O ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA OS DIREITOS HUMANOS: CRIAÇÃO E DESENVOLVIMENTO INICIAL

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5 ENCONTRO NACIONAL DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS

Instituições e Regimes Internacionais

O ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA OS DIREITOS HUMANOS: CRIAÇÃO E DESENVOLVIMENTO INICIAL

Matheus de Carvalho Hernandez - Unicamp/UFGD

Belo Horizonte, MG 29 a 31 de julho de 2015

O ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA OS DIREITOS HUMANOS: CRIAÇÃO E DESENVOLVIMENTO INICIAL

Matheus de Carvalho Hernandez - Unicamp/UFGD

Resumo Este paper trata do processo de criação e desenvolvimento inicial do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH). Após muitas tentativas, estimulada pelo fim da Guerra Fria e pelo ambiente da Conferência Mundial para os Direitos Humanos (junho, 1993), a proposta de criação do ACNUDH alcançou consenso na Assembleia Geral de 1993. O posto foi ocupado pelo chefe dessas negociações na Assembleia Geral, o embaixador equatoriano Ayala Lasso. Essa indicação não foi bem recebida por ativistas, que esperavam alguém ligado à temática, e pelo UN Center for Human Rights. A gestão do equatoriano, diplomática e discreta, ainda teve que lidar com o genocídio de Ruanda apenas um dia após sua posse. Em 1997, a ex-presidente irlandesa Mary Robinson assumiu o cargo. Diferente de seu antecessor, Robinson não precisou lidar com a tensão com o Center, pois Kofi Annan o colocou sob a alçada do ACNUDH, criando o Escritório do ACNUDH. Em contraste com Ayala Lasso, Robinson teve uma atuação incisiva como voz pública em nome dos direitos humanos, o que deu a ela respaldo junto aos ativistas, mas criou muitos problemas com as grandes potências, como EUA e Rússia. O objetivo do paper é evidenciar como as diferentes expectativas (diplomáticas, ativistas e burocráticas) dos diferentes atores (Estados, ONGs e ONU) em relação ao ACNUDH influenciaram a construção de sua trajetória institucional inicial (1994-2002). Para isso, a partir de revisão de literatura, análises documentais e entrevistas com diplomatas, ativistas e funcionários do ACNUDH, discute-se a relação entre o processo de criação e esse desenvolvimento institucional inicial, ressaltando os diferentes perfis dos dois primeiros mandatários e as tensões políticas que despertaram, de modo a compreender como o ACNUDH foi se construindo como um ator internacionalmente relevante em matéria de direitos humanos, algo pouquíssimo abordado na literatura de Relações Internacionais. Palavras-chave: ACNUDH. Instituições Internacionais. Direitos Humanos.

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Introdução Este paper é o registro de parte de uma pesquisa de doutorado em andamento acerca do processo de criação e desenvolvimento institucional do posto de Alto Comissário das Nações Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH) e seu Escritório (EACNUDH), cuja aprovação se deu em dezembro de 1993, meses após a realização da Segunda Conferência Mundial para os Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas (ONU, Viena, junho de 1993)1. O objetivo deste paper especificamente é compreender o processo de criação e desenvolvimento inicial do ACNUDH/EACNUDH de maneira articulada. Após muitas tentativas, estimulada pelo fim da Guerra Fria e pelo ambiente da Conferência Mundial para os Direitos Humanos (junho, 1993), a proposta de criação do ACNUDH alcançou consenso na Assembleia Geral de 1993. O posto foi ocupado pelo chefe dessas negociações na Assembleia Geral, o embaixador equatoriano Ayala Lasso. Essa indicação não foi bem recebida por ativistas, que esperavam alguém ligado à temática, e pelo UN Center for Human Rights. A gestão do equatoriano, diplomática e discreta, ainda teve que lidar com o genocídio de Ruanda apenas um dia após sua posse. Em 1997, a ex-presidente irlandesa Mary Robinson assumiu o cargo. Diferente de seu antecessor, Robinson não precisou lidar com a tensão com o Center, pois Kofi Annan o colocou sob a alçada do ACNUDH, criando o Escritório do ACNUDH. Em contraste com Ayala Lasso, Robinson teve uma atuação incisiva como voz pública, o que deu a ela respaldo junto aos ativistas, mas criou muitos problemas com as grandes potências, como EUA e Rússia. O propósito do paper, assim, é evidenciar como as diferentes expectativas (diplomáticas, ativistas e burocráticas) dos diferentes atores (Estados, ONGs e ONU) em relação ao ACNUDH influenciaram a construção de sua trajetória institucional inicial (19942002). Para isso, a partir de revisão de literatura, análises documentais e entrevistas com diplomatas, ativistas e funcionários do EACNUDH, discute-se a relação entre o processo de criação e esse desenvolvimento institucional inicial, ressaltando os diferentes perfis dos dois primeiros mandatários e as tensões políticas que despertaram, de modo a compreender 1

O EACNUDH, cuja sede principal está em Genebra, além de escritório de ligação em Nova York, afora ser um secretariado dos órgãos de fiscalização de tratados (Comitês de Tratados), tem como objetivo, segundo seu mandato, promover e proteger o exercício dos direitos humanos para todos os indivíduos; exercer um papel ativo na remoção dos atuais obstáculos à realização dos direitos humanos, impedindo a continuidade de violações; e coordenar as atividades de promoção e proteção desses direitos no sistema ONU. O EACNUDH se compõe de 4 divisões, as quais refletem suas temáticas prioritárias e seus nichos de atuação: Direito ao Desenvolvimento & Pesquisa; Tratados e Conselho de Direitos Humanos; Procedimentos Especiais; e Operações de Campo. Essa última comporta onze escritórios nacionais, dez escritórios regionais e dois centros regionais de direitos humanos. O EACNUDH é chefiado por um Alto Comissário, indicado pelo Secretário Geral da ONU e aprovado pela Assembleia Geral, levando-se em conta um critério de rotação geográfica. O primeiro Alto-Comissário foi José Ayala-Lasso (1994-1997), seguido por Mary Robinson (1997-2002), Sérgio Vieira de Mello (2002-2003), Bertrand Ramcharan (2003-2004), Louise Arbour (2004-2008), Navanethem Pillay (2008-2014) e atualmente, desde setembro de 2014, por Zeid Ra’ad Al Hussein.

