O iconoclasta planejador. Roberto Campos e a modernização do Itamaraty

PAULO ROBERTO DE ALMEIDA (O rganizador) i

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QUEPENSOUU TRAJETÓRIA INTELECTUAL DE ROBERTO CAMPOS

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) Elaborado por Sônia M agalhães Bibliotecária CRB9/1191 O hom em que pensou o B r a s il: trajetória intelectual de Roberto C am pos/ H765 2017

Paulo Roberto de Alm eida, (organizador). - 1. ed. - Curitiba : Appris, 2017. 373 p . ; 23 cm

Inclui bibliografias ISBN 978-85-473-0485-0 Vários autores

1. Cam pos, Roberto, 1917-2011- Biografía. 2. Brasil - Política económ ica. 3. Diplom ata - Brasil. I. A lm eida, Paulo Roberto de. CD D 20. e d . - 330.981 923.3

Editora e Livraria Appris Ltda. Av. Manoel Ribas, 2265 - Mercês Curitiba/PR - CEP: 80810-002 Tel: (41)3156-4731 http://www.editoraappris.com.br/

Printed in Brazil

PAULO ROBERTO DE ALMEIDA ( O r g a n iz a d o r )

Curitiba -PR

O ICONOCLASTA PLANEJADOR: ROBERTO CAMPOS E A MODERNIZAÇÃO DO ITAMARATY

Rogério de Souza Farias

4.1. O diplomata heterodoxo Em setembro de 1989, em sua coluna no jornal O Globo, o diplomata Roberto de Oliveira Campos afirmou, com seu tradicional humor sardónico: "Perguntaram-me por que, sendo diplomata, raramente comento nossa política externa. A razão é que é difícil falar sobre o inexistente. [...] Nossa política externa tem sido urna política burra, feita por homens inteligentes." (Campos, 17 de setembro 1989). A assertiva reforça algo essencial da iden­ tidade de Campos: o seu afastamento do Ministério das Relações Exteriores, a instituição à qual permaneceu oficialmente vinculado por mais de 40 anos, ainda que licenciado por longos períodos. Com efeito, empossado em 1o de abril de 1939 e aposentado em 17 de novembro de 1982, esteve em exercício no Itamaraty somente 23 anos. Na Secretaria de Estado, em particular, ficou 9,68% de toda a sua carreira, a proporção mais baixa para os diplomatas que tomaram posse em 1939 (a mediana é 27,6%). Isso não quer dizer que o Itamaraty foi irrelevante para sua trajetória burocrática e intelectual. Muito pelo contrário. O órgão foi o trampolim para adquirir seu perfil cosmopolita e suas credenciais de tecnocrata. Foi por intermédio desse vínculo que testemunhou os grandes momentos da política brasileira por mais de meio século, tendo atuado diretamente em muitos deles. Em seu longo e detalhado livro de memórias, contudo, ele apresenta certo afastamento do cotidiano da instituição. Página após página, Campos demonstra ter vivido para os desafios do mundo e não para a pequena política de remoções e promoções, de coquetéis e frivolidades. Seu espírito iconoclasta e avesso a hierarquias não se compatibilizou com aquele vetusto palácio da antiga Rua Larga de Sãojoaquim. Sua ação na Secretaria de Estado 45

do Ministério das Relações Exteriores, desse modo, acabou diminuída na forma como se autoprojetou para a posteridade em seu livro de memórias (Campos, 1994). A pesquisa em fontes primárias, contudo, demonstra um quadro distinto. Roberto Campos foi ativo no espaço de construção institu­ cional do Itamaraty e apresentou sofisticada reflexão sobre o papel que o diplomata brasileiro deveria exercer na organização. Este artigo apresentará esses dois aspectos, com o foco no período que vai de 1949 a 1953 - os 1415 dias, ou quase quatro anos, que passaram de seu retorno de Nova Iorque até a remoção para Los Angeles. A primeira parte apresentará a sua curta permanência na Divisão Econômica do Itamaraty (1949-1950). Nesse período, Campos redigiu vários memorandos com propostas para expandir e melhorar a atuação do órgão na área econômica. Foi pelo desenvolvi­ mento dessas iniciativas que o Itamaraty conseguiu o controle da coorde­ nação da posição brasileira em negociações comerciais internacionais, uma vitória com repercussões até hoje. A segunda parte examinará a atuação do diplomata na Comissão de Estudo do Projeto de Reforma do Itamaraty entre 1952 e 1953. Nesse âmbito, Campos apresentou vários comentários sobre a reorganização do órgão e da carreira diplomática. Revolucionários tentam reconstruir na realidade um esquema abstrato criado no mundo das ideias. Campos foi, nesse sentido, um Robespierre da Rua Larga. Abraçado a uma idealização sobre como o Itamaraty deveria ser reconstruído para lidar com os desafios do pós-guerra, não se escusou de lançar as forças da tradição no tribunal da salvação nacional, que foram seus mordazes diagnósticos e iconoclastas propostas. Ainda que a maioria não tenha sido vitoriosa, esses exercícios são pertinentes para repensar o papel da diplomacia e do diplomata no mundo contemporâneo.

4.2. Planejando a política externa? A expansão da área econômica do Itamaraty Quando Roberto Campos retornou dos Estados Unidos, em agosto de 1949, seus 32 anos pareciam não condizer com sua experiência acadêmica e profissional. Chegara a Washington em 1942, quando o país iniciava sua mobilização na Segunda Guerra Mundial. Nessa condição, foi observador pri­ vilegiado das grandes mudanças que ocorriam no sistema internacional e no governo americano e, ao mesmo tempo, da severa carência de preparo do Estado brasileiro no enfrentamento dessas transformações. Nesse período, foi grande admirador do Policy Planning Staff(PPS), uma inovação da adminis-

Guerra Fria. 0 PPS criou um ambiente técnico de formulação de propostas de política externa para assessorar a cúpula da diplomacia americana. Esse trabalho foi suplementado com atividades de articulação, coordenação e, mais importante, a prospecção de cenários futuros (Gaddis, 2011; Kalicki, 1977; Pugliaresi & Berliner, 1989). Ao chegar no Rio de Janeiro e ser lotado na Divisão Econômica do Ministério das Relações Exteriores, o inconformismo de Roberto Campos com a situação nacional e sua admiração pelo PPS só aumentaram. Havia carência de conhecimento técnico sobre os assuntos aos quais o Itamaraty era chamado a se pronunciar - no Brasil e no exterior -, além de uma caco­ fonia de vozes na burocracia e no setor privado, o que inviabilizava a cons­ tituição de uma posição adequada do país no plano internacional. Para Campos, somente o conhecimento técnico e o planejamento permitiriam superar esses dois problemas. Com o objetivo de alcançar esses resultados, logo após a sua chegada, propôs a criação de um serviço de pesquisa e pla­ nejamento no órgão. Ele foi habilidoso em escolher um momento adequado para lançar a iniciativa. Em 1950, o Itamaraty receberia George F. Kennan, do PPS, e Edward Miller, da Divisão de Assuntos Interamericanos do Depar­ tamento de Estado. Seria necessário estar preparado para discutir várias questões bilaterais de forma organizada, e nada como a criação de um órgão semelhante àquele com que os dois emissários estavam familiarizados para demonstrar que o Brasil não estava atrasado no esforço de preparação para os desafios da Guerra Fria (Trask, 1984; Kennan, 1967, p. 476; United States Department of State, 1976, p. 598). O projeto delineado por ocasião da visita era voltado para temas econômicos e tinha uma envergadura que extrapolava as fronteiras ins­ titucionais da diplomacia. Campos propôs a criação de uma unidade com a responsabilidade de coligir e analisar dados e "preparar as bases para a formulação de diretrizes de política econômica exterior" (Ministério das Relações Exteriores, 1950h). As análises, desse modo, não deveriam ser mera coleção de fatos sobre determinado problema. O objetivo era a con­ fecção de "sugestões práticas" que, caso aprovadas, poderiam ser trans­ mitidas a outros órgãos do governo "como contribuição do Itamaraty para a definição de diretrizes nacionais". Essa ambição é muito relevante, pois demonstra o uso do conhecimento especializado em economia para fazer com que as políticas de outros órgãos na área econômica convergissem com as preferências do Itamaraty. Para ele, esse trabalho exigia um tipo de "análise econômica porme­ norizada" que só poderia ser realizada por grupo técnico segregado do coti-

diano - um modelo inspirado no PPS. Tal instância deveria "antecipar-se aos problemas e formular de antemão as diretrizes econômicas apropriadas", funcionando "essencialmente como um 'policy planning staff, sem respon­ sabilidades executivas" (Ministério das Relações Exteriores, 1950h). Além das atividades já citadas, as funções desse órgão deveriam ser, na sua opinião, voltadas para: • Preparar análises sobre tópicos de política econômica, com vistas a for­ mular recomendações que [consubstanciassem] a posição do Itamaraty em face de mudanças na conjuntura económica-política; • Agir como Consultoria Econômica do Ministro de Estado em decisões especiais de política econômica; •Analisar criticamente as informações econômicas recebidas de missões no exterior, com vistas ao melhor aproveitamento de nossas fontes de informações e postos de observação; • Manter estreito contato com organizações ministeriais ou privadas empenhadas em pesquisas sobre política econômica para que o Itamaraty esteja informado dos interesses e reações dos grupos econômicos nacionais; •Trazer à atenção dos dirigentes do Itamaraty acontecimentos econômi­ cos de maior significação mediante a preparação de boletins econômicos informativos. (Ministério das Relações Exteriores, 1950h).

