O direito de defesa na fixação da linha preamar-médio de 1831

Nº CNJ : 0002010-30.2009.4.02.5102 RELATOR : DE SE MBARGADOR FE DE RAL SE RGIO R E L A T O R P / : FELTRIN CORRÊA PAUTA JUIZ FEDERAL CONVOCADO RICARDO PERLINGEIRO APELANTE : UNIÃO FEDERAL APELADA : DYRCE FERREIRA PEDRA ADVOGADOS : JOSÉ MARINHO DOS SANTOS E OUTROS REMETENTE : JUÍZO FEDERAL DA 4ª VARA DE NITERÓI/ RJ (proc. orig. 200951020020108)

RELATÓRIO Trata-se de remessa necessária e apelação interposta pela UNIÃO FEDERAL em face de sentença proferida pelo MM Juiz Federal da 4ª Vara de Niterói, que deferiu a antecipação dos efeitos da tutela para suspender qualquer efeito prático decorrente do procedimento administrativo abaixo citado, e julgou procedente, em parte, a pretensão autoral para (fls.54/76): a ) I n v a l i d a r o p r o c e d i m e n t o a d m i n i st r a t i v o n º 10768-007612/97-20 com relação à parte demandante, a partir da publicação do Edital nº 001/2001, respeitante à demarcação da linha do preamar-médio de 1831, nos trechos compreendidos entre os Municípios de Parati até Coroa Grande, Itaipu até Arraial do Cabo, inclusive Região dos Lagos, Búzios (Praia de Tucuns) até São João da Barra, e complexo da Lagoa de Marapendi, que enquadrou o imóvel do demandante, situado no loteamento denominado Marazul, Piratininga - Niterói - RJ (RGI matrícula nº 19.727do Cartório do 16º Ofício de Niterói), como terreno de marinha; b) determinar a intimação pessoal da parte demandante para ciência da fixação da linha do preamar-médio e para que ofereça, querendo, impugnação no prazo de 10 (dez) dias, ao Gerente Regional da SPU no Estado do Rio de Janeiro; c) anular eventuais averbações realizadas pelo RGI na matrícula do imóvel supracitado; d) anular a inscrição em dívida ativa de todos os débitos

relativos ao não pagamento de foro, laudêmio e taxa de ocupação cobrados em razão da demarcação do terreno de marinha efetivada por força do mencionado processo administrativo, determinando que a União cientifique a Fazenda Nacional para que requeira a extinção das respectivas execuções fiscais. Em razões recursais (fls.84/109), aponta o ente federal a incidência dos efeitos da prescrição sobre a pretensão formulada pela parte demandante, uma vez que o procedimento demarcatório atacado foi homologado em 23/07/2001. Sustenta, ainda, a presunção relativa do registro de imóvel, em nome de particular, quando se tratar de bem de propriedade da União. Por derradeiro, rechaça os argumentos de nulidade do indigitado processo administrativo, visto que respeitado o contraditório e observados os ditames do Decreto-lei nº 9.760/46, sublinhando os artigos 11 e 13 que estabelecem a notificação dos interessados por edital. Contrarrazões apresentadas às fls.130/136, pugnando pela manutenção do julgado. Parecer do Ministério Público Federal pelo improvimento do recurso e da remessa necessária (fls.142/144). É o relatório. Peço data para julgamento.

RICARDO PERLINGEIRO Juiz Federal Convocado VOT O EXMºSR.JUIZ FEDERAL CONVOCADO RICARDO PERLINGEIRO (RELATOR) Conforme relatado, cuida-se de remessa necessária e apelação interposta pela UNIÃO FEDERALem face de sentença proferida pelo MM Juiz Federal da 4ª Vara de Niterói, que deferiu a antecipação dos efeitos da tutela para suspender qualquer efeito prático decorrente do procedimento administrativo abaixo citado, e julgou procedente, em parte, a pretensão para (fls.54/76):