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como o ACNUDH/EACNUDH foi se construindo como um ator internacionalmente relevante em matéria de direitos humanos, algo pouquíssimo abordado na literatura de Relações Internacionais. Devo esclarecer desde já que trato a inserção dos direitos humanos na dimensão das negociações diplomáticas multilaterais com alguma peculiaridade. Diferentemente de temáticas mais tradicionais das negociações internacionais (questões de segurança, comerciais, etc.), as negociações sobre direitos humanos desafiam um dos princípios sustentadores da diplomacia: a reciprocidade. Enquanto em outras áreas a lógica da cessão rege, em grande medida, o andamento das negociações, os direitos humanos, na condição de issue-area internacional, constrangem esse tipo de lógica, uma vez que um negociador não poderia alegar que seu país só respeitará os direitos humanos se seu parceiro o assim fizer também2. Nesse sentido, o conteúdo normativo dos direitos humanos não pode ser negligenciado, uma vez que a ascensão dessa agenda no âmbito internacional não só eleva os custos políticos e simbólicos da inobservância das normas, como também leva a uma pluralização dos atores participantes desses debates (com forte presença não-estatal), o que torna muito mais complexa a interação de interesses e formação de expectativas. O complexo processo de negociações que resultou na criação do ACNUDH influiu visivelmente no seu desenvolvimento inicial. De um lado, a maioria dos Estados, apesar da construção do consenso, estavam muito mais interessados nas possibilidades de cooperação e assistência técnica em matéria de direitos humanos que o ACNUDH poderia prover e, por isso, construíram suas expectativas ao redor da capacidade diplomática do mandatário. De outro, as ONGs de direitos humanos, altamente articuladas ao redor da pauta em Viena e na Assembleia Geral subsequente, estavam muito mais interessadas nas possibilidades de monitoramento às violações cometidas pelos Estados e, em virtude disso, suas expectativas em relação ao ACNUDH era de que ele funcionasse como uma voz pública internacional em nome dos direitos humanos. Esse contrataste de interesses e essa disputa de expectativas está na raiz da diferença visível dos mandatos do primeiro Alto Comissário, Jose Ayala Lasso, e da segunda Alta Comissária, Mary Robinson.

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É claro que as negociações internacionais de direitos humanos estão sujeitas também à lógica da barganha, especialmente em barganhas que envolvam elementos de outras áreas (como a alegação de que as assimetrias econômicas entre os Estados do sistema internacional prejudicam o desenvolvimento dos atores periféricos, os quais, por sua vez, acabam por ter maiores dificuldades em observar os direitos humanos de seus cidadãos). Entretanto, a própria estrutura normativa, isto é, o apelo normativo-moral dos direitos humanos dá pouca margem para justificar com legitimidade sua inobservância quando comparado com negociações de temas menos normativos. Em recentes entrevistas que realizei com os Embaixadores Gilberto Sabóia e José Augusto Lindgren Alves ambos ressaltaram o quão desafiador é para o negociador tratar das temáticas de direitos humanos justamente por não poder recorrer ao raciocínio da reciprocidade e defenderam que essa peculiaridade é um dos grandes motivos pelos quais as linhas tradicionais de diplomacia preferem não se aproximar dos direitos humanos. Segundo Kratochwil (1989: p. 59), “Although it is always difficult to make analogies between international relations and interpersonal relations, nevertheless it seems that the same reasons inhibit reciprocation in foreign policy. Treating prisoners of war, for example, according to the Geneva Convention (when there was no cause for retaliatory measures), or allowing the normal functioning of embassies, etc., are gestures which, although not unimportant in themselves, are unlikely to arouse much enthusiasm for reciprocity.” (KRATOCHWIL, 1989: p. 59).

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Este paper se estruturará em três partes, além das considerações finais. Na primeira seção, abordarei o processo de criação do ACNUDH durante a Conferência de Viena e a Assembleia Geral que se realizou seis meses depois. Na segunda parte, tratarei do mandato de Ayala Lasso, destacando seu perfil diplomático e discreto. Na terceira, abordarei o mandato de Mary Robinson, marcado por usos constantes e enfáticos da condição de voz pública do ACNUDH.

A criação do ACNUDH Depois de várias tentativas3, desde os anos quarenta, a proposta de criação do ACNUDH conseguiu sua aprovação ao final de 1993. Mas, a análise desse momento deve ser realizada em relação com a Segunda Conferência Mundial para os Direitos Humanos da ONU, conhecida como Conferência de Viena. Isso porque o espaço da Conferência se tornou arena e estímulo para a mobilização de uma série de propostas no campo dos direitos humanos até então encapsuladas pela lógica da Guerra Fria (FORSYTHE, 2003). A proposta de criação do ACNUDH, que, segundo Nowak (2009), foi a de maior visibilidade nos meios de comunicação, chegou à Viena por força da ONG Anistia Internacional. Já no processo preparatório da Conferência, a proposta foi encampada pela Reunião Regional Latino-Americana e pelas potências ocidentais, com destaque para os EUA (LAATIKAINEN, 2004). Os apoiadores da proposta justificavam a criação do ACNUDH pela necessidade de maior coordenação na matéria de direitos humanos. A proposta era objetada, por sua vez, por muitos países não-ocidentais, especialmente os asiáticos, pois a viam como uma forma de privilegiar a fiscalização exclusiva dos direitos civis e políticos (em detrimento dos direitos econômicos, sociais e culturais) e como possibilidade de ingerência ocidental intrusiva em suas respectivas soberanias (ALVES, 2001; HERNANDEZ, 2014). A falta de consenso sobre o ponto permaneceu até o final do evento. Não havendo solução, o Plenário da Conferência encaminhou a proposta para a Assembleia Geral colocando-a como prioritária (UN, 1993). Nesse momento, do ponto de vista empírico, vale ressaltar dois elementos para compreender esse processo: o apoio dos EUA à proposta e a articulação da ONG Anistia 3

Houve tentativas de criação do ACNUDH durante as décadas de quarenta, capitaneada pela França, de cinquenta, pelo Uruguai, de sessenta e setenta, pela Costa Rica, e de oitenta, ainda que mais timidamente, pelos EUA. Em todas essas tentativas, a lógica leste-oeste e norte-sul se impuseram de tal forma que jamais a proposta conseguiu chegar à Assembleia Geral para ser apreciada. De maneira geral, a proposta era discutida pela Comissão de Direitos Humanos e sua Subcomissão e, frequentemente, era barrada no EcoSoc ou ainda no Terceiro Comitê da Assembleia Geral, responsável pelos debates sobre direitos humanos. Historicamente, a proposta contou com apoio da Europa Ocidental e, com menor ênfase, dos EUA e da América Latina (com a exceção de Cuba, que sempre se opôs, e com a exceção de Costa Rica e Uruguai, os quais apoiavam de forma mais intensa). Por outro lado, a proposta sempre foi firmemente rechaçada pelo bloco soviético (no qual se incluía Cuba), pelo bloco árabe e pelos países do sudeste asiático. Os países africanos, em geral, eram refratários à proposta, mas não chegavam a conformar uma oposição articulada.

