O conceito de autonomia na política exterior brasileira: mudanças e continuidades

O conceito de autonomia na política exterior brasileira: mudanças e continuidades Gustavo Gerlach da Silva Ziemathi RESUMO: O artigo apresenta as transformações por que passou o conceito de “autonomia” na política exterior brasileira. Para tanto, inicialmente é feita revisão teórica em relação às características da “história dos conceitos”, instrumental teórico relevante para o estudo histórico proposto. Na sequência, é feita consideração acerca da significação do conceito de “autonomia” na América Latina. Segue-se apresentando os significados de “autonomia” surgidos ao longo da história da política exterior brasileira republicana, especialmente após a 2ª Guerra Mundial. Finalmente, são apresentadas algumas reflexões acerca do significado de “autonomia” na realidade internacional contemporânea. PALAVRAS-CHAVE: História da política externa brasileira; História dos conceitos; Autonomia pela distância; Autonomia pela participação. INTRODUÇÃO Os debates no campo de estudo das relações internacionais são recorrentes e marcam a evolução da disciplina. Há cerca de 100 anos, quando as primeiras cadeiras universitárias de Relações Internacionais surgem na Europa e as primeiras obras sobre o tema ganham destaque, inicia-se o primeiro debate do campo, buscando definir qual seria a ontologia da disciplina: se pautada no dever-ser, como ilustrado na obra A grande Ilusão (1909), de Norman Angel, ou se embasada no estudo dos meios à disposição dos Estados para que esses pudessem garantir sua sobrevivência, como destacado na obra de Edmund Carr, Vinte Anos de Crise (1939). O segundo debate emerge nos anos de 1960 e começa a envolver a metodologia aplicada na disciplina. A influência do pensamento behaviorista dos estudos no campo da psicologia chega à área das Relações Internacionais e coloca, de um lado, autores clássicos, como Hedley Bull e Martin Wight, e, do outro, autores cientificistas, como Morton Kaplan. Enquanto aqueles defendiam o estudo das relações internacionais por meio da análise histórica, estes vislumbravam que o futuro da metodologia em relações internacionais passava, necessariamente, pela análise estatística de dados específicos, que permitiria aumentar o grau de previsibilidade do comportamento estatal.

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O autor possui graduação e mestrado em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (UnB).

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Ao longo das últimas décadas, o debate em relações internacionais passa por outras transformações significativas. O debate acerca da cientificidade da matéria passa, então, a transcender o campo exclusivamente das relações internacionais, e passa a atingir, entre outros, o campo da história e do pensamento histórico. A história, como se pode observar em algumas correntes de pensamento do segundo debate, como a Escola Inglesa, já era entendida como importante, para se compreender as relações internacionais dos países. O que passa a ser cada vez mais recorrente nos estudos é a busca da compreensão do pensamento vigente nas diferentes épocas de análise, que serve de fundo ideológico-conceitual para as decisões políticas que se tornam fatos históricos. As decisões de políticos para iniciar guerras, para concluir acordos e para posicionar-se em foros multilaterais passam a ser interpretadas de maneira mais completa, com as lentes do passado. Essa breve revisão de um tema característico da teoria das relações internacionais serve para introduzir a problemática do presente estudo. Na medida em que se buscará nas páginas seguintes compreender padrões de continuidade e de descontinuidade na concepção de autonomia na política externa brasileira, é importante, antes de mais nada, localizar o debate no campo maior das relações internacionais. O presente estudo tem como objetivo específico – além do objetivo central de compreender as nuances do conceito de autonomia na política externa brasileira – analisar, ainda que brevemente, a evolução da história dos conceitos. Compreender a história do pensamento diplomático brasileiro em relação à concepção de autonomia na política externa passa por entender de antemão como os conceitos evoluem no tempo, respondendo a dinâmica conjuntural das relações internacionais do país de onde o conceito é emanado. Esse objetivo específico servirá para embasar teoricamente as mudanças no conceito de autonomia dentro do pensamento diplomático brasileiro. Como será visto, a ideia de “autonomia” na política exterior brasileira não é coesa. Pelo contrário, há uma significativa polissemia, que reflete as diferentes maneiras como o próprio país se percebe na conjuntura internacional do momento, especialmente em relação ao diálogo com os países centrais e à participação em foros multilaterais. Nesse contexto, o presente estudo se divide em três partes. Inicialmente, debater-se-á a evolução da história dos conceitos, trazendo argumentos de autores internacionalmente consagrados na área, como Quentin Skinner e outros autores do Grupo de Cambridge e da

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Escola Americana de estudo do pensamento político, sempre voltando as ideias para o campo das relações internacionais. Na sequência, o trabalho passa a analisar a contribuição de pensadores brasileiros e latino-americanos, para explicar questionamento recorrente na análise da política externa brasileira: qual o grau de autonomia que a política exterior deve assumir. A perspectiva de pensadores diplomatas e de pensadores acadêmicos - brasileiros e regionais - será levada em conta, considerando ainda o momento em que eles desenvolvem suas ideias. Esse debate inclui, naturalmente, a noção de continuidades e descontinuidades na política externa brasileira, ou seja, como a percepção do conceito de autonomia se transforma na PEB e como essas modificações influenciam a postura política brasileira diante de parceiros tradicionais, como Estados Unidos e países europeus. Será dado maior destaque para os momentos posteriores ao fim da Segunda Guerra Mundial. A noção do Barão do Rio Branco em relação à aproximação com os impérios da época será lembrada como momento inicial na preocupação em relação ao conceito de “autonomia”, embora o foco recaia no estudo do período da Segunda Guerra Mundial, da política externa independente, do regime militar, e do contraponto estabelecido em relação a esse regime na década de 1990. Por fim, de modo a buscar promover indagações tentativas acerca do tema, busca-se analisar qual seria a noção de autonomia que o Brasil deveria ter para si atualmente, no contexto de aceleração das relações político-sociais e de intensificação das trocas comerciais na era da globalização. 1. A HISTÓRIA DOS CONCEITOS A difícil procura por um título para a presente seção é já representativa da dificuldade intrínseca de se buscar analisar a vasta literatura acerca da mudança dos conceitos, ao longo da evolução da história, e as implicações políticas dessas mudanças. Inicialmente se pensou em nomear a seção “Implicações dos conceitos na história política”. Além de excessivamente grande, o título não representava a dimensão histórica que merece grande destaque, vez que o presente estudo busca analisar a evolução do conceito de “autonomia” ao longo da história da política exterior brasileira. Optou-se, então, por um título homônimo do movimento acadêmico da “Begriffsgeschichte”, que estuda o campo das ideias. De acordo com Richter1, a “Begriffsgeschichte” nasceu na Alemanha, na mesma época em que autores americanos começavam a estudar a “history of ideas”. O movimento

