O BNDES e o Sonho do Desenvolvimento: 30 anos do II PND

REVISTA DO BNDES, RIO DE JANEIRO, V. 11, N. 22, P. 51-79, DEZ. 2004

O BNDES e o Sonho do Desenvolvimento: 30 Anos de Publicação do II PND MARCO AURÉLIO CABRAL PINTO*

RESUMO No presente trabalho tivemos por objetivo revisitar o papel que desempenhou o Estado brasileiro no processo de desenvolvimento observado durante o período de governo do presidente Ernesto Geisel (1974/79). Para tanto, nos perguntamos em que medida a resultante histórica do embate entre forças políticas e econômicas com interesse no território brasileiro em 1979 pode ser explicada a partir dos objetivos definidos no planejamento público realizado quatro anos antes. Conforme pretendemos demonstrar, ao menos no que se refere à industrialização brasileira, o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) orientou o apoio público ao capital nacional para aproveitamento de oportunidades, em linha com os objetivos de montagem, no país, de indústrias competitivas em escala internacional.

In the present article we intend to put into a new perspective the importance of the Brazilian public planning process as regards the economic development observed between 1974 and 1979. In order to achieve the proposed objective we try to focus on the industrialization process. We assume that it resulted from the balance of both political and economic forces with interest in Brazil in the period and then we try to investigate the importance of the II National Development Plan (II PND) to the creation of opportunities for indigenous investors as competitive players in the world market.

ABSTRACT

* Gerente da Área de Comércio Exterior do BNDES, professor adjunto do Departamento de Engenharia de Produção da Universidade Federal Fluminense, mestre em administração pelo Coppead/UFRJ e doutor em economia pelo IE/UFRJ.

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1. Introdução

T

rinta anos nos separam do último grande esforço coordenado para superação da condição de subdesenvolvimento brasileira. A publicação do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) em 1974 marcou também uma fase de apogeu para o então Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico (BNDE) como instância mista de formulação e de implementação de políticas de industrialização no Estado brasileiro. Para situarmos adequadamente a dimensão do esforço despendido e dos resultados obtidos, precisamos separar as expectativas dos formuladores da resultante do encontro das forças políticas e econômicas com interesse no território brasileiro à época. O presente trabalho tem como objetivo repensar o papel do Estado no desenvolvimento brasileiro no período de governo do presidente Ernesto Geisel (1974/79). Para tanto, nos perguntamos até que ponto a resultante para a industrialização brasileira nesse período pode ser explicada a partir da política industrial explicitada em 1974. Conforme pretendemos demonstrar, o II PND orientou o apoio público ao capital nacional para aproveitamento de oportunidades, em linha com os objetivos de montagem, no país, de indústrias competitivas em escala internacional. Na Seção 2 procuraremos apresentar as linhas gerais da estratégia de industrialização adotada no período 1974/79. Primeiramente, apresentaremos a diretriz industrial associada ao II PND, destacando as estratégias e os critérios gerais utilizados para justificar o apoio público durante o período em estudo. Em seguida, procuraremos apresentar os aspectos institucionais mais importantes para a implementação da estratégia de industrialização. Cabe ressaltar que apenas os aspectos mais diretamente relacionados ao investimento industrial foram recuperados na descrição do conteúdo do II PND. Assim, pontos importantes, como a evolução da agricultura, habitação, qualificação científica e tecnológica etc., foram deixados de lado. Essa escolha não se deve a qualquer tentativa de hierarquização de políticas, mas ao imperativo de se perseguirem os argumentos mais importantes para a demonstração das hipóteses que orientam o presente trabalho. Na Seção 3 procuraremos avaliar os resultados obtidos a partir das estratégias citadas, colocando ênfase sobre o padrão de industrialização que emergiu no Brasil a partir do encontro entre interesses privados e públicos e nacionais e estrangeiros no período 1974/79.

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2. A Estratégia de Industrialização Brasileira no 2. Período 1974/79 A crise internacional deflagrada quase que simultaneamente nas esferas financeira e industrial entre 1971 e 1973 pressionou o governo Geisel a se comprometer com uma entre duas escolhas para a política econômica: a primeira foi a desaceleração através do encurtamento da liquidez e do crédito público;1 e a segunda foi a opção pelo aprofundamento do processo de industrialização,2 através da utilização do Estado como elemento indutor do investimento privado.3 A firme escolha pela segunda opção colocou o Brasil no centro das observações mundiais. Enquanto as taxas médias internacionais de crescimento entre 1971 e 1973 foram de 6% a.a., em 1974 o mundo cresceu apenas 0,8% [ver Maddison (2003)]. Segundo o Anuário Estatístico do IBGE (1981), em 1972, auge do ciclo brasileiro, o país cresceu 11,9% a.a. e, em 1974, ano da “escolha”, ampliou seu produto em 8,1%. A análise das estratégias de industrialização no período 1974/79 no Brasil pode ser empreendida em face da sua explicitação, mais ou menos clara, em termos do conteúdo do II PND, publicado em setembro de 1974. Em linhas gerais, houve incentivos para o investimento nas indústrias de bens intermediários e de capitais e em infra-estrutura. Foram criadas condições para 1 “Em primeiro lugar, o discurso em favor de um ajuste contracionista, então adotado na Área do Ministério da Fazenda, parece ter sido antes motivado pela perda de controle monetário e pela repressão de preços ocorridas no final do governo anterior do que qualquer percepção explícita da necessidade de crescer menos em decorrência dos desequilíbrios do balanço de pagamentos. Em segundo lugar, a falta de apoio político para um ajuste que pudesse ser abertamente associado com recessão ficou clara já nos primeiros meses de Governo” [Carneiro (1990, p. 198)]. 2 “Em resposta à crise que eclode em 1974, a economia brasileira foi levada a ingressar num longo período de ‘marcha forçada’. De início ela se traduz, basicamente, na sustentação de taxas de investimento excepcionalmente elevadas, não obstante as dificuldades trazidas pela crise. Mais adiante, e já então em pleno período recessivo, os resultados da marcha forçada começam a surgir sob a forma de uma (surpreendente) melhoria no Balanço de Pagamentos – atribuída, em regra, e equivocadamente, à política econômica dos anos 80” [Castro e Souza (1985)]. Da mesma maneira, Batista (1986, p. 4) defendeu que: “despite the mistakes made by the authorities in the Brazil on matters of economic policy and on certain investment decisions, the strategy set out in the II NDP and pursued over the period between 1974 and 1979 played, on the whole, a positive role in adjusting Brazil’s external accounts in adition to sustaining economic growth.” 3 Castro e Souza (1985) parecem definir com bastante precisão as diferentes posições, defendidas politicamente antes, durante e depois de 1974: “... duas tendências vieram a se afirmar. Uma, afinada com a maré montante do neoliberalismo, pregava a regeneração da economia através de políticas de austeridade e da implantação de uma autêntica economia de mercado, isenta de interferências do Estado, aberta à competição internacional e guiada por preços livremente estabelecidos. A segunda, abrigando posições bastante heterogêneas, via nas sucessivas crises a comprovação de outros tantos fracassos”.