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Internacional, ambos elementos presentes desde o processo preparatório da Conferência e incrementados durante o intervalo entre o término da Conferência, junho de 1993, e o início das negociações na Assembleia Geral, de outubro a dezembro do mesmo ano. Os EUA apoiaram e até lideraram algumas das propostas frustradas de criação do ACNUDH. Mas, o passo decisivo foi tomado durante a Conferência de Viena, quando a administração Clinton, ansiosa por se mostrar de forma diferente da administração antecessora e pressionada pela forte mobilização (inclusive midiática) da Anistia Internacional, tomou para si essa pauta como uma de suas principais reivindicações. No plenário da Conferência, afirmou o então Secretario de Estado dos EUA, Warren Christopher: Hoje, em nome dos Estados Unidos, eu apresento oficialmente à comunidade global um plano de ação ambicioso que representa nosso comprometimento em realizar os direitos humanos, independentemente dos resultados dessa Conferência. [...] Procuraremos fortalecer o Centro de Direitos Humanos da ONU e suas funções de assessoria e relatorias. Apoiaremos o estabelecimento de um Alto Comissário para os Direitos Humanos (CHRISTOPHER, 1993: p. 5).

Segundo Flood (1998), diplomata envolvido nas negociações da pauta nos anos oitenta, diante de um lobby norte-americano intenso (que contou com a participação direta de Warren Christopher, então Secretário de Estado, John Shattuck4, Secretário-Assistente para Direitos Humanos, e o ex-presidente Jimmy Carter) junto a vários Estados importantes, construiu-se o consenso necessário para estabelecer o posto e para sustentar o apoio até a Assembleia Geral, ao final de 1993. De acordo com Ayala-Lasso (2002; 2009), Ramcharan (2002) e Magazzeni (2009), a Conferência de Viena funcionou como uma base a partir da qual as reformas dos métodos da ONU em matéria de direitos humanos se fundamentaram, com forte destaque para o posto de Alto Comissário para os Direitos Humanos5. O término da Guerra Fria trouxe a possibilidade de que o principal fim do regime internacional dos direitos humanos pudesse ser abertamente debatido: a efetividade de tais direitos (e não apenas a eficiência das instituições e agências que o promovem). A criação

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Findada a Conferência de Viena sem a aprovação do posto, afirmou Shattuck (1993): “[…] nós [EUA] vamos forçar o cumprimento do plano de ação, apresentado em Viena, na próxima Assembléia Geral da ONU em Nova York. Vamos buscar a criação de um Alto Comissário sobre Direitos Humanos da ONU.” (SHATTUCK, 1993: p. 83). 5 De acordo com Nowak (2009), “The establishment of the Office of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR) constitutes the most important structural result of the Vienna World Conference on Human Rights.” (NOWAK, 2009: p. 106). Segundo Schöfer, “[...] the OHCHR, established as a result of the VDPA in 1993, represents the international community’s main focal point for the protection and promotion of human rights.” (SCHÖFER, 2009: p. 395). Kyung-wha Kang, Alta Comissária interina entre 1º de julho e 1º de setembro de 2008, também afirmou: “The Vienna Conference is of particular significance to all of us at OHCHR, for it was the Vienna process that gave concrete voice to the long-standing wish of the human rights community to create the post of the UN High Commissioner for Human Rights. Those who were directly involved in the Vienna process […] recall that the issue of creating the post of the High Commissioner was an undercurrent of controversy at the Conference, not extensively debated openly but kept alive in the corridors and small group meetings among delegates who were keen not to let the opportunity pass.” (KANG, 2009: p. 65).

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do ACNUDH, e a própria realização da Conferência de Viena, ligam-se a esse fim normativo e não meramente funcionalista. O contexto do pós-Guerra Fria ficou marcado pela ascensão não apenas de temáticas sociais em âmbito internacional (direitos humanos, migrações internacionais e meio-ambiente), mas pela ascensão e fortalecimento internacional das ONGs ligadas a tais temáticas. Assim, conforme já dito, parece-me importante não negligenciar a participação dessas organizações, lideradas pela Anistia Internacional, na aprovação do ACNUDH. De acordo com Clapham (1994), o anúncio da realização da Conferência de Viena forçou os envolvidos com direitos humanos a considerar as fraquezas daquele sistema de proteção face a sua não efetividade e a propor novas ideias. A partir daí, a Anistia Internacional reviveu e passou a promover a iniciativa de criação do ACNUDH, que se tornou a principal bandeira da organização durante a Conferência. Inicialmente, a ONG se concentrou na reunião regional preparatória africana para a Conferência de Viena, realizada em Túnis, em dezembro de 1992. Nesse mesmo mês, a Anistia publicou um documento intitulado “World Conference on Human Rights: facing up to the failures: proposals for improving the protection of human rights by the United Nations” (ANISTIA INTERNACIONAL, 1992). Esse foi um documento elaborado no contexto de construção da Conferência de Viena, integrando a documentação de seu processo preparatório e, assim, circulando entre os atores envolvidos nesse processo: delegações de Estados, outras ONGs e a ONU. A ONG ressaltou a necessidade da ONU criar novos mecanismos de direitos humanos e reforçar aqueles já existentes a fim de garantir maior efetividade a tais direitos. A principal proposta desse documento foi a criação de um Comissário Especial para os Direitos Humanos, que viria a se constituir no ACNUDH, que fosse dotado de capacidade vocal para monitorar e denunciar violações de direitos humanos. Inseridas nessa demanda por efetividade dos direitos humanos, a Anistia colocou uma série de demandas mais específicas. Todas elas foram mobilizadas para justificar a criação do ACNUDH. Praticamente todas elas foram debatidas em Viena e muitas delas, incorporadas ao mandato e à estrutura institucional do Alto Comissariado6, demonstrando toda a importância desse trabalho de campaigning. Mas, como já exposto, a proposta não foi aprovada em Viena e teve que seguir para a Assembleia Geral. Por isso, a mobilização das ONGs, lideradas pela Anistia, continuou7.

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“It is clear that, in order to address the complexity and range of pressing human rights issues still confronting the international community today, a major new initiative is needed. Amnesty International is proposing that this need could be met by the establishment of a UN Special Commissioner for Human Rights.” (ANISTIA INTERNACIONAL, 1992: p. 4). 7 Conforme Clapham (1994), muitas ONGs do mundo todo entraram em ação nesse momento. A articulação NGO Liaison Committee, formada em Viena, mobilizou redes regionais de ONGs de maneira que elas pudessem debater a questão com seus respectivos governos. Clapham destaca o esforço que foi feito para que representantes de ONGs de países do sul pudessem ir até Nova York e mostrar que a demanda por um Alto Comissário para os Direitos Humanos não era apenas uma demanda das potências ocidentais.