a) I nvalidar o pr ocedimento administr ativo nº 10768-007612/97-20 com relação à parte demandante, a partir da publicação do Edital nº 001/2001, respeitante à demarcação da linha do preamar-médio de 1831, nos trechos compreendidos entre os Municípios de Parati até Coroa Grande, Itaipu até Arraial do Cabo, inclusive Região dos lagos, Búzios (Praia de Tucuns) até São João da Barra, e complexo da Lagoa de Marapendi, que enquadrou o imóvel do demandante, situado no loteamento denominado Marazul, Piratininga - Niterói RJ (RGI matrícula nº 19.727 do Cartório do 16º Ofício de Niterói), como terreno de marinha; b) determinar a intimação pessoal da parte demandante para ciência da fixação da linha do preamar-médio e para que ofereça, querendo, impugnação no prazo de 10 (dez) dias, ao Gerente Regional da SPU no Estado do Rio de Janeiro; c) anular eventuais averbações realizadas pelo RGI na matrícula do imóvel supracitado; d) anular a inscrição em dívida ativa de todos os débitos relativos ao não pagamento de foro, laudêmio e taxa de ocupação cobrados em razão da demarcação do terreno de marinha efetivada por força do mencionado processo administrativo, determinando que a União cientifique a Fazenda Nacional para que requeira a extinção das respectivas execuções fiscais. O cerne da presente demanda reside no procedimento administrativo nº 10768-007612/97-20 instaurado em 9 de abril de 1997 para demarcação da linha do preamar-médio (LPM), no litoral do Rio de Janeiro, “nos trechos compreendidos entre os Municípios de Parati até Coroa Grande, Itaipu até Arraial do Cabo, inclusive região dos lagos, Búzios (Praia de Tucuns) até São João da Barra, e complexo da Lagoa de Marapendi.” Esse procedimento teve início com a publicação do Edital nº 001, de 27 de janeiro de 1997, no Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro, no seguinte teor: “[...] ficam convidados todos os interessados na determinação da posição da linha do preamar-médio de 1831 no Estado do Rio de Janeiro, nos trechos [...], para, no prazo de sessenta (60) dias, a contar da publicação deste, conforme estabelece o art. 11 do mesmo Decreto-lei, oferecer a estudo, se assim lhes convier, plantas, documentos e outros esclarecimentos

concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcado, a fim de possibilitar a melhor execução dos trabalhos demarcatórios.” Em 03 de julho de 2001, foi publicado o Edital nº 001/2001, contendo as seguintes disposições: “A Gerência Regional de Patrimônio da União no Estado do Rio de Janeiro leva ao conhecimento de todos aqueles a quem interessar possa que, por despacho de 07 de março de 2001, do Senhor Gerente Regional, foi determinada a posição da linha do preamarmédio de 1831, nos seguintes trechos a que se referiu o Edital nº 001, de 10 de janeiro de 1997 [...]. Esclarece-se que toda e qualquer impugnação, que os interessados pretendam fazer, deverá ser apresentada no prazo de 10 (dez) dias, contados da publicação deste Edital, conforme determina o art. 13 do Decreto-lei 9.760, de 5 de setembro de 1946.” Transcorrido o prazo de 10 dias da publicação do Edital nº 001/2001, sem qualquer impugnação ao mesmo, foi homologada a LPM por despacho do Gerente Regional da Secretaria de Patrimônio da União - SPU. Concluído o procedimento demarcatório, a classificação do imóvel como foreiro à União foi averbada na matrícula do 16º Cartório de Imóveis de Niterói em 30/05/2005, conforme Ofício GRPU/SECAD/RJ nº 594, recebido em 21/05/2004 (Doc. 01 do apenso I). Nesse caso, proposta a ação em 20/05/2009, considerando que o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para o ajuizamento da ação de invalidação do referido procedimento demarcatório começou a fluir com a notificação pessoal ou ciência dos interessados acerca da demarcação, que, na hipótese em apreço, ocorreu em 12/03/2009, infere-se que a pretensão não foi atingida pela prescrição. No mérito, é cediço que a natureza pública ou privada de um imóvel pode ser alvo de um provimento judicial ou administrativo em decorrência do domínio eminente do Estado sobre todas as coisas que se encontram em seu território, como é o caso da desapropriação, do tombamento, das servidões administrativas e das demais formas de intervenção na propriedade. A demarcação dos terrenos de marinha, de igual maneira, é corolário desse domínio eminente e se materializa em procedimento administrativo, de natureza declaratória, regulado pelo Dec.-lei 9.760/46 (arts. 9o a 14), o qual compreende a participação dos interessados. Com efeito, o art. 11 do Dec.-lei 9.760/46, que trata da notificação dos interessados na fase preliminar do procedimento demarcatório dos terrenos de marinha, estabelecia que “para a realização do trabalho, o S.P.U. convidará os interessados, certos e incertos, pessoalmente ou por edital, para que no prazo de 60 (sessenta) dias ofereçam a estudo, se assim

