O Ambiente, a Polícia do Ambiente e a Investigação Criminal do Ambiente
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DIREITO, SEGURANÇA E DEMOCRACIA
Nº
12 OUTUBRO 2015
O AMBIENTE, A POLÍCIA DO AMBIENTE E A INVESTIGAÇÃO CRIMINAL DO AMBIENTE JORGE ANTÓNIO DE JESUS SOARES DA CUNHA DOS SANTOS CARDOSO Mestrando em Direito e Segurança
RESUMO Atualmente a problemática ambiental é deveras importante e tem merecido as preocupações das chefias de diversos líderes mundiais, entre as quais a portuguesa. Porém, constantes violações ao meio ambiente preconizadas pelo Homem no Planeta Terra criaram alterações outrora consideradas inimagináveis, cada vez mais sentidas. O presente Trabalho Individual que agora se submete a apreciação, intitulado “O Ambiente, a Polícia do Ambiente e a Investigação Criminal Ambiental”, pretende refletir sobre a estrutura que efetua a investigação de crimes ambientais na Guarda Nacional Republicana, sobre quais os ilícitos criminais que efetivamente pode levar a cabo durante uma investigação delegada e quais as principais dificuldades sentidas pelos investigadores daquele Serviço. Constatamos que atualmente existe um manancial considerável de normas jurídicas ligadas à proteção ambiental e que a sua fiscalização e investigação, está de um modo geral atribuída ao Serviço de Protecção da Natureza e do Ambiente, como Polícia Ambiental Nacional. Verificamos ainda que a estrutura de investigação criminal criada neste serviço é recente e que carece de reflexão e implementação de procedimentos e CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 |outubro de 2015
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orientações no que toca à delegação de processos criminais e à necessidade de formação especializada. Por tudo isso, reveste-se de primordial importância determinar quais os crimes que devem ser investigados por esta estrutura de investigação criminal ambiental, bem como quais as suas principais dificuldades. Conclui-se neste trabalho que de entre a lista de crimes da competência da Guarda Nacional Republicana, cuja investigação pode ser deferida ao investigador de crimes ambientais, dada a sua especialização e por serem um recurso escasso, deverão ser apenas os crimes relacionados com o ambiente e a natureza. Desde que estes não sejam da competência reservada da Polícia Judiciária, devendo ser ressalvadas as investigações deferidas nos termos da Lei de Organização da Investigação Criminal, pelo que, não deverão investigar os crimes conexos à legislação ambiental. Por outro lado, no que toca às dificuldades deste Serviço, elas diluem-se aquando da criação e implementação do curso de investigação de crimes ambientais.
PALAVRAS-CHAVE Ambiente, GNR, SEPNA, Polícia Ambiental, Investigação Criminal.
ABSTRACT Currently environmental issues are quite important and have received concerns the heads of several world leaders, including the Portuguese. However, constant violations of the environment recommended by the man on Planet Earth, created changes once considered unimaginable, increasingly felt. This Individual Work is now undergoing an assessment, entitled "The Environment, the Environmental Police and the Environmental Criminal Investigation", aims to reflect on the structure that makes the investigation of environmental crimes in the National Republican Guard, on which illicit criminals who can effectively carry out during a delegated inquiry and what are the main difficulties encountered by researchers of that Service. We note that there is currently a considerable source of legal standards related to environmental protection and that their inspection and investigation, is generally attributed 2 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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to the Protection Service of Nature and the Environment, as National Environmental Police. We also found that the criminal investigation structure created in this service is recent and it lacks reflection and implementation of procedures and guidelines regarding the delegation of criminal cases and the need for specialized training. For all that, it is of paramount importance to determine which crimes should be investigated by this environmental criminal structure and what are their main difficulties. We conclude this work from the list of crimes within the jurisdiction of the National Republican Guard, whose investigation may be granted to the investigator of environmental crimes, given their expertise and for being a scarce resource, should be only the crimes related to the environment and nature. Since these are not the exclusive powers of the Judicial Police, shall be deferred except the investigation in accordance with the Criminal Investigation Organization Act and therefore should not investigate crimes related to environmental legislation. On the other hand, with regard to the difficulties of this Service, they are diluted in establishing and implementing the environmental crimes investigation course.
KEYWORDS Environment, GNR, SEPNA, Environmental Police, Criminal Investigation.
LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E ACRÓNIMOS Art.º – Artigo CPOS – Curso de Promoção a Oficial Superior CTer – Comando Territorial CNA – Comissão Nacional do Ambiente CNUAD – Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento CNUAH – Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano CP – Código Penal CPP – Código de Processo Penal CRP – Constituição da República Portuguesa Desp. – Despacho DReg – Decreto Regulamentar 3 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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DGRF – Direção-Geral de Recursos Florestais DL – Decreto-Lei DNA – Divisão da Natureza e do Ambiente DSEPNA – Direcção do Serviço de Protecção da Natureza e do Ambiente DTA – Divisão Técnica Ambiental DTer – Destacamento Territorial EPNA – Equipa de Protecção da Natureza e do Ambiente EPNAZE – Equipa de Protecção da Natureza e do Ambiente em Zonas Específicas ENMA – Equipa Náutica e de Mergulho Ambiental EPF – Equipa de Protecção Florestal EUA – Estados Unidos da América GEAP – Grupos Especiais de Ação de Pesquisa GNR – Guarda Nacional Republicana IC – Investigação Criminal LBA – Lei de Bases do Ambiente LBPA – Lei de Bases da Política de Ambiente LOGNR – Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana LOIC – Lei de Organização da Investigação Criminal LOPSP – Lei Orgânica da Polícia de Segurança Pública LQCOA – Lei Quadro das Contra-Ordenações Ambientais MAI – Ministério da Administração Interna MAOT – Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território MP – Ministério Público NEP – Norma de Execução Permanente NIC – Núcleo de Investigação Criminal NICCOA – Núcleo de Investigação de Crimes e Contra-Ordenações Ambientais NPA – Núcleo de Protecção Ambiental ONG´s – Organizações Não Governamentais OPC – Órgão de Polícia Criminal PJ – Polícia Judiciária PSP – Polícia de Segurança Pública RGCO – Regime Geral das Contra-Ordenações 4 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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RGSGNR – Regulamento Geral do Serviço da Guarda Nacional Republicana SecSEPNA – Secção de Protecção da Natureza e do Ambiente SEPNA – Serviço de Proteção da Natureza e do Ambiente SGA – Sistemas de Gestão Ambiental SIIC – Secção de Informações e Investigação Criminal UE – União Europeia
INTRODUÇÃO O presente Trabalho Individual insere-se no âmbito do curso de Mestrado em Direito e Segurança da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa e pretende, em contexto académico, apresentar qual o papel do Serviço de Proteção da Natureza e do Ambiente (SEPNA) na Investigação Criminal Ambiental. Um dos principais problemas com que a Humanidade e o planeta Terra se debate hoje em dia tem a ver com as questões ambientais. A problemática ambiental ocupa as preocupações das chefias de diversos líderes mundiais já há muito tempo, assim como, “os cidadãos e demais intervenientes duma nova sociedade, agora mais preocupada com o frágil equilíbrio ecológico do nosso planeta” (Antunes, 1997). É com o passar dos anos, através de diversas convenções, cimeiras, tratados e acidentes ambientais que se nota a evolução da política ambiental internacional. Porém, a política ambiental de Portugal, apesar de não ser moderna e de assentar em influências externas, tais como, leis e diretivas europeias, tem sofrido diversas mudanças. Pois ao determinar-se que preservar recursos: é contribuir para a sustentabilidade ambiental e consequentemente para o desenvolvimento sustentável; é considerado como fator estratégico ao nível político nacional e internacional, alterou-se o paradigma e importância da problemática ambiental (Schmidt, 2008). Urge defender o ambiente e a natureza, motivo pelo qual Portugal e muitos outros países tipificaram diversas normas ambientais repressivas de cariz criminal e contraordenacional. De realçar que a legislação está cada vez mais rigorosa, impondo pesadas sanções. Para viabilizar operacionalmente as referidas normas, existem diversas polícias e entidades com competência de fiscalização da matéria ambiental. Porém, foi sentido pelo governo a necessidade de melhorar e intensificar a prevenção e fiscalização 5 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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do grande espectro legislativo existente no que ao ambiente diz respeito, motivo pelo qual, através do Decreto-Lei (DL) n.º 22/2006, de 2 de fevereiro, foi criado o SEPNA. Este Serviço é consagrado como polícia ambiental com competência para atuar em todo o território nacional, ou seja, foi criada uma Polícia Nacional Ambiental. O SEPNA, cedo impôs a prevenção e a fiscalização na sua forma de atuação, mas apesar da especialização, uma vez que as Equipas de Proteção da Natureza e do Ambiente (EPNA) e as Equipas de Proteção Florestal (EPF) efetuavam a investigação das infrações ambientais e contra a natureza, estas residiam maioritariamente no espectro contraordenacional (ambiente e natureza) e minoritariamente no espectro criminal (prevalência da componente natureza em detrimento do ambiente), pelo que faltava no seu seio um órgão dirigido para a Investigação Criminal (IC) ambiental. Existiu assim a necessidade de um órgão que abarcasse estas componentes, motivo pelo qual foi criado o Núcleo de Investigação de Crimes e Contra-Ordenações Ambientais (NICCOA). A escolha do tema “O Ambiente, a Polícia do Ambiente e a Investigação Criminal Ambiental” justifica-se por duas razões: primeiro, por o tema da proteção do ambiente ser atual; segundo, por a IC ambiental ser uma atividade recente que carece de maior interesse por parte dos dirigentes institucionais, principalmente ao nível da definição de crimes ambientais e da natureza e da formação necessária a atribuir ao investigador deste tipo de ilícitos criminais. O objeto de estudo deste trabalho centra-se assim, nas vertentes de atuação e áreas de intervenção do SEPNA, suas atribuições e na verificação / confirmação dos crimes que lhes compete investigar. Desta forma, materializa-se este objetivo na seguinte pergunta de partida: “Quais os crimes que devem ser investigados pelo SEPNA?”. Desta, emerge outro leque de questões: “Pode o SEPNA investigar outros crimes, que não contra o ambiente ou a natureza?”; e “Quais as dificuldades do SEPNA na investigação de crimes ambientais?”; que serão respondidas ao longo do trabalho. Tendo presente a magnitude da temática abordada, um dos objetivos deste trabalho é compreender e procurar respostas para as questões elencadas através de uma revisão da literatura, legislação existente e experiência profissional do autor aquando do desempenho da função de Chefe da Secção do SEPNA no Comando Territorial (CTer) de Lisboa, tendo-se organizado o presente trabalho em quatro capítulos.
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No primeiro capítulo far-se-á a abordagem sumária da evolução da política ambiental a nível internacional e nacional. Já no segundo capítulo far-se-á o enquadramento jurídico das matérias ambientais em Portugal. Porém deverá ser dada atenção ao breve enquadramento do ponto de situação da questão ambiental, através da operacionalização de conceitos como ambiente, desenvolvimento sustentável, segurança ambiental, gestão ambiental e educação ambiental, plasmada no Apêndice A. O terceiro capítulo caracteriza o SEPNA, onde se faz referência à sua criação, estrutura, áreas de intervenção, atribuições e competências de polícia nacional ambiental. O quarto capítulo versará sobre a IC ambiental, onde se irá refletir sobre quais os crimes a serem investigados pelo SEPNA e quais as dificuldades sentidas por este Serviço na investigação destes crimes. Por fim, partindo-se do plasmado nos capítulos anteriores, tecer-se-ão algumas breves conclusões.