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a ampliação do controle nacional do capital e para a capacitação científica e tecnológica da mão-de-obra, bem como se buscou a desconcentração regional na localização das plantas. Com isso, havia a intenção de introduzir, no espaço territorial e econômico brasileiro, condições objetivas para a mudança da condição de subdesenvolvimento.4 A ousadia da proposta pode ser comprovada em diversas dimensões. Em primeiro lugar, o crescimento econômico vinha sendo liderado, desde a década de 1950, pela indústria de bens de consumo duráveis. Posto dessa forma, o II PND procurou reorientar o padrão de industrialização brasileiro. Além disso, ele seria implementado em meio a uma crise que conduziu o mundo à recessão econômica. Adicionalmente, alguns dos setores apontados como prioritários, entre eles química/petroquímica e metal/metalurgia, são intensivos em tecnologia. Finalmente, o II PND visava superar, simultaneamente, a crise internacional e a condição de subdesenvolvimento [ver Castro e Souza (1985)]. A motivação para a elaboração do II PND foi a percepção, por parte das elites políticas brasileiras, de que a crise mundial e o excesso de liquidez se constituíam em oportunidade para a afirmação de um projeto de crescimento de longo prazo. Dessa maneira, também estava prevista a modificação no padrão de inserção internacional do Brasil, que emergiria a partir da extensão de relações comerciais e tecnológicas com maior número de países, notadamente na África e na Ásia. Naturalmente, diante da ameaça percebida pelos efeitos negativos da elevação dos preços do petróleo no mercado internacional, atenção especial foi dedicada aos aspectos energéticos, com a Petrobras e a Eletrobrás passando a ocupar lugar de destaque, assim como o esforço de desenvolvimento de fontes de energia alternativa, tais como o álcool de cana-de-açúcar. Final4 Segundo Castro e Souza (1985, p. 46-47): “É claro, no entanto, que as taras do regime contaminaram, em maior ou menor medida, tudo o que ocorreu no período. No que se refere ao plano propriamente dito, o PND cumpriu toda sua conturbada trajetória, como um produto de gabinete, incapaz de obter o apoio (e muito menos a mobilização) de uma sociedade, que não participou de sua elaboração e não tinha como controlar a sua execução. Esta falta de respaldo político e participação social deve ter custado muito. E isso não apenas pela razão trivial de que qualquer plano ou política ganha vigor quando discutido ou aceito pela sociedade, mas, concretamente, pela carência de apoio frente a interesses menores ou mesmo escusos que ameaçavam mutilar a estratégia. Acrescente-se a isso o fato de que a corrupção e a impunidade, tão características do ambiente fechado das ditaduras, impuseram severos estragos à consecução de diversas metas. Nada disso impediu que, a um custo seguramente superior ao necessário, a transformação da estrutura produtiva almejada pelo II PND tenha, em grande medida, se realizado. O que fracassou foi a chamada ‘estratégia social’, de acordo com a qual seria necessário ‘realizar políticas redistributivas enquanto o bolo cresce’.”

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mente, como instrumento prioritário para a integração nacional, capaz de articular os vários projetos entre si e com os mercados consumidores, internos e externos, previu-se no II PND o amplo apoio público ao desenvolvimento dos transportes.

A Indústria no II PND O II PND colocou ênfase no apoio às indústrias de bens de capital e de bens intermediários, procurando reforçar a importância do controle nacional do capital, o processo de substituição de importações e o potencial exportador (ver Tabela 1). Quanto à indústria de bens de capital, buscou-se capacitar o controle nacional na produção de artigos com elevado conteúdo tecnológico, beneficiando-se de demanda oriunda de investimentos em indústrias de bens intermediários (mecânica pesada e eletroeletrônica) e em infra-estrutura de transportes (materiais de transporte). Adicionalmente, previu-se o aumento da produtividade no campo (com o uso de tratores e fertilizantes) através da Tabela 1

Metas Físicas Estabelecidas para Setores Eleitos como Prioritários no II PND 1974

Bens de Capital (Mil t)

METAS PARA 1979

AUMENTO ENTRE 1974 E 1979 (%)

2.000

3.400

70

898

1.603

79

44

84

91

Construção Naval (Mil TPBs)

410

1.140

178

Material Ferroviário (Mil t)

122

214

75

Eletromecânica (Mil t) Tratores (Mil Unidades)

Siderurgia e Metalurgia (Capacidade Instalada em Mil t)

17.463

44.008

152

Aço

17.300

43.700

152

Alumínio

120

190

58

Cobre

10

60

500

Zinco

33

58

76

Bens Intermediários Não-Metálicos (Capacidade Instalada em Mil t)

20.944

31.950

52

Cimento

17.130

26.190

53

Celulose e Papel

3.814

5.760

51

Química (Capacidade Instalada em Mil t)

3.422

8.593

151

Fonte: Lessa (1978).

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abertura de oportunidades de exportação e de interiorização da produção agrícola. No que se refere à siderurgia, previu-se a ampliação substancial da produção de alumínio e cobre, insumos importantes na fabricação de bens de capital e materiais elétricos. Já a indústria química/petroquímica recebeu atenção especial do II PND em decorrência do amplo uso de seus produtos como insumo industrial e do potencial de economia de divisas pela via de substituição de importações. A concepção dos investimentos em pólos petroquímicos permitiu o planejamento de núcleos articulados com o desenvolvimento regional. Camaçari (Copene) e Triunfo (Copesul) foram escolhidos como destinos, sendo aplicado o modelo tripartite de capital (privado nacional, privado estrangeiro e público). Com relação à ampliação da produção de cimento, procurou-se atender à demanda prevista na construção dos grandes projetos de geração de energia hidrelétrica (entre eles Itaipu e Tucuruí), bem como garantir oferta para a continuidade dos programas de habitação/urbanização. Da mesma maneira, a indústria de papel e celulose foi destacada no II PND em face principalmente da disponibilidade de terras e clima propício ao plantio das espécies aproveitáveis, do potencial exportador que esses produtos representam e de seu impacto sobre os preços dos bens de consumo finais, que utilizam os referidos insumos em embalagens, na imprensa etc. Ressalte-se que a indústria de papel e celulose brasileira foi pioneira na produção de papelsulfato à base de eucalipto. Dessa maneira, a seletividade desse setor como prioritário pelo II PND só foi possível em face de investimentos que vinham sendo realizados por grupos brasileiros desde a década de 1950, os quais foram concentrados em plantas de pequeno porte, porém com elevados gastos relativos em pesquisa e desenvolvimento e plantio e manejo de espécies inovadoras. Sem esses investimentos anteriores teria sido impossível o estabelecimento do setor como prioritário já a partir do início da década de 1970. A correção de rumos estabelecida a partir de então se deu na especificação de escala mínima para o apoio público. O financiamento dos investimentos recebeu tratamento secundário no II PND. Aparentemente, assumiu-se, como premissa, que os recursos necessários seriam obtidos automaticamente, como decorrência da atratividade que a manutenção do crescimento e, portanto, a rentabilidade no uso do capital investido proporcionariam aos agentes financeiros e poupadores em geral. De maneira geral, contava-se com o BNDE e os fundos de poupança compulsória como âncora para o início dos projetos. Conforme previsto à época, siderurgia (com aproximadamente 33% do total investido) e bens de