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alemão, em razão das publicações inicialmente na língua germânica, não ganhou destaque entre os países anglófonos, que desenvolveram correntes de pensamento próprias dentro desse campo de estudo, como será visto a seguir. Não cabe aqui fazer análise aprofundada de quais seriam as distinções entre a corrente alemã e as correntes saxônicas. O que merece uma ponderação é que a definição de “Begriffsgechichte” acaba servindo para os fins desse artigo. De acordo com os autores2 dessa corrente, que escrevem recorrentemente no periódico Archiv für Begriffsgeschichte, a origem e as mudanças no significado dos conceitos decorrem da conjuntura cultural e linguística do momento. Nesse sentido, a história é essencial para compreender a evolução (mudanças) na significação dos conceitos. A concepção da “Begriffsgeschichte” aproxima-se daquela dada pela Escola de Cambridge em relação à evolução das ideias. Junto com a “new conceptual history”, mais forte nos EUA, a Escola de Cambridge se diferencia de correntes marxistas e francesas (como a Escola dos Anais), já que ambas contestam a concepção de que as ideias são algo sempre presente e que seriam apenas reinterpretadas por autores mais recentes. Lançando mão de recursos da filosofia da linguagem, da crítica literária e da história, os autores americanos e os da Escola de Cambridge contestam qualquer presunção de imparcialidade de discurso e defendem que é necessário constituir um método próprio para estudar a evolução das ideias. Nada obstante, esses dois grupos anglo-saxões divergem quando a alguns aspectos em relação ao estudo da história das ideias. Enquanto a Nova História Intelectual adota como princípio o entendimento de que existe uma relação próxima entre o interprete e a obra, e que ambos coconstituem os significados dos conceitos, a Escola de Cambridge entende que há uma maior “passividade” na obra, e que o cerne da interpretação consiste na busca da identidade histórica do texto, mediante o resgate da intenção do autor ao escrever os conceitos da maneira como o fez. Optou-se, no presente estudo, em adotar a perspectiva da Escola de Cambridge, que tem entre um de seus principais expoentes Quentin Skinner. A opção é justificada pelo fato de que essa vertente, embora não abandone a crítica literária e a filosofia da linguagem, busca na história as causalidades da determinação dos conceitos. Na medida em que o trabalho adota uma perspectiva histórica de evolução do conceito de “autonomia” na política externa brasileira, foi dada preferência à abordagem de Cambridge que destaca o valor da história na “história dos conceitos”. O primeiro aspecto que deve ser considerado é que um conceito não é uma palavra apenas. Nele estão incutidas uma ou mais interpretações. Skinner3 indica que uma sociedade

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passa a adotar conscientemente um conceito quando ela desenvolve um vocabulário dentro do campo semântico que nasce com o conceito. Nesse sentido, a ideia de “autonomia”, na sociedade brasileira, emerge sim como um conceito, porquanto em seu entorno existe um vocabulário que visa a mais bem delinear o próprio conceito. As ideias de “autonomia na dependência”, “autonomia pelo distanciamento”, “autonomia pela participação” e “autonomia pela diversificação” são apenas alguns exemplos que serão analisados nas próximas seções e que corroboram a ideia de que o termo “autonomia” não é apenas uma palavra, mas sim um conceito. Considerando que autonomia é um conceito, é importante também refletir acerca do processo que leva a sociedade a modificar sua percepção em relação ao conceito. Skinner4 apresenta novamente ideias elucidativas. Para o autor, os conceitos não são estanques, sendo eles passíveis de sofrer com uma “polissemia genuína”. Tal polissemia decorre, na visão do autor, de diferenças ideológicas. Os defensores de determinadas ideologias iniciam campanhas para modificar a percepção social de um conceito, e, embora por vezes consigam determinar um significado único para ele, na maioria dos casos apenas conseguem ampliar os sentidos da ideia veiculada pelo conceito. Tal concepção de polissemia no processo de significação dos conceitos pode ser encontrada no conceito de “autonomia”5. Como será visto, devido a fatores históricos conjunturais, uma ideologia ou outra ganhou maior peso no pensamento diplomático brasileiro do último século. Tal ideologia trouxe consigo novas interpretações para a concepção de autonomia. Se, em alguns casos ela poderia ser meramente relacionada ao pragmatismo material, como no caso da autonomia buscada por Getúlio Vargas, nas décadas de 1940, em outros a autonomia estava mais próxima da ideia de afastar-se das estruturas hegemônicas de poder, de modo a garantir maior independência na inserção internacional do país, como durante a política externa independente. Dados os aspectos de que “autonomia” pode ser visto como um conceito e que tal conceito recebe interpretações polissêmicas, cabe, agora, ponderar qual a relevância da história no processo de compreensão das visões que se produzem em relação aos conceitos. Farr6 aponta que entender a mudança por que passa a significação dos conceitos é, em grande medida, entender as mudanças políticas, e vice-versa7. A mudança conceitual é uma consequência imaginativa da crítica produzida por atores políticos que buscam resolver as contradições que eles descobrem dentro de sua complexa rede de crenças e práticas, à medida que eles tentam compreender e mudar o mundo em sua volta.

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Não é apenas a história que importa na compreensão das mudanças conceituais. Também aquilo que Farr8 chama de “constituição linguística da política” importa. O autor busca dar a devida relevância aos aspectos linguísticos por trás da evolução de conceitos políticos, uma vez que, como já prenunciava Hobbes em seus escritos é impossível fazer política sem linguagem – e, como corolário, é impossível fazer conceitos políticos sem linguagem. A ideia de “constituição linguística da linguagem” vem imbuída de dois aspectos. Em primeiro lugar, um número enorme de ações políticas só pode ser executado por meio da linguagem9. Em segundo lugar, crenças políticas são embasadas em conceitos que os atores políticos sempre carregam para justificar seus atos. Não se pode dizer, contudo, que a prática política é completamente embasada em conceitos, na medida em que a prática muitas vezes gera consequências que escapam do entendimento conceitual previamente existente e que podem vir a promover uma “reconceitualização”10. Esse processo de “reconceitualização”, ou mudança nos conceitos, pode acontecer em diversos graus. Hobsbawm11 aponta que a Era da Revolução trouxe mudanças políticas profundas e, com elas, conceitos completamente novos ou totalmente resignificados, como o de indústria e o de “liberalismo”. As mudanças nem sempre são tão profundas. Como aponta Far12: Conceptual change varies from wholesale changes across AN entire constellation of concepts (...) to more localized changes in, say, the reference or attitudinal expressiveness of a single concept.

Essa mudança tênue é a que pode ser observada na concepção de “autonomia” na política externa do Brasil. A mudança pode ser entendida, em grande medida, como uma mudança de atitude, como bem destacado na citação acima. O Brasil assume, ao longo do século XX e do início do século XXI, um padrão de referência de autonomia que reflete sua atitude em relação a grandes potências consolidadas e a sua vontade de promover uma inserção internacional o mais universal possível – ou mais restrita – a depender da compreensão de autonomia da época. Resgatando em parte o debate sobre a importância da ideologia no processo de formação e modificação dos conceitos, deve-se sempre ter em mente que os conceitos jamais se sustentam sozinhos. Eles são uma constelação de ideias que compõem um sistema de crenças. Esse esquema acaba sendo, na verdade, a teoria por trás do conceito. Nesse sentido,

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o leitor deve buscar compreender a concepção de “autonomia” na política externa brasileira de maneira integrada aos marcos teóricos mais fortes da época. Se, na década de 1950, o pensamento heterodoxo cepalino influenciava as ideias de autores como Hélio Jaguaribe (que já apresentava uma concepção de autonomia próxima daquela que seria desenvolvida nos anos da PEI), nos anos 1990 a teoria neoliberal tinha força na região sul-americana e exercia papel importante no projeto de autonomia pela integração, como será visto mais atentamente na próxima seção. Feito o debate conceitual basilar, parte-se agora para uma análise mais sistematizada da ideia de autonomia na política exterior brasileira. Essa ideia de autonomia não pode ser analisada per se, pois é parte do processo de continuidades e descontinuidades da prática de política externa. Nesse sentido, as nuances no conceito de autonomia serão apresentadas a partir de uma perspectiva historiográfica latino-americana e brasileira que analisa as mudanças na política externa em geral e, dentro dessa grande política externa, as mudanças no conceito de autonomia. 2. O CONCEITO DE AUTONOMIA DENTRO DAS CONTINUIDADES E MUDANÇAS DA POLÍTICA EXTERIOR Compreender as mudanças de posicionamento da chancelaria brasileira não é tarefa simples, demandando grande revisão bibliográfica teórica e, principalmente, histórica. É necessário ter em mente que o padrão histórico de conduta do Itamaraty é composto por um acervo diplomático permanente que tende a variar dentro de uma continuidade13. Olhando, por exemplo, com especial atenção a participação brasileira nos organismos multilaterais14 e a busca pela autonomia, Cervo15 afirma que, apesar de esse acervo diplomático conformar uma linha de política exterior de relativa continuidade, há momentos de valorização “kantiana” do multilateralismo normativo, nos quais o Brasil apresenta uma visão de autonomia mais participativa, e momentos em que muitos dos governos de plantão se armam de um pragmatismo na condução da política externa que remete aos tempos do Barão de Rio Branco, tendo como consequência uma participação embasada em uma ideia mais autárquica de autonomia. Esse é apenas um exemplo de âmbito onde se verificam variações na política externa brasileira. Outros vários também já ganharam destaque nas análises conceituais de acadêmicos e diplomatas, como o de continuidades e descontinuidades nas relações com os

