O IMPACTO DA CONCILIAÇÃO NA IMAGEM DO PODER JUDICIÁRIO: UMA EXPERIÊNCIA NA JUSTIÇA FEDERAL CYNTHIA ALMEIDA ROSA ORIENTADORAS: PROF.ª DR.ª GEISA DE ASSIS RODRIGUES E PROF.ª DR.ª CLARICE SEIXAS DUARTE APOIO: PIVIC MACKENZIE RESUMO Este trabalho busca apresentar um histórico da Conciliação na Justiça Federal em São Paulo, abordando as iniciativas implementadas pelo Tribunal Regional da 3ª Região, além de outras experiências correlatas. Aborda também o contexto teórico que justifica a relevância da conciliação no Judiciário, especialmente no âmbito da Justiça Federal. PALAVRASCHAVE: conciliação; justiça federal. ABSTRACT This study aims to present a history of Conciliation in Federal Court in São Paulo, addressing the initiatives implemented by the Regional Court of the 3rd Region, as well as other correlated experiences. It also addresses a theoretical context that justifies the importance of conciliation in the judiciary, especially in the context of the Brazilian Federal Court. PALAVRASCHAVE: Conciliation; Federal Court .
1. REFERENCIAL TEÓRICO Mauro Cappelletti, professor da Universidade de Florença (Itália), e Bryant Garth, docente da Universidade de Stanford (EUA), assinam o título “Acesso à Justiça”, obra que fundamenta os estudos de conciliação como ferramenta para garantir efetividade ao Direito. Os juristas se amparam na ideia de que as diferenças entre os litigantes interferem no acesso prático e pleno ao sistema judicial, sobretudo no que diz respeito à disponibilidade de recursos durante o litígio. A incapacidade que muitos têm de usar a justiça e suas instituições, resumida no conceito de “pobreza no sentido legal”, não era assunto relevante ao Estado. Limitavase, assim, a garantir a igualdade de acesso formal à justiça. Assim como trabalho, saúde, educação e segurança demandam atuação positiva do Estado para que se verifique gozo pleno como direitos sociais básicos, o acesso à justiça foi reconhecido direito de mesma estatura. “De fato, o direito ao acesso efetivo tem sido progressivamente reconhecido como sendo de importância capital entre os novos direitos individuais e sociais, uma vez que a titularidade de direitos é destituída de sentido, na ausência de mecanismos para sua efetiva reinvindicação. O acesso à justiça, pode, portanto, ser encarado como requisito fundamental – o mais básico dos direitos humanos – de um sistema jurídico moderno e igualitário que pretenda garantir, e não apenas proclamar os direitos de todos.” (1988) Além de elencar os obstáculos encontrados pelas partes, a obra traz soluções cabíveis, entre as quais a conciliação. Publicado em 1978, o texto já enfatiza algumas abordagens discutidas contemporaneamente: “Existem vantagens óbvias tanto para as partes quanto para o sistema jurídico, se o litígio é resolvido sem a necessidade de julgamento. A sobrecarga dos tribunais e as despesas excessivamente altas com os
litígios podem tornar particularmente benéficas para as partes as soluções rápidas e mediadas”. Outro texto clássico nessa seara, da autoria de Marc Galanter, “Why the ‘Haves’ Come Out Ahead: Speculations on the Limits of Legal Change”, originalmente publicado em 1974 na revista Law and Society Review, explora as diferenças de porte entre as partes. De acordo com Galanter, é possível distinguir os litigantes ocasionais ( oneshotters ) daqueles que habitualmente demandam no Judiciário ( repeat players) . Dado o desequilíbrio, deveriam ser tratados em conformidade com suas possibilidades, numa ideia de paridade de armas. Assim desenvolve: “Because of differences in their size, differences in the state of the law, and differences in their resources, some of the actors in the society have many occasions to utilize the courts (in the broad sense) to make (or defend) claims; others do so only rarely. We might divide our actors into those claimants who have only occasional recourse to the courts (oneshotters or OS) and repeat players (RP) who are engaged in many similar 1
litigations over time” .
No Brasil, são expoentes em favor da conciliação os professores Kazuo Watanabe e Ada Pellegrini Grinover. Ambos integram o corpo docente da Escola de Direito do Largo São Francisco, da Universidade de São Paulo, cujo curso de graduação já conta com cadeira específica para tratar de conciliação e mediação. INTRODUÇÃO Morosidade, inacessibilidade e custo são termos próprios do senso comum para se referir ao Judiciário no Brasil. Do mesmo modo, foram aplicados pela professora Ada Pellegrini Grinover (2008), ao definir o que ela chama de “crise da Justiça”. No texto “Os Fundamentos da Justiça Conciliativa”, a docente expõe as fragilidades do aparelho judiciário e aponta a conciliação – bem como os demais métodos alternativos de solução de conflitos – como saída viável para a melhoria da prestação jurisdicional. No entanto, a jurista sublinha que, não obstante se verifique um inegável ganho administrativo com a adoção da prática, graças à celeridade e à possibilidade de 1
Em tradução livre: “Por causa de diferenças no seu porte, diferenças de direito e diferenças em seus recursos, alguns dos atores na sociedade têm muitas ocasiões para utilizar os tribunais (em sentido amplo) para propor (ou se defender) demandas; outros o fazem apenas raramente. Podemos dividir nossos atores para aqueles requerentes que recorrem apenas ocasionalmente aos tribunais (litigantes ocasionais, oneshotters ou OS) e jogadores repetitivos ( repeat players ou RP), que estão envolvidos em diversos litígios semelhantes ao longo do tempo”.