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Em outubro de 1993, um grupo de ONGs liderado pela Anistia fez um pronunciamento estabelecendo quais seriam os desafios com os quais o ACNUDH deveria lidar (CLARK, 2002). Nesse mesmo mês, a Anistia elaborou outro documento intitulado “United Nations: a High Commissioner for Human Rights: time for action.”. Esse documento foi uma das maiores expressões do lobby feito pela ONG em relação à causa do ACNUDH. O que mais chama a atenção no documento é que ele condiciona diretamente a execução e o êxito concreto das recomendações de Viena à criação do posto de Alto Comissário, ou seja, ele seria uma espécie de “continuador” das reflexões de Viena, zelando pela implementação e monitoramento daquelas deliberações materializadas em seu documento final (ANISTIA INTERNACIONAL, 1993). Em Nova York, na Assembleia Geral de 1993, formou-se um grupo de trabalho interestatal, ao qual as ONGs tiveram pouquíssimo acesso (conforme pude perceber em entrevistas com ativistas que lá estiveram), para debater a construção do mandato do ACNUDH. Esse grupo foi chefiado pelo então representante equatoriano no Conselho de Segurança, o embaixador José Ayala Lasso. Ayala Lasso, com extrema habilidade diplomática (segundo vários diplomatas entrevistados), conseguiu elaborar um mandato aprovado consensualmente pelo grupo de trabalho que assim o encaminhou para apreciação da Assembleia Geral. Vale dizer que o preço da aprovação foi a retirada do mandato de previsão explícita do exercício de monitoramento e voz pública pelo ACNUDH. Atingida a concordância no tenso grupo de trabalho, a proposta, mobilizada pela Anistia Internacional e apoiada pelos EUA e por várias outras delegações8, foi, finalmente, aprovada por consenso em Nova York, na Assembleia Geral da ONU, em 20 de dezembro de 19939 (BRETT, 1995; LAWSON, 1996). É interessante notar que a criação do cargo não foi do agrado do então SecretárioGeral da ONU, Boutros-Ghali10. Durante todas as negociações para a criação do ACNUDH, os Secretários-Gerais da ONU não se mostraram fortes apoiadores da proposta. O motivo da falta de apoio é que temiam que a ascensão dos direitos humanos dentro da organização pudesse atrapalhar o cumprimento de suas tarefas, dentre elas manter boas relações com os Estados-membros da organização. Além disso, o ACNUDH sempre foi visto por eles

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A proposta também foi – ainda que mais timidamente quando comparada à mobilização da Anistia – incorporada pelas delegações latino-americanas, que realizaram reunião preparatória na Costa Rica. Ademais, a proposta de criação do ACNUDH foi também discutida pelos governos europeus no encontro inter-regional de especialistas em direitos humanos, promovido pelo Conselho da Europa em Estrasburgo, em janeiro de 1993. 9 A missão do ACNUDH foi assim sintetizada por Schöfer: “The mandate of OHCHR is to promote and protect the enjoyment and full realization, by all people, of all rights established in the Charter of the United Nations and in international human rights laws and treaties. The mandate includes preventing human rights violations, securing respect for all human rights, promoting international cooperation to protect human rights, coordinating related activities throughout the United Nations, and strengthening and streamlining the United Nations system in the field of human rights.” (SCHÖFER, 2009: p. 405). 10 Essa postura reticente de Boutros-Ghali era, de certa forma, contraditória com seu discurso a respeito da necessidade de reforma da ONU, especialmente por conta da ineficiência da organização em responder rapidamente a situações de graves violações de direitos humanos.

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como um potencial competidor e um potencial causador de problemas e embaraços políticos internacionais11. Por isso, quando a criação efetivou-se, Boutros-Ghali apontou como Alto Comissário justamente Ayala Lasso, indivíduo de bom trânsito entre as potências do Conselho de Segurança. O diplomata equatoriano, apesar de habilidoso (o que pôde ser comprovado pela sua condução do Grupo de Trabalho em Nova York), não possuía nenhuma credencial em matéria de direitos humanos. Seu perfil diplomático discreto caracterizou seu mandato a frente do ACNUDH, frustrando, como mostrarei abaixo, as altas expectativas dos ativistas.

Ayala Lasso: diplomacia e discrição Nomeado em fevereiro de 1994 e tendo assumido em 5 abril do mesmo ano, Jose Ayala Lasso se tornou o primeiro Alto Comissário para Direitos Humanos da ONU. Nascido em Quito, no Equador, em 1932, ele se tornou diplomata. Serviu em três diferentes ocasiões como Ministro das Relações Exteriores e foi embaixador na Bélgica, França, Luxemburgo, Peru, Vaticano e na antiga Comunidade Econômica Europeia. De 1989 a 1994, Ayala Lasso foi representante do Equador na ONU e entre 1991 e 1992 foi representante no Conselho de Segurança, presidindo-o em duas oportunidades (agosto de 1991 e setembro de 1992). Portanto, no momento das negociações do Grupo de Trabalho que deu origem à resolução de criação do ACNUDH, o diplomata equatoriano era o principal representante de seu país na ONU, o que permite compreender o capital político que o conduziu à presidência desse grupo e, posteriormente, ao posto de Alto Comissário. Ayala Lasso, portanto, possuía um perfil eminentemente diplomático. Por isso, estava habituado a negociações discretas e não a pronunciamentos públicos condenatórios, o que, de fato, frustrou muitos daqueles ativistas que haviam se mobilizado pela criação do posto, assim como alguns Estados ocidentais, especialmente europeus. Um dia após sua posse, Ayala Lasso foi submetido a uma verdadeira prova de fogo. Em 6 de abril de 1994, o avião que carregava os presidentes de Ruanda e Burundi foi atingido e, com isso, deu-se início ao genocídio de Ruanda. Ayala Lasso, praticamente desprovido de qualquer estrutura institucional, administrativa e orçamentária, conseguiu convocar uma sessão extraordinária da Comissão de Direitos Humanos sobre a questão, cuja consequência foi a nomeação de um Relator Especial para Ruanda. Além disso, fez uma visita ao pais durante o transcorrer do genocídio e despachou uma missão de 11

Ilustrativo desse posicionamento foi a declaração de Boutros-Ghali às vésperas da Conferência de Viena no Washington Post: “Both the principles and the practices of human rights are under stress. This is a time for serious discussion, for quiet diplomacy and step-by-step problem solving. Solutions cannot be imposed from the top down. Proposals for new bureaucracies, high-level positions, more procedures and permanent forums, as admirable and well-intentioned as they are, may only arouse discontent and resistance at a time when liberality and leeway are called for. This is a year for dialogue.” (BOVEN, 2002: p. 16).

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observação, investigação e coleta de dados, o que veio a se constituir na primeira missão de campo sob a chefia do ACNUDH (UNAMIR, 1994). Essa reação rápida de Ayala Lasso, apesar da precariedade logística12, emitiu um sinal político aos ativistas de que talvez eles estivessem errados a respeito de seu perfil discreto. Um importante ativista e ex-Relator Especial, afirmou em entrevista sobre esse episódio protagonizado por Ayala Lasso: He would certainly have been seen as a safe pair of hands, and that means he wouldn't be too aggressive in terms of independent scrutiny of particular countries situations. But that said, he did not ignore that implicit part of the mandate at all, the country, he, in 1993, I think, 1994... Obviously... In 1994, he went to Rwanda at a very dangerous time, or at least he sent a group of experts to Rwanda just as the genocide was starting. He called for a special meeting of the Commission in HR, which was the predecessor of the HR Council, and it was very much thanks to him that out of that special session of the Council, there was a special rapporteur on Rwanda established, and he, together with a couple of other rapporteurs, myself and Bacre Ndiaye, the rapporteur on executions, went on mission there. Now, all that was thanks to him.