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Estados Unidos – ganhando alcunha específica de “autonomismo” ou “dependentismo”; “entreguismo” ou “nacionalismo”, por exemplo. De modo a melhor compreender esse questionamento recorrente nas relações internacionais do Brasil, a análise aqui proposta concentrar-se-á em dois aspectos. Primeiramente, como a historiografia latino-americana aborda o tema, na medida em que se verifica que o debate acerca das continuidades de política externa não se restringe ao Brasil. Na sequência, serão apresentados alguns construtos conceituais que buscam servir de instrumental para melhor perceber qual era a significação que se dava ao conceito de “autonomia” em diferentes momentos da política externa, desde a década de 1930. O trabalho se concentrará no período histórico mais recente (a partir de 1930), como dito acima, embora faça referências a momentos da Primeira em República, nos quais a dimensão de “autonomia” já começava a ser debatida. 2.1 – A PERSPECTIVA REGIONAL Antes de apresentar a visão que a historiografia regional tem do tema, deve-se fazer breve retrospectiva acerca da formação dessa historiografia, na medida em que ela, per se, resulta do recorrente debate entre autonomia e dependência, o qual dialoga com a questão das continuidades e descontinuidades. Verifica-se que as raízes do pensamento historiográfico latino-americano encontramse nos debates que colocavam, de um lado, Sarmiento, ex-presidente argentino e defensor de uma perspectiva de política externa universalista para os países da região – como bem representa o seu associativismo às transformações globais no período da pax britannica -, e, de outro lado, Martí, cubano que representava o ideal de autonomia e de ruptura16. Percebe-se, assim, que os debates entre as duas correntes de pensamento já se fazem presentes desde os tempos da formação dos Estados nacionais na região. Cabe destacar que tais questionamentos sobre autonomia e dependência vão perpassar vários momentos históricos da história latino-americana do século XX. Nos anos 1950 o problema da deterioração dos termos de troca e do desenvolvimentismo é levantado pelos teóricos cepalinos, mostrando, por meio de argumentos econômicos, a importância de romper com a perspectiva associativista. Autores como Raúl Prebisch e Celso Furtado apresentavam a ideia de que os bens produzidos por países da região perdiam valor, à medida que a renda internacional média aumentava, e que

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os produtos importados pela região se tornavam constantemente mais caros, o que gerava uma dependência econômica estrutural. Na década de 1960, a Revolução Cubana resgata o ideal de Martí de que a ruptura é imprescindível para o desenvolvimento da região. A partir do final dessa década, trabalhos como o de Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto dão destaque à dinâmica da dependência política dentro do quadro econômico de centro-periferia que começara a ser desenhado por autores cepalinos anos antes. Cardoso e Faletto17 atribuem grande parte da falta de desenvolvimento latino-americano à relação política de subordinação estabelecida entre os países da região e os países já desenvolvidos do hemisfério norte. O estruturalismo cepalino ganha reforço em sua dimensão política e seus reflexos serão facilmente observados nas propostas de inserção internacionais mais autônomas de vários países da região. Nos anos 1970, o nacionalismo de fins do paradigma desenvolvimentista da política externa brasileira representava a importância da autonomia para o crescimento econômico e para o desenvolvimento da nação. A ideia de que a substituição de importações alcançava seus estágios finais como mecanismo do desenvolvimento industrial de países da região como Brasil, Argentina e México fazia com que o perfil autonomista ganhasse força. Ademais, as taxas de crescimento significativas, no caso brasileiro, corroboravam a ideia de que era por meio de uma autonomia autárquica que o Brasil alcançaria o pleno desenvolvimento. Nos anos 1980 e 1990, o regionalismo aberto, ainda que resgatando o ideal de que a América Latina deveria abrir-se para o mundo, não deixa de atentar para algo há muito apontado como necessário por pensadores como Hélio Jaguaribe, já na década de 1950: uma verdadeira integração regional. A crise econômica que tornou a década de 1980 uma “década perdida” para países como Brasil, Argentina e México fez com que os conceitos de autonomia de suas políticas exteriores fossem revistos. Por fim, nos anos 2000, o debate sobre a autonomia ganha novos contornos, com o avançar da globalização e das cadeias de produção globais. Raúl Bernal-Meza18, um dos pesquisadores que pensam de acordo com os quadros conceituais da historiografia latino-americana, debate tanto a questão da autonomia na região quanto o tema das continuidades nas políticas externas dos países da região. Ao tratar da questão da autonomia, Bernal-Meza destaca a relevância do tema para todos os países do continente sul-americano. Ao apresentar um estudo acerca das

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metodologias utilizadas na região, para se compreender as políticas externas nacionais, o autor mostra que, a despeito da dispersão de perspectivas teóricas, os estudos históricos convergiam para a análise de três questões em especial: a) a busca pela maximização da autonomia; b) o desenvolvimento como objetivo nacional, para o qual a política externa trabalhava; c) os Estados Unidos, como corolário automático da busca pela autonomia, na medida em que é país importante para a política externa de qualquer país do continente americano. No que se refere ao debate sobre continuidades e descontinuidades, o autor busca analisar os casos específicos de Colômbia, Chile, Brasil e Argentina. Mostra o autor que o trabalho em torno da ideia de “paradigmas”, desenvolvido pelo professor Amado Cervo, o qual será mais bem analisado abaixo, tende a ser um dos mais relevantes aportes historiográficos da região para a compreensão de mudanças significativas em política externa. Ademais, o autor ressalta que outros pensadores da região, como Mário Rapoport e José Paradiso, buscam compreender as continuidades e descontinuidades nas políticas externas da região por meio da compreensão de que a política externa é um “todo indivisível”, que deve considerar as nuances nas estratégias de desenvolvimento dentro de uma visão sistêmica do mundo19. Verifica-se, por meio da obra de Bernal-Meza, que as questões da autonomia e da continuidade de política externa são recorrentes na historiografia latino-americana. A análise recairá, na sequência, sob como autores contemporâneos do Brasil abordam esses temas. 2.2 A PERSPECTIVA BRASILEIRA Os temas da autonomia e da continuidade de políticas de inserção internacional, como visto acima, são recorrentes na historiografia regional. Na sequência, serão identificados alguns pensadores brasileiros que desenvolveram construtos conceituais acerca dos dois temas. A especificidade da análise de autores brasileiros faz-se necessária pelo peculiar padrão de desenvolvimento do Brasil. É importante, nesse sentido, matizar o conceito de autonomia, na medida em que, como será visto, o conceito de autonomia, na perspectiva da política externa brasileira, é mais ponderado do que aquele desenvolvido por pesquisadores de outros países da região, em grande medida devido ao fato de que o nível de desenvolvimento econômico de um país afeta sua capacidade de formular decisões