CAPÍTULO I: A POLÍTICA AMBIENTAL A. A EVOLUÇÃO INTERNACIONAL A partir de 1950 verifica-se, em diversos países, a existência de uma tomada de consciência em torno da questão ambiental, independentemente de terem surgido durante o século XIX alguns movimentos ambientalistas em resposta à revolução industrial, principalmente em Inglaterra e nos Estados Unidos da América (EUA). Segundo Freitas & Martins (2012) os movimentos ambientalistas que decorreram durante o século XIX e início do século XX, encontravam-se dedicados a temas relacionados com a conservação e preservação da natureza e a gestão de recursos naturais. Como exemplo, a Convenção para a Preservação de Animais, Pássaros e Peixes de África, foi assinada em Londres em 1900. Em 1968 durante a Conferência Intergovernamental sobre o Uso e a Conservação da Biosfera, realizada em Paris, aparece a discussão sobre o conceito de sustentabilidade. Nesse mesmo ano surge nos EUA o primeiro ato político sobre o ambiente, o National Environment Policy Act (Freitas & Martins, 2012). Pela primeira vez, em 1970, nos EUA é celebrado o Dia da Terra, onde centenas de milhares de pessoas se 7 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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manifestaram contra a destruição do ambiente, pressionando desta forma o governo a adotar medidas. Em 1971, nascem duas das maiores ONG’s ambientalistas, a Greenpeace e a Amigos da Terra. Em 1972 realiza-se em Estocolmo a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano (CNUAH), reunindo cerca de 120 participantes de diversos países, dando origem ao Programa das Nações Unidas para o Ambiente (PNUA), que mantém um papel importante na proteção do ambiente a nível internacional (Quental, 2009). Ainda em 1972 é publicada a Declaração de Estocolmo, resultante da CNUAH, onde é apresentada a necessidade de um ambiente saudável de forma a garantir o bem-estar humano (Freitas & Martins, 2012). A “Declaração de Estocolmo não tem força de lei, mas a sua significância jurídica decorre do facto de ela constituir uma interpretação geralmente aceite da noção de direito do homem que figura na Carta das Nações Unidas. Por outro lado, esta declaração forneceu uma motivação filosófica e jurídica à elaboração do direito do homem ao ambiente.” (Antunes, 1997). Passaram-se alguns anos, tendo decorrido diversas conferências e convenções, bem como os acontecimentos que as originariam, desde o acidente ocorrido em Seveso, Itália, numa fábrica de pesticidas que gerou a libertação de uma nuvem de dioxinas, a falha no sistema de refrigeração do reator de uma central nuclear em Three Mile Island, EUA, que originou a libertação de radiação, até à morte de cerca de mil pessoas ocorrido em 1984, em consequência de quarenta toneladas de gás isocianato metílico ter sido libertado por uma fábrica de pesticidas (Bhopal) na Índia, entre outros (Antunes, 1997). Em 1992, no Rio de Janeiro, Brasil, decorreu a famigerada Cimeira da Terra, ou seja, a Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento (CNUAD), reunindo 117 Chefes de Estado e representantes de grande parte dos países, da qual resultaram os documentos base para o desenvolvimento sustentado. Nesta Cimeira, foi assinada a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas, onde se propôs a redução das emissões de dióxido de carbono. Porém, devido à pressão exercida por parte dos EUA, da mesma não resultou o efeito desejado (Quental, 2009). Esta Cimeira originou 27 princípios fundamentais tendentes a salvar a Terra dos perigos provocados pelo desenvolvimento industrial e económico.
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Foi em 1997, com a adoção do Protocolo de Quioto1, por parte da União Europeia (UE), que se estabeleceram os limites para as emissões de gases com efeito de estufa, obrigando-se esta a reduzir em 8% as emissões no período compreendido entre 2008 e 2012 (Borrego, 2010). Em dezembro de 2000 realizou-se a Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes (Convenção POP’s), considerada uma das mais importantes ferramentas de promoção da segurança química global. Esta apresenta os princípios para a eliminação da produção, utilização, importação e exportação de doze poluentes orgânicos persistentes, bem como, as devidas precauções de manuseamento, deposição e eliminação das libertações de certos poluentes orgânicos persistentes no meio ambiente2. No início do século XXI, apesar de terem ocorrido diversos acontecimentos relacionados com a problemática ambiental, destacam-se a posição dos EUA ao anunciar que não iriam ratificar o Protocolo de Quioto e a Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável, organizada pelas Nações Unidas e realizada em Joanesburgo, em 2002, contando com a participação de 191 Governos, diversas Organizações Intergovernamentais e ONG’s, Sector Privado, Sociedade Civil e Investigadores (Quental 2009). Segundo o mesmo autor, nesta Cimeira, diversos líderes mundiais validaram uma declaração política e um plano de implementação, mas cujo resultado foi um fracasso devido à falta de metas e compromissos financeiros. Os problemas ambientais há muito tempo se tornaram preocupações dos diversos países e seus líderes, bem como dos “cidadãos e demais intervenientes duma nova sociedade, agora mais preocupada com o frágil equilíbrio ecológico do nosso planeta” (Antunes, 1997). Em suma, verifica-se que a evolução da política ambiental internacional tem resultado dos diversos acontecimentos que foram acontecendo ao longo do tempo, mormente através de convenções, cimeiras, tratados, acordos e acidentes ambientais.
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http://www.ci.esapl.pt/jcms/EA/unfccc_protocolo_de_quioto.htm . Decreto n.º 15/2004, de 3 de junho, que Aprova a Convenção sobre Poluentes Orgânicos Persistentes, adotada em Estocolmo em 22 de Maio de 2001. 2
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B. A EXPERIÊNCIA PORTUGESA Apesar de Portugal poder basear-se na existência de trabalhos realizados pela Liga para a Proteção da Natureza (LPN), criada em 1948, apenas despertou para a questão ambiental em 1971, onde segundo Schmidt (2008) foi criada, no âmbito da Junta Nacional de Investigação Científica e Tecnológica, a primeira estrutura estatal para o ambiente, a Comissão Nacional do Ambiente (CNA) que produziu aquele que foi o primeiro relatório nacional sobre os problemas relativos ao ambiente. O programa de ação da CNA pretendia expressar os traços gerais da política ambiental, assim como, a execução das primeiras realizações públicas e trabalhos de investigação relacionados com o estado do ambiente. Segundo Queirós (2002), os Ministérios das Obras Públicas e Economia foram os grandes responsáveis pelas áreas relacionadas com o ambiente, no período anterior à revolução dos cravos, apesar de na altura, privilegiarem o investimento público de forma a estimular o crescimento económico. Em 1974 foi criada a Secretaria de Estado do Ambiente, apesar de inicialmente possuir poderes reduzidos e estar em mudança constante quanto ao enquadramento ministerial conseguiu ainda ter alguma capacidade de intervenção, acabando por ser integrada no Ministério da Qualidade de Vida de 1979 a 1985 (Antunes, 1997). O facto de Portugal aderir à União Europeia um ano antes do Ano Europeu do Ambiente (1987) constitui um marco fundamental na política ambiental do país, resultando no reforço da legislação e na exigência e intensificação de novas medidas. Segundo Borrego (2010) poder-se-ia, de forma sintética, documentar as medidas políticas tomadas para a proteção do ambiente, em três fases distintas. A primeira fase compreenderia o período até 1987, caracterizava-se pelo investimento na construção de infraestruturas de saneamento básico efetuadas pelos Municípios e pela inexistência de legislação adequada relativa à gestão de redes de distribuição de água e de redes de drenagem. O início da segunda fase ficou marcada pela surpresa que Portugal gerou no seio UE ao ser pioneiro na aprovação de uma Lei de Bases do Ambiente (LBA). De realçar que a Constituição da República Portuguesa (CRP) de 19763, vista como pioneira no seu tempo, consagrava o direito fundamental ao ambiente, estabelecendo deveres do Estado na
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Decreto de 10 de Abril de 1976. 10
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proteção ambiental e abrindo campo para as primeiras iniciativas legislativas. A LBA apresentava instrumentos particulares, tais como o licenciamento da utilização de recursos naturais, os princípios do utilizador e poluidor-pagador, as medidas de gestão e ordenamento do território e as medidas de combate e prevenção do ruído e da poluição (Antunes, 1997). Decorrente desta foi surgindo diversa legislação relacionada com vários problemas ambientais, entre os quais, a poluição da água, do ar e do ruído, à defesa do litoral e à proteção das espécies. De salientar que entre 1987 e 1992 foram publicados cerca de 70 diplomas ligados diretamente à proteção do ambiente e à gestão dos recursos naturais (Melo & Pimenta, 1993). Por fim, a terceira fase, é completada por acontecimentos históricos nas políticas do ambiente, determinando assim, a política de ambiente em Portugal. De realçar que Portugal em 1992 assumiu pela primeira vez a Presidência da UE, ano em que iria decorrer a CNUAD, tendo assim o país de se preparar para a mesma, onde veio a presidir à delegação da UE e a desempenhar um papel importante nas decisões tomadas (Borrego, 2010). Foi no decorrer da CNUAD que se formalizaram a Declaração de Princípios do Rio e a Agenda 21, expressando os princípios orientadores da política ambiental para os anos vindouros. Foram também adotados dois instrumentos jurídicos para o ambiente e desenvolvimento, a Convenção Quadro das Nações Unidas para Combate às Alterações Climáticas e a Convenção sobre Diversidade Biológica, assim como, a fixação do conceito de desenvolvimento sustentável. Segundo Antunes (1997) as Convenções para Combate às Alterações Climáticas e sobre a Diversidade Biológica não passam de meros documentos de princípios e intenções, onde não constam prazos ou metas, sendo aqueles definidos com medidas suaves por forma a evitar os conflitos Norte-Sul. Em suma de uma forma geral, verifica-se que a problemática ambiental chegou ao nosso território através de influências externas, através de regulamentos e diretivas europeias que foram sendo transpostas para a legislação nacional. Contudo, todo este manancial de regulamentos e diretivas transpostas produziram poucos efeitos reais face às expectativas criadas. Mais tarde, no decurso de diversos diagnósticos efetuados para avaliar do impacto das políticas, leis e medidas que vieram do exterior, verifica-se que a sua influência acabou por ter poucos reflexos internos, não sendo suficiente para implementar ou para consolidar, uma política do ambiente (Schmidt, 2007).
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CAPÍTULO II: ENQUADRAMENTO JURÍDICO DO AMBIENTE EM PORTUGAL Atualmente em Portugal a legislação ambiental é muito vasta, uma vez que congregam protocolos e acordos internacionais, regulamentação e legislação europeia e legislação nacional. Porém faz sentido apresentar os mais importantes para um melhor enquadramento da problemática ambiental.
A.