Campos não tinha uma concepção específica do desenho organiza­ cional do novo órgão. Uma hipótese era a criação de uma Consultoria Eco­ nômica junto ao gabinete do ministro. Esse era um modelo semelhante ao da Consultoriajurídica e foi inspirado tanto na Seção de Estudos Econômicos e Financeiros do Ministério da Fazenda como no PPS. Ao retirar o órgão do Departamento Econômico, em sua visão, favorecia-se a pesquisa de longo prazo, facilitando sua integração com os interesses mais gerais da política externa. Isso, por seu turno, viabilizaria uma assistência direta e imediata ao ministro. A outra opção, sua preferida, era criar uma Seção de Estudos de Política Econômica na própria Divisão Econômica. Ela seria segregada do dia a dia do órgão, mas ficaria ligada à sua chefia. Campos acreditava que, por poder entrar em vigor mediante mera ordem administrativa interna, era via mais factível de ser implementada. Além disso, possibilitaria, no futuro, se bem-sucedida, a criação de uma Consultoria Econômica vinculada ao gabinete do ministro. Esse ambicioso plano esbarrava no fato de o Itamaraty não ter, naquela época, quadros adequados. O perfil da esmagadora maioria dos diplomatas

estava mais no diletante juridiscismo do que ñas modernas disciplinas de Economia e Ciências Sociais. A solução, para Campos, era muito simples: recrutar, no setor privado e no próprio governo, a mão de obra qualificada. A medida atingia até a chefia do órgão que propunha. Ele apresentou três sugestões: Eugênio Gudin, Otávio Gouveia de Bulhões ou Jorge Kafuri. Todos eram reconhecidamente grandes economistas com experiência no governo. A proposta de Campos era revolucionária. Primeiro, pela sua con­ cepção de como o Estado e a diplomacia deveriam funcionar: separando a parte de planejamento da execução. Assim, a condução da política externa deveria resultar de um diagnóstico pré-determinado sobre os desafios e oportunidades enfrentados pelo país e não como consequência confusa da turbulência do cotidiano. O segundo aspecto revolucionário foi o fato de con­ ceber grande importância a pessoas de fora da carreira diplomática em ativi­ dades especializadas. Isso demonstrava uma percepção muito crítica sobre a capacidade de seus colegas. A estrutura que propôs representava, desse modo, uma percepção da intelligentsia nacional de que o conhecimento técnico deveria suplantar a patronagem e a própria política em decorrência de sua legitimidade fundada na imparcialidade de um campo tido por muitos como crescentemente científico: a economia. A sua proposta foi discutida e analisada pelos seus superiores hierár­ quicos. Era incomum um diplomata de baixo escalão, como era o caso, fazer sugestões de tal natureza - e menores ainda as possibilidades de aceitação pela cúpula. Havia, contudo, no final de 1949, condições específicas que pos­ sibilitavam uma apreciação positiva da proposta, em especial, a recriação da arquitetura de pagamentos e de comércio do pós-guerra. O fim das hos­ tilidades gerou a necessidade de reexaminar relacionamentos econômicos e estruturar uma agenda de captação de capital e de ajuda internacional. Somente em 1947, o Brasil foi convidado a participar de 43 reuniões multilaterais (Farias, Lessa et ai, 2010, p. 338). A estrutura do aparelho de Estado do país, todavia, estava despre­ parada para enfrentar tais desafios. Isso era particularmente claro no Itamaraty. O tema econômico não era estranho ao quotidiano da chancelaria. Na década de 1920, durante a gestão de Octávio Mangabeira, criou-se um núcleo para lidar com as atividades de diplomacia econômica. Após a Revo­ lução de 1930, ocorreu uma transferência de servidores do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio para o órgão, o que deu nova injeção de ânimo ao setor. Esse processo, contudo, foi paralisado na década de 1940, e a área econômica sofreu severa e rápida atrofia, perdendo a memória ins­ titucional do período anterior. Em 1946, ela tinha mais de 20 funcionários -

uma situação em parte ainda decorrente dos problemas da Segunda Guerra Mundial. Hugo Gouthier, chefiando da Divisão Econômica em 1950, consi­ derou que, a despeito dos "encargos pesados", o setor estava completamente desaparelhado (Ministério das Relações Exteriores, 1950a). Ele estava certo. No ano seguinte, havia semanas em que o número de servidores variava de quatro a sete (Ministério das Relações Exteriores, 1951c). Parte desse problema decorreu da negligência da cúpula. Muitos diplo­ matas não consideravam tarefa da profissão desempenhar papel proativo na área econômica: deviam meramente negociar, representar e informar, primordialmente na área política. Pedro Leão Velloso, ocupando o cargo de Ministro das Relações Exteriores, por exemplo, achava não ser necessário dar atenção e capacitar diplomatas na área, além de indicar não ser mais necessária "a nomeação de estranhos à carreira, para tratar de assuntos eco­ nômicos correntes" (Helmreich, 1986). Alguns anos depois, o Secretário Geral do Itamaraty afirmou à imprensa, de forma resignada, que seu ministério "não fazia ou não negociava tratados de comércio, assinava-os apenas" (Correio da Manhã, 24 de março de 1950). Diante da letargia, outros órgãos cada vez mais avançavam às expensas do Itamaraty. Havia antecedentes. Em 1939, quando Oswaldo Aranha partiu em missão aos EUA, o trabalho preparatório fora conduzido pela Seção de Estudos Econômicos e Financeiros do Ministério da Fazenda e não pelo Itamaraty (Neto, 2013, p. 352). O processo acelerou-se com a expansão buro­ crática do governo varguista e culminou, em 1949, com a criação da Comissão Consultiva para o Intercâmbio com o Exterior (CCIE) e do setor de Acordos Internacionais, ambos da Carteira de Exportação e Importação do Banco do Brasil (CEXIM). Imediatamente, essas unidades começaram a negociar com governos estrangeiros tratados comerciais - sete em menos de um ano sem realizar a devida comunicação com o Itamaraty (Farias, 2012, p. 68). Isso gerou graves problemas. Como foi apresentado em um relatório da área econômica: Toda vez que se concluía um acordo eram gerais as manifestações de protesto, tanto da parte das classes interessadas quanto da imprensa, pois as mais das vezes os termos e condições de tais acordos ficavam vedados ao conhecimento do público, da imprensa e, mesmo, do legis­ lativo. Em consequência, clamavam todos contra o Itamaraty, a quem se atribuía a culpa de tais desmandos e inabilidades, quando, na verdade, outros eram os responsáveis por tal estado de coisas. (Ministério das Relações Exteriores, 1950Í).

Refletindo anos depois sobre esse período, o colega de turma de Roberto Campos, Antonio Corrêa do Lago, reforçou tal percepção, ao considerar que: O desaparelhamento do Itamaraty era tal que os diplomatas estran­ geiros jamais procuravam o Ministro de Estado, Secretário Geral ou Chefe do Departamento Econômico [para tratar de acordos comer­ ciais]. [...] A maioria dos assuntos dos acordos vinha para o Itamaraty apenas pra datilografar, e o Ministro de Estado assinava uma coisa de que não tinha conhecimento, e que era subtraída à ação do Itamaraty e dos responsáveis pela política exterior. (Ministério das Relações Exteriores, 1956b).