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capital (com aproximadamente 28%) figuravam como setores mais importantes, seguidos de papel e celulose, química e mineração, conforme apresentado na Tabela 2. Para os setores siderúrgico, de mineração e de metalurgia de não-ferrosos estava previsto que o BNDE entraria com aproximadamente 75% das fontes de recursos, o Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI) com 19% e a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) com o restante [BNDE (1974)]. Tabela 2

Investimentos Totais Previstos em Setores Industriais Eleitos como Prioritários no II PND – 1975/79 (Em Milhões de UPCs) SETORES

UPCs

Mineração

28

Siderurgia

119

Metalurgia

22

Química/Petroquímica

31

Cimento Celulose e Papel

9 53

Bens de Capital

100

Total

362

Fonte: BNDE (1974).

A Infra-Estrutura Energética e de Transportes no II PND O desenvolvimento da infra-estrutura brasileira teve como objetivo prioritário diminuir a dependência quanto ao petróleo. Dessa maneira, a política energética visou à diversificação da matriz energética nacional, favorecendo-se de mudança nos preços relativos. As reduzidas taxas de juros internacionais beneficiavam a instalação dos parques de geração hidrelétrica, que eram intensivos em capital, apresentavam baixos custos variáveis e tinham maturidade de longo prazo. Da mesma maneira, colocou-se ênfase na exploração dos recursos petrolíferos nacionais, desfavorecidos historicamente em face dos baixos custos marginais enfrentados, principalmente na exploração das reservas do Oriente Médio. Do ponto de vista da política de transportes, procurou-se fundamentalmente diminuir a demanda por combustíveis fósseis, enfatizando-se as redes ferroviárias eletrificadas e o transporte hidroviário. Os investimentos totais previstos para a área de infra-estrutura totalizaram US$ 70,4 bilhões no período 1975/79 (ver Tabela 3). Para a área de energia previu-se que

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Tabela 3

Investimentos Previstos para Infra-Estrutura no II PND SETORES

US$ MILHÕES

%

Energia

30.776

44

Elétrica e Nuclear

18.676

27

Petróleo, Carvão e Gás

12.100

17

Transportes

27.338

39

Ferrovias

6.875

10

Construção Naval

3.656

5

Rodovias

8.125

12

Portos

1.538

2

Transporte Aéreo

1.375

2

Reparo Naval Outros Comunicações

119

0

5.650

8

12.268

17

Telefonia

8.313

12

Correios

1.330

2

Outros

2.625

4

70.381

100

Total Fonte: BNDE (1974).

aproximadamente 17% seriam financiados em moeda estrangeira [BNDE (1974)]. Energia

A orientação que tomou a política energética a partir do II PND procurou privilegiar a substituição do petróleo por outras fontes de energia, principalmente hidrelétrica, ao mesmo tempo em que buscou ampliar sua exploração e a produção doméstica. Outras fontes de geração de energia, tais como xisto, carvão e nuclear, foram ainda objeto de projetos específicos. No caso do carvão, visava-se aproveitar as reservas brasileiras localizadas em Santa Catarina, que figuram entre uma das maiores do mundo, a despeito do desafio trazido pelo elevado teor de impurezas associadas. Da mesma maneira, a energia nuclear apresentava-se como promissora em face de desdobramentos tecnológicos e de segurança. No entanto, a energia hidrelétrica verificou-se como a alternativa prioritária, em vista dos custos, da geração de empregos e do desenvolvimento regional. Esses aspectos devem-se ao fato de o sistema elétrico brasileiro, desde as

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suas origens, ter sido concebido em operação solidária, o que implicava necessariamente deslocar, para a esfera federal, a coordenação da expansão dos sistemas. Assim, tirando partido da diversidade do regime de chuvas no país, a Eletrobrás, através de comitês de operação e planejamento, encontrava-se em condições de operar o despacho das usinas e planejar, ambos de forma ainda otimizada, a expansão do sistema. A Tabela 4 apresenta as metas associadas ao II PND para a infra-estrutura energética brasileira. Tabela 4

Metas Físicas e de Investimento em Energia Estabelecidas no II PND 1974

METAS PARA 1979

AUMENTO ENTRE 1974 E 1979 (%)

Energia Elétrica Potência Instalada (GW)

17,6

28,0

59

Consumo (TWh)

61,0

107,0

75

1.020,0

1.650,0

62

Petróleo Capacidade de Refino (Mil Barris/Dia) Investimento em Exploração e Produção (Cr$ Bilhões de 1975)

2,2

8,0

264

Investimento Total (Cr$ Bilhões de 1975)

26,0

56,0

115

Fonte: Lessa (1978).

Transportes

Do ponto de vista da malha de transportes brasileira, foi efetuado redesenho que privilegiou a articulação entre as principais regiões, centros urbanos e industriais, entre si e em canais logísticos voltados para a exportação. Foi dada ênfase ao transporte de massas e de materiais, principalmente nos modos hidroviário e ferroviário. Surgiram assim os conceitos de “corredores de transporte”e de “corredores de exportação”. Quanto à malha rodoviária, privilegiou-se o recapeamento de rodovias existentes e a construção marginal de estradas vicinais em que os demais meios de transporte não se demonstrassem viáveis ou aplicáveis. A explicação fundamental para esse fato é que se percebia que, com o aumento nos preços do petróleo, surgiam oportunidades para a diversificação dos meios de transporte no Brasil, com vantagens para o país no que se refere à substituição de fontes energéticas. O impulso à navegação foi concebido com ênfase na construção naval, que previa a expansão da tonelagem da frota. Nesse ponto particular, tanto a

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Tabela 5

Metas Físicas e de Investimento em Transportes Estabelecidas no II PND 1974

METAS PARA 1979

AUMENTO ENTRE 1974 E 1979 (%)

Rodovias – Rede Rodoviária Federal (Mil km) Pavimentada

41,2

63,0

53

Não-Pavimentada

33,5

45,8

37

12,5

28,0

124

Total da Frota (Mil TPBs)

4.205,0

9.438,0

124

Total da Frota de Longo Curso (Mil TPBs)