OS TRATADOS DA UNIÃO EUROPEIA E DE FUNCIONAMENTO DA UNIÃO EUROPEIA
O Tratado da União Europeia (TUE) refere no seu preâmbulo que os Estados se encontram determinados “(…) a promover o progresso económico e social dos seus povos, tomando em consideração o princípio do desenvolvimento sustentável e no contexto da realização do mercado interno e do reforço da coesão e da protecção do ambiente, (…)”. O n.º 3 do Art.º 3.º refere que a União Europeia empenha-se num “(…) elevado nível de protecção e de melhoramento da qualidade do ambiente.”. No âmbito da persecução das políticas comuns e ações, e de forma a garantir um elevado grau de cooperação, a UE diligência com fim a “contribuir para o desenvolvimento de medidas internacionais para preservar e melhorar a qualidade do ambiente e a gestão sustentável dos recursos naturais à escala mundial, a fim de assegurar um desenvolvimento sustentável”, conforme plasmado na alínea f do n.º 2 do Art.º 21.º (UE, 2010). O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), na Parte XX do documento trata sobre o Ambiente, referindo no seu Art.º 191.º que a política da UE no domínio ambiental contribui para a persecução de objetivos tais como: “a preservação, a proteção e a melhoria da qualidade do ambiente”; “a proteção da saúde das pessoas”; “a utilização prudente e racional dos recursos naturais”; “a promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente, e designadamente a combater as alterações climáticas”. No mesmo artigo, é feita referência que o objetivo a atingir é um grau de proteção elevado do ambiente, tendo em conta a diversidade de situações existentes nas diferentes zonas da UE. Refere ainda que as 12 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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suas políticas no domínio do ambiente se irá basear nos princípios da precaução e da ação preventiva, da correção dos danos causados ao ambiente e do poluidor-pagador (UE, 2010).
B.
A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGESA
A CRP é vista como precursora em muitos aspetos, principalmente por no texto de 1976 fazer já referência ao ambiente como um direito. Este diploma consagra os direitos fundamentais dos cidadãos portugueses, os princípios essenciais que regem o Estado português e as grandes linhas de orientação política a que os seus órgãos devem obedecer. O Art.º 8.º sob a epígrafe Direito Internacional vem referir que as disposições dos tratados que regem a UE e as normas emanadas das suas instituições são aplicáveis na ordem interna portuguesa, pelo que, as disposições dos Tratados acima referidos integram a ordem jurídica de Portugal. A CRP consagra no Art.º 9.º que é um dever do Estado “Proteger e valorizar o património cultural do povo português, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território”. O Art.º 66.º da CRP refere ainda que “Todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender.”; “Promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica, com respeito pelo princípio da solidariedade entre gerações”; “Promover a educação ambiental e o respeito pelos valores do ambiente”, ou seja, determina o direito ao ambiente e explicita quais são os deveres adstritos ao Estado, quer os atribuídos aos cidadãos portugueses por forma a se preservar a qualidade do ambiente em Portugal, bem como a qualidade de vida da humanidade (PGDL, 2005).
C.
A LEI DE BASES DA POLÍTICA DE AMBIENTE
A Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, que define a Lei de Bases da Política de Ambiente (LBPA) vem revogar a Lei de Bases do Ambiente (LBA – Lei n.º 11/87, de 7 de abril). A LBA foi aprovada no seguimento da adesão de Portugal à Comunidade Europeia, inserindo no ordenamento jurídico nacional, um aglomerado de novos princípios de direito do ambiente, na senda do princípio institucional do direito ao ambiente previsto na CRP 13 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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de 1976. Segundo Borrego (2010) a LBA foi considerada uma lei relativamente avançada para a época da sua publicação, sendo de realçar a surpresa que Portugal gerou no seio UE ao ser pioneiro na aprovação de uma lei desta natureza, vindo definir as linhas de intervenção da política do ambiente em Portugal. A LBA veio ainda propor e assumir o conceito de ambiente (Art.º 5.º) definido como “o conjunto dos sistemas físicos, químicos, biológicos e suas relações e dos factores económicos, sociais e culturais com efeito directo ou indirecto, mediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade de vida do homem”, algo que a atual LBPA se esqueceu. De igual forma e em consonância com a CRP o Art.º 2.º da LBA referia que “Todos os cidadãos têm direito a um ambiente humano e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender, incumbindo ao Estado, (...), promover a melhoria da qualidade de vida, quer individual, quer colectiva.”. A LBPA refere no seu Art.º 5.º que os todos “têm direito ao ambiente e à qualidade de vida, nos termos constitucional e internacionalmente estabelecidos.”, sendo que o direito ao ambiente consiste no “direito de defesa contra qualquer agressão à esfera constitucional e internacionalmente protegida de cada cidadão, bem como o poder de exigir de entidades públicas e privadas o cumprimento dos deveres e das obrigações, em matéria ambiental, a que se encontram vinculadas nos termos da lei e do direito.”. Esta legislação contempla vários princípios, entre os quais: do desenvolvimento sustentável, da responsabilidade intra e intergeracional, da prevenção e da precaução, do poluidorpagador, do utilizador-pagador, da responsabilidade, da recuperação, da cooperação internacional, da transversalidade e da integração, do conhecimento e da ciência, da educação ambiental e da informação e da participação. É uma legislação que aguarda ser “desbravada”, por forma a melhor defender o ambiente e promover o desenvolvimento sustentável (Assembleia da República, 2014).
D.
O CÓDIGO PENAL
Quanto à área criminal no domínio do ambiente, a revisão do Código Penal (CP) de 1982, efetuado em 19954 veio criar novas tipologias de crimes à componente ambiental, nomeadamente os previstos nos artigos 278.º, 279.º, 280.º e 281.º. Anteriormente, o CP 5 não efetuava a previsão de qualquer crime em que o bem colocado em causa fosse 4 5
Decreto-Lei n.º 48/95, de 15 de março. Decreto-Lei n.º 400/82 de 23 de setembro. 14
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essencialmente o ambiente, a não ser a referência que os artigos 253.º e 269.º faziam quanto a crimes de incêndio e crimes contra a saúde, respetivamente. Atualmente, o CP 6 contém no seu texto a composição dos artigos supracitados referindo o crime de danos contra a natureza (Art.º 278.º), o crime de poluição (Art.º 279.º), o crime de poluição com perigo comum como agravante do artigo anterior (Art.º 280.º) e o crime de perigo relativo a animais ou vegetais (Art.º 281.º), para além do crime de incêndio florestal (Art.º 274.º). De salientar que estes artigos têm vindo a ser alterados, sendo a última determinada pela Lei n.º 56/2011, de 15 de novembro. De realçar que ao longo do tempo têm sido introduzidos alguns crimes novos, entre estes: o crime de violação de regras urbanísticas (Art.º 278.º-A), proibindo a construção em terreno da Reserva Ecológica Nacional, Reserva Agrícola Nacional, bem do domínio público ou terreno especialmente protegido por disposição legal, preservando assim o ordenamento do território (através da Lei n.º 32/2010, de 2 de setembro, que procede à 25.ª alteração do CP); o crime de atividades perigosas para o ambiente (Art.º 279.º-A) (através da Lei n.º 56/2011, de 15 de novembro, que procede à 28.ª alteração do CP); e o crime de maus tratos a animais de companhia (Art.º 387.º) e o crime de abandono de animais de companhia (Art.º 388.º) (através da Lei n.º 69/2014, de 29 de agosto, que procede à 33.ª alteração do CP). Efetivamente, são apenas reconhecidos como crimes ambientais puros, os constantes nos Art.os 278.º, 279.º e 280.º, porém aqui interessa-nos os crimes ambientais e da natureza.
E.
A LEGISLAÇÃO AVULSA
Existe um grande manancial de legislação ambiental nacional e europeia em vigor em Portugal. Neste caso em concreto, por existir algum interesse, apresenta-se alguma legislação ambiental nacional de realce, comportando em alguns desses diplomas a vertente criminal para além da vertente contraordenacional (não se apresenta as alterações a que os diplomas foram sujeitos): Lei de Bases Gerais da Caça (LBGC), aprovada pela Lei n.º 173/99, de 21 de setembro (constam crimes e contraordenações) e o seu Regulamento (RLC), 6
Após a Lei n.º 30/2015, de 22 de abril, que procede à 36.ª alteração ao Código Penal. 15
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aprovado pelo DL n.º 202/2004, de 18 de agosto; Lei da Pesca em águas interiores, aprovado pela Lei n.º 2097 de 6 de junho de 1959 (constam crimes e contraordenações) e o seu Regulamento, aprovado pelo Decreto n.º 44623 de 10 de outubro de 1962; Diversa legislação de Proteção de Animais de Companhia e bem-estar animal, entre os quais o DL n.º 92/95, de 12 de setembro, o DL n.º 276/2001, de 17 de outubro e o DL n.º 315/2009, de 29 de outubro – animais perigosos e potencialmente perigosos (constam crimes e contraordenações); Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies de Fauna e Flora Selvagens Ameaçadas de Extinção (CITES), regulada pelo DL n.º 211/2009, de 3 de setembro; Introdução de Espécies não Indígenas na Natureza (Lei das Exóticas), aprovada pelo DL n.º 262/99, de 21 de dezembro; Convenção de Berna, regulamentada pelo DL n.º 316/89, de 22 de setembro; Diretiva Aves e Habitats, regulada pelo DL n.º 140/99, de 24 de abril; Poluição Atmosférica (Regime de prevenção e controlo das emissões de poluentes para a atmosfera), aprovada pelo DL n.º 78/2004, de 3 de abril; Titularidade dos Recursos Hídricos, aprovada pela Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro, a Lei da Água (Enquadramento para a gestão das águas superficiais), aprovada pela Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro e o Regime da utilização dos recursos hídricos, aprovado pelo DL n.º 226-A/2007, de 31 de maio; Poluição Acústica (Regulamento Geral do Ruído), aprovado pelo DL n.º 9/2007, de 17 de janeiro; e Regime Geral da Gestão de Resíduos, aprovado pelo DL n.º 178/2006, de 5 de setembro, para além da diversa legislação existente quanto a resíduos específicos (Veículos em Fim de Vida, Resíduos de Construção e Demolição, Óleos Usados, Óleos Alimentares Usados, Resíduos de Equipamento Elétrico e Eletrónico, Pneus Usados, Pilhas e Acumuladores, Embalagens e Resíduos de Embalagem). Em termos legislativos em matéria de proteção do ambiente e da natureza existem cerca de mil diplomas legais. Assim, verifica-se que a quantidade de legislação específica ambiental, onde se encontram expressamente previstas 16
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contraordenações é verdadeiramente assustadora.
F.
A LEI QUADRO DAS CONTRA-ORDENAÇÕES AMBIENTAIS
Atualmente as infrações de mera ordenação social ambiental, possuem uma base legislativa própria, identificada como Lei Quadro das Contra-Ordenações Ambientais (LQCOA)7. Esta lei ambicionava disciplinar de forma sistemática as diversas matérias que obrigatoriamente um regime deste âmbito pretendia abarcar, sendo enquadradas por princípios sólidos e doutrinalmente aceites, bem como apresentar uma tramitação para os processos de contraordenação ambiental adaptada à sua especificidade 8. Até à publicação deste diploma legal não existia um regime específico para as contraordenações ambientais, consequentemente, existia a necessidade de se recorrer ao Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO) 9 . Porém, este regime não possuía resolução para os ilícitos de mera ordenação social ambiental que iam surgindo. Segundo Almeida (2009) a principal alteração residiu na extensão da aplicação daquela Lei a todos os processos que diziam respeito às contraordenações de natureza ambiental, independentemente do regime jurídico específico aplicável. Através desta Lei, as contraordenações ambientais passam a ser classificadas como leves (L), graves (G) e muito graves (MG), sendo por consequência, o montante das coimas determinado em função da gravidade do ilícito e conforme o autor seja pessoa singular ou coletiva. Com a alteração à LQCOA, efetuada através Lei n.º 89/2009, de 31 de agosto, as pesadas coimas e sanções acessórias para ilícitos ambientais foram reduzidas. Analisando o diploma verifica-se que no Art.º 1.º da LQCOA se faz a alusão do que constitui uma contraordenação ambiental, referindo-se que é “(…) todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal correspondente à violação de disposições legais e regulamentares relativas ao ambiente que consagrem direitos ou imponham deveres, para o qual se comine uma coima.”, considerando-se como legislação e regulamentação ambiental toda aquela que diga respeito às componentes ambientais naturais e humanas 7
Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, alterada pela Lei n.º 89/2009, de 31 de agosto e retificada pela Declaração de Retificação n.º 70/2009, de 1 de outubro. 8 Ponto 5 da exposição de motivos constante da respectiva proposta de lei, n.º 20/X. 9 Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro. 17 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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enunciadas na LBA, atualmente revogada, mas estes conceitos replicados. De realçar a importância da criação do Fundo de Intervenção Ambiental (Art.º 69.º), para onde são direcionadas 50% receitas do produto das coimas com o objetivo de prevenir e reparar danos resultantes de atividades lesivas para o ambiente (Art. os 70.º e 73.º). De evidenciar que tanto as sanções acessórias como as medidas cautelares são tratadas e estabelecidas exclusivamente para as questões ambientais. De salientar ainda que existem algumas infrações contraordenacionais ao ambiente e natureza que se regem pelo RGCO, nomeadamente o DL n.º 124/2006, de 28 de junho, que estrutura o Sistema Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios.