Essa situação, em particular o posicionamento da CEXIM, gerou ciúmes de parte da carreira diplomática. Vocalizando esse sentimento, o diplomata Cyro de Freitas Valle afirmou ser "uma deserção" o órgão não ser ativo em negociações comerciais, pois quando se publicavam os resultados, todos cul­ pavam o Itamaraty - não obstante a instituição não ter qualquer papel rele­ vante (como citado em Azevedo e Silva, 1954, pp. 192-202). ,

Foi natural que, nesse contexto, existisse ampla janela de oportu­

nidade para que as propostas de Roberto Campos fossem aprovadas pelos seus superiores. Mas ao contrário do projeto inicial, limitado somente à área de pesquisa e planejamento, a iniciativa avançou para o tema de coorde­ nação da política comercial externa por uma Comissão de Acordos Comer­ ciais que retirasse as prerrogativas da CEXIM. Nessa adaptação da proposta original, propôs-se que Roberto Campos chefiasse a futura Seção de Estudos de Política Econômica. Seguindo as orientações do jovem diplomata, a sub­ seção mais importante teria nove funcionários, a maioria transferida de outros órgãos, como era o caso dos economistas Américo Cury (Conselho Federal de Comércio Exterior), Raymundo de Araújo Castro (Ministério do Trabalho), Maria llva Pinto Ayres (Ministério da Fazenda), Antonio Carlos Car­ neiro Leão (auxiliar estatístico do Conselho Federal de Comércio Exterior) e um escrevente do Conselho Federal de Comércio Exterior. O Itamaraty, no projeto, arcaria somente com a contratação, em base provisória, do econo­ mista José de Campos Mello e de duas datilógrafas (Ministério das Relações Exteriores, 1950h).

Ilustração 1. Divisão econômica (projeto de reforma) Fonte: Ministério das Relações Exteriores (1950h)

A proposta de Campos, modificada pelos seus superiores, foi aprovada pelo Ministro das Relações Exteriores (Raul Fernandes) e, emTZO de março de 1950, o decreto n. 27.893 criou a Comissão Consultiva de Acordos Comer­ ciais (CCAC). Por sua influência, criou-se um arcabouço para requisitar fun­ cionários de outros ministérios e do Banco do Brasil. Com essa manobra, esvaziaram-se setores concorrentes do governo e, ao mesmo tempo, introduziu-se, na chancelaria, força de trabalho tecnicamente qualificada. Campos, em particular, direcionou sua atenção ao Serviço de Informações e Pesquisas e da Seção de Acordos da CEXIM, onde "funcionários com bastante experiência" já desempenhavam tarefas importantes na área de acordos de trocas e pagamentos (Ministério das Relações Exteriores, 1950d). Ele foi tenaz no primeiro estágio de implementação da reforma. Ins­ tigou os níveis superiores a publicar o marco legal, designar o secretário executivo da CCAC e definir rapidamente um secretariado (Ministério das Relações Exteriores, 1950f). Além dos aspectos internos, enfrentou a guerra burocrática, deleitando-se nas pequenas manobras. Esse movimento não passou despercebido. A CEXIM fez protestos até ao fato de, na listagem dos órgãos participantes da CCAC, estar elencada por último - Campos habil­ mente respondeu que a ordem decorria de critérios de antiguidade (Minis­ tério das Relações Exteriores, 1950c). Mas a vitória não foi acachapante. Na discussão sobre quem deveria liderar a delegação brasileira à Reunião de Torquay do Acordo Geral sobre

Tarifas Aduaneiras e Comércio, um dos chefes de Campos defendeu que a "pessoa mais qualificada" seria o general Anápio Gomes, o militar que comandava a CEXIM. Além disso, por julgar tratar-se "de uma conferência que envolve assuntos predominantemente afetos ao Ministério da Fazenda", afirmou-se que a subchefia deveria recair sobre um representante desse órgão. Esse documento é importante, pois demonstra como, a despeito da criação da CCAC, ainda havia diplomatas não convencidos que o Itamaraty deveria exercer um papel proativo na definição da inserção brasileira no multilateralismo comercial. Os jovens diplomatas, como Roberto Campos, tiveram, nesse caso, de se curvar à liderança da CEXIM (Ministério das Relações Exteriores, 1950b; Ministério das Relações Exteriores, 1951b). Quando o diplomata se preparava para abandonar a área econômica do Itamaraty, parecia que seu esforço de fortalecimento institucional fora em vão. De acordo com o relatório do final de 1950 da Divisão Econômica, ela continuava a funcionar "com um número estritamente necessário de fun­ cionários". Diante desse quadro, era comum relegar para o segundo plano trabalhos de rotina, além de arquivar informações recebidas pelos postos no exterior sem examiná-las. Mesmo assim, do ponto de vista do pessoal empregado em suas atividades, havia uma diferenciação se comparada com outras áreas do ministério. Isso decorria da natureza do trabalho, que ou era de pesquisa pura ou não tinha "solução de continuidade", de forma que eram exigidos "estudo, iniciativa e imaginação" (Ministério das Relações Exte­ riores, 1950Í). No ano seguinte, a Divisão Econômica recebia diariamente de 80 a 90 expedientes. Usando o levantamento exemplificativo realizado pelo diplomata João Batista Pinheiro, 39% eram encaminhados para a Seção de Estudos (área criada por Campos), 23% para a Seção Administrativa, 24% diretamente para o despacho da chefia e 13% arquivados. A situação con­ tinuava difícil. Segundo ele, o trabalho acumulava "sobre as mesas dos fun­ cionários, sem que os mesmos tenham tempo nem mesmo para ler atenta­ mente e com o cuidado que seria normal os processos que lhes são distri­ buídos" (Ministério das Relações Exteriores, 1951a). Os dois relatórios são extremamente críticos, mas escondem as trans­ formações do setor. A primeira era na questão de status. A batalha pela rees­ truturação da área elevou o prestígio do tema econômico, principalmente para os jovens diplomatas recém-saídos do Instituto Rio Branco. A primeira geração de recrutados contou com Oscar Lorenzo Fernandez, Paulo Cabral de Melo, Armando Salgado Mascarenhas, Luiz Augusto Pereira Souto Maior, Ovídio de Andrade Melo, Ronaldo Costa e Paulo Nogueira Batista. A segunda foi no plano decisório. A criação e o posterior funcionamento da CCAC arran­ cariam da CEXIM a iniciativa de negociar tratados de comércio. rpdii7inHn p

pressão de outros Órgãos na área. A nova estrutura, ademais, aproximou a diplomacia do setor privado. O itamaraty, nesse contexto, posicionou-se como o intérprete "dos legítimos anseios das classes econômicas nacionais" (Ministério das Relações Exteriores, 1950i). Essas vitórias só foram alcan­ çadas após a entrada de técnicos em economia e estatística no órgão. O plano original de Campos era que essa força de trabalho formasse um órgão de estudo e planejamento dissociado do cotidiano decisório e dos problemas do expediente. A realidade acabou enterrando esse projeto, mas legou para o Itamaraty um grupo qualificado que trabalhou lado a lado dos diplomatas no enfrentamento da ordem internacional do pós-guerra até meados da década de 1960 (Ministério das Relações Exteriores, 1952; Moreira, 2001). Foi essa geração que viabilizou a proeminência do Itamaraty no setor eco­ nômico. As reclamações de falta de pessoal e excesso de trabalho, dessa maneira, nada mais eram do que indicadores de que o órgão se trans­ formava rapidamente no ponto focal da inserção econômica do país. Roberto Campos, contudo, não conseguiu acompanhar a execução de sua própria ideia. No início de 1950, observamos que ele estava "constantemente em serviço externo" (Ministério das Relações Exteriores, 1950g).- Talvez uma das suas últimas atividades na Divisão tenha sido na defesa do mandato institucional da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL). Em Nova Iorque, ele já batalhara a favor da criação do organismo. Na sua chegada ao Rio de Janeiro, em 1949, trabalhou ativamente para a nomeação de delegações preparadas para dialogar com as equipes técnicas dos países vizinhos. No início de fevereiro de 1950, atuaria novamente após a comoção gerada na imprensa carioca e no governo pela notícia de que técnicos da CEPAL se deslocariam ao Brasil para realizar uma investigação. O temor era que o estudo demonstrasse aspectos negativos da economia brasileira, afetando as expectativas de atores econômicos estrangeiros. Não é possível saber se foi requisitado a examinar a questão ou atuou por própria iniciativa, mas Campos empenhou-se na defesa da organização. Ele assinalou que o governo brasileiro concordara que ela realizaria análises da situação econômica da América Latina. Não deveria, portanto, ser surpresa a chegada dos técnicos. A visita, ademais, decorria da ausência de dados fide­ dignos no exterior sobre a economia brasileira. Ele complementou: "inves­ tigações econômicas sérias são coisas de que muito necessitamos", sendo "difícil compreender o motivo da comoção jornalística e burocrática com a vinda dos técnicos" (Ministério das Relações Exteriores, I950e). As autoridades do Itamaraty estranharam o fato de os técnicos pla­ nejarem tal viagem sem convite prévio, se comunicando diretamentp m m n

Ministério da Fazenda, sem a intermediação do Itamaraty. Campos defendeu que qualquer economista poderia entrar no território nacional, independen­ temente de convite prévio. A exigência de tal solicitação seria "uma exigência ridícula, cabível nojapão da era do Shogunato ou no Paraguai de Francia". O fato de os economistas não terem se dirigido inicialmente ao Itamaraty seria "um pecado venial". Ele salientou que a obrigatoriedade da intermediação dos diplomatas seria um caminho "infinitamente mais lento", principalmente pelo fato de o órgão mal ter tempo "para tratar de problemas graves e essen­ ciais". Campos atacou, então, outro aspecto importante: Quando o Itamaraty, por falta de tempo e pessoal, tem sofrido uma cons­ tante erosão de sua área de responsabilidade fundamental (como por exemplo a negociação de acordos comerciais hoje transferida em parte para a Carteira de Exportação e Importação do Banco do Brasil), é difí­ cil meter-se a gente em brios por causa da indicação, por funcionário do Ministério da Fazenda, de um técnico brasileiro em indústrias têxteis para auxiliar a CEPAL na coleta de dados estatísticos essenciais. (Ministé­ rio das Relações Exteriores, 1950e, grifo no original).

