O GOVERNO EM REDE E AS POSSIBILIDADES DE ACCOUNTABILITY DEMOCRÁTICA

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EIXO TEMÁTICO: 4 – GOVERNANÇA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL O GOVERNO EM REDE E AS POSSIBILIDADES DE ACCOUNTABILITY DEMOCRÁTICA

Fabíola Cristina Costa de Carvalho1 Cássia Carolina Borges da Silva2 1

INTRODUÇÃO O governo em rede, aliado à administração deliberativa, pode favorecer as

possibilidades de accountability? Para responder a esta questão o objetivo deste ensaio teórico é buscar evidenciar como o governo relacional e a transversalidade podem contribuir para o desenvolvimento de uma administração pública accountable. O paradigma tradicional da Administração Pública, baseado na separação entre Política e Administração (Wilson, 2005), prevê mecanismos de controle formal dentro da Burocracia. Porém, a implementação de uma série de reformas gerenciais, a partir da década de 1980, alterou as formas do controle administrativo e social. Para desonerar as funções do Estado, inicialmente se propuseram privatizações, seguido do estabelecimento de parceiras com o mercado e a sociedade. Na esfera dos arranjos organizacionais foi promovida a descentralização e a desconcentração, que alteraram as relações entre o governo central e os governos subnacionais (Carneiro & Menicucci, 2011). Essa realidade antecipou o governo em rede, nos moldes como ele é entendido atualmente, no século XXI, estimulando o debate sobre a necessidade de interlocução entre instituições envolvidas no processo administrativo, a fim de buscar o contorno satisfatório do objetivo comum de prestação dos serviços públicos à sociedade. Por outro lado, um modelo contemporâneo, participativo e democrático de gestão, denominado Administração Pública Deliberativa (APD) ou Administração Pública Relacional (APR) (Brugué, 2004; Brugué, Oliveras, & Sánchez, 2011), propõe mudanças que ultrapassam os direcionamentos procedimentais, aproximando-se de câmbios 1 Bacharel em Turismo – UFJF. Mestranda em Administração Pública – Escola de Governo da Fundação João Pinheiro. Bolsista da Capes. E-mail: [email protected] 2 Bacharel em Comunicação Social – UFJF. Especialista em Comunicação Interna para Relacionamentos Estratégicos – PUC Minas. Mestranda em Administração Pública – Escola de Governo da Fundação João Pinheiro. Analista do Instituto Nacional do Seguro Social. E-mail: [email protected]

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estruturais, com o foco transferido para a qualidade da atuação do Estado frente às demandas sociais. Nesse sentido, o aparato organizacional do Governo apenas pode ser efetivamente eficiente e responsivo a partir de uma nova orientação resultante da participação cidadã, porém vinculado à esfera da política definidora da agenda. Isto é, a abertura política para a participação também deve alcançar a burocracia (Evans, 2003). Diante desse cenário, o objetivo deste ensaio teórico é, a partir dos argumentos da literatura sobre gestão governamental e accountability democrática, demonstrar como as práticas do governo em rede e da transversalidade favorecem o surgimento e fortalecimento de uma administração pública accountable. Parte-se do pressuposto de que, a transversalidade defendida pelos estudiosos da APD, aliada aos preceitos do governo em rede, descentralizado e desconcentrado, é benéfico aos processos de accountability, pois contribui para tornar a atuação do Estado mais eficiente, do ponto de vista das entregas de serviços públicos à sociedade. A relevância do artigo reside no esforço de reforçar a necessidade de ampliação dos estudos sobre a responsabilização do Governo, como recorrência de uma sociedade mais próxima do aparato organizacional público, o que é propiciado pela descentralização e a construção da rede, transpondo a responsabilização procedimental feita por órgãos estatais de controle interno e externo. A intenção é discutir as possibilidades democráticas da accountability. O estudo é organizado em três partes, além da introdução, onde está exposto o contexto em que se desenvolve o problema, bem como o objetivo e a relevância do estudo. Na segunda parte, é apresentada uma breve discussão acerca da accountability, seguida do debate sobre a responsabilização no contexto dos paradigmas da Administração Burocrática e da Nova Gestão Pública. A terceira seção discute os pressupostos do governo em rede e sua contribuição para a accountability mais efetiva, a partir da participação democrática da sociedade e da transversalidade. Finalmente, na última parte se evidenciam algumas reflexões a que este estudo permite chegar e as sugestões para estudos complementares acerca do tema. 2

