estrutura do Estado às garantias e princípios fundamentais aos quais passava a se basear a república federativa brasileira4, em processo civil, as alterações ao texto do có-

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Constam, desde a promulgação da Constituição da República de 1988, as alterações pelas Leis Ordinárias de n. 8.038, de 25/05/1990; n. 8.079, de 13/09/1990; n. 8.455, de 24/08/1992; n. 8.637, de 31/03/1993; n. 8.710, de 24/09/1993; n. 8.718, de 14/10/1993; n. 8.898, de 29/06/1994; n. 8.950, de 13/12/1994; n. 8.951, de 13/12/1994; n. 8.952, de 13/12/1994; n. 8.953, de 13/12/1994; n. 9.028, de 12/04/1995; n. 9.040, de 09/05/1995; n. 9.079, de 14/07/1995; n. 9.139, de 30/11/1995; n. 9.245, de 26/12/1995; n. 9.280, de 30/05/1996; n. 9.307, de 23/09/1996; n. 9.415, de 23/12/1996; n. 9.462, de 19/06/1997; n. 9.649, de 27/05/1998; n. 9.668, de 23/06/1998; n. 9.756, de 17/12/1998; n. 9.868, de 10/11/1999; n. 10.173, de 09/01/2001; n. 10.352, de 26/12/2001; n. 10.358, de 27/12/2001; n. 10.444, de 07/05/2002; n. 11.112, de 13/05/2005; n. 11.187, de 19/10/ 2005; n. 11.232, de 22/12/2005; n. 11.276, de 07/02/2006; n. 11.277, de 07/02/2006; n. 11.280, de 16/02/2006; n. 11.341, de 07/08/2006; n. 11.382, de 06/12/2006; n. 11.418, de 19/12/2006; n. 11.419, de 19/12/2006; n. 11.441, de 04/01/2007; n. 11.672, de 08/05/2008; n. 11.694, de 12/06/2008; n. 11.965, de 03/07/2009; n. 11.969, de 06/07/2009; n. 12.008, de 29/07/ 2009; n. 12.122, de 15/12/2009; n. 12.125, de 16/12/2009; n. 12.195, de 14/01/2010; n. 12.322, de 09/09/2010; n. 12.398, de 28/03/2011; n 12.810, de 15/05/2013; e, n. 12.873, de 24/10/2013; ainda, pelas Medidas Provisórias de n. 1.997-37, de 11/04/2000; e n. 2.180-35, de 24/08/2001; pela Exposição de Motivos ao Despacho do Ministério da Justiça n. 87, de 06/07/ 2006; e, pela Ação Direita de Inconstitucionalidade 2.652-6 (Brasil, 1973); correspondendo, neste total, por mais de uma centena de alterações tópicas no corpo do texto do Código de Processo Civil. Sob a promessa de se “[...] instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma so4