Mas havia sido um sinal somente temporário aos olhos das ONGs internacionais de direitos humanos. O próprio Ayala Lasso, durante uma reunião do Terceiro Comitê da Assembleia Geral da ONU, em novembro de 1994, afirmou que ele não reportaria aos presentes as tragédias que afligiam indivíduos e grupos ao redor do mundo, isto é, ele não faria uso da voz pública pelo qual tanto ansiaram os ativistas de direitos humanos (AYALA LASSO, 1994)13. Ayala Lasso visitou vários países na tentativa de avaliar, dar suporte e influenciar o comportamento dos Estados. Suas três primeiras visitas ocorreram na Áustria, Suíça e Dinamarca. Por um lado, essa atitude foi interpretada como uma tentativa de mostrar aos Estados que suas visitas e os diálogos que ele estava se propondo a construir não seriam exclusivos a “países violadores de direitos humanos”, mas a todos, o que agradou muitos países em desenvolvimento, conforme me afirmou um diplomata egípcio em entrevista. Os ativistas, no entanto, especialmente a Human Rights Watch, acharam a escolha desses três países, considerados pouco violadores de direitos humanos, inadequada, tendo em vista a existência de outros lugares em situações calamitosas em matéria de violações. Muito mais do que o local das visitas, o que passou a incomodar os ativistas das principais ONGs internacionais de direitos humanos foi a postura discreta de Ayala Lasso nessas visitas e o fato de ele não articulá-las junto a outros mecanismos de direitos

12 Um entrevistado do alto escalão afirmou: “I can just tell you that now we are talking about 94, 95 and this Office...it was even before the Office was created indeed, so...and the Office was not in all prepared logistically for Rwanda...send out people withou prepare.” 13 Ayala Lasso chegou a reconhecer explicitamente que seu perfil diferia daqueles que defendiam uma atuação do ACNUDH mais voltada à ação como voz pública. Em um evento com vinte ONGs canadenses, em março de 1995, ele afirmou: “I do not share the approach of NGOs to human rights issues, but I do respect the approach.” (LOGAN, 1995: p. 14).

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humanos da ONU, tal como os relatores especiais, comitês de tratados e recomendações emitidas pela Comissão de Direitos Humanos. Ayala Lasso, por exemplo, foi criticado por vários defensores de direitos humanos após suas visitas a Colômbia e a Cuba. Nenhum funcionário de direitos humanos já havia visitado Cuba, mas Ayala Lasso não consultou o relator especial para Cuba, não solicitou a visita a prisões e não se encontrou com vítimas de abuso (GAER, 2014). O próprio Groth, o relator da ONU sobre Cuba, afirmou, em entrevista a Korey (2001), que ficou decepcionado com o fato de Ayala Lasso não tê-lo consultado antes da sua visita. A Anistia Internacional teve reação parecida ao dizer que as visitas do Alto Comissário a países historicamente resistentes ao sistema de direitos humanos da ONU havia, por um lado, representado um passo importante, mas, por outro, não poderia ter a pretensão de substituir ou compensar a postura não-cooperativa desses países em relação às recomendações da Comissão de Direitos Humanos e à vedação de acesso ao país pelo relator especial, como era o caso cubano. O padrão diplomático-negociador de Ayala Lasso se repetiu na sua viagem à Colômbia. Novamente, ele não consultou ONGs locais ou internacionais e tampouco dois relatores temáticos que haviam acabado de visitar o país. Diante da negligência com seu perfil de voz pública, as ONGs de direitos humanos reagiram e algumas delas se juntaram e elaboraram uma carta extremamente crítica ao Alto Comissário14. Ele reiterou seu perfil diplomático em muitas de suas outras visitas ao longo de 1996 e 1997 (Ruanda, Burundi, Índia, Timor Leste etc.): “Ayala Lasso’s inclination to ‘quiet diplomacy’ was seen by some NGOs as an abdication of moral responsibility and a self-denial of the High Commissioner’s great potential advantage.” (KOREY, 2001: p. 372). Aryeh Neider (1997) afirmou que a escolha por um perfil diplomático mais discreto tornou Ayala Lasso e o posto do ACNUDH virtualmente invisíveis. Em seu relatório de 1995, a Human Rights Watch foi contundente: His voice was not heard on the major human rights questions of the day, be it stopping "ethnic cleansing" in Bosnia, reversing the mercantilist abandonment of human rights in Asia, integrating human rights into U.N. military operations, building an international system of justice, or even encouraging specific governments to cooperate with the U.N.'s traditional human rights machinery. For his first three official trips, he chose Switzerland, Austria and Denmark. When he did address more pressing problems, such as the desperate need for monitors in Rwanda and Burundi, his efforts were undermined by the failure to develop country-specific 14

Em uma entrevista a Paul Lewis, à época correspondente do NY Times na ONU, Ken Roth, da Human Rights Watch, afirmou que a predileção por uma forma de ação mais diplomática fez com que Ayala Lasso silenciasse diante, por exemplo, dos crimes de guerra ocorridos nos Bálcãs e não fosse capaz de chamar a atenção do Conselho de Segurança para uma série de violações sistemáticas de direitos humanos ocorridas no mundo. A Anistia Internacional, tal como a HRW, foi bastante crítica a Ayala Lasso. Em um relatório à Comissão de Direitos Humanos, a ONG urgiu o Alto Comissário a tomar uma posição de voz pública diante das violações de direitos humanos em curso na Colômbia naquele momento, postura até então evitada ao máximo por ele. Mas a expressão do grande desapontamento da AI apareceu dois meses depois. Em abril de 1997, a Anistia publicou um relatório em que acusou Ayala Lasso de exercer um “role as traveling diplomat [...] a chasm between the expectations and the delivery.”

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expertise at the U.N.'s Centre for Human Rights and by inadequate funding from U.N. headquarters in New York. On his few high-profile visits with oppressive governments, he opted for quiet persuasion, what he called "human rights diplomacy." During his November visit to Cuba, for example, he offered no public comment on the government's repressive human rights record or even its refusal to allow a visit by the U.N.'s special rapporteur on Cuba, who would have reported his own findings publicly By pointedly refraining from public criticism, the High Commissioner squandered his unique capacity to stigmatize abusive conduct and abandoned his most powerful weapon to defend human rights (HRW, 1995).