ACCOUNTABILITY NA ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA E NA NOVA GESTÃO PÚBLICA O paradigma tradicional da Administração Pública prega a separação entre

Política e Administração, proposta por Wilson (2005: 358) no final do século XIX, 2

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considerando que “o campo da Administração é um campo de atividades apolíticas”. Segundo essa dicotomia, o processo decisório e a priorização de políticas deveriam estar separados de sua implementação. Para isso, foram adotados no Governo os princípios organizacionais

da

burocracia

weberiana

–

especialização,

racionalização,

profissionalização, hierarquia e controle por regras. O objetivo, a princípio, era controlar a corrupção, proteger contra o favoritismo e o nepotismo que intervinham nas decisões administrativas sobre pessoal, suprimentos, finanças e prestação de serviço. A ideia favorecia um método claro, simples e direto de accountability, supondo que as autoridades eleitas verificam o trabalho dos administradores e tomam as providências cabíveis caso seja verificado alguma irregularidade. Assim, a separação entre Administração e Política, evidencia que o aparato burocrático do governo deveria selecionar a forma mais eficiente para executar qualquer política, de tal modo que não seria necessário que o público se preocupasse com a administração, mas apenas com a política (Behn, 1998). O descontentamento com as políticas do governo ou a sua administração, seria resolvida através da eleição, um meio direto e eficaz de corrigir qualquer situação, pois os eleitores têm o poder de “[...] retirar as autoridades dos gabinetes. Isso é accountability política” (Behn, 1998: 9). Assim, a estrutura do Estado Democrático de Direito prevê mecanismos de controle formal, chamados por Groisman e Lerner (2000: 76) de controles clássicos, exercidos “normalmente pela burocracia, por meio da hierarquia”. Esses instrumentos – que envolvem a atuação de auditorias internas, eleitorado, governo, parlamento e tribunais – pretendem evitar o abuso do poder e assegurar garantias aos cidadãos, averiguando se as ações correspondem ao que está exposto em normas. Considera-se, pois, que por serem constitucionais os mecanismos de controle são inerentes à administração pública. O controle processual é imprescindível nesse processo. Até meados de 1980, o controle era predominante desempenhado ex ante através das regras, isto é, da coerção, de tal modo o que poderia e deveria ser realizado era definido a priori. Esse raciocínio sustenta a importância do registro no modelo burocrático, pois assim é possível controlar o que realmente foi feito e o que deveria ter sido feito. Nesse contexto “o padrão da personalidade do burocrata centraliza-se na norma da impessoalidade” (Merton, 1971: 3

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65). Isso porque, as regras padronizam, propiciam a impessoalidade da decisão e reduzem a autonomia decisória do indivíduo (Weber, 2004; Brugué, Oliveras, & Sánchez, 2011). Contudo, a recessão econômica da década de 1970, a crise fiscal, a incapacidade de sustentar o Welfare State, somado à globalização e às transformações tecnológicas, afetaram diretamente as burocracias públicas. Consequentemente, a partir dos anos 1980, a descentralização emerge como um mecanismo essencial associado ao movimento de reforma gerencial (Abrucio, 1998). Deste modo, o paradigma da administração gerencial prima pela preocupação com a questão do desempenho da administração pública, a partir de uma crítica à ineficiência da burocracia. Hood (2002) associa as modernizações da Nova Gestão Pública a quatro megatendências: (1) tentativa de retardar ou reverter o crescimento dos gastos públicos e de pessoal; (2) mudança rumo à privatização ou quase privatização do núcleo de instituições do govemo, com ênfase renovada na "subsidiariedade" da prestação de serviço; (3) desenvolvimento de automação, principalmente em tecnologia da informação, na produção e distribuição de serviços públicos; (4) desenvolvimento de uma agenda globalizada, focada em questões gerais da gestão pública, como a formulação de políticas, estilos de decisão e cooperação intergovernamental de cooperação. Nesse movimento, cada país se baseia em suas antigas tradições para adotar ou não alguns procedimentos intitulados como modernizadores. O objetivo da reforma gerencial era alterar o foco do processo para um modelo de avaliação dos resultados, tornando a burocracia menos referenciada e mais voltada à eficiência das políticas públicas. Quirós (2006) ressalta que a prestação de contas colocada em prática pelos governos de diversos países, atualmente, e durante as últimas décadas do século XX, não se baseava nos resultados obtidos pelas políticas e programas sociais. Publicidades televisivas de governos municipais, por exemplo, tendem a destacar os objetivos e as metas dos projetos executados, mas não os resultados alcançados. Porém, as “aparentes realizações” divulgadas não se associam aos recursos gastos, às atividades programadas e reais resultados obtidos. O êxito das reformas passava pela descentralização e desconcentração, segundo a multiplicação das informações e dos mecanismos de participação. “O controle por resultados e a aproximação dos serviços às demandas da população introduziram novas formas de responsabilização da Administração Pública” (CLAD, 2000: 25). Mais