O caso é Importante por demonstrar, mais urna vez, o espirito prag­ mático do diplomata. Ele não teve medo de apresentar aos seus superiores a incompetência nacional em levantar dados básicos sobre a economia bra­ sileira. Tampouco em, sutilmente, apontar que o serviço do órgão deveria ser voltado para a solução de problemas sérios e não para lidar com picuinhas e ciúmes administrativos. A crítica fundamentada da CEPAL era essencial para o processo de modernização do país e deveria ser fomentada em um espírito de utilidade e eficiência ao Estado. Mais importante, contudo, era a sua opinião de que o Itamaraty não deveria se preocupar em se constituir como a única janela do Estado brasileiro para o mundo, pois isso ocasionaria séria ineficiência na inserção internacional do país.

4.3. Uma proposta revolucionária: rompendo a hierarquia do Itamaraty Roberto Campos foi exonerado do cargo de Secretário Executivo da CCAC em maio de 1950. Em março de 1951, foi designado para ficar a serviço da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos. Tanto nas suas memórias como em outros relatos sobre sua vida profissional, o desligamento da Divisão Eco­ nômica foi apresentado como uma ruptura do órgão e, ao mesmo tempo, uma aquisição de independência e prestígio junto ao núcleo tecnocrático

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final do segundo governo Vargas (Campos, 1994, pp. 151 -195). Esse quadro não se conforma, no entanto, com o registro disponível nos arquivos, pois o diplomata foi um dos principais atores do processo de estudo e discussão da reestruturação do Itamaraty e da carreira diplomática. O início dessa dinâmica deu-se em 1951, quando o presidente Getúlio Vargas exortou seu Ministro das Relações Exteriores, João Neves da Fon­ toura, a reformar a estrutura organizacional e funcional do órgão. Fontoura desejava fazer uma "reforma de base e profunda, habilitando o Itamaraty para vinte anos mais de atividade" (10 de janeiro de 1953). Ele, inicialmente, agregou as lideranças mais tradicionais da diplomacia para executar a tarefa. Ao deparar-se com os resultados, observou serem as análises e as sugestões pouco imaginativas e até conservadoras. Essa falta de congruência com a agenda de modernização do governo levou-o a criar uma segunda instância. Dessa vez, contudo, decidiu agregar jovens expoentes da academia, do governo e do corpo diplomático para a tarefa. Os participantes da "Comissão de Estudo do Projeto de Reforma" perfaziam uma geração de ouro e muitos alcançaram, anos depois, altos cargos no governo e na iniciativa privada. Seis dos oito ocupariam cargos de ministros de Estado nas três décadas subse­ quentes (Ministério das Relações Exteriores, 1955a). A presidência da Comissão coube a Vasco Leitão da Cunha. Ele era assessorado por Antônio Azeredo da Silveira, Roberto Campos e Dário Castro Alves (este como assistente administrativo). De fora do órgão, participaram Hermes Lima, San Tiago Dantas, Rômulo de Almeida, Osvaldo Cordeiro de Farias e Arízio de Viana. Provavelmente pelo gênio organizador de Azeredo Silveira, os encontros foram taquigrafados e posteriormente transformados em atas, abrindo para a posteridade uma rara janela de observação sobre as discussões relacionadas à carreira diplomática e sobre como o Brasil deveria inserir-se no sistema internacional. Há duas séries das atas. A pri­ meira está encadernada e depositada na Biblioteca do Itamaraty no Rio de Janeiro (Ministério das Relações Exteriores, 1953). A segunda está disponível no fundo Antônio Azeredo da Silveira (AAS) no Centro de Pesquisa e Docu­ mentação sobre História Contemporânea do Brasil da Fundação Getúlio Vargas (CPDOC/FGV). Apesar de incompleta, essa série é suplementada por vários documentos contextuais e de apoio não reproduzidos na do Itamaraty (Ministério das Relações Exteriores, 1955a). Durante as mais de 20 sessões, observamos que Roberto Campos devotou grande atenção a três temas. O primeiro era se o ministério deveria transformar sua força de trabalho em especialistas. O segundo era o nível de fechamento do órgão para técnicos externos. Por fim, estava o crítico

tópico da hierarquia. Em todos os três pontos, o diplomata apresentou pre­ ferências e argumentos revolucionários que iam claramente contra a opinião da maioria de seus colegas de carreira. A questão da especialização já era alvo de sua atenção desde a pro­ posta de criação da Assessoria Econômica, apresentada acima. Campos era, naquela época, grande defensor do conhecimento econômico como fonte de legitimação tecnocrática para modernizar o país - "Nunca foi maior a pos­ sibilidade de controlar a natureza e nunca mais difícil o controle do homem sobre si mesmo", disse certa vez. Em outra ocasião, afirmou: "Nossa pobreza não é uma fatalidade imposta por um mundo injusto. É algo que podemos superar com diligência municiada pela emoção e disciplinada pela razão." (Campos e Drummond, 2013, p. 42 e 9). A aplicação do conhecimento técnico na burocracia, em sua opinião, era essencial para alcançar resultados ali­ nhados à agenda de desenvolvimento econômico do país. Isso era especialmente relevante na área diplomática, que sofria séria carência de quadros com formação econômica. Nesse contexto, ele acreditaya ser essencial a colaboração de técnicos externos. Mas isso não excluía a discussão mais ampla sobre se os diplomatas deveriam ter um perfil espe­ cialista ou generalista. Para Campos, a especialização era uma necessidade "reconhecida pelo consenso geral", especialmente na área econômica. Ele previa duas hipóteses para lidar com essa demanda. A primeira era forta­ lecer o núcleo técnico permanente de assessoramento dos diplomatas; a segunda transformaria os próprios servidores do Itamaraty em técnicos especializados. Ele desaprovou a primeira via, por considerar que o técnico carecia "de tato e sensibilidade política" para lidar diretamente com ativi­ dades diplomáticas, além de não ter "uma visão panorâmica das decisões tomadas com relação aos interesses políticos dos Estados". Ele ainda adi­ cionava a "ignorância" usual dos técnicos com relação a línguas estrangeiras. A iniciativa nesse tópico demonstra que Campos, a despeito de incentivador da presença de técnicos na diplomacia, concebia um espaço limitado e não direcionado às atividades-fim a esses atores. Ele, em particular, preferia a especialização do próprio diplomata. Na Comissão, lembrou sua experiência na Embaixada do Brasil em Washington para afirmar que se convencera "da necessidade de especializar-se em assuntos de caráter técnico, já que a qualquer momento era o diplomata chamado a participar de reuniões internacionais para as quais não tinha o sufi­ ciente preparo". Ele concebia a hipótese da especialização como uma "escolha voluntária" dois anos após a entrada na carreira. A administração introduziria mecanismos para incentivar áreas com grandes demandas, especialmente as

lotações na Secretaria de Estado e as remoções para o exterior (28/08/1952). Campos teve aliados na tese - como o técnico Rômulo de Almeida

