O Futuro da Defesa e Segurança na Europa

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UNIVERSIDADE CATÓLICA PORTUGUESA

O FUTURO DA DEFESA E SEGURANÇA NA EUROPA

Ensaio apresentado à Universidade Católica Portuguesa


No âmbito da disciplina Estudos da Paz e Segurança

por

José Pedro Limão

Universidade Católica Portuguesa, Instituto de Estudos Políticos

Outubro de 2016

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Introdução Neste ensaio, realizado para a disciplina de Estudos da Paz e Segurança, propomo-nos a investigar e a analisar a situação actual da defesa e da segurança dentro da União Europeia, assim como avaliar os desafios que terão de ser ainda enfrentados pela União, se quiser fomentar e fortificar estas áreas. Dessa forma, o trabalho irá conter uma análise da situação actual vivida no seio da União Europeia naquilo que se refere à segurança e defesa, juntamente com as opiniões de alguma Doutrina relevante sobre o tema. Por fim, farei um comentário sobre o mesmo, revelando qual a minha opinião sobre o assunto em questão. O projecto Europeu, atravessa hoje, um momento de grande indefinição. A crise iniciada em 2008, as relações que devem ou não ser reforçadas com a NATO, a transnacionalização dos riscos e ameaças são alguns tópicos que contribuem para esse momento e que abordarei ao longo do Ensaio. Para além destes, é fundamental que a União consiga clarificar o papel das suas instâncias, assim como garantir um bom relacionamento entre as mesmas, não se esquecendo do importante papel preventivo que pode assumir a Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD). Ao longo do trabalho abordaremos ainda algumas das soluções que têm vindo a ser adoptadas, como os mecanismos do Pooling & Sharing e a assinatura de acordos bilaterais ou multilaterais pelos Estados. Por fim, faremos também referência à importância do Tratado de Lisboa para o futuro da Europa, que a nível normativo dotou a União dos instrumentos necessários para que o projecto Europeu e a integração dos Estados sejam feitos de forma mais eficiente e transparente.

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Discussão Não é possível fazer uma análise correcta da defesa e segurança na Europa se não se tiver em linha de conta determinados pressupostos. O primeiro deles deve ser a crise profunda em que a Europa mergulhou, a partir de 2008. Uma das grandes consequências que se fez sentir dentro dos Estados-Membros foi a forte contracção dos Orçamentos das pastas relativas às matérias em questão.Tendo em conta este facto e tendo também em conta que os riscos e ameaças são cada vez mais transacionais, os Estados tornaram-se demasiado pequenos para os conseguir enfrentar sozinhos. No entanto, os Estados devem continuar a ser capazes de responder às ameaças existentes e comprovar-se capazes de se adaptar às diversas mutações das mesmas. Muitas são as razões que levam os Estados a poder actuar. No plano nacional essas razões podem-se relacionar com a proximidade de actos eleitorais ou por exemplo com situações de crise económica. Já no plano Internacional, a sua actuação poderá depender de uma avaliação feita pelos Estados-Membros, relativamente aos interesses geo -económicos sobre as crises e conflitos em curso, ou dos laços de proximidade entre Estados-Membros da União.1 É também importante perceber o porquê da ideia de defesa comum não se ter ainda concretizado plenamente na Europa. Assim é, porque se mantém alguns condicionalismos2 que têm impedido esta evolução, tais como, a natureza pouco vinculativa da União Europeia sobre os Estados-Membros. A falta de coercibilidade por parte da União Europeia tem impedido a homogeneização das políticas levadas a cabo pelos Estados-Membros, aumentando o nível de discricionariedade de cada um no momento das tomadas de decisão. Outro condicionalismo é o facto de as respostas às ameaças recaírem na tutela de ministérios distintos, em particular no caso Português, no Ministério da Defesa, Administração Interna e Justiça cada um com recursos próprios, o que leva a que as competências estejam distribuídas 1ISABEL

FERREIRA NUNES, “O Futuro da Defesa e Segurança na Europa”, Nação e Defesa, 2014, Nº137

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FERREIRA NUNES, “O Futuro da Segurança e Defesa na Europa”, página 152

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e que, por isso, as respostas se tornem mais lentas e consequentemente menos eficientes e eficazes.