Mas, apesar de todo esse desconforto junto ao movimento internacional de direitos humanos, Ayala Lasso também empenhou grandes esforços para assegurar que os governos cumprissem os acordos em relação à instalação de escritórios de campo - uma estratégia que seria incorporada pelos seus sucessores e que atualmente talvez seja o principal modo de ação do EACNUDH. Nesse sentido, a estratégia da diplomacia silenciosa e não embaraçosa parece também ter trazidos resultados importantes. Embora Ayala Lasso não mencionasse publicamente as violações de direitos humanos quando visitava a Colômbia, por exemplo, e tampouco fazia referência às recomendações dos relatores especiais, ele conseguiu negociar com o governo colombiano o estabelecimento de um escritório de campo permanente do EACNUDH, que permanece em funcionamento até hoje e é considerado a mais organizada presença de campo da instituição. O equatoriano renunciou ao cargo em 31 de março de 1997 para retornar ao Equador e assumir a função de Ministro das Relações Exteriores. Naquele momento, Ayala Lasso foi requisitado para conduzir as negociações de paz do Equador com o Peru a respeito de questões fronteiriças, o que resultou em um acordo em 1998 (ZAYAS, 2000; 2010). O legado político e institucional deixado por Ayala Lasso, portanto, era um legado diplomático, negociador e discreto. Por um lado, isso agradou a maioria dos Estados (especialmente China e Rússia, que haviam concordado com seu apontamento) além do próprio Boutros-Ghali, e ajudou o posto a iniciar seu estabelecimento com poucas turbulências políticas junto aos Estados. Por outro, no entanto, Ayala Lasso praticamente não desenvolveu a faceta de voz pública do ACNUDH, desagradando muitas ONGs internacionais de direitos humanos, atores importantes não só na criação, mas na posterior sustentação institucional do ACNUDH/EACNUDH.

Mary Robinson: voz pública e tensões políticas A segunda ocupante do posto de ACNUDH foi a irlandesa Mary Robinson. Robinson, além de formação acadêmica na área de direitos humanos, construiu uma trajetória

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profissional no meio jurídico e uma carreira política de alto nível sempre muito vinculada à luta por direitos, chegando à presidência da Irlanda em 199015. É bom frisar que apesar do prestígio, a presidência na Irlanda representa somente a chefia de Estado, e não a chefia de governo. Assim, é uma posição quase cerimonial e com pouco poder institucional, algo similar ao papel da monarquia no Reino Unido. Apesar desses empecilhos, Robinson se destacou por se valer de seu posto para fazer denúncias públicas de violações de direitos humanos ocorridas no país. Mais do que isso, ela começou a se pronunciar sobre violações de direitos humanos no mundo. Robinson foi, por exemplo, a primeira chefe de Estado a visitar Ruanda depois do genocídio em 1994. Como presidente da Irlanda, ela chefiou uma reunião europeia preparatória para a Conferência de Viena em Estrasburgo. Às vésperas de encerrar seu mandato na presidência em 1997, Robinson foi indicada ao posto de Alta Comissária por Kofi Annan em setembro, com amplo apoio das forças políticas ocidentais, estatais e não governamentais (HRW, 1997; LEOPOLD, 1997). Robinson tinha um perfil bem diferente do perfil diplomático de Ayala Lasso. Seu mandato ficou marcado por fortes denúncias públicas, inclusive contra países como EUA, Austrália e Rússia, o que fez com que ela fosse lembrada por muitos ativistas, conforme pude perceber nas entrevistas, como a mais atuante Alta Comissária até agora, por um lado, mas, por outro, possivelmente tenha sido o principal motivo da não renovação do seu mandato. A substituição de Boutros-Ghali por Annan é importante para compreender o mandato de Robinson. Em comum com Boutros-Ghali, Annan possuía um ímpeto pela reforma da ONU, mas, diferentemente de seu antecessor, Annan elevou a importância dos direitos humanos dentro da agenda da organização16. Assim que assumiu, em janeiro de 1997, Annan reorganizou o Secretariado da ONU em quatro comitês executivos à luz das principais atividades da organização: paz e segurança, questões sócio-econômicas, questões humanitárias e cooperação para o desenvolvimento. Em vez de criar um quinto comitê de direitos humanos, Annan considerou os direitos humanos como um elemento transversal a ser integrado em todo o trabalho da ONU e, por isso, com presença garantida dentro dos quatro comitês. Em julho do mesmo ano, o novo Secretário-Geral propôs, em

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Como senadora, ela conseguiu aprovar algumas leis relativas a planejamento familiar, particularmente o direito a métodos contraceptivos, divórcio e aborto. Ela tentou ainda, sem sucesso, descriminalizar a homossexualidade. Fora do senado, ela foi uma das líderes no estabelecimento de clínicas jurídicas para pessoas de baixa renda e uma ativista em matéria de direitos das mulheres. Em 1976, ela se filiou ao partido trabalhista e tentou por duas vezes, sem sucesso, ser eleita para o parlamento irlandês. Mas na mesma época começou a advogar em casos da Corte Europeia de Direitos Humanos. Na maioria deles, representou mulheres, idosos e pessoas pobres. Já na década de oitenta, foi eleita para o Dublin City Council, a partir de quando começou a se interessar por questões internacionais. Em 1985, ela saiu do partido trabalhista e voltou ao senado como independente. 16 Assim que Kofi Annan foi selecionado para ser o novo Secretário-Geral da ONU, as grandes ONGs internacionais de direitos humanos se mobilizaram para pressionar pela mudança de Ayala Lasso, com destaque para a Human Rights Watch (BROODY, 1997; DEEN, 1997; ANISTIA INTERNACIONAL, 1997b; UN, 1997a). Parte importante desse ímpeto veio do primeiro discurso de Annan na Assembleia Geral, no qual ele explicitamente enfatizou a necessidade de avançar os objetivos de direitos humanos. No contexto da renúncia de Ayala Lasso, a Anistia Internacional também preparou um documento para tentar nortear a nova condução do ACNUDH. Esse documento ofereceu uma série de recomendações, com destaque para o fortalecimento dos escritórios de campo, a reestruturação do Centre e, principalmente, a necessidade do novo mandatário assumir sua função de voz pública diante dos violadores de direitos humanos (ANISTIA INTERNACIONAL, 1997a).