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ainda, a desconcentração acendia as possibilidades de aproximar a prestação do serviço e bem público à demanda local, propiciando uma solução das escalas de oferta (Avritzer & Santos, 2003). Na América Latina ocorre a redemocratização política, a inserção das economias nacionais no movimento de globalização e a revalorização da esfera subnacional de governo como uma tendência à descentralização. No Brasil, por exemplo, a Constituição Federal promulgada em 1988 lançou bases legais para a desconcentração das unidades subnacionais de serviços públicos nas áreas de saúde, educação, assistência social, habitação e urbanização, entre outros. Então, “a descentralização tem avançado de forma persistente no país, com a assunção, pelas municipalidades, de uma ampla gama de atribuições, que incluem a prestação de serviços sociais básicos à população” (Carneiro & Brasil, 2011: 15). Sobre esse aspecto, Dunleavy, Margetts, Bastow e Tinkler, (2005) argumenta que as práticas da Nova Gestão Pública são e se manterão altamente institucionalizadas, mas seu domínio na administração pública está em declínio. De tal modo, mesmo analistas pouco condescendentes ao paradigma gerencial, como Hood e Peters (2004), já proclamam a chegada da “Idade Média da NGP”. Para esses autores, a ênfase no aprendizado, por meio de evidências, proclamada pelos reformadores, mostra na prática um tipo de amnésia, tanto pelos ideais originais da própria administração gerencial, quanto pelo arranjo institucional como parte das organizações públicas. De fato, a resistência ao aprendizado e a mudança de comportamento aproximou o movimento da NGP ao que ele se propôs a combater. Em contrapartida as questões referentes à participação, responsividade, criatividade nos processos administrativos e formas mais efetivas de intervenção sobre as ações estatais (Fung & Wright, 2003) estavam cada vez mais distantes da realidade dos governos. Cabe ponderar que, alterar os parâmetros organizacionais do setor público não é questão consensual ou imparcial, pois as opções pelas direções das reformas estão atreladas a conflitos políticos e diversos valores, muitas vezes antagônicos (Abrucio, 1998). Na concepção de O’Donnel (1998), afora em caso de vantagens imediatas e tangíveis, as ações do Poder Executivo contrariam o controle horizontal. Nesse ponto, a autonomia e a autoridade das agências para punir atos ilícitos no Estado esbarra na discussão acerca da divisão dos poderes, aliado aos controles e desequilíbrios observados entre eles. O autor acrescenta que é comum a cobrança de efetividade das

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instituições de controle, entretanto, disso depende as decisões tomadas nos tribunais. Assim, a accountability horizontal procede do trabalho conjunto formado por uma rede de agências e tribunais comprometidos. Porém, Behn (1998) destaca a busca de um novo paradigma de accountability democrática no contexto da NGP, apreciando as dificuldades para instituir um mecanismo de controle formal, continuamente equilibrado e que igualmente admita a participação do público em debates de interesse específico para acompanhar e avaliar a execução das políticas públicas. Nesse sentido, O’Donnel (1998) aponta para a accountability vertical e horizontal nas novas democracias. As eleições e reivindicações sociais proferidas sem o risco de coerção, ou de cobertura irregular da mídia corroboram a existência de democracia, e nesses termos se conforma accountability vertical. Contudo, segundo o autor, as eleições, que são consideradas o principal canal para tais mobilizações acontecerem, delimita o campo de ação, pois os períodos eleitorais têm relativamente longos intervalos. Também, sua efetividade como mecanismo de accountability é colocada em dúvida, visto que, por exemplo, a insatisfação popular com o Governo, aliado a movimentação da sociedade civil e da mídia, pode desencadear uma derrota eleitoral. Ainda assim, os procedimentos públicos adequados podem não ser levados a cabo devido à influência dos mesmos atores, sobretudo da mídia, que têm a possibilidade de desvirtuar a situação, mostrando mais ou menos evidências acerca dos problemas. Já a accountability horizontal é materializada pelas agências estatais, as quais têm direito e poder legal, além de disposição e capacidade para agir, desde a supervisão da rotina Estatal até a aplicação de sanções legais contra ações ou emissões dos demais agentes, ou agências do Governo qualificadas como criminosas (O’Donnel, 1998). Dessa forma, a existência da accountability horizontal legítima está associada a ações de agências estatais autorizadas e dispostas a exercer as funções de punição e controle, assim como retificar ou punir a atuação ilícita das demais autoridades de outras agências estatais. 3