A estes condicionalismos, acresce ainda o facto de a cultura estratégica Europeia continuar profundamente ancorada à ideia de que a salvaguarda da defesa e segurança europeia devem preferencialmente ser concretizadas através da NATO, justificando assim um menor investimento na defesa europeia. A verdade é que, enquanto assim for, a aposta na defesa europeia ficará sempre para segundo lugar. Neste sentido, o Professor Luís Valença Pinto afirma que “faz cada vez menos sentido que o planeamento das capacidades de Defesa seja feito de forma autónoma e separada na NATO e na UE.”3

No entanto, é também necessário referir que no plano normativo foram dados passos importantes especialmente com a assinatura do Tratado de Lisboa, em que se consagraram as Cláusulas Mútua e de Solidariedade, que prevêem uma actuação conjunta dos EstadosMembros quando um Estado é vitima de um ataque armado, terrorista atingido por uma catástrofe, que pode ser causada pelo Homem ou pela Natureza. Portanto, é fundamental que os Estados-Membros mantenham um diálogo aberto e transparente relativamente aos objectivos da União e, em especial, no que respeita à natureza que a União pode vir a assumir no futuro. O limitado consenso que existe quanto à natureza da defesa europeia, no sentido de averiguar se a sua evolução natural deverá ser a da plena integração ou se pelo contrário deverá manter o actual estatuto intergovernamental, tem sido também uma circunstância impeditiva de uma maior aposta na defesa europeia.

LUÍS VALENÇA PINTO, “A Segurança e a Defesa na Europa”, Nação e Defesa, Primavera 2009, Nº122- 4º Série 3

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Como foi referido, uma das causas para a menor aposta na defesa e segurança comum é o facto de a estratégia geralmente utilizada estar ainda muito ancorada à NATO, uma Organização com um forte poder militar, mas pouco diplomática. No entanto, a União tem já algumas Políticas e estruturas criadas para fazer face às ameaças e riscos existentes. A Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD),que se inclui na Política Externa de Segurança Comum (PESC), contém várias medidas de cariz preventivo que podem desempenhar um importante papel, impedindo ataques vindos do exterior. Esta Política de planeamento e de prevenção tem sido deixada para segundo plano. É quanto a este ponto que, como veremos, alguns autores discordam, por um lado afirmando que a União se deve autonomizar da NATO e por outro lado defendendo-se que o esforço deve ser conjunto e que a UE e a NATO não devem trabalhar de forma separada.

Na mesma linha de pensamento, é fundamental que a PCSD identifique de forma clara o âmbito de competências da defesa europeia, em particular se estas se devem orientar com base numa maior ambição, procurando um patamar mais elevado que será a participação em missões de combate ou, se ao invés, tenderá a especializar-se em acções militares de baixa intensidade.4 Relativamente a esta questão, não nos poderemos esquecer que a escolha terá um diferente impacto no Orçamento para a segurança e defesa de cada Estado, sendo que as missões de combate serão naturalmente mais dispendiosas para os Estados-Membros.

Para se fazer uma análise correcta sobre o papel actual da segurança e defesa na Europa, é fundamental referir o Tratado de Lisboa que introduziu alguns conceitos e cláusulas de extrema importância.

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FERREIRA NUNES, “O Futuro da Segurança e Defesa na Europa”, página 156

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O Tratado de Lisboa trouxe essencialmente duas cláusulas fundamentais para o desenvolvimento de uma defesa Europeia comum. No Artigo 42º/7 vem consagrada a cláusula de defesa mútua, que prevê a assistência e ajuda dos Estados-Membros a um outro estado que tenha sido vitima de uma agressão armada. Já o Artigo 222º consagra a cláusula da Solidariedade em casos de catástrofe natural ou Humana, ou de atentados terroristas. São duas cláusulas que promovem a entreajuda e a solidariedade entre os Estados.

Para além do exposto, o Tratado de Lisboa veio ainda reforçar alguns mecanismos de cooperação em matéria de segurança e defesa. Estendeu a outras áreas o mecanismos de cooperação reforçada que já vinha dos Tratados de Amsterdão e de Nice e criou o instrumento de cooperação estruturada permanente, tendo como fim último o desenvolvimento de capacidades militares Europeias.5

A Dra.Isabel Nunes, enuncia algumas soluções que acredita que devem ser adoptadas pelos Estados-Membros e consequentemente pela União. No seu artigo, a autora acredita que a PCSD deve ser promovida e fortalecida.6 Assim é, porque é através da concretização de Políticas da União que esta se torna mais forte e mais capaz na altura de responder às ameaças. Como foi referido anteriormente, os Estados hoje já não são capazes de lidar sozinhos com os riscos e ameaças, que são cada vez mais incertos. De igual modo, torna-se decisivo que os Estados cultivem uma ideia de mútuo acordo e de entreajuda, que se deverá traduzir na criação de acordos bilaterais e multilaterais. A mesma autora defende que a União deve

As ideias expressas relativamente ao Tratado de Lisboa baseiam-se no no livro de NUNO SEVERIANO TEIXEIRA, A Defesa Europeia depois do Tratado de Lisboa, na versão impressa ISSN 1645-9199 5

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FERREIRA NUNES, “O Futuro da Defesa e Segurança na Europa”, Nação e Defesa, 2014, Nº137

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aprofundar o processo de Europeização de segurança e defesa e tal pode ser feito através da implementação de um método de emprego de capacidades designado por Pooling and Sharing (P&S). A ideia que subsiste a este conceito é a de agregação dos Estados (Pooling), para depois haver uma partilha de conhecimentos, troca de informações, promovendo políticas comuns entre os Estados (Sharing).