CAPÍTULO III: O SERVIÇO DE PROTEÇÃO DA NATUREZA E DO AMBIENTE A. O PAPEL DA GUARDA NA PROTEÇÃO DA NATUREZA E DO AMBIENTE Não podemos falar do SEPNA sem primeiro caracterizar a instituição de que depende. A Guarda Nacional Republicana (GNR) é, nos termos do n.º 1 do Art.º 1.º da sua Lei Orgânica (LOGNR) 10 , uma “(...) força de segurança de natureza militar, constituída por militares organizados num corpo especial de tropas (...)”. Estruturalmente a GNR é dividida em três grandes pilares: a estrutura de comando, as unidades e o estabelecimento de ensino. O Art.º 3.º da LOGNR define as atribuições desta força de segurança, onde se verifica que a GNR é responsável por “assegurar o cumprimento das disposições legais e regulamentares referentes à proteção e conservação da natureza e do ambiente, bem como prevenir e investigar os respetivos ilícitos”11. Uma das principais características da GNR é possuir uma forte tradição rural e um dispositivo implantado em todo o território nacional (n.º 1 do Art.º 5.º da LOGNR), ocupando 94% deste último, onde residem 54% da população, o que lhe permite grande poder de intervenção, num curto espaço de tempo (GNR, 2013). No mesmo sentido, 10 11
Lei n.º 63/2007, de 6 de novembro. Alínea a) do n.º 2 do Art.º 3.º da LOGNR. 18
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Amado (2011) refere que fruto deste tipo de dispositivo, da realidade peculiar de cada local e do conhecimento profundo das pessoas que ali habitam, a GNR usufrui de condições distintas para alargar e arraigar a sua intervenção ao “nível da prevenção, fiscalização, investigação e repressão das infrações ambientais”. O Art.º 6.º do Regulamento Geral do Serviço da GNR (RGSGNR) 12 enumera as áreas de atuação, onde a GNR cumpre a sua missão, sendo uma delas a proteção da natureza e do ambiente. O RGSGNR realça no seu Art.º 190.º a missão do SEPNA e refere no Art.º 189.º que este Serviço é uma polícia ambiental de caráter nacional, competente para “vigiar, fiscalizar, noticiar e investigar as infrações à legislação que visa proteger a natureza, o ambiente e o património natural, em todo o território nacional”. Por forma a responder às preocupações, expectativas e exigências da sociedade, nas diversas matérias de defesa da natureza e do ambiente, derivada da inexistência de uma autoridade que efetuasse a fiscalização de forma eficaz os ilícitos ambientais e da natureza, a celebração de um protocolo em 22 de maio de 2001, entre os Ministérios da Administração Interna e do Ambiente, resultou na criação de um serviço específico e especializado em matérias de ambiente, o SEPNA, na GNR. De realçar que uma das razões principais que levou à criação deste serviço foi a escassa fiscalização ambiental, dada a incapacidade técnica dos organismos estatais responsáveis nesta matéria. Pelo que, derivado dos excelentes resultados das suas congéneres europeias neste âmbito, levou a GNR a iniciar-se nos problemas ambientais com o objetivo de se modernizar e seguir as crescentes aspirações da sociedade nessa matéria específica (Amado, 2011). Em suma, a GNR cumpre assim um papel assaz importante, possuindo condições únicas, uma vez que o seu dispositivo se encontra disseminado por todo o território nacional, criando desta forma um grande poder de intervenção e atuação num curto período temporal que, combinadas com as competências que legalmente lhe estão atribuídas, pode realizar ações de prevenção e fiscalização com enorme capacidade e eficiência.
B. CRIAÇÃO, ESTRUTURA E ATRIBUIÇÕES
12
Despacho n.º 10393/2010, de 22 de junho do Comando-Geral. 19
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O SEPNA, que assumiu o caráter de uma nova especialização dentro dos quadros das Armas e Serviços já existentes, foi instituído na GNR por Despacho (Desp.) de 15 de janeiro de 2001 do Comandante-Geral da GNR (GNR, 2011). Porém, a criação do SEPNA apenas se efetivou em 22 de maio de 2001, altura em que foi celebrado protocolo entre os Ministérios da Administração Interna (MAI) e do Ambiente e do Ordenamento do Território (MAOT) o qual refere, expressamente, que “O MAI, através da Guarda Nacional Republicana (Serviço de Protecção da Natureza e do Ambiente – SEPNA/GNR), se compromete, em estreita colaboração com os serviços do MAOT, a intervir pedagógica e coercivamente, na prevenção e no combate contra condutas, passivas e activas, contrárias ao devido cumprimento das normas legais que vigorem na área do Ambiente e do Ordenamento do Território” (GNR, 2011). A “Linha SOS Ambiente” criada em 5 de julho de 2002, veio facilitar as denúncias contra a violação à legislação ambiental e da natureza por parte dos cidadãos, estes cada vez mais conscientes da sua cidadania e das problemáticas ambientais. Inicialmente, esta Linha possuía uma dupla gestão, efetuada através do SEPNA e da Inspeção-Geral do Ambiente e Ordenamento do Território. Porém, a partir de julho de 2007, a responsabilidade transitou de forma permanentemente para o SEPNA, passando assim este a efetuar o tratamento de todas as denúncias a nível nacional, quando provenientes por esta Linha (GNR, 2011). Embora a sua criação tenha ocorrido em 2001, só em 2002 iniciou a sua atividade, e só em 2006 foi o SEPNA, no âmbito da GNR, consagrado através do DL n.º 22/2006, de 2 de fevereiro, funcionando na dependência do Comando-Geral da GNR, através da Chefia do SEPNA, atualmente extinta e que deu origem à Direção daquele serviço, ao qual lhe atribui missões específicas. Este documento legal extingue na Direcção-Geral dos Recursos Florestais (DGRF), o Corpo Nacional da Guarda Florestal, consagra a integração da Ex-Guarda Florestal da DGRF no SEPNA, bem como transfere os seus bens móveis. Com a integração da Ex-Guarda Florestal da DGRF, o SEPNA viu ampliadas as suas missões, por quanto lhes era aplicável, com as necessárias adaptações, o regime definido no DL n.º 111/98, de 24 de abril, atribuindo-lhes competências para a fiscalização do cumprimento da legislação florestal, da caça e da pesca, ganhando assim relevo e aumentando a sua capacidade de intervenção, fiscalização e investigação em todo o país. 20 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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A Portaria n.º 798/2006, de 11 de agosto, vem, entre outras atribuições e missões do SEPNA, através do n.º 1 do Art.º 5.º, determinar que este Serviço é constituído como polícia ambiental (polícia em sentido material, objetivo ou funcional e não orgânico, subjetivo ou institucional) com competência para atuar em todo o território nacional. A partir de 2007 inicia-se a grande reestruturação da GNR, que veio a ser implementada no ano de 2009. A Resolução do Conselho de Ministros n.º 221/2007, de 01 de março de 2007, vem fixar as linhas de orientação da reestruturação organizacional da GNR, tendo sido aprovado em 6 de novembro a nova LOGNR 13 que veio definir as missões, atribuições e as bases da organização interna da GNR, sendo de sublinhar o n.º 2 do Art.º 3.º. O Decreto Regulamentar (DReg) n.º 19/2008, de 27 de novembro, determinou a estrutura nuclear do Comando da Guarda e definiu as competências das respetivas unidades, vindo nos termos da alínea d) do Art.º 3.º criar a Direcção do Serviço de Protecção da Natureza e do Ambiente (DSEPNA), como órgão central de direção, coordenação, controlo e supervisão técnica, na dependência do Comando Operacional. O Desp. n.º 32021/2008, de 5 de dezembro, alterado e revogado pelo Desp. n.º 4501/2010 de 15 de março (este último já revogado pelo Desp. n.º 9634/2011, de 19 de julho), cria na DSEPNA, como unidades orgânicas flexíveis, a Divisão da Natureza e do Ambiente (DNA) e a Divisão Técnica Ambiental (DTA), atribuindo-lhes competências. O Desp. n.º 72/2008-OG, de 22 de dezembro veio definir as competências, a estrutura e o efetivo das unidades territoriais e criar no Destacamento Territorial (DTer) o Núcleo de Protecção do Ambiente (NPA), órgão tecnicamente dependente da DSEPNA. O Desp. n.º 53/09-OG, de 30 de dezembro veio revogar o Desp. n.º 72/08-OG, de 22 de dezembro e proceder a alguns ajustamentos quanto às competências, à estrutura e ao efetivo dos CTer’s, criando a Secção de Protecção da Natureza e do Ambiente (SecSEPNA), na estrutura do CTer, na dependência direta do Comandante Territorial, chefiada pelo Oficial SEPNA. É nesta estrutura que se encontra o órgão responsável por desenvolver a investigação criminal ambiental, no que aos crimes ambientais e da natureza diz respeito. À SecSEPNA, nos termos do Desp. n.º 53/09-OG, de 30 de dezembro, cabe entre outras atribuições determinar, coordenar e apoiar a investigação dos ilícitos contra a natureza, ambiente e florestas, assumindo o Oficial SEPNA (Chefe da SecSEPNA), na 13
Lei n.º 63/2007, de 6 de novembro. 21
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delegação de inquéritos judiciais, as competências legais de Autoridade de Policia Criminal. Estruturalmente, o SEPNA encontra-se dividido em três níveis, a estrutura superior, a intermédia e a base, melhor percebida no Apêndice B. A estrutura superior é constituída pela DSEPNA, que nos termos do n.º 3 do Art.º 32.º da LOGNR se encontra subordinada do Comando Operacional, competindo-lhe, ao abrigo do Art.º 9.º do DReg n.º 19/2008, de 27 de novembro, “assegurar o planeamento, coordenação e supervisão técnica” do SEPNA e “propor, difundir e assegurar o cumprimento das normas técnicas no âmbito da atividade de proteção da natureza e do ambiente”. A DSEPNA compreende em termos gerais a DNA e a DTA, cada um destes órgãos com competências definidas em Desp.14, que podem ser verificadas no Apêndice C. A estrutura intermédia, situada ao nível dos CTer’s, abrange todos os distritos do território nacional, incluindo os Açores e a Madeira, possuindo cada um daqueles Comandos uma SecSEPNA, que compreende a Chefia da Secção, um NICCOA e um Núcleo de Análise e Coordenação Técnica Ambiental (NACTA), cada um destes órgãos com competências definidas em Desp. 15, que podem ser verificadas no Apêndice C. A estrutura base é constituída por um NPA, em cada Comando de DTer, sendo a primeira linha de intervenção, porquanto nesta se encontrarem os elementos operacionais com valência SEPNA, cuja competência, bem como dos seus órgãos, se encontram plasmados em 3. h. (2) (b) da Norma de Execução Permanente (NEP) n.º 01/CO/DSEPNA/2011, de 1 de dezembro. Nos termos do Art.º 3.º do DL n.º 22/2006, de 2 de fevereiro, estes elementos da GNR têm a formação adequada (curso de especialização e de atualização contínua da formação inicial), cujo programa é definido por portaria conjunta dos Ministros da Administração Interna, da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, sob proposta do Comandante-Geral da GNR. Segundo Amado (2011) as missões do SEPNA agrupam-se em cinco grandes áreas: natureza, ambiente, florestas, proteção sanitária e animal, e educação ambiental. A atividade deste Serviço “visa a defesa e preservação da natureza e do ambiente, a manutenção dos recursos naturais e hídricos, o equilíbrio dos ecossistemas e a 14 15