DEMOCRACIA,

PARTICIPAÇÃO

E

ACCOUNTABILITY

NO

GOVERNO

RELACIONAL A Teoria Democrática Deliberativa sugere mecanismos para intensificar a democracia e criticar as instituições que não satisfazem o padrão normativo (Chambers, 6

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2009). Segundo o ideal democrático a autoridade política surge do povo, sendo o “pacote mínimo” a democracia representativa (Warren, 2002). Ademais, se prevê que o processo decisório seja acessível à participação, dispondo de um conteúdo inteligível a todos os participantes. Mesmo que não resulte na accountability horizontal, esse processo pode ter um efeito anticorrupção, uma vez que se demanda alto nível de transparência nos procedimentos (O’Donnel, 1998). O sistema político sensível à apreciação da opinião pública deve se vincular com a esfera pública e a sociedade civil, por meio da atuação dos partidos políticos e da própria atividade eleitoral dos cidadãos. Essa situação é assegurada através do direito de partidos colaborarem com a construção da vontade política popular e do direito de voto ativo e passivo dos cidadãos, além de outros direitos associados à participação (Habermas, 1997). A construção deste cenário é favorecida dentro das estruturas de redes na administração pública. Para Goldsmith e Eggers (2006), a rede situada pelo órgão público necessita de objetivos em termos de políticas públicas. Dessa forma, é possível orientar as ações para seus membros alcançarem tais objetivos. A missão e a estratégia estabelecida são o foco das ações, de tal modo que as falhas do governo em rede muitas vezes estão associadas aos seus desígnios e não a questões de cunho administrativo ou operacional. Em sentido oposto, o governo tradicional dispensa a atenção inicial ao processo, e apenas depois se ocupa da missão (Goldsmith & Eggers, 2006). Contudo, para os autores, formular a estratégia correta significa focalizar a missão principal da organização, indagando qual é o valor público baseado em resultados a agência pretende criar. Assim, o foco no valor público afasta o raciocínio voltado exclusivamente para os processos, característico do modelo burocrático tradicional, pois a rede de operacionalização e efetivação de políticas públicas “deve incluir não só a entrega de bens e serviços, mas também os resultados desses bens e a qualidade do processo de entrega e apropriação do uso” por parte do público-alvo (Mokate & Saavedra, 2006: 16). Esse raciocínio comunga com a Teoria da Administração Pública Relacional (APR), defendida por Brugué (2004), (2009) e Brugué, Oliveras e Sánchez (2011), a qual teria sua origem em paralelo ao paradigma NGP. A APR pressupõe mudanças na estrutura e nas dinâmicas do Estado: a estrutura deixa de ser piramidal e 7

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hierárquica para assumir o formato de uma rede; a dinâmica deixa de se basear na racionalidade tecnocrata para se orientar por uma racionalidade deliberativa (Brugué, 2009). Esse modelo de administração elabora tramas de confiança com outros setores, intra e intergovernamentais, o mercado e a sociedade civil. Assim, o problema a ser sanado, ou operacionalizado pela política pública, não é simplificado a uma dimensão exclusiva, pois “dentro da lógica política, a gestão pública deve facilitar a expressão de vontades, fazer a mediação entre elas e encontrar valores para conduzir as ações” (Carneiro & Menicucci, 2011: 9). Nesse sentido, Brugué (2009) define a rede como uma instância na qual múltiplos atores acordam objetivos e trocam recursos, baseados em confiança, pactuação e negociação, sem abdicar de liberdade e autonomia. Destaca-se que, estas estruturas não estão relacionadas ao tamanho ou quantidade de atores envolvidos, mas na relação entre eles para criar objetivos comuns, com confiança e liberdade de deliberação a partir da transversalidade. No entanto, governar em rede difere de iniciativas associadas à descentralização e desconcentração, cujas ações se sustentam em privatizar ou terceirizar bens e serviços estatais. O governo em rede “reconhece que em uma sociedade altamente complexa será necessário contar com uma grande variedade de pessoas e organizações para prestar serviços de alta qualidade aos cidadãos” (Goldsmith & Eggers, 2006: 84). Em sentido oposto, a centralização tende à padronização, visto que a prestação de bens e serviços públicos em larga escala reduz os custos. Mas, por vezes, esta configuração pode afastar as políticas das necessidades e preferências das comunidades-alvo (Brugué, 2004). Nesse sentido, os benefícios da descentralização passam pelo aumento da eficiência na alocação dos recursos públicos e da democratização do exercício da atividade governamental (Abrucio, 1998). Esses argumentos têm origem na Teoria da Escolha Pública, ou Public Choice, cuja orientação era a diminuição da atuação governamental, a partir do aumento da racionalização dos gastos públicos e controle social das ações de governo.