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digo passavam a focar-se em promover “a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação” (Brasil, 2004b) — estes mesmo elevados mais tarde à condição de príncípios constitucionais. Sendo alicerces da Reforma do Estado — ou mesmo, a reforma gerencial do Estado —, ocorrida durante os anos 1990, em conjunto a conceitos como ‘desregulamentação’, ‘desburocratização’, ‘terceirização’ — condições imprescindíveis, referiam-se à época, “[...] de um lado, da consolidação do ajuste fiscal do Estado brasileiro, e, de outro, da existência no país de um serviço público moderno, profissional e eficiente, voltado para o atendimento das necessidades dos cidadãos.” (Bresser-Pereira, 1996: 296). —, desnaturavam-se gradativamente de meios a fins daquelas reformas, ainda que o fizessem sob o fundamento de promover o aperfeiçoamento das estruturas democráticas. Sob os comentários da literatura jurídica, justificados, em parte, “[...] pela necessidade de criação de instrumentos eficazes contra a morosidade judicial” (Fux, 2010: 3), e de que fossem erigidos “[...] instrumentos capazes de reduzir o número de demandas e recursos que tramitam pelo Poder Judiciário” (: 3); em parte, sob a crítica de uma cada vez mais evidente conformidade do processo a um modelo que “[...] não representasse um risco aos interesses econômicos e políticos do mercado e de quem o controla” (Nunes, 2011: 159); permanecia inquestionável, a seu turno, a necessidade de reformas no sistema de administração da justiça civil. Não devendo, entretanto, ser analisada como um desenvolvimento isolado, esta transição no escopo das reformas — conquanto se mantinha inalterado o discurso que as buscava legitimar — se referiria a um processo mais amplo de transformações na esferas social, política e econômica, nos âmbitos nacional e internacional, e que teria consequências em como se reestruturaria a administração estatal brasileira — e, portanto, a própria prestação de serviços jurisdicionais. Apesar de em direito, a reforma do Estado usualmente referir-se a uma necessidade de adequação das estruturas do aparato burocrático estatal às necessidades de uma administração pública ‘moderna e democrática’ — sob a égide daquele que seria o Estado Democrático de Direito —, a reforma lidava com contingências outras que, não se limitando ao domínio propriamente jurídico, lhe influenciavam — e, em termos, lhe determinavam. Com as incertezas que acompanhavam a transição à democracia, e a instabilidade decorrente de uma sucessão de profundas crises econômico-financeiras, o Brasil do fim dos anos 1980 deveria lidar com estas contingências, simultaneamente.

ciedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias.” (Brasil, 1988).

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Na tentativa de garantir condições minimas de governança, o Brasil irá recorrer ao crédito de instituições financeiras internacionais — em particular aos Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional e Banco Interamericano de Desenvolvimento — assumindo, em contrapartida, uma série de compromissos junto àquelas instituições. Decorrentemente, seriam adotadas uma serie de medidas de austeridade, voltadas ao controle macroeconômico — ergo, a reforma do Estado — ainda que sob a justificativa de criarem-se melhores condições ao desenvolvimento economico e social, de promover um incremento na horizontalidade das relações Estado-sociedade, de empoderar comunidades locais através do combate à pobreza e à fome, e da defesa dos direitos humanos, do meio ambiente, das populações tradicionais, das mulheres, e de outras minorias. Como consequência, uma determinada ideologia político-econômica — que, em razão do momento político, confundir-se-ia ao discurso de ‘promoção à democracia’ — iria guiar as reformas que seriam, de então, realizadas em diversas esferas da burocracia estatal. Conjugadas naquele que viria mais tarde a ser denominado Consenso de Washington, um conjunto de diretrizes de teor liberal, focadas na disciplina fiscal e no controle macroeconômico, guiaria — ainda que por vezes de modo não-declarado — as reformas que iriam ocorrer durante todo o final do século XX, não somente no Brasil, como em toda a América Latina. E, “[d]evido à ligação que os modelos processuais possuem com a organização socioeconômica e, especialmente, política dos Estados modernos, a tendência implementada geraria efeitos na estruturação processual” (Nunes, 2011: 159). Incluído entre as instituições consideradas estratégicas ‘na promoção ao desenvolvimento’ e no ‘aprofundamento da democracia’, o Poder Judiciário — e a estrutura burocrática responsável pela administração da justiça civil — seria igualmente alvo de reformas. A centralidade do Poder Judiciário, e sua relevância no conjunto de reformas se traduziria na publicação de os World Bank Technical Paper — Relatórios Técnicos do Banco Mundial — de número 280, Judicial Reform in Latin America and the Caribbean: Proceedings of a World Bank Conference; e 319, The Judicial Sector in Latin America and the Caribbean: Elements of Reform, que — para além dos relatórios anuais do Banco sobre ‘desenvolvimento’ — seriam editados durante a década de 1990, com diagnósticos, críticas e receituários de reforma. Em termos, os Papers — representando o posicionamento institucional oficial do Banco Mundial — têm condão de não apenas apresentar-se como indicativo daquela que se tornara a amplitude da atuação político-econômica do Banco Mundial na região da América Latina, como, em igual medida, de sintetizar os modelos, ambos teórico e programático, de reformas no âmbito dos sistemas de justiça que seriam promovidos, de então, pela instituição. 13