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autônomas, bem como sua liberdade de ação internacional. Nesse sentido, o Brasil, com mais recursos materiais e um mercado doméstico muito mais significativo, seria menos vulnerável a decisões de países externos e teria capacidades suficientes para evitar a construção de uma política externa balizada por uma dicotomia simplista “autonomia x associativismo”, como acontece em outros países da região materialmente mais dependentes de grandes potências externas20. O conceito de autonomia na política externa brasileira é tratado extensivamente na literatura nacional e internacional21 e pode remeter ao início do período republicano, quando o Barão do Rio Branco busca promover um alinhamento pragmático por meio da “aliança não escrita” com Washington22. A presente análise buscará compreender como o conceito de autonomia no país varia conforme o contexto internacional desde os anos em que o Barão do Rio Branco esteve a frente da chancelaria, mas dando destaque maior ao período posterior à Segunda Guerra Mundial. O pensamento do Barão do Rio Branco é extremamente complexo e merece estudos próprios. A guisa de síntese, pode-se dizer que a política de José Maria da Silva Paranhos Júnior foi norteada pelos seguintes princípios: intransigência da soberania nacional; definição das questões lindeiras; inteligência cordial na política regional sul-americana; recuperação do prestígio internacional do país e defesa dos interesses da elite agrário exportadora, principalmente no referente às exportações de café e imigração.23 De modo a atender tais princípios, especialmente aquele relacionado à manutenção das exportações do país, que eram o sustentáculo da economia nacional do período, era necessário desenvolver as melhores relações possíveis com os Estados Unidos, maior comprador do café brasileiro e potência emergente. Nada obstante, curvar-se aos interesses estadunidenses, a fim de promover o ingresso de divisas estrangeiras no país, significaria, em alguma medida, ir de encontro ao princípio da intransigência da soberania nacional. Dentro desse quadro é que se desenvolveu o pensamento, por vezes entendido como visionário e ao mesmo tempo pragmático do Barão do Rio Branco. O Barão soube promover uma espécie de “alinhamento pragmático” em relação aos Estados Unidos, buscando garantir o máximo de autonomia possível ao Brasil, garantindo, desse modo, a soberania nacional, sem descuidar, contudo, da promoção de uma “aliança não escrita”, termo cunhado pelo brasilianista Bradford Burns. Em termos práticos, o Brasil buscou sustentar sua autonomia em momentos-chave, como durante a Conferência de Haia, quando divergiu dos EUA no

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tocante à promoção da igualdade soberana dos Estados, buscando destacar, em outros momentos, como ao abrir a primeira embaixada do país no exterior em Washington, a vontade do país em ser a ponte na relação entre a potência emergente e os países sulamericanos24. Essa dimensão da autonomia, sobretudo em relação aos EUA não foi nem mantida, na prática, nem pensada, em termos conceituais, por outros nomes de relevo da política externa, até os anos de 1950, quando o contexto de acirramento das tensões internacionais provoca nova onda de reflexões no pensamento diplomático brasileiro. Grandes nomes da diplomacia da década de 1920, como Afrânio de Mello Franco, pensaram a inserção internacional do Brasil, embora em seu pensamento não estivesse presente a ideia de autonomia, ao menos de maneira sistematizada. Mello Franco tinha grande preocupação em aproximar o Brasil ao máximo do pan-americanismo, uma vez que o velho continente europeu era, para ele, sinônimo de discórdias e instabilidades. Dentro da busca do pan-americanismo, Mello Franco dava especial atenção para a promoção do direito internacional e do comércio exterior como formas de intensificar a interdependência e reduzir a probabilidade de conflitos25. A ideia da autonomia volta a se fazer mais presente no contexto de acirramento das tensões internacionais, nos anos finais da década de 1930. Em sua tese de doutoramento, Gerson Moura26 destaca que o Brasil, no contexto da Segunda Guerra Mundial, buscava o maior nível de autonomia possível dentro de um contexto insuperável de dependência em relação aos Estados Unidos, que se tornava a potência hegemônica global. A busca por autonomia não seria, contudo, um contraponto automático à Washington, buscando alinharse, na medida do possível com o governo alemão. A busca por autonomia significava, na verdade, a promoção da equidistância pragmática. O Brasil não atuaria de maneira pendular entre Alemanha e EUA, mas sim de maneira autônoma, de modo a conseguir a maior barganha possível na relação com os dois Estados. Getúlio Vargas atuava dessa forma, pois tinha consciência que o Brasil, devido o contexto geográfico e econômico, dependia, em grande medida, dos EUA. Contudo, o Brasil, diferentemente da Argentina, que adotara postura mais neutralista, consegue matizar o conceito de autonomia, de modo a barganhar ganhos materiais graças ao contexto internacional. Nesse sentido, a construção conceitual de Gerson Moura de autonomia na dependência tenta descrever a natureza da relação política do Brasil com seu principal parceiro político-econômico da época – os Estados Unidos. Resgatando o arcabouço teórico

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acima apresentado, o conceito de autonomia ganhou um matiz muito próprio, decorrente da conjuntura política da época. A ideia central da significação do conceito não era complexa: dentro de um sistema de poder internacional onde polos conflitivos se estabeleciam e ameaçavam a estabilidade estadunidense, bem como sob uma condição política favorável, devido à aproximação comercial e ideológica entre Brasil e Alemanha durante o início da década de 1930, era viável a um aliado subordinado, como fora o Brasil nos anos de 1920 em relação aos EUA, reter um grau de autonomia que lhe permitisse negociar com as grandes potências. No que se refere ao período democrático posterior à guerra, Bernal-Meza27 mostra que o Brasil caminhou de períodos de mínima autonomia, durante os governos de Dutra, Getúlio Vargas e Café Filho – pois era excessivamente dependente dos EUA em termos econômicos e o contexto internacional era de crise pós-guerra – para períodos de autonomia matizada, como o período de desenvolvimento associado, de Juscelino Kubitschek, e o período da Política Externa Independente. Sobre o período em questão, Resende28 faz análise pormenorizada da busca pela autonomia durante os anos conturbados da PEI. Verifica-se que o conceito de autonomia evolui do desenvolvimentismo associado do início do governo de Juscelino Kubitschek, passa pelos primeiros ensaios de maior autonomia com o lançamento da Operação Pan-Americana e ganha peso conceitual e prático na política externa independente, quando San Tiago Dantas, Araújo Castro e outros pensadores e políticos nacionais passam a criticar abertamente o “congelamento do poder mundial” e a defender uma via independente – porém não neutra nem indiferente – de inserção internacional. Nos anos de Dutra e de Getúlio Vargas, o conceito de “pragmatismo impossível”29 é representativo da ideia de autonomia pensada pelos formuladores de política externa da época. O Brasil sai da guerra sem ter mais o mesmo poder de barganha em relação aos Estados Unidos, uma vez que os principais problemas para a segurança da sociedade estadunidense passaram a ser observados na Ásia e em outras regiões afastadas das Américas. Além disso, o Brasil se colocava ideologicamente ao lado os estadunidenses. A autonomia observada nos movimentos da “equidistância pragmática” não mais existia, uma vez que a conjuntura política mudara. O Brasil promoveu uma política de “voto duplo” com os EUA, no Conselho de Segurança, iniciou uma comissão econômica mista com Washington e assinou um acordo militar com os americanos. Nenhuma dessas medidas, contudo, trouxe os ganhos que trouxera a política de Vargas durante a Guerra, uma vez que

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ficava patente que o país não possuía mais a mesma autonomia de inserção internacional, não tanto em razão da conjuntura doméstica, mas, nesse caso, principalmente em razão da situação da política internacional. A significação do que seria a “autonomia” brasileira pode ser uma interessante chave de leitura para o impasse que existia entre os grupos vistos como “entreguistas” e “nacionalistas”, durante o governo democrático de Getúlio Vargas. Os “entreguistas” teriam uma leitura de autonomia menos impactante do que aquela dos “nacionalistas”, que perceberiam na autonomia a ideia de desenvolvimento autárquico, independente das relações com as grandes potências, especialmente com os EUA. Nesse sentido, os “entreguistas” favoreceriam a troca de minérios brasileiros em nome da cooperação militar com os estadunidenses, pois isso não diminuiria nossa “autonomia”. Já os nacionalistas prefeririam a nacionalização dos processos produtivos de bens estratégicos, como aconteceu com o petróleo, por meio da criação da PETROBRAS. A polissemia dos conceitos, como visto em termos teóricos acima, se revela, na prática, nos anos inicias da década de 1950. Diante do surgimento de teorias heterodoxas, como a da deterioração dos termos de troca e do avançar da “ameaça” comunista sobre países em desenvolvimento, o Brasil começou a rever sua concepção de autonomia e seu projeto de inserção internacional no final da década de 1950. O pensamento de Hélio Jaguaribe, especialmente por meio da obra O Nacionalismo na atualidade brasileira, pode ser visto tanto como o reflexo, na política externa, desses novos movimentos ideológicos e das mudanças políticas, quanto como a base do que viria a ser veiculado oficialmente pela política externa independente alguns anos mais tarde. Em sua obra, Jaguaribe30 apresenta as ideias de “cosmopolitas” e “nacionalistas” acerca da política exterior. Essas ideias seriam, para os efeitos do presente estudo, os embasamentos ideológicos e políticos das diferentes visões de autonomia de política externa da época. Se os cosmopolitas entendiam que a PEB deveria aproximar-se dos ideais ocidentais, pois o país é culturalmente ocidental e tem uma economia complementar a dos países desenvolvidos, os nacionalistas percebiam que a ideologia por trás do alinhamento ocidental e da falsa complementaridade econômica minava aquele que deveria ser o principal vetor da política exterior: o desenvolvimento nacional. A autonomia, para os cosmopolitas, já vinham sendo exercida dentro de suas limitações naturais (ideológicas e econômicas). Para os