O fomento de acções P&S resulta também de uma resposta Europeia a uma crise de funcionalidade e desempenho das próprias instâncias de segurança e defesa, face a um ambiente internacional incerto e fluido. Os países encontram assim importantes alternativas de partilha de custos e de responsabilidade, de maneira a fazer face aos problemas que se identificam. As iniciativas de P&S para além de incentivarem uma maior economia de meios, incrementam a flexibilidade e adaptabilidade dos meios a disponibilizar. A autora defende a aplicação do modelo Pooling and Sharing numa óptica de autonomizar mais a UE em relação à NATO. Assim é dito: “(…) o método de emprego de capacidades designado por P&S poderá vir a concorrer para um aprofundamento do processo de Europeização da segurança e defesa da União e para uma maior autonomia em relação à NATO e EUA (…).”7

Nesta perspectiva está a opinião do Professor Nuno Severiano Teixeira que acredita que a UE e a NATO devem definir uma visão estratégica comum trabalhando assim “(…) de forma complementar, mas autónoma, como aliados úteis e credíveis (…)”. A UE e a NATO devem então coordenar-se de forma a garantir a segurança Internacional, certificando que a UE é também capaz de garantir a segurança Europeia, criando uma estratégia autónoma.8

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ISABEL FERREIRA NUNES, “O Futuro da Segurança e Defesa na Europa”, página 160

NUNO SEVERIANO TEIXEIRA, “A Defesa Europeia depois do Tratado de Lisboa”

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No entanto, o Professor Luís Valença Pinto, não acredita que um afastamento da UE relativamente à NATO seja a melhor solução, como já vimos. O Professor acredita na importância de existir uma cooperação entre a UE e a NATO dizendo que “(…) para o que mais directamente respeita à Europa é indispensável o desenvolvimento conjugado da NATO e da União Europeia (…)”9. Assim, exige-se uma maior conjugação de esforços não só dentro da União, mas também com a NATO, rejeitando a ideia de haver uma maior autonomia por parte da UE face à NATO, o que poderia eventualmente levar a um afastamento entre os dois.

Num plano distinto, deve ser realmente avaliada a posição e importância da União no que toca a matérias fulcrais a nível mundial. É essencial perceber se a União tem hoje uma posição firme e respeitada sobre essas matérias. O Professor Luís Valença Pinto afirma que “ (…) a Europa deseja assumir um papel mais nítido e mais reconhecido no complexo mundo de hoje (…) para assim conseguir estar presente nas decisões fundamentais tomadas à escala global, assim como proteger o modo de vida europeu, as pessoas e bens, das ameaças transacionais”.10 Por conseguinte, a Europa tem alguns desafios ainda para ultrapassar. Em primeiro lugar deve procurar consolidar o seu poder político em áreas onde existam conflitos e onde esse poder não é ainda tão forte e reconhecido como se desejaria. Em segundo lugar a União Europeia tem de ser capaz de se ajustar às diferentes realidades que encontra dentro da própria organização. Os Países têm culturas, heranças, valores e costumes distintos, o que leva a uma grande heterogeneidade dentro da União, dificultando a procura de consensos.

Nota-se aqui uma ponte para a ideia transmitida pela Dra. Isabel Ferreira Nunes quando alerta para que um maior interesse dos Estados-Membros relativamente ao trabalho desenvolvido pela Agência Europeia de Defesa (AED), levará à criação mais acelerada de uma cultura 9

LUÍS VALENÇA PINTO, “A Segurança e a Defesa na Europa”, página 129

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VALENÇA PINTO, “A Segurança e a Defesa na Europa”, página 132

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comum de defesa dentro da União. A autora afirma: “Um maior interesse dos EstadosMembros sobre projectos da AED poderá fomentar uma cultura integrada de planeamento de Defesa (…)”11. Procura-se consequentemente promover a sensibilidade e solidariedade de todos os Estados-Membros, com o intuito de criar uma Política de segurança e defesa comuns. Só assim, através da cooperação entre todos, se poderá fortalecer a afirmação à escala global, como diz o Professor Luís Valença Pinto. 12