Com uma compreensão bastante específica do escopo da atuação jurisdicional — “to ensure predictable and efficient conflict resolution to enforce individual and property rights” (Dakolias, 1996: ix) —, não seria, entretanto, apenas através de recomendações e relatórios que a ideologia da reforma judicial seria difundida — assimilada, e reproduzida — pelos países da América Latina. Acompanhada do aporte, em direito, das teorias de um campo do conhecimento denominado Direito e Desenvolvimento, a promoção da ideologia da reforma nos sistemas de justiça latinoamericanos não seria, de todo, algo restrito às recomendações e relatórios que acompanhariam as ondas reformistas na América Latina durante décadas de 1980 e 1990. Criado em meados da década de 1950, em decorrência da atuação das agências internacionais de ‘auxílio ao desenvolvimento’ — e, mais tarde, igualmente pelas instituições financeiras internacionais —, e em resposta às suas demandas de um instrumental que lhes auxiliasse na ‘promoção do desenvolvimento’, sob a direção intelectual do Direito e Desenvolvimento seriam concebidos programas e políticas públicas destinadas a reformar os sistemas judiciais de países do — então — denominado ‘Terceiro Mundo’. Através do transplante de modelos regulatórios e da reforma do programas de faculdades de direito, em meados da década de 1950; passando pela promoção do Rule of Law, da independência judicial, e da defesa da propriedade privada, a partir do final da década de 1970; até, em atualidade, atuar na construção de um modelo que, sob as premissas do paradigma neoliberal, mesclaria o controle regulatório estatal e a primazia do setor econômico, o discurso endossado pelo Direito e Desenvolvimento tem sido um componente constante — e, mesmo, fundamental — da atuação de instituições como o Banco Mundial. Com paradigmas que se definiriam mutuamente, as instituições multilaterias de ‘auxílio ao desenvolvimento’, e financeiras — na busca de recursos humanos e modelos teóricos que embasassem suas atuações —, e o Direito e Desenvolvimento — na tentativa de se consolidar enquanto campo do conhecimento, e por financiamnto para suas pesquisas e projetos —, iriam atuar em conjunto enquanto, gradativamente, o Direito se convertia de elemento acessório à componente essencial dos programas de ‘promoção do desenvolvimento’. Neste panorama, mesmo em uma breve análise comparativa das fundamentações usadas para justificar as reformas até então postas em efeito em nosso sistema de justiça civil, é possível perceber pontos de convergência com as teorizações, ‘diagnósticos’ e recomendações ambos do Banco Mundial e do Direito e Desenvolvimento. Sob estas premissas, a confecção do futuro Código de Processo Civil se teria, “como reflexo de um discurso muito falado e pouco refletido” (Franco & Cunha, 2013: 517), influenciado pela naturalização de uma determinada ideologia sobre o escopo da atuação 14

jurisdicional do Estado. Sem querer afirmar, com isso, que teriam sido determinantes no modo como as reformas ocorreram, há de se lhes imputar, contudo, certa cumplicidade nos encaminhamento e conteúdo das alterações realizadas — mesmo porque “[s]e, de um lado, observa-se uma estratégia comum confeccionada pelo Banco Mundial para o desenvolvimento das reformas dos judiciários na América Latina, de outro, as especificidades de cada país terminam por tencionar a construção de trajetórias particulares, ainda que guiadas por uma agenda internacional”. (Santos, André; 2008: 17). Sendo certo que uma reflexão sobre as escolhas e tomadas de posição que resultam, em última instância, na produção legislativa, só é possível a partir de uma análise do contexto no qual se desenvolvem seus processos decisórios5, estudar a atuação dos Banco Banco Mundial e Direito e Desenvolvimento, e como seus posicionamentos institucionais foram sendo construidos — melhor compreendidos como um processo de construção, decorrentes “[...] from a considerable record of experiments, retreats, reassertions and yet the overall accumulation of power and influence” (Peet, 2009: 32) — nos auxiliaria, portanto, na tentativa de compreender o movimento de reformas que resultará, por fim, na feitura do — ora futuro — Código de Processo Civil. Em síntese, É no contexto dessas mudanças na estrutura e no papel do Estado que a Reforma do Judiciário deve ser entendida. Embora com especificidades próprias, ela não pode ser vista como algo à parte. (Paiva, 2012: 88).