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nacionalistas, a autonomia significava muito mais: era a capacidade de promover o desenvolvimento nacional sem depender de outros países. Para Jaguaribe, a linha de pensamento dos cosmopolitas deveria ser revista, uma vez que era “anacrônico” para o estágio de desenvolvimento do país. A economia cada vez mais complexa e a sociedade cada vez mais urbana demandavam uma nova orientação de política externa. A perspectiva nacionalista seria melhor, desde que matizada, de modo a favorecer o desenvolvimento do país. A ideia do desenvolvimento como vetor da política externa, que é gestada por Jaguaribe, ganha força no discurso oficial brasileiro durante a política externa independente. Lançada quando da posse de Jânio Quadros, a PEI serviria de contraponto mais heterodoxo à política econômica ortodoxa a ser implementada pelo governo. A PEI, com sua concepção de autonomia que resgatava elementos do pensamento de Jaguaribe e de outros autores do ISEB (Instituto Superior de Estudos Brasileiros), foi um momento de ruptura, primeiramente no discurso e, depois, na prática, com relação ao projeto de inserção internacional prévio. Durante a gestão de Afonso Arinos, primeiro dos chanceleres da PEI, houve os primeiros ensaios de maior autonomia: o Brasil colocaria-se-ia, no discurso, a favor do fim da descolonização, a favor do fim da segregação racial e a favor da diversificação do comércio exterior nacional31. Contudo, uma das críticas ao projeto iniciado por Afonso Arinos é o de que seria ele um programa de “neutralismo”, pouco implementado e afastado da dimensão do “desenvolvimento”, que deveria guiar a inserção externa do país32. O pensamento de Araújo Castro, refletindo em grande medida a concepção de autonomia que visava dar ao Brasil o direito de se inserir na ordem internacional de modo a universalizar suas relações e dinamizar o desenvolvimento doméstico, pode ser vislumbrado no seu famoso discurso dos Três Ds. Proferido por ocasião da abertura da Assembleia Geral da ONU de 1963, o discurso destaca o desenvolvimento, o desarmamento e a descolonização como os princípios organizadores da política externa brasileira. O desenvolvimento, já analisado acima, era o vetor da ação externa, e se tornava ainda mais central para o país naquele momento de instabilidade interna, no qual o governo buscava implementar reformas estruturais em diversos setores da economia. O desarmamento sempre foi tema muito caro a Araújo Castro33, e já no discurso de Castro se observava a lógica de que desarmar o mundo serviria não apenas para promover a paz e a estabilidade, mas também o desenvolvimento, dado que aumentaria os recursos materiais para esse fim. Por fim, a descolonização figurou

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como elemento mais superficial no discurso34, havendo apenas a menção de que o país era contra qualquer tipo de colonialismo, político, econômico ou policial. A PEI pode ser vista, assim, como um ensaio - primeiro no âmbito do discurso, com Afonso Arinos como chanceler, e depois no âmbito prático, durante as gestões de San Tiago Dantas e Araújo Castro – de autonomia em um contexto no qual o Brasil já mostrava que seu desenvolvimento lhe garantiria um modelo de inserção internacional menos associado aos EUA. Terminado o período democrático, com o governo militar surgiria um novo contexto político doméstico, bem como a política internacional passaria por transformações significativas, que causariam, naturalmente, descontinuidades no projeto de inserção externa do país, e uma resignificação da noção de autonomia na política exterior. A despeito do “passo fora da cadência”35 que foi o governo de Castelo Branco, momento em que há um retorno ao alinhamento com os EUA, o regime militar, em linhas gerais, aplicou o que Gelson Fonseca36 chama de “autonomia pela distância”. Conceitua-se “autonomia pela distância” como sendo uma política de não aceitação automática dos regimes internacionais prevalecentes e, sobretudo, a crença no desenvolvimento parcialmente autárquico, voltado para a ênfase no mercado interno; consequentemente, uma diplomacia que se contrapõe a certos aspectos da agenda das grandes potências para preservar a soberania do Estado nacional37. Atitudes que caracterizam essa perspectiva de autonomia são as recorrentes desavenças com os Estados Unidos em matérias como direito do mar, desarmamento e comércio, ou ainda a ausência da proposição de candidatura brasileira a assento não permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas de 1968 a 1988. Sobre esse afastamento, Selcher38 destacou que o Brasil manteve baixo perfil de atuação ao não demonstrar grande interesse na eleição para o Conselho de Segurança no período entre 1969 e o fim de regime militar, na medida em que dele participar acentuaria algumas vulnerabilidades políticas do país, como a leniência diante do colonialismo português na África, as relações com o regime de Pretória, as violações de direitos humanos e o regime de governo autoritário. Essa visão de que o Brasil, devido a algumas escolhas de política doméstica, estaria isolando-se no Conselho, é compartilhada por Araújo Castro. Em um telegrama de 196839, Araújo Castro, na posição de embaixador brasileiro na ONU, expressa que “faltaria ao meu dever se não confiasse a Vossência minha grande preocupação com a visível deterioração da

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posição brasileira na ONU, em virtude do acumulado de tantos votos negativos (contrários às posições africanas): prevejo grandes dificuldades para quaisquer pretensões brasileiras a posições eletivas na ONU, dado o desapontamento e mesmo a franca irritação de inúmeros países africanos, que já não escondem sua hostilidade para conosco”. A dificuldade de eleição era patente, e, diante desse cenário, os líderes do regime militar não se esforçavam para garantir a presença brasileira no órgão. Muito antes pelo contrário: a ideia vigente de um modelo de inserção internacional autônomo autárquico afastava qualquer interesse em superar as dificuldades que se colocavam para o Brasil no âmbito multilateral da ONU. Em depoimento posterior ao período em que ocupou o cargo de chanceler, Saraiva Guerreiro, apresentou a sua visão de irrelevância em ser o Brasil eleito temporariamente ao órgão – perspectiva hoje pouco presente entre os principais formuladores da PEB, como se vera adiante. O ex-chanceler, que foi um dos grandes formuladores da política externa do regime militar e promotor da autonomia pela distância, indicou que: Nunca fui partidário da presença continuada do Brasil no Conselho. Sempre considerei que o Brasil participar do Conselho era bom para o Conselho, não necessariamente para nós; sobretudo não havia por que nos desgastarmos fazendo campanha eleitoral em disputas com pequenos países, merecedores de todo nosso apreço, em troca de nada. Pertencer ao Conselho, como membro temporário, não acrescenta ao nosso prestígio, mas sim ao do Conselho Hoje, com o fim da Guerra Fria, e a possibilidade de o Conselho funcionar, caberia uma reavaliação.40

É interessante destacar que o conceito de “autonomia pelo distanciamento” para caracterizar boa parte do regime militar não é pacífico na literatura especializada. Lessa, Couto e Farias41, por meio de estudos de caso da participação brasileira em regimes da época, como os de meio ambiente e de comércio, argumentam que não se pode englobar toda a ação multilateral brasileira no período da Guerra Fria dentro do marco conceitual de “autonomia pela distância”. Os autores indicam que o Brasil esteve longe de manter sistemática distância, ausência, isolacionismo ou não participação, e que, mesmo quando esse afastamento existiu, ele não foi necessariamente decorrente de uma tática brasileira. No presente estudo, optou-se por seguir próximo ao argumento de Fonseca Jr, que é respaldado por vários outros acadêmicos42. Nesse sentido, cabe agora adensar um pouco mais o significado de “autonomia pela participação”, que teria caracterizado o modelo de inserção do Brasil ao longo da década de 1990 e seria o contraponto ao distanciamento do regime militar aos órgãos multilaterais.