mas ela

acabaria fracassando diante da resistência dos demais membros da Comissão, como Hermes Lima, Vasco Leitão da Cunha e, principalmente, Azeredo da Sil­ veira (Ministério das Relações Exteriores, 1953, p. 25). Roberto Campos tinha especial apreço pelo concurso público como método de recrutamento. Com o aprendizado de seu próprio sucesso, aplicou a via durante a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE): "As organizações tecnocráticas no Brasil que melhor sobreviveram foram aquelas que desde o início adotaram o princípio do concurso público como método de ingresso.", escreveu no seu volume de memórias (Campos, 1994, p. 193). Mas ele também via um desafio na compatibilização do con­ curso público com a eficiência do serviço público. Na Comissão, ele lançou uma controversa proposta. Primeiro, na sua opinião, estava vigorando no Itamaraty um "sistema fechado" que impedia "transfusões de sangue" de atores competentes externos. Era necessário que a organização se abrisse para o talento em áreas de conhecimento nascentes, cujas competências não fossem encontradas no órgão. A presença de "elementos externos" só poderia trazer "vantagens". Campos, todavia, indicava que a nomeação de pessoas estranhas à carreira deveria ficar a cargo do ministro e não do Presidente da República, pois, nesse último caso, poderia haver problemas - provavelmente decor­ rentes do uso político das nomeações. Em segundo lugar, combateu "o princípio da obediência estrita à hierarquia no preenchimento das funções de comando na Secretaria de Estado", ou seja, a "vinculação da responsabi­ lidade funcional à hierarquia", algo que "contraria a dinâmica imprescindível a uma eficaz seleção de líderes". Em sua opinião, a diplomacia deveria adotar um "sistema aberto para a ocupação de posto de comando". Dessa forma, um segundo secretário poderia, em decorrência de sua competência, chefiar um departamento cujos chefes de divisões fossem ministros de primeira classe. Só essa via, em sua opinião, poderia romper a "inércia do comando" e, ao mesmo tempo, enfrentar o "descaso da performance", em decorrência de a hierarquia traduzir-se automaticamente em chefia. No sistema vigente então, a hierarquia sedimentava o órgão e evitava desejáveis "revoluções" no serviço. Para ele, era o momento oportuno para fazer com que a chefia recaísse em "quaisquer funcionários público ou mesmo em qualquer indi­ víduo dotado de conhecimentos especializados quando o comando for do tipo técnico" (Ministério das Relações Exteriores, 1953: 08/01/1953).

A resistência às teses de Campos foi liderada por Vasco Leitão da Cunha. Desde o início dos procedimentos, ele não escondia seu desapreço às controversas propostas. Em um momento, disse que uma exposição do mato-grossense "daria provavelmente margem a debates prolongados" para convencer o adiamento da discussão. Esses adiamentos não reduziam o temor sobre as propostas. Em dezembro de 1952, por exemplo, logo após a 18a Reunião da Comissão, Leitão da Cunha redigiu uma carta para San Tiago Dantas solicitando que comparecesse à próxima reunião para com­ bater Campos e seu projeto, que "aniquilaria a própria carreira [diplomática]" (Ministério das Relações Exteriores, 1953:18/08 e 08/12/1952). Para Leitão da Cunha, o problema de "funcionários incompetentes e desinteressados chegarem a ocupar funções de chefia" não decorria do sistema fechado que prevalecia no Itamaraty. Isso estava em um momento anterior: nas promoções, que estavam longe do "objetivo e razoável", sendo então um processo "político e subjetivo". Ao indicar que a iniciativa de Campos levaria à "subversão" da carreira, admitia a existência de "jovens capazes e eficientes", mas esses, a despeito de terem "estudos" e "boa vontade", careciam do "ele­ mento experiência". Para ele, a liberdade de nomeação das chefias ocasionaria o "aniquilamento total da Carreira [diplomática]". Leitão da Cunha julgou a pro­ posta como "uma fórmula mais revolucionária" que talvez tivesse chegado 10 ou 20 anos antes do tempo. Ele foi secundado por Antônio Azeredo da Silveira, que avaliou ser perniciosa a substituição "de um critério objetivo para escolha dos chefes (carreira e hierarquia) por outro puramente subjetivo". Silveira acre­ ditava não existir, no Brasil, "experiência de sistema tão livre e aberto [como a proposta de Campos], e seria demais iniciar justamente nos serviçofs] do Minis­ tério do Exterior." Na sessão seguinte, de 11 de dezembro de 1952, Azeredo da Silveira retornou ao tópico. Para ele, foi uma vitória o Itamaraty progressivamente ter adotado "critérios objetivos e racionais" de recrutamento, afastando mecanismos "subjetivos de seleção". Ele indicava, porém, que havia um per­ manente estado de sítio sobre essas conquistas. Presidentes desejavam nomear indivíduos diretamente ou por indicação do ministro, carreiras auxiliares do órgão querendo ser transformadas ou equiparadas e até a ameaça de vinda de servidores de outros órgãos. A situação alcançada era, sem dúvida, um "retraimento e exclusivismo", mas seguia-se, aqui, em sua opinião, o "exemplo do que se pratica [nos] países mais avançados". Nesses centros, a carreira teria "ascendência cada vez maior" e seria "enorme des­ vantagem tirar o controle da Secretaria de Estado, através da modificação do critério de seleção de seus chefes, das mãos dos diplomatas." Para Silveira, 'q c

"seus titulares são funcionários obrigados a guardar disciplina e silêncio, impedidos frequentemente de se justificarem perante a opinião pública". Seria difícil que esses predicados fossem respeitados por pessoas externas. Ao possibilitar a entrada de atores estranhos, desprestigiar-se-ia o pessoal das "novas gerações escolhidas pelo critério da eficiência e capacidade, quando esses novos elementos já estão no limiar das funções de chefia do Itamaraty". Ele entendia "o argumento abstrato do sentido de competição, desafio e emulação" de Roberto Campos, mas acreditava que esses fatores já existiam pelo próprio aumento de quadros do órgão. Um ponto adicional é que a experiência dos "técnicos contratados para prestar serviços", indicava que, após algum tempo, estes "almejam burocratizar-se, conseguir as van­ tagens da estabilidade no serviço público ou coisa semelhante" (Ministério das Relações Exteriores, 1953:13/11 e 04,11 e 22/12/1952). Roberto Campos, após a argumentação de Silveira, tomou a palavra para criticar a visão corporativista de seu colega. Ele novamente indicou que a "dilatação no campo de escolha dos chefes" não excluía os diplomatas. Conseguiu o apoio de Arísio de Viana, do DASP. Esse técnico desmontou várias das teses de Silveira, inclusive o fato de comumente a pessoa com maior acesso a questões confidenciais, o ministro, ser de fbra*da carreira contrapondo-se ao argumento de que a entrada de atores externos poderia ocasionar risco à segurança da informação. Para Viana, muitos diplomatas de nível mais elevados não se interessavam pela maçante atividade de chefia ao retornar ao Brasil. Isso porque sair da chefia de um posto no exterior não se coadunava com a responsabilidade de liderar, na Secretaria de Estado, uma divisão de orçamento ou de material. Daí sua tese: Se estamos pensando em modificar o Itamaraty, não é apenas na apa­ rência que devemos modificar, mas é necessário também abrir o campo funcional para mudar o sistema até agora posto em vigor, a fim de dar um pouco mais de eficiência em proveito da política internacional do Bra­ sil (Ministério das Relações Exteriores, 1953).

Ele também concordava com Campos na questão da hierarquia, afir­ mando que a carreira diplomática não se assemelhava à militar, "onde a disciplina impõe [...] uma série de restrições à expressão da personalidade" (Ministério das Relações Exteriores, 1953). Faltavam, ainda, os pronunciamentos de Rômulo de Almeida, Oswaldo Cordeiro de Farias, San Tiago Dantas e Hermes Lima. O primeiro a mani­ festar-se foi Cordeiro de Farias. Falando do ponto de vista de um militar, julgou que, a despeito do interesse em aumentar o "rendimento" dos ser­ viços do Itamaraty, percebia que o país atravessava "uma fase de inHicr-i^n^^