lhes convier, plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcando” (redação anterior à Lei 11.481, de 31 de maio de 2007). A outra oportunidade de participação dos interessados nesse procedimento está prevista no art. 13 daquele mesmo Decreto-lei: “De posse desses e outros documentos, que se esforçará por obter, e após a realização dos trabalhos topográficos que se fizerem necessários, o Chefe do órgão local do S. P. U. determinará a posição da linha em despacho de que, por edital com o prazo de 10 (dez) dias, dará ciência aos interessados para oferecimento de quaisquer impugnações”. A tese de que o art. 11 do Dec.-lei 9.760/46 exige a notificação pessoal dos interessados (RESP 466500/RS, 1ª T, j. 09/03/2006, DJU: 03/04/2006, Rel. Min. DENISE ARRUDA; RESP 586859/SC, 2ª T, j. 03/03/2005, DJU: 18/04/2005, Rel. Min. CASTRO MEIRA) parte de uma premissa distinta e deve ser temperada às peculiaridades da situação sub judice, em que a invalidade do procedimento demarcatório atingiria um seguimento social amplo e indeterminado, vale dizer, atingiria todos os particulares que se julgam proprietários de imóveis situados na zona costeira do Estado do Rio de Janeiro (entre os Municípios de Parati até Coroa Grande, Itaipu até Arraial do Cabo, inclusive região dos lagos, Búzios Praia de Tucuns - até São João da Barra, e complexo da Lagoa de Marapendi), descaracterizando a natureza individual do presente litígio, para incluí-lo na categoria dos interesses difusos ou coletivos. Dessa maneira, seria precipitado afirmar que a fixação da linha do preamar-médio de 1831 depende, necessariamente, da notificação pessoal prévia de cada um dos interessados, especialmente quando esses interessados forem em um número capaz de evidenciar um interesse de massa, o que, na prática, inviabilizaria a própria atuação administrativa demarcatória. Ademais, a fase preliminar do art. 11 do Dec.-lei 9.760/46, em que é concedida a oportunidade para que os interessados se manifestem, consiste em uma verdadeira consulta ou audiência pública, típico meio de instrução pública antes da edição de atos gerais ou de atos que impliquem elevada complexidade de interesses envolvidos e que se destinam a auxiliar a autoridade administrativa a formar sua convicção quanto aos aspectos comuns daquela categoria de atos administrativos (art. 31 da Lei 9784/99). A propósito, Brewer-Carías cita a legislação venezuelana, costa-riquenha, mexicana e peruana, como exemplos de regras que preveem o direito de participação na elaboração de atos com efeitos gerais. A Lei portuguesa 83/95 prevê o direito de participação popular nos procedimentos administrativos referentes à saúde pública, meio ambiente, qualidade de vida ou patrimônio cultural.