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seu relatório Renewing the United Nations: a Programme for Reform, que o programa de direitos humanos fosse reforçado e, mais do que isso, que ele fosse plenamente integrado à vasta gama de atividades da ONU (UN, 1997c). Nesse relatório, confiou ao ACNUDH, presente nos quatro comitês, a responsabilidade de dirigir a política de transversalização dos direitos humanos na ONU e o legitimou politicamente como o principal responsável pelo tema dentro da instituição, algo já previsto pelo mandato, mas pouco exercido - interna e externamente - devido ao perfil de Ayala Lasso. Nesse contexto de fortalecimento político e institucional dos direitos humanos dentro da ONU, Annan tomou uma medida decisiva logo que Robinson tomou posse: extinguiu formalmente o antigo Centre for Human Rights, que era chefiado pelo Alto Comissário desde a criação do posto em 1994, e fez do seu staff o chamado Escritório do Alto Comissário das Nações Unidas para os Direitos Humanos (EACNUDH) (UN, 1997b). Isso foi importante, pois o mandato de criação do ACNUDH não extinguiu o Centre, o que criou uma situação burocraticamente confusa não só em relação à orçamento e staff, mas também uma batalha política entre o Alto Comissário, Ayala Lasso, e o então diretor do Centre, Ibrahima Fall, que disputavam o gerenciamento de recursos, de pessoal e a representatividade política de ser o principal responsável por direitos humanos dentro da ONU. Formou-se, assim, ao redor da indicação de Robinson a expectativa, especialmente entre os ativistas, de que a voz pública da ACNUDH passaria a ser ouvida17 e de que o posto ganharia maior respeito internacional. Um mês depois de tomar posse, Robinson fez um discurso em Oxford no qual traçou quais seriam as principais linhas do seu mandato e criticou com bastante veemência a preponderância na ONU e entre as potências ocidentais dos direitos civis e políticos sobre os direitos econômicos, sociais e culturais. Ainda que privativamente, Robinson foi repreendida por Annan pelo discurso que colocou a ONU sob holofotes negativos, conforme me revelou um funcionário do EACNUDH em entrevista. Um mês depois, ao encerrar sua visita a Ruanda, Robinson fez um forte pronunciamento na conferência de imprensa. Quase imediatamente após essa fala, o governo de Ruanda publicou uma nota dizendo que cortaria todos os laços com a ONU. De outro lado, não só as ONGs, como agências da ONU, especialmente o ACNUR, apreciaram muito o discurso de Robinson condenando as muitas violações de direitos humanos que vinham ocorrendo em Ruanda. Algo recorrente na prática institucional do EACNUDH é a realização de reuniões privadas entre embaixadores e o ACNUDH. Normalmente, os representantes estatais procuram o mandatário para tratar de problemas em outros países. Robinson, diante disso, 17

Nas palavras de Korey: “More than most other top government officials, she typified the personality who could conduct a human rights approach rather than a ‘diplomatic approach’ to problems of abuse. […] Clearly an activist, she would be expected to speak out against human rights abuses and, thereby, articulate the moral conscience of the international community” (KOREY, 2001: p. 386).

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desenvolveu a estratégia de durante tais reuniões levantar os problemas de violações nos países representados por tais embaixadores, o que passou a deixar as reuniões tensas e relativamente peculiares para encontros diplomáticos, especialmente quando comparadas com as reuniões conduzidas por Ayala Lasso. Em uma dessas reuniões, Robinson recebeu Madeleine Albright, em 1998. Ao tratar de forma inesperada sobre temas delicados para os EUA, como pena de morte, Albright afirmou: “A word in your ear, Mary. Don’t worry about the United States, we can take care of ourserlves”. Robinson respondeu a Albright que, como Alta Comissária, ela não poderia tirar nenhum país da sua agenda, correndo o risco de ser criticada por enviesamento (ROBINSON, 2012). A partir daí, a relação de Robinson com os EUA só pioraria, especialmente após a vitória de Bush e o 11/09. Depois de visitar o Kosovo, em 1999, Robinson fez não só criticas à Milosevic, como também criticou abertamente a desproporcionalidade da reação da OTAN (BOGGAN, 1999). Isso gerou alto descontentamento no embaixador dos EUA na ONU, Richard Holbroke, e fez com que Kofi Annan novamente repreendesse Robinson por fazer tais criticas em um momento, segundo ele, tão sensível como aquele (RAMCHARAN, 2002). Em meio à sessão da Comissão de Direitos Humanos em março de 2000, Robinson começou a receber denúncias de violações de direitos humanos cometidas por soldados russos e forças governamentais na Chechênia. O conflito havia sido reaberto em agosto de 1999, quando forças russas responderam à invasão chechena do Daguestão. O consenso em Genebra era que não havia espaço algum para um Alto Comissário agir nesse caso na medida em que ele envolvia um membro permanente do Conselho de Segurança. Entretanto, Ronan Murphy, funcionário do alto escalão de Mary Robinson e que havia sido embaixador irlandês na Rússia de 1995 a 1999, conseguiu organizar uma visita da Alta Comissária à Chechênia, com a contra-partida russa de que ela também visitasse o Daguestão. Depois de uma viagem extremamente tensa, na qual Robinson e sua comitiva se encontraram com autoridades russas, chechenas e do Daguestão, além de muitas vítimas de violações pelas forças russas, Robinson voltou à Genebra, onde a sessão da Comissão de Direitos Humanos ainda estava em curso. Lá fez um pronunciamento contundente (UN, 1999). Em resposta, o representante russo também se pronunciou de forma crítica ao papel desempenhado por uma servidora civil internacional da ONU como Robinson, além de negar as violações por ela denunciadas. Porém, Robinson fez um uso tão enfático de sua voz pública que criou um ambiente que levou a algo até então inédito: a Comissão de Direitos Humanos adotou uma resolução condenando a postura russa na Chechênia. Foi a primeira vez que um membro permanente do Conselho de Segurança recebeu tal tipo de condenação pública no âmbito da Comissão. Por um lado, Robinson de fato havia conseguido colocar o ACNUDH/EACNUDH na mídia e agenda política internacional não só por força do uso constante da voz pública, mas

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por uma série de avanços institucionais (como a expansão de campo do EACNUDH, o aumento de staff e de orçamento, etc.). Essa postura de Robinson vinha satisfazendo em grande medida aquelas ONGs que haviam pressionado pela criação do ACNUDH e se posicionado criticamente diante da postura discreta de Ayala Lasso. Por outro lado, no entanto, o perfil incisivo de Robinson trazia grande instabilidade ao EACNUDH na medida em que ele gerava uma série de tensões com os Estados, inclusive Estados poderosos, como EUA e Rússia, mas também internamente com Kofi Annan, que via seu trabalho diplomático dificultado pelas fortes e constantes declarações de Robinson18 (HURST, 2006; KOH, 2004; RAMCHARAN, 2002). A estabilidade política de Robinson se deteriorou muito a partir dos atentados de 11/09, já sob a gestão de George W. Bush19. Robinson foi uma das primeiras e poucas vozes dentro da ONU a condenar as práticas abusivas de combate ao terrorismo implementadas pelos EUA e seus aliados ocidentais (CAPDEVILLA, 2002). Ela chegou a despachar missões para o Iraque a fim de investigar abusos de direitos humanos cometidos pelas tropas dos EUA (RAMCHARAN, 2012). Isso fez com que ela recebesse uma série de críticas. Um de seus críticos mais fervorosos foi John Bolton, então Subsecretário de Estado para Controle de Armas e Segurança Internacional do governo Bush. Bolton dizia que as declarações públicas de Robinson colocavam em discussão a questão de quais os limites de servidor civil internacional, como era o caso dela, para expressar suas próprias opiniões publicamente. Havia, na visão dele, algo na condução de Robinson que a distinguia de seus predecessores e de seus contemporâneos em posições relativamente análogas. Por conta do caráter incisivo dos pronunciamentos de Robinson, Bolton dizia que a demarcação entre a condução legítima e ilegítima por funcionários internacionais tinha se tornado menos nítida. Ele argumentava que os pronunciamentos de Robinson ultrapassavam a importante linha entre a legitimidade democrática e o power unaccountable. Segundo ele, ela estava atuando a frente do ACNUDH não como uma servidora civil, mas como uma ativista, algo que seria inadequado para seu posto. Diante deste cenário extremamente hostil quanto às relações intergovernamentais, inclusive e principalmente com várias potências internacionais, Robinson não obteve o apoio 18