generalizada e de subversão hierárquica". Daí a necessidade de "reforçar" a hierarquia e a disciplina. Ademais, entendia que, se em um sistema fechado não se conseguiam boas chefias, na modalidade aberta essa possibilidade ficava ainda mais remota. Hermes Lima concordava. Os chefes deveriam ser escolhidos entre os membros da carreira. Havia "qualidade razoável de can­ didatos capazes". Ele foi mais direto na crítica à questão da hierarquia. Seria inadequado que um terceiro secretário chefiasse o gabinete do ministro ou um primeiro secretário, o Departamento Político. Já Rômulo de Almeida acre­ ditava que o processo de circulação da força de trabalho entre os postos e a Secretaria de Estado acabava levando a uma oferta aleatória de chefes de serviço. Seria, na sua opinião, "impraticável" fechar completamente o órgão, em especial em uma "época de transições aceleradas". Era preciso flexibi­ lidade de espírito, e esse atributo era mais difícil de encontrar nos níveis mais elevados da carreira. Ele abraçou uma fórmula intermediária, permitindo que somente servidores públicos, de grau equivalente, pudessem ocupar cargos, e mesmo assim de forma excepcional (Ministério das Relações Exte­ riores, 1953: 21/01/1953). San Tiago Dantas apresentou as teses mais interessantes em suas várias manifestações sobre o assunto. Concordando com a concepção admi­ nistrativa de Campos, opinou que o órgão se dividia em funções de planeja­ mento e de execução. O planejamento exigiria o critério de competência; na execução, o papel central era a hierarquia, pois seriam essenciais os laços da disciplina. Ele criticou Cordeiro de Farias ao indicar que, no planejamento, uma tese boa recebe aderência "venha de onde vier" - seja de servidor de carreira ou de atores externos. Ele não julgava adequada a tese de que "o Itamaraty seja um sistema fechado dentro do qual a única intromissão estranha é a do Ministro de Estado." A sua leitura sobre o que se passava em outros países também era distinta da apresentada por Azeredo da Silveira. Para ele, em outros países, as chancelarias admitiam a "intromissão estranha" de elementos externos. Ele complementou apresentando uma comparação com outros órgãos do governo brasileiro - exemplo semelhante foi dado por Arízio Viana. San Tiago Dantas apontou que a realidade do serviço público era de completa abertura para preenchimento de cargos de chefia. Existia, assim, "uma tendência para confiar a chefia dos serviços a técnicos esco­ lhidos dentre pessoas competentes, sem o requisito de funcionário público." Sobre a questão da politização, em sua opinião, ela deveria ser celebrada como ideal democrático: [A]cho benéfico que o Itamaraty se possa abrir para influências externas, sobretudo para uma participação mais ativa de elementos nup traHu-

zem a orientação política do momento, fortalecendo a posição do Minis­ tro de Estado, encarregado de representar o contingente histórico do momento, o que alarga, em vez de diminuir, os horizontes do Ministério. (Ministério das Relações Exteriores, 1953: 22/12/1952).

Era por isso que apoiava a tese de Campos no tocante, por exemplo, ao cargo de Secretário Geral - deveria ser de livre nomeação. Mas a con­ cordância não era completa. Na parte da execução, referente às chefias de divisões e serviços, sua concepção era manter o papel da hierarquia. A aplicação da liberdade de nomeação de chefias de atividades rotineiras era "um pouco audaciosa" e comportaria riscos maiores do que ocasionais bene­ fícios, em sua opinião. Ele deixou claro, contudo, que a escolha da fórmula endógena comportaria sérios problemas caso fossem criadas careiras admi­ nistrativas especializadas (futuramente denominadas de assistente e oficial de chancelaria), pois elas não conseguiriam atrair e reter bons profissionais em decorrência de não ofertar "funções de ordem e de nível superiores" aos seus membros (Ibid.). Quatro sessões depois, San Tiago Dantas detalhou seus argumentos: No meu caso, sou francamente favorável a que a’administração pública, nos seus pontos de maior influência sobre a orientação do Poder Execu­ tivo, fique largamente aberta à participação de homens escolhidos com amplitude de critério, pensando com isso em aumentar o contingente de influências políticas na orientação dos negócios administrativos. Não sou favorável a que se feche o Poder Executivo como um monopólio da burocratização, mesmo quando seja a mais qualificada do país, o que eu penso se pode dizer francamente a respeito do corpo do Itamaraty. Na verdade, temos aí uma opção. Ou somos partidários de uma tecnização [SIC] da estrutura administrativa e, nesse caso, a nossa tendência é para criar o monopólio burocrático e só admitir uma janela aberta, na posi­ ção do Ministro de Estado, ou, pelo contrário, introduzir um contingente político e permitir que esses elementos entrem nos postos de direção. Por mim, acho que esse segundo critério é mais salutar, mais condizente com o regime democrático, mais aberto a um sistema de valorização da vida pública e, sobretudo, mais de acordo com a ideia de que os negócios administrativos devem ser inspirados pelos homens que têm a confiança do povo e não apenas pelos que têm uma boa formação intelectual. Não basta ser um grande técnico para dirigir a política de um país. É preciso ser responsável diante do povo pelo que se diz. Isto é uma característica da administração eminentemente democrática. Por esse motivo, conti­ nuo fiel à fórmula que subscrevi juntamente com o Secretário Campos: a de que o Ministério, em seus mais altos postos, especialmente os Depar­ tamentos Político e Econômico, fique aberto para receber a contribui­ ção que o Ministro de Estado, como representante da política nacional,

quiser introduzir, através de personalidades importantes. (Ministério das Relações Exteriores, 1953: 28/01/1953).

Roberto Campos, a despeito do grande respeito e admiração por San Tiago, sentiu-se incomodado diante das justificativas do aliado. O seu objetivo era elevar a "área de escolha de elementos técnicos", de forma a "permitir que se capturem técnicos especializados não encontrados com muita frequência nos quadros do Itamaraty." Já o professor de direito buscava a "injeção de elementos politizantes". Ao imiscuir questões políticas na administração, Campos preocupava-se com "a limpidez do trabalho buro­ crático" e com o alcance de resultados contrários aos seus objetivos. Afinal, a sua meta não era que o Estado refletisse a composição de forças políticas da sociedade, mas que a burocracia pudesse atuar de forma mais eficiente e com os melhores técnicos disponíveis no país (Ibid.). Ao final do embate, Vasco Leitão da Cunha, Cordeiro de Farias, Hermes Lima e Azeredo Silveira votaram contra a flexibilização da hierarquia e a abertura do órgão. San Tiago Dantas, Rômulo de Almeida e Roberto Campos foram a favor. A despeito das longas discussões, os efeitos imediatos da Comissão foram praticamente nulos. O ministro Neves da Fontoura pediu exoneração em junho de 1953, e a nova administração (Vicente Rao) não prosseguiu com a agenda de reformas. Nesse contexto, uma análise apressada poderia levar à conclusão de que as dezenas de horas devotadas aos mais diversos problemas da moder­ nização do aparato diplomático foram em vão. Mas a análise das atas das duas próximas comissões - as de 1956 e 1960 - demonstra uma preocu­ pação em recuperar as discussões do início da década de 1950 (exemplos em: Ministério das Relações Exteriores,1956a; Ministério das Relações Exte­ riores, 1959). Essas instâncias, porém, seriam organizadas somente com a participação de diplomatas e trabalhariam repetidamente para reforçar e expandir a autonomia da diplomacia profissional, afastando-se do ideal de abertura concebido por Roberto Campos. Três dos participantes da Comissão seriam futuramente alçados ao cargo de Ministro das Relações Exteriores (Hermes Lima, San Tiago Dantas e Azeredo da Silveira), oportunidades nas quais teriam o preparo adequado para compreender a organização e exe­ cutar muitas das mudanças que discutiram anos antes. Ainda que tenha sido derrotado, a atuação de Roberto Campos na Comissão merece uma reflexão mais pormenorizada. O primeiro ponto a ser examinado é a aparente contradição entre sua celebração do concurso público como método de excelência no recrutamento da mão-de-obra estatal e, ao mesmo temoo. seu deseio aue os postos de liderança Hn f ~

abertos a qualquer pessoa. O primeiro modelo reproduzia o ideal daspiano do Estado Novo; o segundo, a estrutura de patronagem tradicional. Como compa­ tibilizar tais mundos? O diplomata-economista tinha uma visão bastante sofis­ ticada para enfrentar tal dilema. Ele partia da premissa que o Estado deveria sempre recrutar os melhores profissionais disponíveis no mercado. O foco deveria ser o mérito individual e não em aspectos corporativos. Essa crença decorria de sua experiência profissional. Tendo entrado no Itamaraty como um desconhecido intelectual, quase ninguém viu seu potencial no início da carreira. Como bem afirmou Gilberto Amado, em 1964: "Eu achava que ele [Campos] não tinha muito futuro, pois usava roupa preta com sapatos ama­ relos." (O Cruzeiro, 17 de outubro de 1964). Esse tipo de preconceito certa­ mente teria impedido sua contratação como diplomata se não existisse con­ curso público e tampouco teria favorecido sua carreira, caso tivesse iniciado em outro período que não a turbulenta Segunda Guerra Mundial - afinal, ele não conhecia ninguém no órgão e foi lotado na Divisão de Material, sendo ridicularizado pelo provincianismo. Foi somente a abertura de "novas fron­ teiras" no multilateralismo e no tema econômico que conseguiu demonstrar sua capacidade (Campos, 1994, pp. 33 e 43). Se o concurso público era essencial para recrutar os'm elhores ele­ mentos da sociedade, Campos preocupava-se com um problema associado à própria vitória desse modelo de gestão da força de trabalho do Estado. Ele desejava evitar o enquistamento de uma burocracia insulada e sedi­ mentada em características retrógradas e pouco adequadas para enfrentar um dinâmico sistema internacional. Sua concepção de meritocracia, com base em sua experiência pessoal, era radical. Se os diplomatas fossem os melhores profissionais para exercer posições de liderança, a abertura que propunha não teria efeitos sobre o órgão - a cúpula seria naturalmente da carreira. O mesmo valeria no caso da experiência decorrente de hierarquia, com diplomatas mais antigos ocupando posições de chefia. Ele, todavia, não acreditava que isso seria possível, pois, em sua opinião, a diplomacia profissional enfrentava desafios técnicos os quais não podiam ser compreendidos e tampouco solucionados com o perfil tradi­ cional dos diplomatas da ativa, mesmo quando recrutados pela via do con­ curso público. Era para lidar com a rigidez burocrática e o engessamento da mão de obra em um mundo cada vez mais dinâmico que apresentou suas três cruciais sugestões. De forma alguma pretendia fragilizar o papel do diplomata. Como deixou claro, os técnicos não tinham o perfil e a capa­ cidad e negociadora necessários para lidar com a agenda internacional. A união do técnico e do diplomata, portanto, era essencial. A natureza desse