Partindo desta perspectiva, o presente trabalho busca analisar este movimento de reformas em processo civil, no período que se segue à promulgação da constituição da república de 1988, com foco nas alterações em processo e administração da justiça civís, na tentativa compreender o contexto que embasa e fundamenta as diretrizes de reforma que guiaram a edição e revisão de nossas leis processuais nos últimos vinte anos. Em um primeiro momento, contextualizar- e debater-se-á o movimento do Law and Development, as contingências de seu surgimento, sua proposta de se consolidar enquanto campo de conhecimento, sua interrelação com as agências internacionais de ‘auxílio ao desenvolvimento’ — e, mais tarde, as instituições financeiras multilaterais —, e os diferentes paradigmas que irá endossar, entrecruzado pelas críticas às suas conceituações teóricas e atuações programáticas, ambas internas e exter-

“Ao lado do processo de formatação da lei, acontece, pari passu, uma dinâmica política, influenciada pela opinião pública e pela pressão de grupos de interesse e pela posição dos Poderes da República. É no amálgama dessas relações que se formam as condições para que uma determinada lei seja criada.” (Paiva, 2012: 72). 5

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nas ao movimento. Em um segundo momento, contextualizar- e debater-se-á o Banco Mundial, as contingências de sua criação, o papel que a instituição assume como “ator político, intelectual e financeiro” (Pereira, 2009) na manutenção de uma determinada ordem político-econômica internacional, sua progressiva centralidade como instituição ‘promotora do desenvolvimento’, e sua participação na ‘consensualização liberal’ em fins da década de 1980, com sua influência nos processos de reforma dela decorrentes, especialmente no que tange à América Latina, com foco em suas publicações direcionadas aos sistemas de justiça civil: os Relatórios Técnicos de número 280 e 319, elaborados especialmente pelo Banco para fins da reforma dos Poder Judiciário e administração da justiça civil nos países latinos. Em um terceiro momento, convergindo as conclusões parciais esboçadas ao longo dos primeiro e segundo momentos, contextualizar- e debater-se-ão as reformas pelas quais passou o sistema de justiça civil brasileiro desde a redemocratização; tendo a promulgação da Constituição da República de 1988 como marco inicial, passando pelas reformas da década de 1990, envolvendo as reforma do Estado e reforma do Judiciário, seguindo pelos anos 2000, com a criação da Secretaria de Reforma do Judiciário, a promulgação da Emenda Constitucional nº 45, os dois Pactos Repúblicanos, e, a própria reforma do Código de Processo Civil, se tentará responder — ou, esboçar-se indícios de resposta — a pergunta que dera causa a esta investigação: por que, mesmo supostamente identificando as ‘falhas críticas’ do sistema processual, as reformas legislativas brasileiras não obtém êxito em solucionar os problemas a que se propuseram corrigir? Grife-se, por fim, que antes de ser uma afirmação categórica daqueles que seriam os ‘reais rumos’ das reformas em processo civil e em administação da justiça brasileiros, o presente trabalho assume mais o caráter de uma investigação de elementos que, não usualmente trabalhados pela literatura jurídica no que tange às sobrecitadas reformas, ainda assim lhes influenciaram, e influenciam; partindo de aportes de teoria sociológica, de sociologia do direito, de economia política, de história, de relações internacionais — de uma abordagem interdisciplinar — a presente dissertação tenta dialogar com o silêncio e completar-se nas lacunas da ‘doutrina jurídica’ — a quem deve, reconhece-se, suas perguntas. A forma que a argumentação assume ao longo do trabalho tenta, portanto, não apenas lidar com as peculiaridades da ausência de uma literatura específica sobre o tema — e, portanto, ao aventurar-me, assumo os riscos deste empreendimento —, mas também, de absorver os questionamentos pessoais do autor, ora pesquisador em formação; logo, por mais fundamentados que se lhes tente construir, manterão sempre algo de incoerente: caveat lector. 16