Despacho n.º 9634/2011, de 19 de julho, do CG/GNR. Despacho n.º 53/09-OG, de 30 de dezembro de 2009. 22
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conservação da biodiversidade, bem como o ordenamento sustentado do território.” 16 , competindo-lhe “vigiar, fiscalizar, noticiar e investigar todas as infrações à legislação que visa proteger a natureza, o ambiente e o património natural, em todo o território nacional.”17. A missão geral do SEPNA para além do plasmado no Art.º 2.º do DL n.º 22/2006, de 2 de fevereiro, na Portaria n.º 798/2006, de 11 de agosto, e Art.º 190.º do RGSGNR (Apêndice C), aborda nos termos da NEP n.º 01/CO/DSEPNA/2011, de 1 de dezembro, as seguintes matérias específicas: prevenção e investigação de incêndios florestais; fauna e flora; florestas, áreas classificadas e Rede Natura 2000, caça e pesca; Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies de Fauna e Flora Selvagens Ameaçadas de Extinção (CITES); controlos sanitários e de proteção animal; poluição atmosférica e dos solos; ruído; proteção dos recursos hídricos; ordenamento do território; exploração de inertes; resíduos e substâncias perigosas; património histórico e natural; turismo e desportos; e atividades perigosas ou nocivas para o Ambiente. A GNR desenvolve o seu serviço policial com base no policiamento de proximidade e na segurança comunitária, visando: contribuir para a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos; territorializar as ações de prevenção criminal; aumentar o grau de integração, melhorar a comunicação e promoção da ligação com todos os atores sociais relevantes; fomentar a noção de serviço público; incrementar dentro da Guarda duma filosofia de policiamento pró-ativo; e aumentar a qualidade da ação policial18. Neste sentido, de acordo com a NEP n.º 01/CO/DSEPNA/2011, de 1 de dezembro, os elementos SEPNA devem reger-se por uma ação preventiva e de proteção dos cidadãos das infrações contra o ambiente e a natureza, motivo pelo qual incluem na sua atuação três princípios fundamentais, a sensibilização, a prevenção e a fiscalização. Segundo Amado (2011), a GNR através da criação do SEPNA desenvolveu uma estratégia nova de intervenção na problemática ambiental, assente em três pilares: a proximidade, a especialização e a coordenação. A proximidade, por meio do conhecimento oportuno dos problemas e do envolvimento da população na defesa do meio ambiente (policiamento ambiental de proximidade). A especialização, dos recursos humanos e técnicos afetos à função SEPNA. A coordenação, realizada através da relação 16
Art.º 188.º do RGSGNR. n.º 1 do Art.º 5.º da Portaria n.º 798/2006, de 11 de agosto. 18 http://www.gnr.pt/default.asp?do=241t4nzn5_r52rpvnv5/241t4nzn5. 17
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com outras entidades e organismos, quer sejam nacionais e/ou internacionais.
CAPÍTULO IV: A INVESTIGAÇÃO CRIMINAL AMBIENTAL A. A INVESTIGAÇÃO CRIMINAL NA GUARDA NACIONAL REPUBLICANA De acordo com Braz (2013, citando Ferreira Antunes, 1985), a IC pode definir-se genericamente como sendo “a pesquisa sistemática e sequente do respetivo objeto, com recurso a meios técnicos e científicos.”. No plano normativo nacional o conceito de IC aparece no Art.º 1.º da Lei n.º 49/2008, de 27 de agosto, que aprova a Lei de Organização da Investigação Criminal (LOIC), definindo-se como “o conjunto de diligências que, nos termos da lei processual penal, se destinam a averiguar a existência de um crime, determinar os seus agentes e a sua responsabilidade, descobrir e recolher as provas, no âmbito do processo”. Já no âmbito do Código de Processo Penal (CPP), no seu n.º 1 do Art.º 262.º relativo à finalidade e âmbito do inquérito, estabelece que o mesmo “(...) compreende o conjunto de diligências que visam investigar a existência de um crime, determinar os seus agentes e a responsabilidade deles e descobrir e recolher as provas, em ordem à decisão sobre a acusação.”, ou seja, remete-nos para o conceito de IC. Assim sendo, a atividade de IC desenvolve-se no seio do Sistema de Investigação Criminal, ao qual o legislador atribui dois grandes objetivos. O primeiro é contribuir para a aplicação da justiça em cada caso concreto, já o segundo é o de contribuir para a prevenção da criminalidade. Nesta área atuam os Órgãos de Polícia Criminais (OPC), quer os de competência genérica – Polícia Judiciária (PJ), GNR e Polícia de Segurança Pública (PSP) – quer os de competência específica – designadamente, o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras e a Polícia Marítima, entre outros (PGDL, 2015a)19. O objetivo da IC é a “reconstituição mental dos factos, ou seja, a reconstituição histórica, que se orienta no sentido de dar resposta às seguintes questões: Quem? O quê? Onde? Quando? Como? Porquê?” (GNR, 2008a). 19
s
Cfr. Art.º 4.º, 6.º e 7.º da Lei n.º 49/2008, de 27 de agosto. 24
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Segundo Valente (2012, p. 377) a IC “(…) tem como fim último a realização do direito nas prossecuções de defesa da sociedade, do colectivo, que tem o direito de viver em segurança e numa ordem social e internacional que garanta a efectivação plena dos seus direitos e liberdades (...)”. É certo que desde a criação da GNR esta desenvolve a atividade de IC, porém parece pacífico admitir que em termos de estrutura orgânica esta estivesse cometida, por sequência cronológica, à Polícia de Investigação Judiciária e Preventiva (1893), à Polícia de Investigação (1918), à Polícia de Investigação Criminal (1922) e por último à Polícia Judiciária (1945). Legalmente, na GNR, a IC é algo recente, tendo as portas sido abertas definitivamente por intermédio do DL n.º 81/95, de 22 de abril. Segundo Vieira (2002) o legislador pretendeu, através do diploma acima identificado, empenhar para além da PJ outros OPC no esforço direto de combate ao tráfico e consumo de estupefacientes, atribuindo competências de IC às forças de segurança, deixando assim a PJ de possuir a exclusividade neste tipo de crimes. Efetivamente, aquele diploma foi crucial para o desenvolvimento do sistema de IC em Portugal, uma vez que veio estabelecer esquemas de coordenação operacional eficazes, baseados na centralização de informação e na implementação de diversos patamares de intervenção. Assim, em 1992 foram criados os Grupos Especiais de Ação de Pesquisa (GEAP). Os GEAP, que organicamente se encontravam nas Brigadas Territoriais, tendo como missão a “pesquisa e recolha de notícias tendentes à prevenção e à investigação criminal em todas as matérias cuja competência tenha sido atribuída à GNR, designadamente o combate ao tráfico e consumo de estupefacientes e a Investigação dos crimes de maior complexidade.” 20 . Em simultâneo, ao nível dos DTer’s, foram criados os Núcleos de Investigação Criminal (NIC), tendo por missão complementar as missões desenvolvidas pelos GEAP. No ano de 2000, aquando da publicação da Lei n.º 21/2000, de 10 de agosto, que aprovou a LOIC (posteriormente alterada pelo DL n.º 305/2002, de 13 de dezembro), a GNR é confrontada com um acréscimo de competências em matérias de IC, passando a
20
NEP/GNR n.º 3.38, de 6 de Julho de 1999. 25
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deter competência de investigação em “mais de 80%”21 dos crimes perpetrados na sua zona de ação. Neste sentido, a LOIC de 2000 introduziu alterações importantes no sistema de IC português, instituindo uma repartição de competências de investigação entre a PJ, a PSP e a GNR, mantendo a PJ uma posição central (GNR, 2009d). Posteriormente a GNR procedeu à elaboração do Plano Estratégico para a Investigação Criminal e Análise de Informação Criminal, onde estabeleceu a formação de especialistas, a aquisição de meios técnicos e a adaptação da estrutura orgânica como eixos a serem seguidos para o desenvolvimento sustentado da atividade de prevenção e IC na GNR, de acordo com as competências que a Lei lhe atribui (GNR, 2009d). Porém, a estrutura orgânica de IC na GNR foi instituída em 2003, através do Desp. n.º 07/03-OG, de 21 de janeiro, com a criação da Chefia de Investigação Criminal. A estrutura da IC para a componente territorial foi estabelecida nas suas três vertentes: investigação criminal operativa, criminalística e análise de informação criminal tácita (GNR, 2003a). Nos termos deste Desp., foram atribuídas as competências genéricas dos órgãos dos diversos escalões de Comando e estabelecidos os respetivos quadros orgânicos. Estabeleceu ainda que a implementação da estrutura de IC seria promovida com base em critérios de prioridade, disponibilidade de recursos e habilitação específica do pessoal para o exercício da atividade (GNR, 2003a). Com o Desp. n.º 51/03-OG, de 29 de agosto, e com o Desp. n.º 41/05-OG, de 30 de dezembro, respetivamente, foi criada a Estrutura de Investigação Criminal da Brigada de Trânsito e harmonizada a Estrutura de Investigação Criminal da Brigada Fiscal. Entretanto, durante os anos de 2007 e 2008 foram aprovadas significativas alterações ao Sistema de Investigação Criminal, ao Sistema de Segurança Interna e à estrutura da GNR, através, respetivamente, da Lei n.º 49/2008, de 27 de agosto (LOIC), da Lei n.º 53/2008, de 29 de agosto (LSI) e da Lei n.º 63/2007, de 6 de novembro (LOGNR). Para além desta última, destacam-se de entre os atos normativos que estabelecem a nova estrutura da GNR, o Decreto-Regulamentar n.º 19/2008, de 27 de novembro, a Portaria n.º 1450/2008, de 16 de dezembro, o Desp. n.º 53/09-OG, de 30 de dezembro, o Desp. n.º 60/09-OG, de 30 de dezembro e o Desp. n.º 62/09-OG, de 30 de dezembro.