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Fonseca Jr.43 desenvolve o termo “autonomia pela participação”, que será adaptado por Vigevani e Cintra44, ao cunharem o conceito de “autonomia pela integração”. A ideia era de que o Brasil, desde a redemocratização, deveria aderir aos regimes internacionais, inclusive os de cunho liberal, sem a perda da capacidade de gestão da política externa; nesse caso, o objetivo seria influenciar a própria formulação dos princípios e das regras que regem o sistema internacional. O Brasil passaria a ser um global trader, e buscaria mitigar os efeitos nocivos da dependência excessiva diante dos EUA ou do afastamento conflitivo por meio da participação nos regimes internacionais que se remodelavam no contexto internacional de fim da Guerra Fria. O Brasil mostrar-se-ia interessado por assuntos globais, como a reestruturação do Sistema Multilateral de Comércio, o adensamento do regime de mudanças climáticas e o diálogo no regime de direitos humanos, bem como diversificaria suas relações comerciais, sem, contudo, assumir postura conflitiva diante dos EUA. Não se pode perder de vista que a conceituação proposta por Fonseca Jr. atendeu às expectativas de, com uma sutileza de vocabulário, apresentar o padrão de inserção internacional do Brasil em dois períodos recentes da história da política exterior brasileira. A concepção de autonomia não perdeu sua relevância dentro do planejamento da política exterior brasileira, o que houve foi uma alteração nos meios para se alcançar a consecução das diretrizes autonomamente estabelecidas. A leitura proposta por Fonseca Jr. repercute até os dias atuais na determinação do projeto de inserção internacional, como se pode ver por meio da adaptação do seu conceito, em anos mais ressentes. Vigevani e Cepaluni45 estabelecem que o governo Lula teria promovido novo tipo de autonomia, chamando-a de “autonomia pela diversificação”. A autonomia permaneceria, mas ela passaria a se caracterizar pela adesão do país aos princípios e às normas internacionais por meio de alianças Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros não tradicionais (China, Ásia-Pacífico, África, Europa Oriental, Oriente Médio etc.), pois se acredita que eles reduzem as assimetrias nas relações externas com países mais poderosos e aumentam a capacidade negociadora nacional. Mecanismos de concertação como BRICS e IBAS seriam exemplos de como o Brasil buscaria exercer sua autonomia em um ambiente internacional economicamente mais multipolar. A ideia de autonomia pela diversificação pode ser encontrada também em outros estudos consagrados, que focam não necessariamente no aspecto da autonomia, mas sim no das continuidade e descontinuidades da política exterior brasileira desde a Proclamação da

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República. O estudo de Cervo46 é emblemático nesse sentido. O autor utiliza a ideia de “paradigmas” – liberal-conservador, desenvolvimentista, normal e logístico – que pretendem organizar o objeto de observação – a política externa - e dar a ela inteligibilidade. São os paradigmas conceitos analíticos que fazem referência não necessariamente à política externa em si, mas ao papel do próprio Estado na conformação do projeto de inserção internacional do país. Para o caso brasileiro, defende o autor que, ao longo da história imperial e republicana, o país passou por quadro paradigmas de política externa: (1) paradigma liberalconservador, que predominou desde a independência até 1930 e foi basicamente organizado por um Estado que manobrava a política exterior com vista a atender os interesses de seus grandes dirigentes, ou seja, direcionava a inserção internacional brasileira em nome dos grandes produtores de bens agrícolas internacionalmente comercializáveis; (2) paradigma desenvolvimentista, que vigorou entre 1930 e 1989 e se pautava em uma visão realista e estadocêntrica de mundo, entendendo ser a política externa o vetor do desenvolvimento industrial de uma complexa sociedade em transição e o Estado o grande promotor dessa mudança; (3) normal, ou neoliberal, que vigora entre 1990 e 2002 e representa o triunfo econômico do monetarismo sobre o estruturalismo cepalino, consignando ao Estado somente a função de buscar estabilidade econômica; (4) logístico, que vigora nos tempos atuais e mescla elementos dos dois paradigmas anteriores, criando um “estado empresário”, indutor da atividade econômica, pública e privada, e que buscaria auxiliar na realização dos diferentes interesses nacionais. Cervo atribui as grandes transformações na política exterior à substituição de um paradigma de Estado por outro, por meio da transformação ou substituição das elites políticas. Ele identifica, especificamente, a Proclamação da República, a Revolução de 1930, a eleição de Fernando Collor de Mello e a eleição de Lula como momentos-chave de transformação. No primeiro momento, a Proclamação da República introduziria o paradigma liberal-conservador, que fazia da política externa mecanismo para a promoção da exportação do café produzido pela elite nacional. A Revolução de 1930 introduziria novo paradigma, o desenvolvimentista, que visava aumentar a intervenção estatal no desenvolvimento do país. Cabe ressaltar a importância de formulações teóricas - que influenciam a historiografia latinoamericana atualmente – na conformação dos ideais do paradigma desenvolvimentista: o pensamento cepalino, o pensamento estruturalista e a teoria da dependência servem, segundo Cervo, de arcabouço para a formulação do paradigma. A eleição de Fernando Collor de Melo

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significa nova ruptura paradigmática, introduzindo o Estado normal, alinhado aos ideais neoliberais de países centrais. Por fim, há o paradigma logístico, que consiste em modelo pós-desenvolvimentista de inserção internacional, no sentido de que busca superar a tônica de dependência estrutural cepalina sem se deixar levar pelas estratégias de liberalização incontrolada e de Estado passivo, como defendia o paradigma normal. O Estado logístico seria aquele capaz tanto de prover a estabilidade econômica quanto de transferir à sociedade parte das responsabilidades do crescimento econômico, sem deixar de auxiliá-la na consecução do objetivo maior do desenvolvimento nacional. Embora os objetos de estudo de Cervo, Fonseca Jr. e Vigevani e Cepaluni sejam distintos, a compreensão de um complementa o entendimento do outro: a leitura paradigmática é capaz de oferecer argumentos importantes para se compreender as mudanças na conceituação da autonomia dentro da política exterior brasileira. Pode se considerar que o novo paradigma (logístico) de inserção internacional caminha em consonância com o conceito de “autonomia pela diversificação”, acima apresentado: o Brasil, possuidor de recursos econômicos razoáveis, pondera seu conceito de autonomia por meio de inserção internacional diversificada, da qual fazem parte atores estatais e não estatais. É nesse contexto que se debatem, na sequência, quais os desafios que se apresentam para o futuro do conceito de autonomia e para o futuro do paradigma logístico no Brasil. 3. A SIGNIFICAÇÃO DE “AUTONOMIA” NO ATUAL CENÁRIO DE GLOBALIZAÇÃO A presente seção busca fazer breve reflexão acerca do futuro da noção de autonomia para a política externa brasileira que ainda se pauta no paradigma logístico para o Estado. Busca-se mostrar que esses pensamentos de autonomia e de inserção internacional não podem ir de encontro ao atual processo de globalização e de internacionalização das cadeias produtivas globais. Deve, pelo contrário, buscar incluir de maneira não alinhada e não automática os países no contexto da internacionalização da produção de bens de consumo de maior valor agregado. Segundo Sato e Cesar47, graças aos avanços nas tecnologias da informação, há hoje no mundo uma nova geografia do comércio internacional, ligada ao rápido avanço da globalização dos processos produtivos. Nesse contexto, o comércio internacional deixa de se fazer por meio das trocas de produtos finais acabados e passa a ser caracterizado pelas trocas de componentes de um produto. Essa nova dinâmica, segundo os autores, vai de encontro à lógica de negociação adotada pelos Estados no sistema multilateral de comércio,