último, no entanto, deveria ser ajustada para estar em posição adequada no diálogo. A especialização, quando não natural, deveria ser estimulada pelo próprio Itamaraty. Outra consequência de sua visão era o papel que a diplomacia pro­ fissional deveria ocupar na condução da política externa. Seu perfil "plane­ jador" e tecnocrático não necessariamente foi sinônimo de centralizador. Ele concebeu a diplomacia como um nicho específico da ação estatal - um pouco mais largo do que as concepções tradicionais, mas um pouco mais restrita do que os padrões defendidos por muitos de seus colegas de car­ reira. Sua opinião era que o Itamaraty não deveria controlar toda a interface do Estado brasileiro no exterior em decorrência das próprias limitações temáticas, regulatórias e de especialização do órgão. Se o mundo caminhava para a fragmentação e pela explosão da técnica, seria mais adequado que alguns temas fossem conduzidos por burocracias específicas do Estado como o da imigração, por exemplo (Ministério das Relações Exteriores, 1953: 18/08/1952). * A despeito do caráter inovador e até iconoclasta, a leitura das propostas de Campos e as críticas de seus colegas de carreira demonstram como a pro­ posta do mato-grossense era idealista. Ele partia da premissa que os atores envolvidos na escolha do melhor servidor para uma determinada posição eram personalidades racionais despidas de motivos ulteriores e dissociadas do processo político. Tanto Azeredo da Silveira como Leitão da Cunha tinham como referências o histórico administrativo do órgão, que indicava uma complexa e confusa situação entre diplomatas e outros servidores - o que ajuda a explicar o ceticismo em relação às propostas de Campos, em especial na área econômica. Devemos iniciar a análise em 1908, na gestão do Barão do Rio Branco, quando foram criadas duas vagas para o cargo de adido consular, uma iniciativa para dinamizar o comércio exterior. Somente na administração Octávio Mangabeira, no entanto, com a criação dos Serviços Econômicos e Comerciais, os adidos finalmente receberam missões específicas. Eram, então, 13. Um dos primeiros a ocupar uma dessas posições foi o escritor Monteiro Lobato, que se deslocou para Nova Iorque. Não foi bem recebido pelas carreiras já estruturadas do quadro. Seu chefe deu-lhe, para trabalhar, "um cômodo escuro, pequeno, sem luz" (Lajolo, 2009, p. 40). Os cargos foram extintos posteriormente, mas foi criado o de Conselheiro Comercial, com atribuições semelhantes. A administração Vargas utilizou essas vagas como prêmio para aliados, por ser uma nomeação direta que carecia de qualquer tipo de r n n r i i r s n H p n rn \/p < ; p s p u s membros n o H p r ip m c o r

o quadro diplomático por determinação presidencial. Era urna prebenda disputada no sistema de cooptação do Estado Novo. Tal quadro, ocupado muitas vezes por incompetentes à procura de urna sinecura e com acesso privilegiado ao Palácio do Catete, era severamente criticado pela maioria dos diplomatas. Seria natural que Azeredo da Silveira e Leitão da Cunha pen­ sassem que o mesmo pudesse ocorrer com os cargos de chefia da Secretaria de Estado caso a proposta de Campos prosperasse. O papel da política doméstica na estruturação da administração do Itamaraty também foi fonte de controvérsia e, aqui, a oposição era entre a diplo­ macia profissional e o académico San Tiago Dantas. Ainda que Azeredo da Silveira e Roberto Campos tivessem grandes diferenças entre si, ambos con­ cordavam que a direção da política externa deveria ser afastada do processo político. O primeiro preferia um insulamento mais rígido, com as fronteiras determinadas primeiramente pela carreira diplomática e, segundo, pela hierarquia; Campos abraçara a flexibilidade de urna tecnocracia iluminada em uma organização de fronteiras porosas e dinámicas, em que o mérito suplantasse a autoridade hierárquica. Nos dois casos, havia a premissa de que a intervenção do processo democrático na estrutura de recrutamento no aparelho estatal é deletéria em termos de resultados para a sociedade. Na questão específica da hierarquia, é oportuno examinar o pronun­ ciamento do general Cordeiro de Farias. Vivia-se, durante as sessões da Comissão, a turbulência do segundo governo Vargas (1951-54). Havia, no período, grande animosidade no quadro político e, especialmente, dentro das Forças Armadas. O general acompanhava de perto as atividades do Clube Militar e liderava o Comando Militar do Norte. Estava, nesse contexto, enfronhado no ambiente de conflagração, especialmente no embate entre o grupo de militares crítico do populismo do governo e os reformistas, muitos deles de patentes mais baixas. A despeito de Cordeiro de Farias e vários de seus colegas de carreira terem, na juventude, constituído uma geração refor­ mista, eles preocupavam-se cada vez mais com a instabilidade das Forças Armadas diante da intervenção do populismo na hierarquia funcional (ver Mccann, 2007; Stepan; 1971). Era por essa razão que criticou o projeto de Roberto Campos de permitir que subordinados chefiassem seus superiores hierárquicos da carreira, além de permitir que pessoas externas ocupassem posições estratégicas no aparelho de Estado por intermédio de indicação política. Seu pronunciamento é importante por ajudar a esclarecer a razão de os militares terem insulado a diplomacia como reduto exclusivo de uma carreira de Estado após o golpe militar de 1954.

O tema da criação de uma carreira paralela à diplomática para atuar na administração do Itamaraty demonstra a persistência da relevância da preocupação de Roberto Campos com a meritocracia. Até 1931, havia três carreiras paralelas no Itamaraty, uma delas a de Secretaria de Estado. Ela era predominantemente administrativa, com seus membros passando a maior parte de suas carreiras no Rio de Janeiro. A unificação dos quadros, con­ cluída em 1938, foi celebrada como uma vitória que permitiria a todos os profissionais atuarem em atividades diplomáticas, consulares e administra­ tivas ao longo de suas respectivas carreiras. Não demorou muito para que fosse identificada uma clara deficiência no órgão: quase ninguém desejava permanecer no Rio de Janeiro e muito menos gerenciar e se especializar em atividades administrativas. A "memória institucional" do cotidiano de serviço esvaía-se no ritmo dos ciclos de remoções do serviço exterior. Havia, por­ tanto, crescente consenso sobre a necessidade de criação de um quadro suplementar de servidores para apoiar administrativamente a atividade diplomática. Uma das discussões da Comissão foi exatamente qual papel essa nova carreira deveria exercer dentro da organização e como se daria a fronteira com a área diplomática em termos de ocupação de cargos. A resposta de Roberto Campos, deduzida de suas manifestações na Comissão, era clara. O deslocamento do diplomata para atividades de rotina e gestão de serviço representaria, em muitos casos, um custo de oportu­ nidade inaceitável em termos de eficiência e racionalidade. A criação de uma nova carreira, desse modo, era importante no contexto de especialização do Estado. Ele divergia de seus colegas diplomatas somente sobre o nível de responsabilidade que os ocupantes de tal cargo poderiam exercer. Como desejava que a maioria dos cargos de chefia fosse de livre nomeação e que somente o mérito pessoal (e não a hierarquia da organização) fosse rele­ vante, naturalmente seria possível aos servidores do quadro administrativo chefiarem diplomatas. Essa tese seria fragorosamente derrotada. Usando como modelo as Forças Armadas, a criação dos quadros de Oficial e Assistente de Chancelaria e a evolução organizacional do órgão criaram uma rígida estrutura hierárquica e de cultura organizacional pela qual é praticamente impossível aos diplomatas subordinarem-se aos servi­ dores das carreiras administrativas - não importando se os últimos possuem mais competência, conhecimento e experiência nas atividades-meio. Essa resultante seria criticada por Roberto Campos por se basear em normas que substituíam automaticamente o papel do mérito na administração pública por convenções artificiais e corporativas. O ponto mais oportuno, como apontou San Tiago Dantas, talvez tenha sido o de que uma elevada restrição dos cargos de chefia aos diplomatas ocasionaria um a h n ita i t-orinrs« Hq

expectativas e desafios para os ocupantes dos cargos administrativos, o que dificultaría o recrutamento da melhor mão-de-obra disponível no mercado e os próprios incentivos de produtividade na carreira. Isso, por sua vez, dimi­ nuiria a eficiência do órgão em realizar sua missão.