21
Segundo indicação em Despacho n.º 63/09-OG, de 31 de dezembro. 26
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A LOIC de 2000 foi revogada pela LOIC de 200822, cumprindo-se o determinado na Resolução de Conselho de Ministro n.º 45/2007, de 19 de março, sendo que as alterações impostas neste diploma legal resultaram das atualizações legislativas, tendo em vista a harmonização da LOIC com o CP e o CPP, bem como veio proceder à clarificação dos conceitos de competência genérica, específica e reservada (PGDL, 2015a)23. Posteriormente, outros despachos permitiram habilitar a estrutura de IC para outras áreas especificas, mormente quanto às componente de: trânsito, proteção do ambiente e fiscal; estabelecendo e atualizando os quadros orgânicos de referência e um conjunto de princípios organizativos cruciais à necessária repartição de competências de IC na GNR24. Assim sendo, a partir de 2010, de forma a colmatar as alterações significativas acima referidas, a estrutura de IC na GNR passou a estar regulada através do Desp. n.º 63/09-OG, de 31 de dezembro. Recentemente, a estrutura de IC na GNR foi objeto de restruturação através do Desp. n.º 18/2014-OG, de 11 de março, tendo em termos de princípios seguido os constantes no anterior Desp., excetuando o principio da inamovibilidade funcional. Porém, a sua principal alteração ao nível do dispositivo territorial foi a perda do comando do NIC, por parte do Comandante de DTer, que passaram a estar na alçada das Seções de Investigação Criminal dos CTer’s, por intermédio de um “Comandante Operacional” (GNR, 2014). Alteração esta que tem gerado alguma controvérsia ao nível do dispositivo.
B. COMPETÊNCIAS DE INVESTIGAÇÃO DOS ÓRGÃOS DE POLÍCIA CRIMINAL Segundo a línea c) do Art.º 1.º do CPP por OPC, entende-se “(…) todas as entidades e agentes policiais a quem caiba levar a cabo quaisquer actos ordenados por uma autoridade judiciária ou determinados por este Código.”. Compete aos OPC coadjuvar as autoridades judiciárias com vista à realização das finalidades do processo, bem como e em especial, mesmo por iniciativa própria, obter a notícia dos crimes perpetrados e “(...) impedir quanto possível as suas consequências, 22
Lei n.º 49/2008, de 27 de agosto (atualmente alterada pela Lei n.º 34/2013, de 16 de maio e Lei n.º 38/2015, de 11 de maio). 23 s Cfr. Art.º 4.º, 6.º e 7.º da Lei n.º 49/2008, de 27 de agosto. 24 Despacho n.º 63/09-OG, de 31 de dezembro. 27 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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descobrir os seus agentes e levar a cabo os actos necessários e urgentes destinados a assegurar os meios de prova.”, conforme estatuído no Art.º 55.º do CPP. Nos termos do Art.º 12.º da LOGNR, os OPC são todos “(…) os militares da Guarda incumbidos de realizar quaisquer actos ordenados por autoridade judiciária (…)” ou determinados pelo CPP. Estes militares atuam no processo criminal sob a direção e na dependência funcional da autoridade judiciária competente, sendo os atos por estes determinados, realizados pelos serviços e militares que foram designados pela cadeia de comando respetiva, “(…) no âmbito da sua autonomia técnica e tática.”25. As competências de IC atribuídas aos OPC encontram-se plasmadas na atual LOIC, nomeadamente no seu Art.º 3.º onde estabelece que são OPC de competência genérica: a PJ, a GNR e a PSP, porém poder-se-á afirmar que a competência genérica atribuída à GNR e PSP são no fundo residual, uma vez que, taxativamente e de acordo com o preconizado pela LOIC, só são investigados por estas duas Forças de Segurança os crimes que não sejam da competência reservada ou específica dos demais OPC (Silvério & Afonso, 2010). A LOIC de 2008 26 vem introduzir alterações ao regime vigente em matéria das competências cometidas, reservadas e passíveis de deferimento à PJ, à PSP e à GNR, nomeadamente que, qualquer OPC possa ter competência reservada se tal for legalmente estabelecido, conforme tipificado no seu Art.º 6.º. Por outro lado, viram-se reforçados os poderes do Procurador-Geral da República no âmbito da IC, tornando-o responsável na atribuição da competência para a investigação de crimes reservados a determinado OPC. Relativamente à PJ, a atual LOIC, continua a prever um “catálogo de crimes” que embora seja da sua competência reservada, admite-se o seu deferimento a outros OPC, conforme referido no n.º 3 do Art.º 7.º deste diploma legal.
C. O AMBIENTE E A POLÍCIA DE SGURANÇA PÚBLICA Por diversas vezes criam-se duplicações em matérias de competência, levantandose dúvidas na responsabilidade em assuntos adstritos ao ambiente. 25
Art.º 56.º do CPP e Art.º 12.º da LOGNR Lei n.º 49/2008, de 27 de agosto (atualmente alterada pela Lei n.º 34/2013, de 16 de maio e Lei n.º 38/2015, de 11 de maio). 26
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Neste sentido, verifica-se que a PSP tem como atribuição na área do ambiente “assegurar o cumprimento das disposições legais e regulamentares referentes à protecção do ambiente, bem como prevenir e investigar os respectivos ilícitos.” (PGDL, 2007)27. No caso da GNR dispõe-se que lhe compete “assegurar o cumprimento das disposições legais e regulamentares referentes à protecção e conservação da natureza e do ambiente, bem como prevenir e investigar os respectivos ilícitos” (PGDL, 2008b)28. A letra destas normas difere apenas porque no caso da GNR se acrescenta: “conservação da natureza”. Em todo o caso verifica-se tratar de uma competência genérica igual, de atuação na área do ambiente, quer para a GNR, quer para a PSP. Ora, a Portaria n.º 798/2006, de 11 de agosto regulamentou o n.º 1 do Art.º 8.º do DL n.º 22/2006, de 2 de fevereiro, conforme se indica no seu objeto “definindo os termos em que se processa a coordenação da actividade dos serviços dependentes dos Ministérios da Administração Interna, do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional e da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas no âmbito da defesa da floresta contra incêndios, nomeadamente na prevenção, vigilância, detecção e investigação das causas de incêndios florestais, bem como na protecção dos espaços florestais e recursos associados, designadamente na fiscalização, na protecção contra agentes bióticos e na prevenção de outras agressões ao ambiente, aos recursos hídricos e ao património natural” [meu sublinhado]. Mais adiante, estabelece-se de forma contundente e decisiva que o SEPNA “constitui-se como polícia ambiental, competente para vigiar, fiscalizar, noticiar e investigar todas as infracções à legislação que visa proteger a natureza, o ambiente e o património natural, em todo o território nacional, sem prejuízo das competências próprias dos vigilantes da natureza”29 [meu sublinhado]. Não restam pois dúvidas que tendo a PSP competência genérica na área da proteção do ambiente, compete ao SEPNA da GNR, sem qualquer dúvida e em primeira mão, atuar em todo o território nacional no âmbito da legislação que visa proteger a natureza, o ambiente e o património natural. Assim sendo, esta é por excelência a Polícia Ambiental Nacional. 27
Alínea n) do n.º 2 do Art.º 3.º da Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto, que aprova a Lei Orgânica da PSP Alínea a) do n.º 2 do Art.º 3.º da Lei n.º 63/2007, de 6 de novembro, que aprova a LOGNR 29 n.º 1 do Art.º 5.º da Portaria n.º 798/2006, de 11 de agosto 28
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D. A INVESTIGAÇÃO DE CRIMES AMBIENTAIS NA GUARDA NACIONAL REPUBLICANA A IC na área do ambiente é ainda mais recente, porquanto em termos de estrutura apenas foi criada através do Desp. n.º 53/09-OG, de 30 de dezembro com a criação da SecSEPNA, na estrutura do CTer, que compreende o NACTA e o NICCOA, sendo este último órgão o responsável pela IC do crimes ao ambiente e à natureza. Neste sentido, apenas no ano de 2010 foi esta estrutura “montada”. Aquando da criação da estrutura de IC na GNR, através do Desp. n.º 07/03-OG, de 21 de janeiro, este fazia referência à existência de uma componente ambiental que se encontrava adstrita à Chefia de Investigação Criminal, porém nunca foi desenvolvida, acabando por assim dizer “estar apenas no papel”. Antes de 2010, no que toca à área ambiental e de investigação dos seus crimes, esta encontrava-se centrada nos NIC dos DTer’s, sendo auxiliados de forma informal pelas EPNA’s desde 2003 e a partir de 2006, aquando da consagração do SEPNA, um apoio mais próximo daquelas equipas e dos EPF’s, passando em alguns locais da componente territorial a efetuarem as investigações criminais, no que aos incêndios e outros crimes contra o ambiente e a natureza de menor complexidade dizem respeito. De realçar que em alguns DTer’s foram criadas equipas próprias para a realização da investigação de crimes e contraordenações ambientais, designando-se de Equipa de Investigação de Crimes e Contra-Ordenações Ambientais (EICCOA) (GNR, 2003a). Aquando do Desp. n.º 63/09-OG, de 31 de dezembro, foi estabelecido um órgão dirigido à matéria ambiental, designadamente, Área do Meio Ambiente, na Repartição de criminalística, da Divisão de Criminalística da Direção de Investigação Criminal, tendo como missão realizar estudos, exames e perícias referentes à área do meio ambiente, mas que efetivamente como do antecedente, mais uma vez, nunca foi desenvolvida. O mesmo Desp. determina a coordenação, entre a Direção de Investigação Criminal e a Direção do Serviço de Proteção da Natureza e do Ambiente, dos aspetos relativos às necessidades operacionais, à formação dos investigadores criminais da área ambiental e ao apoio a estes militares a ser prestado pelos elementos da criminalística ou de polícia técnica (GNR, 2009d). Após 2010, a IC ambiental passou a estar a cargo do NICCOA, sendo sua 30 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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competência, entre outras atribuições, exercer a investigação das atividades ilícitas relacionadas com a natureza, o ambiente, florestas, e de âmbito sanitário, em especial as causas dos incêndios florestais e identificação dos autores em toda a sua área de ação e instruir os processos ambientais que lhe venham a ser determinados ou protocolados com outros organismos (GNR, 2009a)30. De realçar que, conforme estabelecido no Desp. n.º 53/09-OG, de 30 de dezembro, cabe à Chefia da Secção SEPNA, entre outras atribuições determinar, coordenar e apoiar a investigação dos ilícitos contra a natureza, ambiente e florestas, assumindo o Chefe da SecSEPNA, na delegação de inquéritos judiciais, as competências legais de Autoridade de Policia Criminal nos termos da lei. Através do Desp. n.º 18/2014-OG, de 11 de março, a Área do Meio Ambiente existente na Repartição de criminalística, da Divisão de Criminalística da Direção de Investigação Criminal, deixou de existir, tendo sido criada uma Secção Ambiental, agora na Repartição de Estudos Técnicos e Criminais, da Divisão de Estudos e Análise de Informação Criminal pertencente à Direção de Investigação Criminal, tendo como missão elaborar e difundir instruções técnicas relativas às atividades de investigação dos crimes ambientais, coadjuvar no desenvolvimento da estrutura de investigação ambiental, através, nomeadamente, da elaboração de pareceres, estudos, planos e propostas que visem qualificar e certificar a investigação e os contributos para a prevenção criminal, bem como constituir-se ponto de contacto com a DSEPNA para assuntos ambientais. O mesmo Desp. continua a determinar a coordenação, entre a Direção de Investigação Criminal e a Direção do Serviço de Proteção da Natureza e do Ambiente, nos mesmos aspetos referidos no Desp. n.º 63/09-OG, de 31 de dezembro. Analisando-se o Desp. n.º 63/09-OG, de 31 de dezembro e o Desp. n.º 18/2014-OG, de 11 de março, verifica-se o seguinte: O primeiro estabelecia que o NICCOA da SecSEPNA não tinha qualquer dependência do Chefe da Secção de Investigação Criminal do CTer, mas sim dependência técnica da Direção de Investigação Criminal do Comando Operacional e funcional do Chefe da SecSEPNA do CTer. Porém, o Desp. n.º 53/09-OG, de 30 de dezembro, comete ao Chefe da Secção de Investigação Criminal a pronúncia sobre todos os assuntos relacionados 30
Despacho n.º 53/09-OG, de 30 de dezembro 31
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com a IC da Unidade. O segundo estabelece que o NICCOA da SecSEPNA passe a ter dependência técnica da Secção de Informações e Investigação Criminal (SIIC) do CTer e funcional do Chefe da SecSEPNA do CTer. De realçar que este Desp. veio a atribuir a competência das informações à Secção de Investigação Criminal.