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marcadamente no que se refere às negociações da Rodada Doha. Estados como o Brasil, ao envidarem esforços em negociações que reduzam as tarifas de bens finais, sem atentar para a importância de se estabelecer novo sistema para regras de origem e mecanismos antidumping de peças e componentes, não estariam atuando de acordo com a lógica do futuro, mas sim por meio da análise das trocas comerciais do passado. Os autores apontam que não se deve desmerecer a atuação da diplomacia brasileira no contexto das negociações multilaterais: o país logrou, por meio de mecanismos de concertação específicos, como o G-20, fazer parte do seleto grupo de países-chave para o avançar da Rodada – ainda que represente menos de 2% do comércio mundial. No entanto, o país não estaria aproveitando essa nova oportunidade para propor alternativas inovadoras que pudessem trazer a negociação para mais perto da realidade do comércio mundial, que já é bem distinta daquela de quando a Rodada foi lançada, há mais de uma década. Esse exemplo do comércio internacional é aqui apresentado, pois é o que deixa mais clara a relação anacrônica que começa a se estabelecer entre a vontade das instituições governamentais de resguardar sua autonomia e a soberania do Estado, durante negociações internacionais, e o atual contexto de globalização, que permeia não apenas questões comerciais, mas todo o cenário internacional. Diante do exposto, indaga-se se é possível que venha a acontecer uma mudança na significação do conceito de autonomia, na política externa. A resposta tende a ser afirmativa. As transformações na interpretação de “autonomia” por que passou o Brasil nas últimas décadas podem servir de exemplo e de reforço da ideia teórica acima apresentada de polissemia conceitual e de mudança nos conceitos de acordo com o momento histórico. Fazse sempre necessário adaptar o pensamento político e diplomático a novos contextos internacionais, de modo a barganhar o máximo de ganhos materiais para o desenvolvimento nacional. No atual contexto de intensificação da globalização, o conceito de autonomia precisa passar por uma revisão – seja no Brasil, em outros países latino-americanos e em várias Estados -, de modo a não ser compreendido como a contraposição ao “outro” ou como a vontade de desenvolvimento autárquico. A autonomia não deve ser perdida, mas ela deve ser equacionada, de modo a não prejudicar a integração dos países ao processo de adensamento da interdependência político-econômica global.

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CONSIDERAÇÕES FINAIS Com base nas considerações teóricas sobre a história dos conceitos, se pode concluir que a linguagem é o espelho da realidade social. Nesse sentido, o processo de mudança na sociedade é causa central nas transformações por que passam os conceitos e as ideias aventadas pelo mesmo conceito. Assim, utilizando um exemplo apresentado acima, se a ideia de “autonomia na dependência” surge no contexto político-econômico de necessária barganha nacionalista, em nome da consecução de interesses materiais – e por isso a concepção de dependência e de auxílio ainda se fazia presente no discurso – a percepção da “autonomia pelo distanciamento” do período militar já era outra. O Brasil da década de 1970 já não mais tinha uma complementaridade econômica em relação ao mercado estadunidense, e não mais precisava sustentar uma aproximação incondicional em nome do seu desenvolvimento. O conceito de autonomia ganhava novos contornos, pois a realidade social daqueles que pensavam a ideia de autonomia não era mais aquela das décadas de 1930, 1940 e 1950. O mesmo vale para distanciar a significação de “autonomia” durante o regime militar – embora não seja pacífico entre acadêmicos, hoje, que o pensamento diplomático efetivamente buscasse o distanciamento – e o período imediatamente posterior. Durante a fase da política exterior considerada “normal”, nos termos do professor Cervo (2008), o Brasil adensou sua presença em regimes multilaterais. A ideia era a de que não se poderia influenciar a reconfiguração da ordem internacional do pós-Guerra Fria sem estar presente nos foros que debateriam tal reestruturação. Ademais, o Brasil não mais tinha tantas “hipotecas” que constrangiam a ação externa do país, como a do apoio ao colonialismo e o não respeito aos direitos humanos e ao meio ambiente, observadas durante o regime militar. A polissemia do mesmo conceito – “autonomia” – também pode ser verificada no estudo histórico. A ideia de autonomia não varia apenas de país para país na América Latina, mas também dentro do próprio Brasil e em um mesmo contexto histórico. A polissemia fica clara nos diferentes projetos de Brasil que se apresentavam na década de 1950 e, em alguma medida, nos anos inicias da década de 1960. Os “entreguistas” tinham uma visão de “autonomia” criticada pelos “nacionalistas”, e vice-versa. O estudo de Hélio Jaguaribe foi capaz de analisar de maneira precisa essa dicotomia que se desenhava e que tinha como pano de fundo central a percepção de que o projeto de Brasil deveria, necessariamente, se pautar na promoção do desenvolvimento nacional.

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A ideia do desenvolvimento como vetor de política externa segue presente no pensamento diplomático brasileiro hodierno. O desafio contemporâneo, contudo, é distinto daquele da década em que Jaguaribe escreveu O nacionalismo na atualidade brasileira. Atualmente, a interdependência político-econômica demanda que os Estados desenvolvam um significado de autonomia que não limitem sua integração aos processos produtivos internacionais. Entrar nas “cadeias produtivas globais” não significa abrir de maneira indiscriminada o país para o mercado internacional. Significa, isso sim, aproximar-se de processos produtivos mais dinâmicos e eficientes, sem esquecer as lições que a história do conceito de autonomia pode fornecer. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS AMORIM, Celso. A diplomacia multilateral do Brasil. Brasília: FUNAG, 2007. BANDEIRA, Moniz. Continuidade e mudança na política externa brasileira. Revista Brasileira de Política Internacional.1986. v. 29. n.2. pp. 91- 98. BERNAL-MEZA, Raúl. América Latina en el mundo: el pensamiento latinoamericano y la teoría de relaciones internacionales. Buenos Aires: Nuevohacer, 2005. BURNS, Bradford E. A Aliança não escrita: o Barão do Rio Branco e as relações do Brasil com os Estados Unidos. Rio de Janeiro: EMC, 2003 BUENO, Clodoaldo. A política multilateral brasileira. In: CERVO, Amado (org.) O desafio Internacional: a política exterior do Brasil de 1930 a nossos dias. Brasilia: Editora Universidade de Brasília, 1994. CARDOSO, F. H.; FALETTO, E. Dependência e desenvolvimento na América Latina: ensaio de interpretação sociológica. Rio de Janeiro, 1970. 143p. CERVO, Amado L. Inserção Internacional: formação dos conceitos brasileiros. 2.ed. São Paulo: Saraiva, 2008. Amado Cervo e Clodoaldo Bueno. A política exterior do Brasil. Brasília: Editora da UnB, 2011. CESAR, Susan Elizabeth Martins; SATO, Eiiti. A Rodada Doha, as mudanças no regime do comércio internacional e a política comercial brasileira. Rev. bras. polít. int. [online]. 2012, vol.55, n.1, pp. 174-193. CRUZ, José Humberto de Brito. Aspectos da evolução da diplomacia brasileira no período da política externa independente (1961-1964). In: Ensaios de História Diplomática do Brasil (1930-1986). Introdução de Rubens Ricupero e seleção, organização e edição de Sérgio Danese. Brasília: FUNAG/IPRI, 1989. CORRÊA, Luiz Felipe de Seixas. O Brasil nas Nações Unidas: 1946 – 2011. Brasília: FUNAG, 2012.