3.436,0

8.079,0

135

612,0

967,0

58 149

Ferrovias Total de Investimentos (Cr$ Bilhões de 1979) Navegação

Total da Frota de Cabotagem (Mil TPBs) Total da Frota de Navegação Interior (Mil TPBs)

157,0

392,0

1.297,0

2.280,0

75

Graneleiros (Mil TPBs)

783,0

2.089,0

167

Mistos (Mil TPBs)

819,0

2.546,0

211

Petroleiros (Mil TPBs)

Fonte: Lessa (1978).

navegação voltada para o comércio exterior quanto a navegação de cabotagem foram objeto de incentivo. Pretendia-se, com isso, melhorar o saldo em transações correntes brasileiro, assim como alavancar demanda para a indústria de bens de capitais. Finalmente, cabe destacar que a estratégia para a expansão da infra-estrutura de transportes brasileira visava incentivar um povoamento mais racional do território, historicamente concentrado na região litorânea, favorecendo a interiorização. Essa dimensão tinha como objetivo a ocupação de vastas regiões pouco povoadas, principalmente a Amazônia. A Tabela 5 apresenta as metas associadas ao II PND para a infra-estrutura de transportes brasileira.

A Institucionalidade da Estratégia de Industrialização O rearranjo na hierarquia de poder do Estado promovido em 1974 mostrou consistência com a estratégia geral explicitada no II PND, tornando-se parte dele. A reforma administrativa concentrou-se na elaboração de instrumentos institucionais investidos de poder e capazes de atingir as metas então

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consubstanciadas. No mesmo ano, a Presidência da República criou o Conselho de Desenvolvimento Econômico (CDE), diretamente a ela vinculado, cujo objetivo era instituir um órgão consultivo para a formulação e a implementação da estratégia de desenvolvimento econômico. Acessoriamente, buscou-se substituir o Conselho Monetário Nacional (CMN)5 como principal colegiado para a coordenação e o planejamento das políticas públicas. O CDE foi instituído com a participação das pastas da Fazenda, Indústria e Comércio, Agricultura e Interior, além da Secretaria de Planejamento (Seplan) na função de secretaria geral. Ao lado do Conselho de Segurança Nacional (CSN), o CDE tornou-se a mais importante instância decisória na administração federal entre 1974 e 1979. Cabe ressaltar que o arranjo institucional então implantado promoveu a centralização decisória comparada com o governo Médici, quando se observou maior descentralização entre os ministérios, o que, apesar de acomodar uma base mais ampla de interesses, dificultava a coordenação necessária à implantação do projeto Brasil-Potência. No que se refere à indústria, a partir de 1974 o CDI passou a subordinar-se ao CDE e assumiu importante papel na formulação da política econômica, na medida em que detinha a atribuição de aprovar e conceder incentivos aos projetos apresentados pelas empresas. A partir da implementação do II PND, o CDI ocupou lugar de destaque na aprovação de programas de incentivo setoriais, orientando os investimentos. A ele vinculados encontravam-se a Sudene, a Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa) e a Superintendência para o Desenvolvimento da Amazônia (Sudam). Adicionalmente, a reforma administrativa implementada a partir de 1974 buscou maior integração decisória entre instrumentos de política econômica importantes como o Banco do Brasil, o BNDE e a Caixa Econômica Federal, além de induzir à centralização das decisões de política industrial, ao mesmo tempo em que engendrava a coordenação de conflitos de interesse em conselhos com representação de agências públicas e órgãos de Estado. O resultado alcançado foi o aumento substancial do grau de coordenação entre as políticas, alinhado com as necessidades de implementação do II PND. Com a criação do CDE-CDI, constituiu-se um instrumento institucional eficaz para o apoio público a um conjunto relativamente pequeno de projetos 5 As principais modificações no CMN foram: a) os diretores do Banco Central deixaram de ter direito a voto; b) o ministro do Planejamento, secretário do CDE, tornou-se vice-presidente; e c) as aplicações do PIS/Pasep deixaram de ser feitas pelo Banco do Brasil e pela Caixa Econômica Federal e passaram a ser atribuição da Seplan [ver Pinto (1985)].

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de grande envergadura, face à natureza centralizada do processo decisório resultante. Principais Instrumentos e Programas Associados ao Investimento Industrial

O BNDE, durante a fase de implementação do II PND, ocupou espaço central como instrumento de apoio público ao investimento industrial. Como prioridades, foram definidos em 1973 a aplicação de recursos em duas categorias setoriais: insumos básicos e equipamentos básicos [ver BNDE (1974)]. Cabe ressaltar que, apesar de possuir programas específicos para ferrovias e rodovias, o BNDE atuava de forma complementar às holdings de infra-estrutura, responsáveis pela condução dos aportes de recursos necessários aos empreendimentos públicos nas áreas de transportes e energia. Insumos Básicos

De maneira a permitir o maciço aporte de recursos aos setores estabelecidos como prioritários, sem comprometer a estrutura de capital das empresas tomadoras, foram criadas subsidiárias com o propósito de aportar recursos na forma de capital de risco, os quais, sob esse aspecto, seriam prioritariamente dirigidos a empresas nacionais ou a empreendimentos que envolvessem, a um só tempo, a participação acionária de grupos nacionais e estrangeiros. Nesse contexto, a Fibase foi instituída com a missão específica de aportar capital de risco a projetos de insumos básicos. Paralelamente, um conjunto de subprogramas aumentava a atratividade de investidores para os setores eleitos como prioritários, incluindo-se nessa categoria os seguintes: • Mineração Apesar das elevadas taxas de crescimento observadas no período 1968/73 na atividade mineradora nacional (da ordem de 18% a.a.), havia necessidade de superar o atraso relativo observado principalmente nos ramos de metais não-ferrosos, fertilizantes, minerais energéticos e enxofre. O BNDE e a CPRM celebraram convênio destinado ao financiamento da pesquisa científica e tecnológica, mediante o qual ambos financiaram 80% dos empreendimentos, cabendo aos mutuários os restantes 20%. Houve ainda, no âmbito desse acordo, apoio previsto na forma de compartilhamento de riscos associados à pesquisa mineral, de natureza incerta. Os principais projetos em mineração previstos para o setor de mineração totalizaram 44,6 milhões de UPCs (ver Tabela 6).

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Tabela 6

Investimentos Previstos entre 1975 e 1979 para o Setor de Mineração PROJETO

OBJETIVO

Eletrificação da Ferrovia Vitória-Minas (CVRD) Concentração Minério Conceição Complementar obras do Complexo Cauê e aumentar a capacidade da Mina Conceição

VALOR TOTAL DATA DA (Milhões de UPCs) OPERAÇÃO 1,4

n.d.

2,1

1978

Carajás

Atingir a exportação de 44 milhões de t de minério

18,6

1985

Complexo Minas-Ferrovia-Porto

Exportação de 80 milhões de t em 1980

10,3

n.d.