Ainda que a alteração pareça ter sido simples, tal assim não se afigura dado que esta situação poderá criar alguns conflitos funcionais, em matéria de IC, entre a SIIC e a SecSEPNA. De uma forma muito genérica apresenta-se na Figura n.º 1 a estrutura de IC Ambiental existente ao nível dos CTer’s, sendo de realçar ao nível dos DTer’s o desenvolvimento de atividades de IC, por intermédio dos NPA, mormente na realização de Inspeções Judiciárias no âmbito da investigação de incêndios florestais, na recolha de águas contaminadas e na execução dos procedimentos do Programa Antídoto Portugal. SecSEPNA
SIIC a)
Núcleo de Análise e Coordenação Técnica Ambiental (NACTA)
Núcleo de Investigação de Crimes e Contraordenações Ambientais (NICCOA)
Subsecção de Análise e Investigação Criminal (SAIC)
Subsecção de Criminalística (SC)
a) Núcleo de Proteção Ambiental (NPA)
Núcleo de Investigação Criminal (NPA)
Figura n.º 1 – Estrutura da Investigação Criminal Ambiental Fonte: Autor tendo por base o Desp. n.º 53/09-OG, de 30DEC e o Desp. n.º 18/2014-OG, de 11MAR
Falando agora do investigador dos crimes ambientais. Este pertencente ao NICCOA da SecSEPNA e é um militar da GNR, logo um OPC, sendo detentor de especializações 32 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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na área do ambiente (curso SEPNA) e na área da investigação criminal (curso IC), pelo que, de certa forma, poderá investigar quaisquer crimes que não sejam da competência reservada ou específica dos demais OPC, ou que lhe tenha sido deferida nos termos da LOIC (GNR, 2011). No âmbito das suas competências como investigador, este entra em contacto com um determinado número e tipo de crimes que podem criar alguma confusão, tal como o crime de desobediência, a par dos crimes de recetação, furto, dano e introdução em lugar vedado ao público, uma vez que pode existir no seu cerne alguma infração à legislação ambiental (crimes conexos com a legislação ambiental). Como exemplo: o furto e recetação de cobre por parte das Sucateiras (Resíduos), o dano em arvores e anexos, criado por um incêndio cuja tipificação não abranja o crime previsto no Art.º 274.º do CPP (Incêndio Florestal), ou a introdução em lugar vedado ao público por indivíduos que efetuem a atividade cinegética (Caça). Pelo que caberá ao Chefe da SecSEPNA excluir, ou não, a delegação deste tipo de crimes para investigação, pois estamos perante um recurso humano escasso. Parece-me pacífico que de entre a lista de crimes da competência da GNR, cuja investigação seja afeta ao NICCOA/SecSEPNA, sejam apenas os crimes relacionados com o ambiente e a natureza, e desde que estes não sejam da competência reservada ou específica dos demais OPC, ressalvando-se a situação de deferimento de investigação nos termos da LOIC, como já referido. Assim sendo, o NICCOA deverá investigar os crimes ambientais e da natureza que se encontrem tipificados no CP e em Legislação Avulsa, não o devendo fazer para os crimes conexos à legislação ambiental, tais como: Introdução em lugar vedado ao público (Art.º 191.º do CP); Furto (Art.º 203.º do CP); Danos (Art.º 212.º do CP); Recetação (Art.º 231.º do CP); Desobediência (Art.º 348.º do CP); Detenção de arma proibida (Art.º 86.º da Lei n.º 5/2006, de 23 de fevereiro); Outros distintos da legislação ambiental. Como já referido, o investigador de crimes ambientais para além da especialização na área do SEPNA é de um modo geral especializado na área da IC. Porém, esta última especialização é efetuada no âmbito da criminalidade geral e não direcionada para as problemáticas ambientais. Apesar de esta dificuldade ter sido já sublinhada em 2010, altura em que se propôs a implementação de um curso de investigação criminal ambiental, a falta permanece atualmente. Não podemos esquecer que estamos perante crimes 33 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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distintos dos restantes, com forma díspar de investigação e por vezes de grande complexidade científica. Ora, segundo o Desp. n.º 18/2014-OG, de 11 de março, o modelo de formação da IC deverá assentar numa estrutura modular, compreendendo um curso de base, diferenciado em função da natureza das tarefas/responsabilidades análogas à categoria profissional, e um conjunto de cursos de especialização vocacionados para o desempenho funcional na estrutura de IC. Neste sentido, poder-se-á deduzir que a breve prazo a GNR preveja a criação e implementação de um curso de especialização em investigação de crimes ambientais, a ministrar aos militares do NICCOA. Pelo menos assim se espera. Quanto aos crimes ambientais, investigações complexas diversas são delegadas pelo Ministério Público (MP) na GNR, carecendo os seus militares de uma maior especialização, quer ao nível científico, quer ao nível da sua investigação. É certo que o militar poderá a todo o tempo, quando sujeito a um processo criminal ambiental deveras complexo, propor ao magistrado do MP o reencaminhamento deste processo para a PJ. Porém, tal não se afigura a melhor solução ou caminho a seguir, mormente quando a competência de investigação pertence à GNR, nos termos da LOIC. Neste sentido, uma vez que existe falta de formação que capacite o militar do NICCOA nas áreas técnico-científicas, próprias das disciplinas químicas, biológicas e físicas, surgem no âmbito dos processos criminais a necessidade de se efetuar a solicitação de colaboração a entidades como a Agência Portuguesa do Ambiente (APA) e a Comissão Coordenadora do Desenvolvimento Regional (CCDR), entre outras. Porém, outro problema se levanta, pois o apoio destas entidades é pontual, quando o investigador necessita de uma colaboração a médio prazo, derivado muitas vezes da complexidade da investigação em curso e da falta de conhecimentos técnicos habilitantes.
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CONCLUSÕES As questões ambientais são sem dúvida um dos principais problemas com que a Humanidade e o planeta Terra se debatem atualmente, ocupando as preocupações das chefias de diversos líderes mundiais. Neste sentido, verifica-se que a evolução da política ambiental internacional tem sido consequência dos diversos acontecimentos ocorridos ao longo do tempo, mormente através de convenções, cimeiras, tratados, acordos e acidentes ambientais. Nestas têm surgido a operacionalização de conceitos como ambiente, desenvolvimento sustentável, segurança ambiental, gestão ambiental, educação ambiental e sensibilização ambiental. Quanto a Portugal, verifica-se que a problemática ambiental chegou através de influências externas, mormente de regulamentos e diretivas europeias que foram sendo transpostas para a legislação nacional. Porém, apesar das políticas seguidas e das leis e medidas introduzidas, estas acabaram por ter poucos reflexos internos, não sendo suficiente para implementar ou para consolidar, uma política do ambiente (Schmidt, 2007). A legislação ambiental, em Portugal, é muito vasta, congregando protocolos e acordos internacionais, regulamentação e legislação europeia e legislação nacional. De salientar os Tratados da União Europeia e sobre o Funcionamento da União Europeia, a CRP que consagra o dever do Estado português em defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correto ordenamento do território, determinando o direito ao ambiente e explicitando quais os deveres, quer do Estado, quer dos cidadãos portugueses, a nova Lei de Bases da Política de Ambiente, o CP e a Legislação Avulsa que vieram tipificar diversas normas ambientais repressivas de cariz criminal e contraordenacional, e a LQCOA que veio a par de uma legislação cada vez mais rigorosa, impor pesadas sanções. A criação do SEPNA efetivou-se em 22 de maio de 2001, após celebração do protocolo entre o MAI e o MAOT, tendo iniciado a sua atividade apenas em 2002. Em 2006, através do DL n.º 22/2006, de 2 de fevereiro, foi o SEPNA consagrado, funcionando na dependência do Comando-Geral da GNR, através da Chefia do SEPNA. Nesse mesmo ano, este Serviço foi constituído como polícia ambiental com competência para atuar em todo o território nacional, através da Portaria n.º 798/2006, de 11 de agosto. De salientar que uma das causas principais que induziu à criação deste Serviço foi a 35 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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escassa fiscalização ambiental, uma vez que as entidades do Estado responsáveis nesta matéria tinham uma acentuada incapacidade técnica. Por outro lado, o excelente resultado das suas congéneres neste âmbito, levou a GNR a iniciar-se na problemática ambiental com o desígnio de se modernizar e seguir os crescentes anseios da sociedade no que a este assunto diz respeito, implementando uma estratégia nova de intervenção desta problemática, assente na proximidade, na especialização e na coordenação (Amado, 2011). A estrutura orgânica de IC na GNR foi instituída em 2003, através do Desp. n.º 07/03-OG, de 21 de janeiro, reestruturado pelo Desp. n.º 63/09-OG, de 31 de dezembro e tendo sido recentemente objeto de nova reestruturação por intermédio do Desp. n.º 18/2014-OG, de 11 de março. A IC ambiental é ainda mais recente. Estruturalmente, foi criada em 2010 através do Desp. n.º 53/09-OG, de 30 de dezembro com a criação da SecSEPNA, na estrutura do CTer, sendo o NICCOA o órgão o responsável pela investigação dos crimes cometidos contra o ambiente e a natureza. A competência deste núcleo, entre outras atribuições, passam por exercer a investigação das atividades ilícitas relacionadas com a natureza, o ambiente, as florestas, e de âmbito sanitário, em especial as causas dos incêndios florestais, identificação dos autores em toda a sua zona de ação e instruir os processos ambientais que lhe venham a ser determinados ou protocolados com outros organismos (GNR, 2009a). De salientar que, cabe ao Chefe da SecSEPNA, na delegação de inquéritos judiciais, as competências legais de Autoridade de Policia Criminal nos termos da lei (GNR, 2009a). O investigador dos crimes ambientais pertencente ao NICCOA e é um militar da GNR, logo um OPC, sendo detentor de especializações na área do ambiente e na área da IC, pelo que, neste sentido, lhe poderá ser delegado processos criminais de quaisquer crimes que não estejam na alçada da competência reservada ou específica dos demais OPC. Por outro lado, no âmbito das suas competências como investigador, este entra em contacto com um determinado número e tipo de crimes que podem criar alguma confusão, por existir no seu cerne alguma infração à legislação ambiental (crimes conexos), pelo que caberá à Autoridade de Polícia Criminal excluir, ou não, a delegação deste tipo de crimes para investigação àquele núcleo. Após se ter analisado o rol de crimes existentes em matéria ambiental, bem como 36 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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dos que podemos considerar como seus conexos, estarei capaz de aventar uma resposta à pergunta de partida: “Quais os crimes que devem ser investigados pelo SEPNA?” Desta forma, de entre a lista de crimes da competência da GNR, cuja investigação pode ser deferida ao NICCOA, dada a sua especialização, deverão apenas ser investigados pelo SEPNA os crimes relacionados com o ambiente e a natureza, desde que estes não sejam da competência reservada da PJ, devendo ser ressalvada as investigações deferidas nos termos da LOIC. Assim sendo, o NICCOA deverá investigar os crimes ambientais e da natureza que estejam tipificados no CP e em Legislação Avulsa, tais como: Incêndios florestais – conduta negligente, (n.º 4 a 7 do Art.º 274.º do CP); Danos contra a natureza (Art.º 278.º do CP); Poluição (Art.º 279.º do CP); Atividades perigosas para o ambiente (Art.º 279.º-A do CP); Maus tratos a animais de companhia (Art.º 387.º do CP); Abandono de animais de companhia (Art.º 388.º do CP); Lei de Bases Gerais da Caça (Lei n.º 173/99, de 21 de setembro); Lei da Pesca em águas interiores (Lei n.º 2097, de 6 de junho de 1959); e Legislação dos Animais perigosos e potencialmente perigosos (DL n.º 315/2009, de 29 de outubro). No mesmo sentido, ainda que o possa fazer como já referido, os militares do NICCOA, por serem um recurso escasso, não deverão investigar os crimes conexos à legislação ambiental, tais como: Introdução em lugar vedado ao público (Art.º 191.º do CP); Furto (Art.º 203.º do CP); Danos (Art.º 212.º do CP); Recetação (Art.º 231.º do CP); Desobediência (Art.º 348.º do CP); Detenção de arma proibida (Art.º 86.º da Lei n.º 5/2006, de 23 de fevereiro); Outros distintos da legislação ambiental. Quanto à formação, o militar do NICCOA, apesar da sua especialização na área do SEPNA e na área da IC, carece da vertente de investigação de crimes ambientais, por se tratarem de crimes distintos sujeitos a conhecimentos diversificados em disciplinas como as químicas, as biologias e as físicas. Por outro lado, atualmente são delegadas pelo MP ao militar do NICCOA diversas investigações complexas, carecendo os seus militares de uma maior especialização (curso habilitante) ou no mínimo que lhe seja fornecido apoio por parte de entidades relacionadas com o ambiente, a médio prazo e não pontualmente. Em suma, a formação a ministrar aos investigadores do NICCOA terá de obrigatoriamente de ser revista, por forma a credibilizar aquela Polícia Ambiental Nacional em particular, e no geral a GNR, nas problemáticas ambientais. Desta feita, conclui-se que deverá ser 37 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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criado e implementado de forma urgente o Curso de Investigação de Crimes Ambientais, bem como devem ser estabelecidos os contatos necessários com a Procuradoria-Geral da República, por forma a verificar da possibilidade de colaboração a médio prazo, durante as investigações, de entidades públicas relacionadas com o ambiente.