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A partir da descentralização, a melhoria da eficiência seria resultado da adoção de soluções não padronizadas para incorporar as especificidades do problema como base para a intervenção pública, além da adequação da escala ao tamanho da área e população a ser beneficiada, a partir da especialização e repartição de atribuições. Outro fator é o aumento da responsividade, fruto do ajustamento da oferta às demandas dos cidadãos. Mas, a demasiada ênfase na estratégia da eficiência do modelo gerencial relegou ao segundo plano outros valores fundamentais ao desempenho dos gerentes, particularmente, a flexibilidade no processo decisório e de inovação (Abrucio, 1998). Nesse contexto, é relevante considerar valores como equidade, igualdade e justiça, os quais não podem ser medidos através dos conceitos gerencialistas. Por outro lado, a deliberação não deve ser confundida como a “solução de todos os males”, pois, como aponta Fung (2004), algumas áreas se beneficiam pouco da deliberação, porque requerem tipos de conhecimento ou treinamento altamente especializados. A identificação de áreas que podem ser beneficiadas considera os cidadãos que possuem alguma vantagem comparativa sobre outros atores, como políticos e administradores. Ademais, é possível que a provisão da accountability pública decorra do engajamento, quando se busca monitorar os representantes corruptos e irresponsáveis. Cabe considerar que, o mercado responde às necessidades individuais, enquanto o Estado responde às necessidades coletivas (Abrucio, 1998). Assim, a deliberação seria um mecanismo possível de manifestação e criação de demandas coletivas, além de as decisões resultantes deste processo poderem ser mais justas e legítimas por resultarem de razões, ao invés de vantagens arbitrárias (Fung, 2004). Na rede transversal a participação e a deliberação dependem de critérios de necessidade, complementaridade e interdependência (Brugué, Oliveiras, & Sánchez, 2011), os quais podem ser verificados em todo processo deliberativo. Para a composição desta rede também é importante lembrar que,,Fung (2004) defende a deliberação em que os participantes têm muito interesse em jogo, pois assim estarão motivados a participar, além do fato de haver maior possibilidade de que as decisões sejam mais facilmente apoiados e implementados. Porém, neste processo o quesito de vital importância diz respeito ao empoderamento, ou seja, quando os resultados deliberativos influenciam as decisões 9

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públicas (Fung, 2004). A partir desta concepção é defendido que os indivíduos podem se envolver mais nas deliberações quando estão inseridos em minipúblicos empoderados, em detrimento da participação em fóruns onde as discussões são desligadas de consequências tangíveis. Assim, a accountability, entendida aqui como transparência do monitoramento, pode aumentar a legitimidade das decisões. De tal modo, um minipúblico saudável contribui para a qualidade da governança democrática. Portanto, a informação que os representantes obtêm da deliberação pode aperfeiçoar a qualidade das políticas e ações públicas e os cidadãos são os principais beneficiários. Assim, através da deliberação pública organizada, os cidadãos podem examinar coletivamente as ações e políticas dos representantes, avaliar o alinhamento desse comportamento do Estado com suas próprias aspirações e valores e buscar um ponto de conformidade. Em complemento, para Dunleavy et al. (2005), o novo modelo de gestão pública que ganha visibilidade tem grande contribuição da tecnologia da informação. Os sistemas de gestão e os métodos de interação com a sociedade civil, de forma geral, demandarão adaptações da burocracia atual do ponto de vista cognitivo, comportamental, organizacional, político e cultural. Assim, as tecnologias e os sistemas de informação podem alterar a forma como os serviços públicos estão organizados e entregues à sociedade. Além de fortes vínculos de comunicação, redes exigem, normalmente, alto nível de coordenação. Com essa ideia, Goldsmith e Eggers (2006) aproximam a formatação de redes aos sistemas burocráticos de controle e coordenação. Nesse sentido, as contratações – instrumentos de descentralização – e acordos de resultados, com pactuação de funções e responsabilidades entre as partes, por meio de contrato com metas, objetivos e resultados esperados, fixadas em documentos formais, são tentativas de manter o controle e a coordenação sobre os produtos e resultados da rede. Esse processo é um esforço para reduzir a assimetria informacional através de um instrumento formal, o contrato, afinal a cooperação não é espontânea. Olson (1999), em sua Teoria da Ação Coletiva, lembra que os atores não se mobilizam gratuitamente para promover o interesse comum. A cooperação ocorre então, segundo os incentivos seletivos, que podem ser por meio de premiações ou sanções. Essa ideia é baseada no pressuposto de que os indivíduos são racionais e auto interessados. Assim, para sanar o problema da ação coletiva, ao Estado cabe a criação