Rio Doce Pelotização

Três usinas com capacidade de cinco milhões de TPAs

1,5

1978

Pelotização em Associação

Quatro usinas com capacidade de cinco milhões de TPAs

2,4

1978

Alumínio Rio do Norte

Implementação da mineração de bauxita

2,0

1978

Docegeo

Pesquisa básica de minério

0,2

n.d.

Pelotização em Ipatinga

Usina com capacidade de quatro milhões de TPAs para atender à Usiminas

0,7

1978

Manganês de Urucum

Aproveitamento de reservas

0,3

1978

Valep (CVRD)

Aproveitamento de reservas de fosfato

0,6

1978

Samarco

n.d.

2,8

1976

Sama (Amianto)

Elevar a capacidade de produção de 48 mil para 115 mil t/ano

0,2

1978

Caraíbas

Mineração e concentração

1,4

n.d.

Total

44,6

Fonte: BNDE (1974).

• Siderurgia Foi dada prioridade ao apoio a empreendimentos que privilegiassem compras de equipamentos nacionais e adoção de plantas-padrão, e nesse caso o financiamento dos equipamentos deveria ser objeto de auxílio financeiro da Finame. Adicionalmente, previu-se apoio a empreendimentos voltados para a produção de: • laminados de aços comuns e especiais: no subsetor de laminados planos, foi atribuída ênfase ao suprimento do mercado interno;

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• fundidos: previu-se a implantação de unidades industriais de “porte economicamente adequado”, considerado para escalas de produção de 24 mil t/ano e cinco mil t/ano de ferro e aço, respectivamente; • forjados: previu-se o apoio a projetos com “elevada tecnologia”, para suprimento das indústrias aeronáutica, naval, de máquinas e equipamentos e outras; • gusa: racionalização da produção; • tubos: implantação de unidades produtoras de tubos sem costura; e • trefilados: implantação de novas trefilarias, sendo que os novos projetos deveriam ter garantidos os insumos (fio-máquina ou barras). Conforme se pode concluir, os requisitos de escala e tecnologia sugeriam que apenas poucos projetos de grande envergadura seriam objeto de apoio no setor siderúrgico. De maneira a centralizar a coordenação da expansão, criou-se em 1974 a Siderbrás, holding setorial que absorveu as participações detidas pelo BNDE, pelo Banco do Brasil e outros no capital das principais empresas siderúrgicas instaladas no Brasil. Os investimentos totais previstos para o setor siderúrgico foram de aproximadamente US$ 15,6 bilhões (ver Tabela 7). • Metalurgia de Não-Ferrosos Da mesma maneira que o apoio previsto para o setor siderúrgico, os critérios para seleção de empreendimentos apoiáveis no setor de metalurgia de não-ferrosos baseou-se na nacionalidae do capital e na escala de produção. Além disso, exigiu-se o aproveitamento de sucata e resíduos, bem como objetivos de exportação. Os investimentos totais previstos para o setor foram de aproximadamente US$ 3 bilhões (ver Tabela 8). • Química e Petroquímica Previu-se no II PND o apoio aos seguintes empreendimentos localizados em regiões predeterminadas, organizados em pólos: • Pólo Petroquímico de São Paulo; • Pólo Petroquímico do Nordeste: unidades descentralizadas de Camaçari (Bahia) e de respectivas unidades downstream; • Pólo Petroquímico do Rio Grande do Sul;

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Tabela 7

Investimentos Previstos entre 1975 e 1979 para o Setor de Siderurgia PROJETO

OBJETIVO

VALOR TOTAL DATA DA (Milhões de UPCs) OPERAÇÃO

Usiminas Cosipa CSN Mendes Jr.

Estágios I, II e III Estágios I, II e III Estágios II e III Implantação de usina de laminados não-planos Aços Villares Implantação de usina de laminados, fundidos e forjados Tubarão Usina para a produção de semi-acabados para exportação Siderbrás Planejamento estágio IV de siderurgia Aço minas Usina para a produção de laminados não-planos Cofavi Integração entre redução e aciaria e ampliação da laminação Fiel Korf Integração entre redução e aciaria Cosinor Implantação de usina para laminados planos e fundidos Anhangüera Aumento de produção de aços laminados não-especiais Recimap Ampliação de pátio de beneficiamento de sucata Sibra Ampliação de ferroligas Acesita Ampliação Mannesmann Ampliação Cosigua Ampliação Itaqui Tubarão Total

9,8 13,5 13,2

n.d. n.d. n.d.

7,0

n.d.

3,9

n.d.

12,9 14,7

1979 1979

6,0

1979

1,8 1,7

1979 1979

0,3

n.d.

0,3

n.d.

0,04 0,2 4,1 5,5 2,0 14,8 12,9 124,8

n.d. n.d. 1980 1980 n.d. 1982 1979

Fonte: BNDE (1974).

Tabela 8

Investimentos Previstos entre 1975 e 1979 para o Setor de Metalurgia de Não-Ferrosos PROJETO

OBJETIVO

Metamig

Complexo integrado de zinco, chumbo, cádmio e ácido sulfúrico Exploração e refino de cobre Produção de alumina e alumínio Usina para refino de alumínio

Eluma Albrás Ifema Total

Fonte: BNDE (1974).

VALOR TOTAL (Milhões de UPCs)

DATA DA OPERAÇÃO

0,5 0,9 14,7 19,5 35,5

1978 1978 1980 1978

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• unidade de produção de soda cáustica/cloro e dicloroetano em grande escala (ainda sem localização definida); e • unidade de grande escala para a produção de barrilha (ainda sem localização definida). Outros projetos seriam considerados, desde que apresentassem integração com complexos químicos e petroquímicos, em quaisquer etapas de funcionamento, e tamanho relevante das unidades, tendo em vista a “conveniência de obter economias de escala significativas” [ver BNDE (1976)]. Em termos de investimento para o setor químico/petroquímico, esperava-se um total de US$ 3 bilhões entre 1975 e 1979 (ver Tabela 9). Tabela 9

Investimentos Previstos entre 1975 e 1979 para o Setor Químico/Petroquímico PROJETO

OBJETIVO

I Pólo (São Paulo)

90,0

II Pólo (Bahia)

1.300,0

III Pólo (Rio Grande do Sul) Salgema

800,0 Soda cáustica e cloro

Pólo Cloroquímico (Alagoas) Alcanorte ICC

Ácido sulfúrico

Butiflex

Outros Total

DATA DA OPERAÇÃO

n.d. 1978/79 1980

70,0

1977

100,0

1979

100,0

1978

30,0 100,0

Estireno Dow

VALOR TOTAL (US$ Milhões)

50,0 Soda e óxido de propeno

80,0 300,0 3.020,0

Fonte: BNDE (1974).