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II.
LEGISLAÇÃO E DOCUMENTOS INSTITUCIONAIS
Assembleia da República, 1987. Lei de Bases do Ambiente (Lei n.º 11/87, de 7 de abril), Lisboa: Diário da República. Assembleia da República, 2014. Define as bases da política de ambiente (Lei n.º 19/2014, de 14 de abril), Lisboa: Diário da República. GNR, 1999. NEP/GNR n.º 3.38, de 6 de Julho de 1999, Lisboa: Guarda Nacional Republicana. GNR, 2003a. Desp. n.º 07/03-OG, de 21 janeiro, Lisboa: Guarda Nacional Republicana. GNR, 2003b. Desp. n.º 51/03-OG, de 29 agosto, Lisboa: Guarda Nacional Republicana. GNR, 2005. Desp. n.º 41/05-OG, de 30 dezembro, Lisboa: Guarda Nacional Republicana. GNR, 2008a. Manual de Investigação Criminal. Lisboa: Guarda Nacional Republicana. GNR, 2008b. Desp. n.º 72/08-OG, de 22 dezembro, Lisboa: Guarda Nacional Republicana. GNR, 2009a. Desp. n.º 53/09-OG, de 30 dezembro, Lisboa: Guarda Nacional Republicana. GNR, 2009b. Desp. n.º 60/09-OG, de 30 dezembro, Lisboa: Guarda Nacional Republicana. GNR, 2009c. Desp. n.º 62/09-OG, de 30 dezembro, Lisboa: Guarda Nacional Republicana. GNR, 2009d. Desp. n.º 63/09-OG, de 31 dezembro, Lisboa: Guarda Nacional Republicana. GNR, 2011. NEP n.º 01/CO/DSEPNA/2011 de 01DEC11, Lisboa: Guarda Nacional Republicana. GNR, 2013. Relatório de Atividades 2013, Lisboa: Guarda Nacional Republicana. GNR, 2014. Desp. n.º 18/2014-OG, de 11 março, Lisboa: Guarda Nacional Republicana. Ministério da Administração Interna, 2006a. Prevê a criação de brigadas anticrime e de unidades mistas de coordenação integrando a Polícia Judiciária, a Guarda Nacional Republicana, a Polícia de Segurança Pública, o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras e a Direcção-Geral das Alfândegas (DL n.º 81/95, de 22 de abril), Lisboa: Diário da República. Ministério da Administração Interna, 2006b. Consolida institucionalmente o Serviço de Protecção da Natureza e do Ambiente (SEPNA) e cria o Grupo de Intervenção de 41 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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Protecção e Socorro (GIPS) no âmbito orgânico da Guarda Nacional Republicana (DL n.º 22/2006, de 2 de fevereiro), Lisboa: Diário da República. Ministério da Administração Interna, 2008a. Define o número, as competências, a estrutura interna e o posto correspondente à chefia dos serviços de apoio directamente dependentes do comandante-geral e dos serviços dos órgãos superiores de comando e direcção da Guarda Nacional Republicana (Decreto Regulamentar n.º 19/2008, de 27 de novembro), Lisboa: Diário da República. Ministério da Administração Interna, 2008b. Estabelece a organização interna das unidades territoriais, especializadas, de representação e de intervenção e reserva da Guarda Nacional Republicana (Guarda) e define as respectivas subunidades, bem como os termos em que se processa o apoio administrativo pelos serviços do Comando da Administração dos Recursos Internos (CARI) e da Secretaria-Geral da Guarda (SGG) às unidades especializadas, de representação e de intervenção e reserva (Portaria n.º 1450/2008, de 16 de dezembro), Lisboa: Diário da República. Ministérios da Administração Interna, do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional e da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, 2006. Regulamenta o Decreto-Lei n.º 22/2006, de 2 de Fevereiro, definindo os termos em que se processa a coordenação da actividade dos serviços dependentes dos Ministérios da Administração Interna, do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional e da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas no âmbito da defesa da floresta contra incêndios (Portaria n.º 798/2006, de 11 de agosto), Lisboa: Diário da República. Ministério da Administração Interna - Comando-Geral da Guarda Nacional Republicana, 2008. Define as unidades orgânicas flexíveis do Comando da GNR, bem como as correspondentes atribuições e competências (Despacho n.º 32021/2008, de 5 de dezembro – Ato da Série II), Lisboa: Diário da República. Ministério da Administração Interna - Guarda Nacional Republicana - Comando-Geral, 2010a. Ajustamentos nas unidades orgânicas e flexíveis da estrutura do Comando Geral (Despacho n.º 4501/2010, de 15 de março – Ato da Série II), Lisboa: Diário da República.
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Ministério da Administração Interna - Guarda Nacional Republicana - Comando-Geral, 2010b. Aprovação do Regulamento Geral de Serviço da Guarda (Despacho n.º 10393/2010, de 22 de junho – Ato da Série II), Lisboa: Diário da República. Ministério da Administração Interna - Guarda Nacional Republicana - Comando-Geral, 2011. Ajustamentos nas unidades orgânicas e flexíveis da estrutura do Comando Geral (Despacho n.º 9634/2011, de 19 de julho – Ato da Série II), Lisboa: Diário da República. Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, 1998. Revaloriza a carreira de guarda florestal da Direcção-Geral das Florestas (DL n.º 111/98, de 24 de abril), Lisboa: Diário da República. Ministério dos Negócios Estrangeiros, 2004. Aprova a Convenção sobre Poluentes Orgânicos Persistentes, adotada em Estocolmo em 22 de Maio de 2001 (Decreto n.º 15/2004, de 3 de junho), Lisboa: Diário da República. PGDL, 2005. Versão consolidada da Constituição da República Portuguesa (Decreto de 10 de Abril de 1976). [Em Linha] Lisboa: Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa. Disponível em: http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=4&tabela= leis&so_miolo=&. [Consult. Diversas datas]. PGDL, 2007. Lei Orgânica da PSP (Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto). [Em Linha] Lisboa: Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa. Disponível em: http://www.pgdlisboa.pt /leis/lei_mostra_articulado.php?nid=1079&tabela=leis&ficha=1&pagina=1&so_miolo=. [Consult. 25 março 2015]. PGDL, 2008a. Versão consolidada da Lei Quadro das Contra-Ordenações Ambientais (Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto). [Em Linha] Lisboa: Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa. Disponível em: http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid= 1356&tabela=leis&ficha=1&pagina=1. [Consult. Diversas datas]. PGDL, 2008b. Versão consolidada da Lei Orgânica da GNR (Lei n.º 63/2007, de 6 de novembro). [Em Linha] Lisboa: Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa. Disponível em: http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=939&tabela=leis&ficha=1&pagi na=1&so_miolo=. [Consult. Diversas datas]. PGDL, 2013. Versão consolidada do Regime Jurídico das Armas e Munições (Lei n.º 5/2006, de 23 de fevereiro). [Em Linha] Lisboa: Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa. 43 CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 12 | outubro de 2015
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Disponível em: http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=692&tabela =leis. [Consult. 6 abril 2015]. PGDL, 2015a. Versão consolidada da Lei de Organização da Investigação Criminal (Lei n.º 49/2008, de 27 de agosto). [Em Linha] Lisboa: Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa. Disponível em: http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=1021&tabela= leis&so_miolo=&. [Consult. Diversas datas]. PGDL, 2015b. Versão consolidada do Código Penal (DL n.º 78/87, de 17 de fevereiro). [Em Linha] Lisboa: Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa. Disponível em: http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=109&tabela=leis&ficha=1&pagi na=1. [Consult. Diversas datas]. PGDL, 2015c. Versão consolidada do Código de Processo Penal (DL n.º 48/95, de 15 de março). [Em Linha] Lisboa: Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa. Disponível em: http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=199&tabela=leis&so_miolo=&. [Consult. Diversas datas]. UE, 2010. Versões Consolidadas do Tratado da União Europeia e do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Retirado: 27 de dezembro de 2014, de http://europa.eu/pol /pdf/qc3209190ptc_002.pdf.
III.
SÍTIOS DA INTERNET
http://dre.tretas.org/ http://www.apambiente.pt/index.php?ref=17&subref=120 http://www.ci.esapl.pt/jcms/EA/unfccc_protocolo_de_quioto.htm http://www.dge.mec.pt/educacaocidadania/index.php?s=directorio&pid=126 http://www.gnr.pt/ http://www.iapmei.pt/iapmei-art-03.php?id=328 http://www.pgdlisboa.pt/ http://www.un.org/geninfo/bp/envirp2.html https://dre.pt/
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