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de mecanismos para coordenar e controlar os atos de delegação e contratação, fruto da desconcentração de suas funções.

Com maior transparência, uma entidade governamental poderia também monitorar os serviços realizados pelos prestadores contratados com a mesma clareza e rapidez com que ela própria executa o serviço. Como? Eliminando a assimetria de informações que ocorre quando um fornecedor ou sub-contratado dispõe de uma informação que o gestor do contrato não tem (Goldsmith & Eggers, 2006: 132).

Deste modo, a visibilidade dos processos e resultados é essencial aos mecanismos de controle, porque enseja a accountability e a transparência de cada parceiro, seja o governo, a iniciativa privada ou a sociedade civil. Compartilhar conhecimento é outro ponto forte para o sucesso. As redes promovem o aprendizado organizacional. Assim, os atores envolvidos atuam como agentes democráticos, no sentido de serem fontes de conhecimento e verdadeiros “professores organizacionais”. Essa ideia se aproxima da Teoria da Democracia Participativa, defendida por Pateman (1970), segundo a qual a democracia depende da participação dos atores comunitários. Ou seja, democracia vai além da representação política eletiva, pois está intimamente ligada às possibilidades participativas na tomada de decisão e responsabilidade pelos resultados e impactos. Assim, as esferas de participação, como conselhos, conferências e audiências públicas, constituem espaços de aprendizado mais do que propriamente de deliberação igualitária. São, portanto, espaços para a troca de conhecimentos e apreensão de novas informações importantes ao processo democrático. De acordo com a autora, os processos de aprendizagem não são abstratos na sociedade, mas podem ser tangíveis em ambientes essencialmente conformados como uma rede, como é o caso de sindicatos e entidades de classe. Assim, compartilhar conhecimento é fundamental para a democracia social e local. A hierarquia institucional, porém, pode gerar barreiras ao intercâmbio proposto, seja pelo despreparo do governo ou dos atores parceiros em lidar com a estrutura da tomada de decisão, seja pelo desinteresse individual dos atores em integrarem a rede de conhecimento. Adicionalmente, a criação de confiança entre os atores é imprescindível para o sucesso do governo em rede com alicerces participativos, através da colaboração e compartilhamento de conhecimento (Goldsmith & Eggers, 2006). Nesse sentido, Brugué (2009) descreve o processo de instauração da confiança em três passos: na fase inicial é feita a análise dos custos/benefícios da integração – a rede é uma aposta política, 11

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antes de tudo; o segundo passo está ligado ao desenvolvimento da confiança, quando ela se fortalece com a interação entre os atores, que se conhecem e se reconhecem na rede; e o terceiro passo é a consolidação da confiança, quando surge a compatibilidade estratégica e cultural e o compartilhamento de objetivos. 3.1

Processos de accountability na administração transversal O governo em rede tem mais dificuldades em promover a accountability,