Portanto, não se confunde uma consulta ou audiência pública, destinada unicamente a atos administrativos gerais, com um procedimento administrativo voltado para a impugnação de atos individuais e concretos, no qual se exerce o direito de defesa e de contraditório e, especialmente, aspectos particulares dos cidadãos são considerados. Por isto, não me parece razoável, necessário ou tampouco possível, considerar de modo absoluto a exigência de notificação pessoal na etapa preliminar de consulta/audiência pública prévia à fixação da linha do preamar-médio, devendo a autoridade administrativa, naquela oportunidade, ser autorizada a exercer o seu poder discricionário de optar por um edital sempre que a demarcação dos terrenos de marinha envolver um número excessivo de interessados. Essa era a melhor exegese do art. 11 do Dec.-lei 9.760/46 ao associar as expressões “interessados incertos” e “por edital”, não obstante, saibamos que, na realidade, poucos são os casos em que seria necessária e possível uma audiência pública com notificação pessoal. Justamente neste sentido, a Lei 11.481/2007 modificou o citado art. 11 daquele Decreto-lei, suprimindo a necessidade de notificação pessoal dos interessados: “Para a realização da demarcação, a SPU convidará os interessados, por edital, para que no prazo de 60 (sessenta) dias ofereçam a estudo plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcando.” Nesse ponto, vale mencionar que o Plenário da Suprema Corte, na sessão de 16/3/2011, por maioria de votos, deferiu medida cautelar requerida na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4264/PE para declarar a inconstitucionalidade do art. 11 do Decreto-lei nº 9.760/46, com a redação dada pelo art. 5º da Lei nº 11.481/2007 (cf. Informativo nº 619/STF). Contudo, se, de um lado, a notificação pessoal não se afigura adequada, ou mesmo possível, a uma audiência pública e prévia à elaboração da linha do preamar-médio de 1831, que atinge uma coletividade; de outro, não é admissível que o patrimônio individual dos cidadãos sofra restrições administrativas sem que haja oportunidade de ampla defesa e contraditório prévios. Nesse contexto, o procedimento demarcatório questionado (inclusive o despacho de 7 de março de 2001, divulgado pelo Edital 001/2001), que é de natureza geral, deve ser preservado, consignando-se, entretanto, que os seus efeitos e individuais podem ser impugnados pelos prejudicados em um procedimento administrativo provido de ampla defesa e contraditório efetivos. Com o mesmo resultado prático, assinalou o Juízo a quo que o procedimento demarcatório seria invalidado com relação ao demandante. Dessa forma, se a Administração pretender praticar algum ato

restritivo de direito ou interesse do demandante, em decorrência da fixação da linha do preamar-médio, deverá agir mediante prévio procedimento administrativo, dotado de ampla defesa e contraditório. Como consequência natural da declaração supra, de modo a garantir o seu resultado prático, cumpre à União Federal, sob pena de nulidade, abster-se de proceder a qualquer ato concreto consequente da referida linha demarcatória (inscrição de ocupação; constituição de aforamento; anotação no RGI da condição de ocupante ou foreiro; exigibilidade do pagamento de foro, laudêmio ou taxa de ocupação) ou de considerá-los juridicamente eficazes, válidos ou existentes, em relação ao imóvel em questão, enquanto não proferir uma decisão em sede de procedimento administrativo individual. Ante o exposto, nego provimento ao recurso e à remessa necessária. É como voto.

RICARDO PERLINGEIRO Juiz Federal Convocado EMENTA ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. EXEGESE DO ART. 11 DO DECRETO-LEI 9.760/46, QUANTO À NECESSIDADE DE CIENTIFICAR OS INTERESSADOS DO PROCEDIMENTO DE FIXAÇÃO DA LINHA DO PREAMAR-MÉDIO DE 1831. 1. O objeto da ação consiste na invalidação do procedimento administrativo nº 10768-007612/97-20, respeitante à demarcação da linha do preamar-médiode 1831, nos trechos compreendidos entre os Municípios de Parati até Coroa Grande, Itaipu até Arraial do Cabo, inclusive Região dos lagos, Búzios (Praia de Tucuns) até São João da Barra, e complexo da Lagoa de Marapendi, que enquadrou o imóvel da parte demandante, situado no loteamento denominado Marazul, Piratininga - Niterói - RJ (RGI matrícula nº 19.727 do Cartório do 16º Ofício de Niterói), como terreno de marinha. 2. Concluído o procedimento demarcatório, a classificação do imóvel como foreiro à União foi averbada na matrícula constante do 16º Cartório de Imóveis de Niterói em 30/05/2005, conforme Ofício GRPU/SECAD/RJ nº 594, recebido em 21/05/2004. Nesse caso, proposta a ação em 20/05/2009, considerando que o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para o ajuizamento