• Fertilizantes A prioridade no apoio à produção de fertilizantes foi concebida a partir dos seguintes critérios: • localização determinada pelos complexos químicos e petroquímicos; • aproveitamento das matérias-primas disponíveis internamente ou, em caso de insuficiência, adoção de estratégia de suprimento externo válida a longo prazo; e

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• proximidade das unidades misturadoras e granuladoras aos centros de consumo. A ênfase nesse programa foi a localização, aproveitando-se das sinergias com os pólos químicos/petroquímicos. Os investimentos totais previstos para o setor de fertilizantes no II PND foram de US$ 1,3 bilhão entre 1975 e 1979 (ver Tabela 10). Tabela 10

Investimentos Previstos entre 1975 e 1979 para o Setor de Fertilizantes PROJETO

OBJETIVO

VALOR TOTAL (US$ Milhões)

DATA DA OPERAÇÃO

Petrobras (Sergipe)

Produção de amônia e uréia

150,0

1980

Arafértil

Produção de amônia e uréia

150,0

1980

Petrobras (Paraná)

Produção de amônia e uréia

150,0

1980

CRN

Produção de amônia e uréia

150,0

1980

Rodhia

Exploração de jazida de P205

20,0

1980

Fosforita

Exploração de jazida de P205

50,0

1980

Ipanema

Produção de P205

35,0

1980

Serrote

Produção de P205

53,0

1980

Valefértil

Produção de P205

260,0

1980

Catalão

Exploração de rocha fosfática

40,0

1980

Fosfórico

Produção de P205

80,0

1980

Petroquisa/Lume

Produção de K2O

150,0

1980

Total

1.288,0

Fonte: BNDE (1974).

• Celulose e Papel A prioridade no apoio à produção de papel e celulose foi concebida a partir dos seguintes critérios: • unidades produtoras com escala acima de 500 t/dia, para materiais tradicionais; seriam também apoiadas unidades utilizadoras de matériasprimas não-tradicionais (bagaço de cana, bambu, sisal etc.), dependendo de condições favoráveis de localização e economicidade do processo, com capacidae acima de 200 t/dia; e • produção de papel de imprensa periódica, papel para embalagens e papel para escrever e imprimir.

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Os investimentos agregados no setor de papel e celulose previstos para o período 1975/79 foram de US$ 1,9 bilhão (ver Tabela 11). Tabela 11

Investimentos Previstos entre 1975 e 1979 para o Setor de Papel e Celulose PROJETO

OBJETIVO

VALOR TOTAL DATA DA (US$ Milhões) OPERAÇÃO

Aracruz

Produção de celulose branqueada de eucalipto

375,3

1978

Cenibra

Produção de celulose branqueada de eucalipto

220,4

1977

Mobasa

Reflorestamento

117,9

1982

Klabin

Ampliação da produção de celulose fibra longa

117,3

1977

Guatapará

Celulose alvejada

125,3

1978

Braskraft

Celulose e papel kraft

163,3

1978

Olinkraft

Ampliação da produção de celulose fibra longa

Bracer

Celulose branqueada de fibra curta e papel

28,5

1976

196,8

1978

São Simão Celuba

Celulose fibra curta e papel

18,3

1977/78

Celulose fibra longa

60,0

Ludwig

Celulose kraft

250,0

1977 1979

Paranaprint

Papel de imprensa e pasta mecânica

227,0

1980

Total

1.900,0

Fonte: BNDE (1974).

• Cimento A prioridade no apoio à produção de cimento foi concebida a partir dos seguintes critérios: • implantação de fábricas que utilizassem o processo “via seca”; • implantação de fábricas que incluíssem instalações de sistemas de filtragem e despoeiramento por precipitadores eletrostáticos, tendo em vista o controle da poluição e a melhoria da produtividade; • implantação de fábricas que não implicassem aumento da capacidade de oferta em regiões geoeconômicas, em níveis que superem em 30% a demanda regional prevista; e • ampliação ou modernização de instalações, equipamentos ou processos, de modo a racionalizar a produção, segundo “escalas economicamente vantajosas” [ver BNDE (1976)].

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Em termos de investimento agregado para o setor de cimento, previu-se o montante de aproximadamente US$ 1,2 bilhão entre 1975 e 1979 (ver Tabela 12). Tabela 12

Investimentos Previstos entre 1975 e 1979 para o Setor de Cimento PROJETO

OBJETIVO

VALOR TOTAL DATA DA (US$ Milhões) OPERAÇÃO

Monte Alegre

Implantação de fábrica

42,0

1980

Cia. Cearense de Cimento

Acréscimo

42,0

1980

Votorantim

Acréscimo

72,0

1977

Santa Rita

Implantação de fábrica

84,0

1978

Camargo Correa

Implantação de fábrica

67,3

1976

Serrana

Acréscimo

84,0

1979

Itabira

Implantação de fábrica

84,0

1978

Soeicom

Implantação de fábrica

96,0

1976

Cimento Tupy

Implantação de fábrica

53,8

1976

Monte Claro

Acréscimo

81,0

1979

Itabira

Acréscimo

33,6

1976

Cimento Itaú

Acréscimo

84,0

1979

Itambé

Implantação de fábrica

42,0

1977

Rio Branco

Acréscimo

Bom Vale

Implantação de fábrica

39,6

1977

120,0

1979/80

Cimensul

Acréscimo

93,6

1979

Votorantim (Volta Redonda)

Implantação de fábrica

69,0

1977

Ciplan

Implantação de fábrica

31,3

1977

Total

1.222,1

Fonte: BNDE (1974).

Equipamentos Básicos

Como subsidiária do BNDE voltada para o apoio na modalidade de capital de risco, a Embramec foi criada com a missão específica de realizar operações com fabricantes de máquinas e equipamentos instalados no Brasil, cuja condição de competitividade é função direta não apenas da qualidade e da tecnologia incorporadas em seus produtos, mas também do financiamento que pode ser oferecido como parte da oferta. Dessa maneira, outra subsidiária, a Finame, atuava desde a década de 1960 no apoio aos fabricantes nacionais, o qual era medido pelo cálculo do índice de nacionalização de cada equipamento, que devia superar o nível mínimo

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de 65%. Em 1974, criou-se o programa Finame de Longo Prazo, destinado a financiar equipamentos sob encomenda (projetos especiais) em condições compatíveis com o crédito internacional: oito anos de prazo com dois anos de carência. Em caso de substituição de importações, elevava-se o apoio a 70% do valor da máquina ou equipamento. Como instrumento específico para o setor de bens de capital, criou-se o subprograma de bens de capital e componentes, procurando fixá-lo com parâmetros flexíveis, de maneira a permitir modalidades de apoio adequadas às condições de concorrência de cada tipo de máquina e equipamento. Como norteadores para o estabelecimento de prioridades, teve-se: • disponibilidade de condições de financiamento condizentes em termos de taxas e prazos; • apoio a iniciativas destinadas a propiciar o domínio de técnicas especializadas, compreendendo engenharia de produto, de projeto e de processo; e • apoio ao aumento de escala das empresas, conjugado com a introdução de avançadas técnicas de administração e de produção, capacitando-as a oferecer preços mais competitivos.