considerando que em um ambiente formado por múltiplos atores se exige maior eficácia das estratégias de controle desde o momento do planejamento da intervenção, de forma que as funções e responsabilidades de cada membro da rede sejam definidas claramente (Goldsmith & Eggers, 2006). Nesse ponto, Grau (2000) critica os problemas atuais que giram em torno da accountability, tanto vertical quanto horizontal. Assim, afirma que as eleições são mecanismos imperfeitos de responsabilização dos políticos, visto que a burocracia tem autonomia relativa na implementação de políticas, e, ainda assim é ineficiente. O empenho dos burocratas em perseguir os interesses da própria burocracia, aliás, é a maior crítica da Public Choice em relação ao processo de accountability horizontal, quando a esfera da Política deveria fiscalizar e punir a burocracia, caso a eficiência e efetividade na prestação de bens e serviços à sociedade não sejam atingidas (Moe, 2007). Em complemento, Behn (1998) argumenta que para criar uma nova teoria de accountability democrática, os defensores do novo paradigma da administração pública precisam responder à seguinte questão essencial: como e quem irá cobrar accountability e quais resultados se pretende produzir? Nesse sentido, através das deliberações, seria possível à sociedade civil participar e contribuir para a accountability, para além do período eleitoral, como nas audiências públicas de controle, na proposição de pautas para a discussão e no monitoramento de ferramentas de transparência. Ademais, Goldsmith e Eggers (2006: 155) apresentam as questões: A quem culpar se algo sai errado quando a autoridade e a responsabilidade são divididas entre as redes? Como o governo poderia abdicar de certo controle e, ainda assim, garantir os resultados? Como os gestores da rede podem chegar a um equilíbrio entre a necessidade de accountability e os benefícios da flexibilidade?

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Por outro lado, os autores mencionam que ao contrário do sistema burocrático, no qual o desempenho é medido apenas para legitimar as ações governamentais, nas redes a accountability interfere sobre as possibilidades de continuidade do sistema. O ponto essencial está na compreensão da hierarquia de responsabilidades, ou seja, “quem deve prestar contas a quem”. Diante das questões relativas à governança e à governabilidade, o estabelecimento de mecanismos de controle e auditoria ajuda, então, no processo de accountability. Contudo, esse não é o elemento central. O excesso de controle sobre regras e a busca por erros cometidos pode desencadear uma relação antagônica entre os parceiros de uma rede. Isso porque há uma tendência ao aumento da rigidez nos processos e da aversão ao risco, uma vez que o receio das punições reduz as possibilidades de inovação. Como

as

redes

possuem

uma

proposta

de

estrutura

flexível,

descentralizada e criativa, a padronização dos mecanismos de accountability se torna um problema. Ainda assim, Goldsmith e Eggers (2006: 156) apontam que para atingir os resultados esperados as redes devem seguir um marco referencial, contemplando sete áreas essenciais para a accountability: “estabelecimento de metas, alinhamento de valores, estabelecimento de confiança, definição de incentivos, medição do desempenho, compartilhamento de risco e gestão de mudanças.” O estabelecimento de objetivos alinhados aos interesses dos participantes da rede é o primeiro ponto a ser observado (Brugué, Oliveras, & Sánchez, 2011). Para isso, se recomenda estabelecer uma meta ampla. Ademais, para promover o relacionamento baseado na confiança entre os stakeholders é preciso que, no início do relacionamento, os valores sejam claramente comunicados, assim como as metas da rede, a partir da construção de estruturas de governança apropriadas a essa finalidade (Goldsmith & Eggers, 2006; Brugué, 2004; Brugué, Oliveras, & Sánchez, 2011). As mudanças ocorridas ao longo das dinâmicas desencadeadas pelas redes podem dar origem a descobertas, soluções e inovações. Dessa forma, a responsabilidade pública para garantir a manutenção de uma estrutura justa e competitiva, aliada à prevenção de contratos inflexíveis, pode ajudar a atingir os objetivos traçados. Assim, é preciso analisar cuidadosamente a alteração de metas e padrões de desempenho, pois para planejar orçamentos, contratar pessoas e garantir a continuidade do serviço deve-se manter algum grau de certeza. A estrutura de governança da rede deve incluir:

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[...] acesso periódico aos formuladores de políticas e aos técnicos. Reuniões regulares para avaliar as políticas públicas gerais e assegurar as mudanças necessárias, dados financeiros mensais e um gestor de contrato bem treinado que receba feedback contínuo dos clientes finais – tudo ajudará a garantir que a parceria produza melhorias contínuas (Goldsmith & Eggers, 2006: 188).