4.4. O planejador iconoclasta da política exterior A despeito de seu nome reverberar sobre a história do Brasil na segunda metade do século XX, o diplomata Roberto Campos, o iconoclasta planejador, colecionou seguidas derrotas profissionais. Como um icono­ clasta destemido, foi ágil ao proferir suas retumbantes críticas e mordazes comentários. Mas nunca se iludiu sobre a capacidade de seus contempo­ râneos de compreendê-lo. Como afirmou uma vez: "Sempre fui um lutador de causas perdidas, porém não me sinto capaz de ser um médico de situações agônicas..." (Campos & Drummond, 2013, p. 43). Este capítulo apresentou a atuação de Campos no período entre seu retorno de Nova Iorque para o Rio de Janeiro (1949) e sua remoção para Los Angeles (1953). Foram apresentadas duas instâncias em que btiiplomata foi ativo na tentativa de modernizar o Itamaraty. A primeira foi na reforma do setor econômico do órgão. A despeito de apresentar-se como "lutador de causas perdidas", observamos que ele foi bem sucedido em reestruturar a diplomacia econômica. Foi em decorrência de sua iniciativa de injeção de técnicos externos no órgão e da centralização do mandato de coordenação de negociações comerciais multilaterais que o Itamaraty se posicionou como ator central na definição da inserção internacional do país no domínio econômico. Ainda que o Ministério da Fazenda, a CACEX e o Ministério da Indústria e do Comércio tentassem, no futuro, usurpar a autoridade do Itamaraty na área de negociações comerciais internacionais, o órgão manteve sua proeminência no processo decisório, mormente na atividade de coorde­ nação. Essa situação permanece até hoje. A vitória na batalha burocrática não esconde uma derrota sofrida pelo diplomata. Seu objetivo inicial era criar uma instância técnica de estudo separada do cotidiano decisório. A desvinculação do planejamento da exe­ cução seguia uma concepção abstrata e idealista sobre o funcionamento do governo. Ela fracassaria no PPS americano e em outros países, sofrendo o mesmo destino no Brasil (Bloomfield, 1978; Madar, 1980; Pugliaresl & Berliner, 1989). No final de 1950, vários diplomatas retomaram a iniciativa de Campos f ~ r \ -> < r

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do grupo ligado à formulação da Operação Pan Americana e foi executada com a posse de João Araújo Castro no Departamento Político, em julho de 1958. Para Castro, "a ideia de planejamento diplomático [...] é uma ideia vito­ riosa" porque não era possível "executar uma política exterior sem o prévio assentamento de suas bases, sem a prévia indicação de seu sentido e sem a prévia definição de suas linha mestras" (Jornal do Brasil, 10 de julho de 1958). Em novembro de 1959, foram criados a Comissão de Coordenação da Política Econômica Exterior, o Grupo Interno de Coordenação da Execução da Política Econômica Exterior e o Secretariado Técnico de Análise e Plane­ jamento da Política Econômica Exterior (STAP). Essas três instâncias extin­ guiram oficialmente a CCAC, criação de Roberto Campos, e, em um primeiro momento, pareciam reproduzir fielmente o projeto de 1950 de separação entre planejamento e execução. O STAP, vinculado à Secretaria Geral Adjunta para o Planejamento Político, ficaria instalado no 5o andar de um prédio na Avenida Getúlio Vargas e teria, em sua equipe, chefiada por Paulo Nogueira Batista, na década de 1960, 11 economistas e estatísticos. Tal núcleo foi ativo na produção de vários trabalhos técnicos que subsidiaram a atuação externa do país, mormente em temas econômicos e multilaterais. Parecia um promissor começo, mas a ideia de planejamento na diplomacia seria logo rechaçada pela cultura institucional do órgão. Criticava-se que a área tinha "pouca ou nenhuma produtividade"; muitos questionavam sua "própria uti­ lidade". Havia "certa perplexidade" questionando sua "estrutura, funciona­ mento, âmbito de ação, competência e responsabilidade". Em pouco tempo, a função do órgão foi vulgarizada para a preparação de artigos, discursos e conferências da cúpula do ministério (Ministério das Relações Exteriores, 1968, p. 47, pp. 52-53, pp. 89-91). Hoje, a construção de cenários prospetivos e o planejamento são exercícios raramente conduzidos, não fazendo parte da cultura organizacional do órgão. Vive-se na rotina burocrática, nos âmbitos mais baixos da hierarquia; nas instâncias mais centrais, impera a agenda de crise e de urgências, saltando-se de problema em problema. Diante dessa experiência, conviria examinar se a ambição de Campos poderia, de alguma forma, ser aplicada aos dias atuais. Uma segunda derrota foi no processo de reforma do Itamaraty durante o segundo governo de Getúlio Vargas (1951 -54). Convocado pelo ministro Neves da Fontoura, esteve em um grupo de alto nível reunido para transformar a diplomacia profissional e a estrutura do Itamaraty. Utilizando sua experiência de Washington, lançou propostas extremamente arrojadas que ocuparam a agenda da Comissão por vários encontros: primeiro, sugeriu especializar os diplomatas em disciplinas exigidas pelo serviço; segundo, recomendou abrir o órgão, inclusive os cargos de chefia, para técnicos externos; por fim, apre­ sen)-™ ■= >r'or

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chefia. As sugestões tinham o potencial de reconfigurar não só o Itamaraty como a própria identidade funcional dos diplomatas. Elas refletiam a preocu­ pação de que o concurso público de provas e a promoção em uma hierarquia eram passos positivos e necessários, mas não suficientes para ofertar mão de obra adequada ao Estado. Enquanto a maioria dos modernizadores pensavam essas duas questões como um ponto de chegada, Roberto Campos as julgava como pontos de partida. Em especial, avaliava como ineficiente a rigidez hie­ rárquica em um sistema fechado. Ele foi combatido pela maioria dos membros da comissão nos três tópicos, especialmente por Antônio Azeredo da Silveira e Vasco Leitão da Cunha. Os dois diplomatas julgaram as propostas extremamente idealistas e com o potencial de reverter as vitórias do Itamaraty em diminuir o nível de intervenção externa, principalmente de políticos, em seu funcionamento interno. Considerando o histórico das nomeações no serviço público em cargos de livre nomeação, os dois estavam corretos. Infelizmente, era limitada a capacidade estatal de deixar a política de lado e ser guiada pelo altruísmo de uma visão tecnocrática. Mesmo assim, não deixa de ser pertinente o alerta de Roberto Campos e seus aliados sobre os problemas organizacionais decorrentes da conjunção de um sistema fechado de recrutamento com o uso de uma rígida hierarquia para a seleção das chefias. Se o determinante de tudo na organização é a posição relativa na carreira, os incentivos são todos calibrados para a busca de promoções e não diretamente para a melhoria do serviço - os meios transformaram-se em fins em si mesmos. A aplicação, por várias décadas, desse sistema gerou situações que provavelmente seriam consideradas por Campos como esdrúxulas. Diplomatas em cargo de chefia são recorrente­ mente defenestrados de suas respectivas posições de liderança simples­ mente pelo plano de remoções alocar, em suas áreas, colegas de estatura hierárquica mais elevada. Campos ainda foi um profeta de vanguarda ao alertar sobre a comple­ xidade que a profissão diplomática enfrentava no exterior e como mudanças constantes do sistema internacional exigiam flexibilidade e acelerada capa­ cidade de aprendizagem. Em sua opinião, o perfil "generalista" da força de trabalho era inadequado para enfrentar essa realidade. Isso ficava claro até para questões de administração interna do órgão. Nesse contexto fluido, a criação de carreiras paralelas no Itamaraty de pouco adiantaria em decor­ rência do horizonte profissional limitado que ofereceriam aos seus ocu­ pantes, pois as chefias de serviço seriam impreterivelmente diplomatas na arquitetura defendida por Silveira e Leitão da Cunha. Nesse caso, novamente, foi novamente um "lutador de causas Qerdidas".

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