3. Análise do Investimento Industrial Obtido 3. com a Implementação do II PND A análise do volume de investimento industrial gerado a partir do II PND pode ser feita tomando-se os dois principais setores eleitos como prioritários: insumos básicos e bens de capital. Entre as prioridades percebidas em insumos básicos, destacam-se as indústrias siderúrgica, de papel e celulose e química/petroquímica. Do ponto de vista dos bens de capital, dividiu-se a análise nas categorias de material de transporte e de máquinas e equipamentos, o que se justifica, em parte, pela forma como os programas se encontraram traduzidos nas políticas operacionais do BNDE e, em parte, pela importância da função de cada um deles na lógica do II PND. Assim, enquanto o investimento em siderurgia e química/petroquímica visou essencialmente à substituição de importações, em papel e celulose esperava-se ampliar e sofisticar as exportações. Enquanto o setor de máquinas e equipamentos foi apoiado com lógica de atendimento da demanda em plantas industriais, o setor de material de transportes encadeava-se com a demanda oriunda de investimentos em infra-estrutura logística.

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Insumos Básicos Siderurgia

A partir da promulgação do Plano Siderúrgico Nacional, em 1971, o parque siderúrgico, em grande parte de controle estatal, já vinha elevando o nível de investimentos. Nesse mesmo ano, o Brasil era o décimo sétimo produtor de aço, sendo as três usinas estatais (CSN, Usiminas e Cosipa) responsáveis por mais da metade da produção. O II PND reviu as projeções do Plano Siderúrgico Nacional no que se refere ao setor e, em 1980, a produção total de aço situou-se em 82% do previsto em 1971. Entre 1977 e 1979 as inversões no setor representaram aproximadamente 15% da formação bruta de capital fixo total no Brasil [Andrade e Cunha (2002)], sendo a taxa de crescimento dos investimentos entre 1971 e 1979 de aproximadamente 45% a.a. em média (ver Gráfico 1). Ao mudar a prioridade para aços laminados, o II PND incentivou a substituição de importações, avançando-se em mercados mais sofisticados do ponto de vista de valor agregado. Como efeito, obsevou-se aguda redução das importações (ver Gráfico 2). Gráfico 1

Investimentos Realizados no Setor Siderúrgico – 1968/80 3.500

80% Setor

3.000

70% 60%

US$ Milhões

2.500

50% 2.000

BNDES/Setor

40% 1.500 30% 1.000

20%

500

10% BNDES

Fonte: BNDES (2002).

1979

1980

1978

1976

1977

1974

1975

1972

1973

1970

1971

1968

0% 1969

-

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O BNDES E O SONHO DO DESENVOLVIMENTO: 30 ANOS DE PUBLICAÇÃO DO II PND

Gráfico 2

Mercado de Siderurgia no Brasil – 1974/80 18.000

Mil Toneladas

16.000

45% Produção de Aço Bruto

40%

14.000

35%

12.000

30%

10.000 8.000

25% Produção de Laminados

20%

6.000

15%

4.000

10%

2.000

Importação/Consumo Aparente

-

5% 0%

1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 Fonte: BNDES (2002).

Papel e Celulose

O setor de papel e celulose no Brasil vinha crescendo aceleradamente desde a década de 1950, quando surgiram os primeiros empreendimentos sob a iniciativa do capital nacional. Da mesma maneira que o ocorrido no setor siderúrgico, foram aproveitadas no II PND as projeções realizadas no período 1966/67, apoiando-se as empresas em projetos orientados segundo estratégias mercadológicas definidas. O crescimento da produção no período sob estudo deveu-se, fundamentalmente, à entrada em operação de dois importantes projetos apoiados pelo BNDE – o da Aracruz Celulose e o da Celulose Nipo-Brasileira (Cenibra) –, que passaram a produzir celulose branqueada de fibra curta para exportação. No caso da Aracruz, o BNDE teve participação de aproximadamente 55% no investimento total, o que permitiu a instalação de um parque com capacidade de produção superior a mil t/dia. Já a Cenibra, segundo projeto apoiado pelo BNDE durante o período em estudo, estava voltada para a exportação de celulose branqueada de eucalipto, tendo sido constituída como joint venture entre a Cia. Vale do Rio Doce (majoritária) e a japonesa JPB, com capacidade de produção de aproximadamente 750 t/dia. O desenvolvimento tecnológico brasileiro foi responsável pelo aprimoramento da exploração do eucalipto, que permitiu colocar o país entre os de maior competitividade internacional no setor. Através da redução do ciclo

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de produção das florestas, principalmente, foram atingidos 30% a mais em produtividade que a África do Sul, segunda colocada no ranking [ver BNDES (2002)]. Seguindo-se as perspectivas de constituição de uma plataforma industrial exportadora no país, o BNDE incrementou seus desembolsos dedicados ao setor, ainda que concentrados em dois grandes projetos, conforme citado acima (ver Gráfico 3). Gráfico 3

Desembolsos do BNDE para o Setor de Papel e Celulose – 1973/79 350

US$ Milhões

300 250 200 150 100 50 1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

Fonte: BNDES (2002).

Química e Petroquímica

A montagem do parque químico e petroquímico no Brasil seguiu as diretrizes estabelecidas desde o início da década de 1970, antecipando-se à crise do petróleo – em 1972 foi inaugurado o primeiro pólo em São Paulo (Mauá). O conceito de pólo procurou enfatizar as sinergias obtidas a partir do processo de transformação de materiais líquidos e gasosos, em sua maior parte. Portanto, a integração física, determinada pela proximidade entre as plantas, foi percebida como elemento criador de competitividade. A partir do referencial técnico, a decisão de localização dos pólos seguiu-se, em última instância, à orientação geral explicitada no II PND de difusão do desenvolvimento industrial pela “periferia brasileira”. Bahia e Rio Grande do Sul foram as localizações escolhidas.

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O BNDES E O SONHO DO DESENVOLVIMENTO: 30 ANOS DE PUBLICAÇÃO DO II PND

Tal como ocorreu no setor de papel e celulose, privilegiou-se o capital nacional no apoio público. Em contrapartida, no setor petroquímico atraíram-se grupos provenientes de outros setores, tendo-se na Petrobras uma âncora importante para a viabilização dos investimentos, pois a presença do Estado diminuiu os riscos quanto ao fornecimento da matéria-prima. O desafio de financiar um conjunto de projetos simultâneos levou o BNDE a criar inovações financeiras na área de mercados de capitais. Conforme mostrou Monteiro Filha (1994), a estrutura de capital agregada do apoio resultante para os Pólos de Camaçari e Triunfo foi de cerca de, respectivamente, 40% e 98% na modalidade de financiamento e 2% na modalidade renda variável (sendo o restante em moeda estrangeira), o que era considerado elevado para os padrões de mercado. Isso fez com que as empresas do setor operassem com alto grau de endividamento e entrassem na década de 1980 fragilizadas do ponto de vista financeiro. Aproveitando-se de planejamento anterior, os principais atores encontravam-se prontos para a implementação do plano. O setor reagiu rapidamente e, em três anos, havia colocado em ponto operacional o parque petroquímico brasileiro. Naturalmente, o capital estrangeiro teve papel fundamental na transferência de tecnologia e de técnicas de gestão. Dessa maneira, o apoio público foi importante como contrapartida para a canalização dos maciços investimentos a fabricantes de peças, partes e componentes nacionais (ver Gráfico 4). Gráfico 4

Aprovações do BNDE ao Setor Químico/Petroquímico – 1973/80

Cr$ Bilhões de 1991

700 600 500 400 300 200 100 0 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 Fonte: BNDES (2002).