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ISABEL FERREIRA NUNES, “O futuro da Segurança e Defesa na Europa”, página 164

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VALENÇA PINTO, “A Segurança e a Defesa na Europa”, página 135

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A minha opinião Depois de analisada a situação actual relativamente ao tema em questão, e tendo já apresentado algumas visões que hoje marcam o mesmo, resta-me concluir dando a minha opinião. Parece-me fundamental que a União Europeia seja capaz de interpretar de forma clara os riscos e ameaças que têm um cariz cada vez mais transacional e que são progressivamente mais imprevisíveis. Parece-me de igual importância, que haja uma excelente cooperação dentro das Instâncias Europeias, nomeadamente entre a Comissão e o Conselho para que, não só respostas sejam rápidas e eficazes, como também para que a prevenção assuma um papel central. Não tenho dúvidas de que a NATO assume no plano da segurança Internacional um papel de extrema importância e que não deve ser subvalorizado. No entanto, a UE não se pode afastar dos problemas reais existentes na Europa. Deve caber à União, em primeira instância, a segurança e defesa da Europa. Desta forma, acredito que se deve promover uma maior aposta na Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD). Nos dias que correm, a Europa tem já estruturas criadas, tem políticas pensadas e deve investir nas mesmas. Essas políticas devem ser colocadas em prática, para o bem dos cidadãos Europeus. Cumpre também aqui deixar claro, que na minha opinião, a UE deve manter uma relação de proximidade, coordenação, complementaridade e de cooperação com a NATO e nunca uma política de afastamento. A NATO, com a sua dimensão militar, tem valências que são fulcrais para a defesa Europeia, sendo detentora de um poderio militar que a União não tem. No entanto, a Europa não pode depender única e exclusivamente da NATO no combate aos riscos e ameaças, desde logo porque esta Organização inclui também países não Europeus e que podem não olhar para os problemas Europeus como uma prioridade. A União Europeia deve ser a primeira defensora da Europa, com políticas fortes e eficazes, mas sempre trabalhando

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em cooperação com a Aliança Transatlântica. Penso que também a NATO sai a ganhar com a existência de uma Europa forte e coesa, até porque a UE tem uma dimensão mais diplomática (e menos militar) que é também decisiva na resposta aos riscos e ameaças. Um ponto que também me parece relevante, é o nível de compromisso que os EstadosMembros assumem para com a PCSD. Com um maior compromisso, com mais consensos, não tenho dúvidas de que a Europa se tornará mais forte. Acredito que esse trabalho deve começar de imediato e que passa pela educação e formação das próximas gerações. Se se conseguir garantir uma Europa segura e livre, os mais novos acreditarão nos benefícios de se ter uma Europa unida, coesa e com uma Política Comum de Defesa bem estruturada. Atenção que, na minha opinião. Isto não significa que a solução passe por uma Europa Federal, uma espécie de Estados Unidos da Europa. Não penso que o Federalismo, que a criação dum Governo Supranacional, com uma Constituição comum a todos os Estados seja a solução, assim como não acredito que a criação de um exército Europeu seja a solução militar para a Europa. Confio sim, no envolvimento dos Estados, creio no trabalho desenvolvido dentro dos seus territórios, que passa por dar uma maior importância ao papel da segurança e defesa também a nível interno. A aposta deve passar pela fortificação das Forças Armadas de cada País, apostando na sua modernização e criando as condições necessárias para o seu crescimento.

Penso que a Europa terá também de se ajustar e adaptar a uma nova Ordem Internacional, na qual países como a India, Brasil, Arábia Saudita e Irão têm cada vez mais influência e uma voz cada vez mais activa naquilo que são as Relações Internacionais.

Finalmente, parece-me ainda que a Europa está a percorrer este caminho e que já percebeu a importância de se unir e de valorizar as suas Políticas Comuns de Defesa. O Tratado de

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Lisboa foi um passo importante, em que a nível normativo já se vê uma Europa preparada para garantir a segurança e a defesa dos seus cidadãos.

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Referências Bibliográficas NUNES, ISABEL FERREIRA “O Futuro da Defesa e Segurança na Europa”, Nação e Defesa, 2014, Nº137

PINTO, LUÍS VALENÇA “A Segurança e a Defesa na Europa”, Nação e Defesa, Primavera 2009, Nº122- 4º Série

TEIXEIRA, NUNO SEVERIANO, “A Defesa Europeia depois do Tratado de Lisboa” na versão impressa ISSN 1645-9199

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