da ação de invalidação do referido procedimento demarcatório começou a fluir com a notificação pessoal ou ciência do interessados acerca da demarcação, que, na hipótese em apreço, ocorreu em 12/03/2009, infere-se que a pretensão não foi atingida pela prescrição. 3. É cediço que a natureza pública ou privada de um imóvel pode ser alvo de um provimento judicial ou administrativo em decorrência do domínio eminente do Estado sobre todas as coisas que se encontram em seu território, como é o caso da desapropriação, do tombamento, das servidões administrativas e das demais formas de intervenção na propriedade. A demarcação dos terrenos de marinha, de igual maneira, é corolário desse domínio eminente e se materializa em procedimento administrativo, de natureza declaratória, regulado pelo Dec.-lei 9.760/46 (arts. 9º a 14). 4. O procedimento administrativo – dotado de ampla defesa e de contraditório efetivos – será prévio, de modo a legitimar a constituição de atos administrativos individuais com efeitos pontuais e restritivos de direitos ou interesses. Tratando-se de atos gerais (concretos ou abstratos/regulamentos) ou individuais com efeitos gerais (com elevada complexidade de interesses envolvidos) que tenham o potencial de restringir direitos, admite-se também o procedimento administrativo prévio, porém, por meio de consulta popular ou audiências públicas. Não obstante, nestes casos, é facultada ao interessado, em momento posterior, a iniciativa de um procedimento administrativo, com plenitude de contraditório, para afastar os efeitos concretos dos atos gerais (ou atos individuais com efeitos gerais), da mesma maneira que também é admitido um procedimento administrativo a qualquer controvérsia cuja solução possa advir da Administração (Interesse Público, Belo Horizonte, ano 13, n. 68, p. 93-126, jul./ago. 2011). 5. O art. 11 do Decreto-lei 9.760/46 prevê consulta ou audiência pública destinada à fixação dos limites da linha do preamar-médio de 1831. Nessa fase, não há necessidade de notificação pessoal de todos os interessados e, ademais, por atingir uma coletividade, tal comunicação pessoal inviabilizaria a própria atuação administrativa demarcatória. Nesse sentido, a Lei 11.481/2007 modificou o citado art. 11 daquele Decreto-lei, suprimindo a necessidade de notificação pessoal dos interessados: “Para a realização da demarcação, a SPU convidará os interessados, por edital, para que no prazo de 60 (sessenta) dias ofereçam a estudo plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcando.” Vale mencionar que o Plenário da Suprema Corte, na sessão de 16/3/2011, por maioria de votos, deferiu medida cautelar requerida na Ação Dir eta de I nconstitucionalidade nº 4264/PE par a declar ar a inconstitucionalidade do art. 11 do Decreto-lei nº 9.760/46, com a redação

dada pelo art. 5º da Lei nº 11.481/2007 (cf. Informativo nº 619/STF). 6. Após a fixação da posição da linha do preamar-médio, caso a Administração pretenda restringir direitos e interesses de particulares, estes deverão ser notificados pessoalmente, de modo a assegurar-lhes um direito de defesa e de contraditório realmente efetivo. 7. Apelação e remessa não providas. ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos, em que são partes as acima indicadas, decidem os Membros da Quinta Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, por unanimidade, negar provimento ao recurso e à remessa necessária, na forma do Relatório e do Voto, constantes dos autos, que ficam fazendo parte integrante do presente julgado. Rio de Janeiro, 4 de outubro de 2011 (data do julgamento). RICARDO PERLINGEIRO Juiz Federal Convocado