A partir desses pontos seria possível aumentar tanto a transparência, como a eficiência da administração pública, visto que tornando o processo decisório mais acessível aos atores sociais interessados nos diversos temas a serem tratados, bem como informando abertamente sobre as decisões, haveria maiores possibilidades de alcançar confiança e legitimidade aos atos institucionais. Adicionalmente, a circulação da informação no âmbito interno e externo da esfera governamental favoreceria a redução do retrabalho e tornaria os processos administrativos mais ágeis. 4

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O objetivo deste ensaio teórico foi discutir como as práticas do governo em rede e da transversalidade poderiam contribuir para desenvolver uma administração pública accountable. A partir da literatura sobre gestão governamental e accountability democrática, se procurou mostrar que as mudanças no paradigma da gestão pública nos dias atuais poderiam favorecer as possibilidades de accountability. A transversalidade, aliada aos preceitos do governo em rede descentralizado e desconcentrado, mais próximo ao cidadão, e com uma maior disseminação das informações, beneficiariam os processos de accountability e tornariam a atuação do Estado mais eficiente. Destacou-se que, o paradigma tradicional da Administração Pública, baseado na separação entre Política e Administração, prevê mecanismos de controle formal dentro da burocracia por meio da hierarquia. Caberia à esfera Política o controle da Administração, enquanto a sociedade exerceria através do processo eleitoral o controle sobre a Política. Porém, o descontentamento com as disfunções do modelo burocrático – fundamentado na racionalidade impessoal, hierárquica e normativa – e com um Estado demasiadamente custoso, gerou a implementação de uma série de reformas 14

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gerencialistas, que alteraram também as formas do controle administrativo e social. Somadas

às

privatizações

e

desestatizações,

as

modernizações

levaram

à

descentralização e desconcentração, por meio de contratação e delegação do aparato executivo das políticas públicas. Nesse sentido, além de aproximar a prestação do serviço público à demanda local, propiciando uma solução das escalas de oferta, a descentralização e a desconcentração também são possibilidades de aumentar a accountability. Isso porque a aproximação favorece o controle social, se tornando uma ferramenta adicional ao controle procedimental. Adicionado a prestação de contas aos órgãos legais competentes, a administração pública estaria mais próxima da sociedade, que pode averiguar de perto a intervenção estatal e seus gastos para solução das demandas sociais. Todavia, as reformas propiciaram o governo em rede, um modelo que apresenta vários desafios para a administração pública. Mas, este também se apresenta como uma maneira de melhorar a prestação dos serviços de interesse coletivo, uma vez que a inclusão dos diversos atores interessados nas demandas sociais pode favorecer enormemente a garantia de que os objetivos das políticas públicas, bem como a cobertura de beneficiários, sejam atingidos de modo amplo. Dado o panorama atual, no qual as reformas de cunho gerencialista são questionadas, devido às disfunções que apresentaram – como as limitações de eficiência e responsividade do Estado frente às demandas sociais cada vez mais complexas – mecanismos democráticos de participação estão ganhando espaço e se firmando como instrumentos de legitimação da agenda política. O desafio é reconstruir o Estado e sua relação com a sociedade. Ou seja, a transparência e a responsabilização vinculadas à ideia de accountability têm espaço garantido na nova sociedade que proclama por um Estado flexível e adaptável às demandas sociais complexas. A accountability é fundamental para o êxito das políticas públicas, bem como para a atuação governamental como gestora das intervenções. A coordenação e a gestão de um conjunto de relacionamentos da rede podem levar ao sucesso do governo

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relacional. Ademais, a implementação de sistemas de controle, a busca pela minimização de riscos, a mensuração de desempenho, a racionalização e a identificação de oportunidades compõem, portanto, um bom programa de gestão de relacionamentos (Goldsmith & Eggers, 2006). O sucesso da rede reside, pois, na escolha correta dos seus componentes e do uso de dados significativos. A gestão adaptativa, participativa e deliberativa contribui para equilibrar a dissonância entre flexibilidade e accountability, de forma que o feedback e a avaliação durante todo o processo de planejamento governamental – formulação, execução e avaliação de políticas públicas – indica os caminhos para alcançar as metas, considerando que as mensurações e os indicadores observados pela avaliação de desempenho podem conduzir a mudanças gerenciais, reforçando a adequação dos processos adotados. Deste modo, a deliberação administrativa e social é instrumento intrinsecamente integrante de todo o processo. A participação cidadã legitima o processo democrático, atuando também como esfera de aprendizagem, para chegar a uma efetiva accountability democrática, onde os cidadãos não são mais eleitores passivos, mas atores dentro do Estado Democrático de Direito. Posto isso, ressalta-se o esforço deste artigo por demonstrar a relevância da discussão sobre as possibilidades de accountability na gestão pública diante de um contexto de mudanças. Contudo, a discussão de forma alguma foi esgotada, de tal modo que, é imperativa a necessidade de continuidade de estudos acerca da temática por estes e outros pesquisadores, tanto com a sequência do refinamento do argumento teórico, quanto com a produção de estudos empíricos que apresentem experiências do governo em rede e da adoção da APR.

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