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Bens de Capital A indústria de bens de capital difere das outras estabelecidas como prioridades no II PND no que se refere à grande variedade da oferta. A gama de partes, peças, componentes, máquinas e equipamentos necessários encontra-se dispersa em plantas especializadas, em decorrência do fato de que, ao se tratar a indústria de bens de capital, reúne-se em um mesmo conceito os fabricantes de aviões, locomotivas e vagões, tratores, caminhões e ônibus, fresas e tornos, turbinas, motores e muitos outros produtos. Pode-se, portanto, afirmar que, apesar dos poucos projetos de grande envergadura e longo prazo de maturação selecionados de forma centralizada, a cadeia de formação de gastos-renda encontrou na indústria de bens de capital brasileira largo escoadouro. Como outra particularidade do setor no II PND, os investimentos realizados nos outros setores, excluindo-se a parcela importada e os gastos com instalações, foram canalizados como receita para fabricantes nacionais de máquinas, equipamentos, partes, peças e componentes.6 Destaque-se que o setor de bens de capital permititu a absorção de tecnologias incorporadas em produtos, através das quais foi possível transferir competitividade aos setores demandantes, principalmente o de papel e celulose. Portanto, é possível concluir que, naquele setor em que o desenvolvimento tecnológico usualmente é crítico, o II PND criou condições para o surgimento de um grande número de empresas de portes variados, capazes de alocar e potencializar a engenharia nacional. O apoio público ao setor esteve relacionado, em maior medida, ao financiamento à comercialização dos produtos. O Gráfico 5 apresenta a composição dos desembolsos do BNDE/Finame ao financiamento de máquinas e materiais de transporte, podendo-se perceber que os projetos ferroviários e hidroviários tiveram picos de encomendas em 1975, mesmo ano em que se demandavam equipamentos para os setores de energia, siderúrgico, químico/petroquímico, cimenteiro e de papel e celulose. Como decorrência, entre 1971 e 1976 o índice de nacionalização aumentou de 22% para 65%, através da pressão, sobre segmentos a jusante, para a 6 “Uma boa ilustração é fornecida pelo ramo de papel e celulose. Nele, além da importação de insumos de qualquer tipo ser insignificante, 90% do valor dos bens de capital passaria a ser de origem nacional” [Castro e Souza (1985)].

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O BNDES E O SONHO DO DESENVOLVIMENTO: 30 ANOS DE PUBLICAÇÃO DO II PND

compra de produtos nacionais. Nesse contexto, pese-se a atuação das empresas estatais (ver Gráfico 6), que, através de políticas de compra bem coordenadas, contribuíram para a formação bruta de capital fixo em momento de retração de investimentos em setores não prioritários do II PND – especialmente bens de consumo duráveis. Gráfico 5

US$ Milhões

Aprovações do BNDE para o Setor de Bens de Capital – 1973/80 2.000 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 -

Material de Transporte Mecânicos e Elétricos

1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 Fonte: BNDES (2002).

Gráfico 6

Aprovações do BNDE para Transportes e Energia Elétrica – 1973/80 14.000

US$ Milhões

12.000 10.000

Outros

8.000

Rodoviário

6.000

Ferroviário

4.000

Energia Elétrica

2.000 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 Fonte: BNDES (1992).

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4. Conclusões A análise do II PND nos permite explicitar a política industrial do governo Geisel. Em linhas gerais, procurou-se durante o período incentivar o investimento nas indústrias de bens intermediários e de capitais e em infra-estrutura de transportes e energética. Foram ainda criadas condições para a ampliação do controle nacional do capital, para a capacitação científica e tecnológica da mão-de-obra e para a desconcentração regional na localização das plantas. Com isso, visou-se introduzir, no espaço territorial e econômico brasileiro, condições objetivas para a mudança da situação de subdesenvolvimento, ainda que se tenha confiado boa parte dessa missão a uns poucos grupos empresariais privados nacionais. O rearranjo na hierarquia de poder do Estado promovido em 1974 mostrou consistência com a estratégia geral explicitada no II PND, tornando-se parte dele. A reforma administrativa concentrou-se na criação de instrumentos institucionais investidos de poder e capazes de atingir as metas então consubstanciadas. Do ponto de vista do financiamento do investimento industrial, tiveram papel importante tanto o BNDE quanto as suas subsidiárias Finame (dedicada ao financiamento de máquinas e equipamentos) e Fibase e Embramec (responsáveis pelo aporte de recursos de capital de risco em projetos de insumos básicos e bens de capital, respectivamente). O II PND permitiu que o país completasse o seu ciclo de industrialização, estendendo a localização, em território nacional, de segmentos intermediários e bens de capital. Devido ao fato de envolverem projetos com longo tempo de maturação, os resultados do II PND só puderam ser avaliados em sua completude em meados da década de 1980, quando se observaram mudanças importantes na estrutura industrial brasileira, incluindo-se o desempenho exportador. Do ponto de vista dos benefícios alcançados pela indústria nacional, o setor de papel e celulose encontrou condições de aproveitamento de oportunidades no mercado externo e desenvolveu-se tecnologicamente. A indústria química/petroquímica deu saltos de produtividade, permitindo levar a industrialização à periferia do território econômico brasileiro. A siderurgia estendeu sua atuação para segmentos de maior valor adicionado, como os laminados. A indústria de bens de capital diversificou-se e nacionalizou-se, mostrando inventividade na busca de soluções para atendimento da demanda dos projetos prioritários.

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Segundo essa ótica, podemos concluir que, apesar de fracassar no que se refere à superação da condição de subdesenvolvimento brasileiro, o II PND permitiu o aproveitamento de oportunidades em setores em que se percebiam condições reais de obtenção de lucros a partir de expansões significativas na capacidade industrial instalada. Nesse ponto, apesar da ambição das metas então concebidas, boa parte dessas oportunidades foram efetivamente aproveitadas pela viabilização – a partir da centralização de recursos públicos de longo prazo e de um eficiente aparato administrativo – de um pequeno conjunto de grandes projetos de investimento.

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