Em março de 2001, Robinson deu a seguinte declaração no plenário da Comissão de Direitos Humanos: “The message I would like to send to governments is: my Office stands ready to work constructively with you. At the same time, I want it to be clear that I do not see MOUs [memorandum of understandings] as ends in themselves and I am not interested in forms of cooperation – whether MOUs, National Actions Plans or National Institutions – which lack substance or which fail to address human rights shortcomings in a serious way. Calling attention to shortcomings where they exist is an indispensable part of the High Commissioner’s mandate” (ROBINSON, 2001. Grifo meu). Robinson fez uso de sua voz pública para condenar violações diversas vezes (sobre Serra Leoa e Timor Leste, em 1999, sobre o Congo e Austrália, em 2000, entre muitas outras). (RELIEFWEB, 1999; AAP, 2000) 19 As relações com os EUA já haviam estremecido por conta dos ocorridos na Conferência de Durban., que se deu dias antes dos atentados de 11/09 (ALVES, 2002). Na reunião regional asiática preparatória para a Conferência, alguns países, liderados pelo Irã, introduziram no documento final fortes criticas a Israel e equipararam o sionismo como uma forma de racismo. Apesar de não ser um trecho consensual e de ter sido retirado do documento final da Conferência, Israel e EUA, que se retiraram do evento, criticaram fortemente Mary Robinson, uma vez que ela era a principal responsável pela articulação e organização da Conferência (LANTOS, 2002)

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de Annan para ser conduzida a um segundo mandato20 (ROBINSON, 2012). Com o massivo apoio das ONGs de direitos humanos e ampla difusão na mídia internacional, Robinson conseguiu negociar apenas uma extensão de um ano, a qual se encerrou em setembro de 2002. Robinson foi substituída por um habilidoso alto funcionário da ONU, o brasileiro Sergio Vieira de Mello, que viria a morrer pouco tempo depois em um atentado no Iraque.

Considerações finais Conforme ressaltado na introdução, o objetivo deste breve paper foi evidenciar como as diferentes expectativas dos vários atores que compõem os debates internacionais sobre direitos humanos influenciaram a criação e o desenvolvimento inicial do ACNUDH. O processo de criação em Viena e Nova York evidenciou quem eram os atores interessados no surgimento do posto, ainda que por motivos diferentes. A maioria dos Estados concordaram com a aprovação do mandato nutrindo a expectativa acerca da aparição de um interlocutor diplomático de alto nível que viabilizasse a construção de projetos de cooperação e assistência técnica em matéria de direitos humanos, tanto que a menção explícita ao monitoramento e uso de voz pública foi retirada do mandato. As ONGs internacionais de direitos humanos, altamente articuladas e sob a liderança da Anistia Internacional, vislumbraram no cargo o surgimento de uma voz pública também de alto nível legitimada pelo selo da ONU. Esse contraste de interesses e expectativas gerou uma tensão na atribuição de significado do posto de ACNUDH que pautou seu desenvolvimento inicial. Enquanto Ayala Lasso se comportou de uma forma mais discreta e próxima ao repertório intersubjetivo das relações interestatais, Robinson se valeu de sua voz pública e, assim, se aproximou das expectativas ativistas. Apesar das tensões geradas, no caso de Ayala Lasso junto às ONGs internacionais principalmente, e no caso de Robinson junto aos Estados e ao SecretárioGeral, ambos contribuíram para os primeiros impulsos de consolidação institucional do ACNUDH/EACNUDH, desenvolvendo suas diferentes facetas. Além disso, das breves reflexões expostas nas páginas anteriores, pode-se inferir alguns elementos tanto em relação à peculiaridade dos direitos humanos enquanto pauta das relações internacionais quanto em relação ao lugar ontológico das organizações internacionais na área de Relações Internacionais.

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Uma importante exceção no exercício de voz pública de Robinson, foi a relação que ela construiu com o governo chinês. Ao longo de várias visitas e negociações discretas, Robinson conseguiu obter a assinatura chinesa no Pacto dos Direitos Civis e Políticos e a ratificação do Pacto de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, além de um incipiente programa de cooperação com o EACNUDH (KLEINE-AHLBRANDT, 2014).

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Sobre o primeiro, vale ressaltar que os direitos humanos são uma temática tão sensível nas relações internacionais porque eles justamente desafiam não só o pressuposto da reciprocidade, conforme mencionei na introdução. Eles também se diferenciam de outras pautas porque pretendem primordialmente incidir na regulação da relação governantegovernado, pedra de toque da soberania, e não apenas nas relações entre atores internacionais. Isso concede um lugar fronteiriço e perturbador aos direitos humanos diante da configuração tradicional da ordem internacional. Isso permite compreender porque o projeto do ACNUDH suscitou expectativas tão diversas e, por vezes, incompatíveis ao longo do espectro de atores envolvidos. Enquanto a maioria das ONGs internacionais esperavam a exposição internacional, para produção de constrangimento, de relações governantegovernado que não observassem as normas de direitos humanos, a maioria dos Estados esperavam, no máximo, o surgimento de um parceiro na área de direitos humanos. Por isso, o ACNUDH se colocou e se coloca em um lugar de tensão intersubjetiva para construção de sua legitimidade e prestação de accountability, haja vista que apesar dele estar inserido em uma organização intergovernamental como a ONU, a área internacional de direitos humanos talvez seja a mais avançada em matéria de participação de atores da sociedade civil, os quais não só se constituem em sustentáculos para o ACNUDH, mas também fontes de pressão. O desenvolvimento inicial, brevemente exposto aqui, deixa claro como essa seria uma tendência estruturante do posto e de seu escritório. Por fim, a análise aqui disposta evidencia não só como as organizações internacionais estão longe de ser epifenômenos ou compreendidas apenas por suas funções, como insistem realistas e funcionalistas, mas são agentes complexos da realidade internacional. Tal complexidade deriva não só da sua constante participação nos processos políticos (seja pela via diplomática, pela via burocrática ou por força do exercício de voz pública), mas porque não são um bloco monolítico. Conforme ficou claro aqui a partir da relação nem sempre harmônica entre Annan e Robinson, por exemplo, as organizações internacionais possuem fissuras e tensões internas que disputam os significados de suas atuações, como qualquer burocracia nacional. Uma das situações mais visíveis para se observar tal tensão (tanto interna quanto externa) e constatar a agência qualificada das organizações internacionais são os momentos de transgressão do mandato, tal como quando Ayala Lasso estabeleceu escritórios de campo para o EACNUDH ou quando Mary Robinson fez uso constante da voz pública, ambos não previstos explicitamente pelo mandato. Referências ALVES, José Augusto Lindgren. Relações internacionais e temas sociais: a década das conferências. Brasília: IBRI, 2001.

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