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histórica

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Melvin Richter. Begriffsgeschichte and the history of ideas. In: Journal of the history of ideas. v.48. n.2. abrjun 1987 2 Entre os autores, pode se destacar Reinhard Kosseleck e Christian Bermes, atual diretor do periódico alemão “Archiv für Begriffsgeschichte”. 3 Quentin Skinner. Language and Political Change. In: Political Innovation and Conceptual Change. BALL, Terence; FARR, James, HANSON, Russell (ed). Cambridge: Cambridge University Press, 1989. p.8. 4 Quentin Skinner, Language and Political Change. p.15 – 18. 5 Estudo sistematizado acerca do processo de polissemia dos conceitos pode ser observado em obras de sociólogos históricos. Charles Tilly (1985; 1992) e Michael Mann (1997), por exemplo, trabalham com a polissemia do conceito de “Estado” e suas consequências político-econômicas, especialmente para países que ainda não possuíssem o aparato burocrático central tão consolidado. 6 James Farr. Understanding conceptual change politically. In: Political Innovation and Conceptual Change. BALL, Terence; FARR, James, HANSON, Russell (ed). Cambridge: Cambridge University Press, 1989. p.25 7 Aqui se deve destacar que tanto a mudança conceitual pode ser um reflexo da mudança política quanto o contrário: por vezes a mudança na linguagem leva ao novo conceito que embasa a nova política (FARR, 1989, P.31). 8 James Farr. Understanding conceptual change politically. p.26. 9 No campo da diplomacia isso é especialmente verdade, uma vez que, por princípio, o diplomata busca sempre o diálogo como mecanismo de solução de conflitos, e jamais a força. O uso preciso de termos específicos em correspondências diplomáticas, como Notas Verbais, corrobora esse entendimento. 10 James Farr. Understanding conceptual change politically. p.29 11 HOBSBAWM, E. J. A era das revoluções: Europa 1789 – 1848. 10. Ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra. 1997. p.17. 12 James Farr. Understanding conceptual change politically. p.31. 13 Tullo Vigevanni; Rodrigo Cintra. Política externa no período FHC: a busca de autonomia pela integração. Tempo Social, v. 15, n. 2, p. 31-61, 2003 14 Amorim (2007, p. 05) aponta que Rui Barbosa foi um pioneiro da diplomacia multilateral no Brasil, inaugurando, em 1907, na Conferência de Haia, uma linha de atuação que perdura até os dias de hoje, qual seja, a de defesa da democratização das relações internacionais e de igualdade jurídica entre os Estado. 15 Amado Cervo. Inserção Internacional: formação dos conceitos brasileiros. 2.ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p 28 – 30. 16 José Flávio Sombra Saraiva (Org.). História das relações internacionais contemporâneas: da sociedade internacional do século XIX à era da globalização . 2. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2008, p20. 17 Fernando Henrique Cardoso.; Enzo Faletto. Dependência e desenvolvimento na América Latina: ensaio de interpretação sociológica. Rio de Janeiro, 1970. 143p.

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Raúl Bernal-Meza. América Latina en el mundo: el pensamiento latinoamericano y la teoría de relaciones internacionales. Buenos Aires: Nuevohacer, 2005. p. 251 19 Raúl Bernal-Meza. América Latina en el mundo. p. 353 20 O autor agradece os comentários de Flávio José Sombra Saraiva em relação ao presente estudo, que facilitaram o desenvolvimento dessa ideia de que existe uma concepção própria de autonomia no Brasil que se diferencial daquela observada em outros vizinhos regionais. 21 Vide MOURA, 1980; VIGEVANI, 2003; BURNS, 2003; FONSECA JR., 2004; VIGEVANI, 2007; RESENDE, 2009; DORATIOTO, 2012. 22 Carlos Augusto Rollemberg de Resende. Política externa Independente: as relações com os Estados Unidos na busca por autonomia. 2009. 129 f ; Dissertação (mestrado) - Universidade de Brasília, Instituto de Relações Internacionais, Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais, 2009. 23 Amado Cervo e Clodoaldo Bueno. A política exterior do Brasil. Brasília: Editora da UnB, 2011. 24 Rubens Ricúpero. José Maria da Silva Paranhos Júnior (Barão do Rio Branco): a fundação da política exterior da República. In: José Vicente de Sá Pimentel. (Org.). Pensamento Diplomático Brasileiro: Formuladores e Agentes da Política Externa (1750-1964). Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 2013. v.2. 25 Stanley Hilton. Afrânio de Mello Franco: a consolidação da estratégia de política externa. In: José Vicente de Sá Pimentel. (Org.). Pensamento Diplomático Brasileiro: Formuladores e Agentes da Política Externa (17501964). 1ed.Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 2013, v. 2. 26 Gerson Moura. Autonomia na dependência: a política externa brasileira de 1935 a 1942. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1980. 27 Raúl Bernal-Meza. América Latina en el mundo. 28 Carlos Augusto Rollemberg de Resende. Política externa Independente: as relações com os Estados Unidos na busca por autonomia. 29 Mônica Hirst. O pragmatismo impossível: a política externa do segundo governo Vargas (1951/1954). Rio de Janeiro, Cpdoc/FGV, 1990. 30 JAGUARIBE, Hélio. O nacionalismo na atualidade brasileira. Rio de Janeiro: ISEB, 1958. 31 Samuel Pinheiro Guimarães. Afonso Arinos de Mello Franco: atualidade e paradoxo. In: José Vicente de Sá Pimentel. (Org.). Pensamento Diplomático Brasileiro: Formuladores e Agentes da Política Externa (1750-1964). 1ed.Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 2013, v. 3. 32 José Humberto de Brito Cruz. Aspectos da evolução da diplomacia brasileira no período da política externa independente (1961-1964). In: Ensaios de História Diplomática do Brasil (1930-1986). Introdução de Rubens Ricupero e seleção, organização e edição de Sérgio Danese. Brasília: FUNAG/IPRI, 1989. 33 Ronaldo M. Sardenberg. João Augusto de Araújo Castro: diplomata. In: José Vicente de Sá Pimentel. (Org.). Pensamento Diplomático Brasileiro: Formuladores e Agentes da Política Externa (1750-1964). 1ed.Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 2013, v. 3. 34 J. A. C. Vargas Um Mundo que também é nosso: o pensamento e a trajetória diplomática de Araújo Castro. Brasília: FUNAG, 2013. p.126. 35 Amado Cervo; Clodoaldo Bueno. A política exterior do Brasil. 36 Gelson Fonseca Júnior. A legitimidade e outras questões internacionais: poder e ética entre as nações. São Paulo: Paz e Terra, 1998, 374p. 37 Tullo Vigevani; Rodrigo Cintra. Política externa no período FHC: a busca de autonomia pela integração. Tempo Social, v. 15, n. 2, p. 31-61, 2003. 38 Wayne Selcher. A. Brazil’s multilateral relations: between first and third worlds. p.45. 39 Telegrama nº. 1720 da Missão do Brasil junto às Nações Unidas para a Secretaria de Estado, de 12 de dezembro de 1968 (AHMRE, caixa 390). 40 Ramiro Saraiva Guerreiro. Lembranças de um empregado do Itamaraty. Rio de Janeiro: Siciliano, 1992. p.42 – 43. 41 Antonio C. Lessa; Leandro F. Couto; Rogério de S. Farias. Distanciamento versus engajamento: alguns aportes conceituais para a análise da inserção do multilateralismo brasileiro (1945 – 1990). In: Contexto Internacional. V.32. n.2. 2010. 42 Vide PINHEIRO (2004), LIMA (2003), VILLA (2006), VIGEVANI e OLIVEIRA (2007) e VIGEVANI, OLIVEIRA e CINTRA (2003). 43 Gelson Fonseca Júnior. A legitimidade e outras questões internacionais 44 Tullo Vigevani; Rodrigo Cintra. Política externa no período FHC: a busca de autonomia pela integração. p. 283 45 Tullo Vigevani; Gabriel Cepaluni. A política externa de Lula da Silva: a estratégia da autonomia pela diversificação. Contexto internacional [online], v. 29, n.2, p. 273-335, 2007.

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Amado L. Cervo. Inserção Internacional. Susan Elizabeth Martins Cesar; Eiit Sato. A Rodada Doha, as mudanças no regime do comércio internacional e a política comercial brasileira. Rev. bras. polít. int. 2012, vol.55, n.1, pp. 174-193 47