melhor gestão do acervo dos cartórios, devese destacar a relevância do papel da conciliação judicial para a afirmação da cidadania. A autora defende o “fundamento social das vias conciliativas” e a “participação popular na administração da justiça”. É no contexto da democratização do acesso ao Judiciário que se insere esta pesquisa. Uma vez que a ruptura com a liturgia própria dos ritos processuais é possível no contexto da autocomposição, em especial no que se refere aos esforços de conciliação no Judiciário, fazse necessário identificar qual o real impacto que a 2
iniciativa tem na percepção que o próprio cidadão tem da Justiça . O número de acordos realizados, por exemplo, pode indicar caminhos, mas é a palavra do próprio interessado e principal ator que pode revelar se a iniciativa foi absorvida de forma positiva ou não, como melhor prestação jurisdicional. No caso específico da Justiça Federal, é preciso situar a problemática no âmbito do ‘grande litigante’ e da ‘litigiosidade repetitiva’. Expressa na Constituição, a competência da Justiça Federal na esfera cível, aspecto abordado nesta breve investigação, decorre da presença da União, entidade autárquica ou empresa pública federal na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes (art. 109, I) e do litígio envolvendo Estado estrangeiro ou organismo internacional e Município ou pessoa domiciliada ou residente no País (art. 109, II). Há uma evidente e imediata discrepância entre a dimensão do ente público, acostumado a estar em juízo, e a do cidadão, o que torna esse tipo de esforço de conciliação um projeto com peculiaridades próprias. Assim, destacase o papel assumido pelo Judiciário nesse tipo de iniciativa, atuando em prol do reequilíbrio de relações marcadas pela desigualdade entre o usuário, notadamente hipossuficiente, em contraposição a litigantes como, por exemplo, a Caixa Econômica Federal e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Tal conduta não denota qualquer sinal de benemerência, porquanto tratase de mera atenção ao comando do artigo 3º, III, da CF 3
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Além da transação, outro instituto correlato que tem ganhado relevo é o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), surgido num contexto de proteção de direitos transidividuais e amparado pela prática da conciliação préprocessual. Geisa de Assis Rodrigues estuda o tema na obra “Ação Civil Pública e Termo de Ajustamento de Conduta: teoria e prática”, publicado em 2011 pela Editora Forense. 3 A primeira Central de Conciliação (CECON) da Justiça Federal da 3ª Região, instalada na capital paulista, foi inaugurada em 30 de junho de 2011. As matérias mais encaminhadas para a CECON são as relativas ao sistema financeiro de habitação, além de contratos bancários da Caixa Econômica Federal, danos morais, cobranças dos Correios, execuções fiscais dos conselhos profissionais (cobranças de anuidades), aposentadoria por invalidez e auxíliosdoença que tiveram pedido indeferido pelo INSS. Nos setores acontecem audiências relativas a processos que tramitam na primeira e na segunda instâncias, além de uma pauta préprocessual.
De fato, é comum se imaginar que, diante de uma situação de desigualdade manifesta, o conciliador e o juiz devem adotar uma postura ativa que permita um pretenso equilíbrio por meio do ‘empoderamento’ das partes menos aquinhoadas. No entanto, a atenção costuma se voltar para o próprio terceiro facilitador, esquecendose do cidadão. Muito se discute a respeito do papel do juiz ou do conciliador, chegandose a defender normas de conduta e parâmetros éticos para estes. Pouco se diz, todavia, sobre o impacto de tais condutas no indivíduo. Ouvir o outro, ir além do número frio, do índice apontado em tabelas, era o que se pretendia nesta pesquisa . O estudo proposto versaria sobre o impacto da conciliação como meio adequado de solução de conflito, à luz da Resolução nº 125/2010 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), na imagem que o cidadão faz do Poder Judiciário, a partir da experiência da conciliação na Justiça Federal de São Paulo. Por meio de pesquisa empírica qualiquantitativa, buscarseia avaliar a imagem do Judiciário antes e depois das audiências de conciliação. A ênfase estaria nas questões ligadas à percepção do cidadão quanto ao papel do Poder Judiciário, à atuação do juiz na conciliação e à atividade do conciliador. 1.1.
LIMITAÇÕES DA PESQUISA E DO MÉTODO PROPOSTO
Inicialmente, o principal objetivo da pesquisa seria descobrir, por meio de entrevistas com usuários da Justiça Federal em São Paulo, se as audiências de conciliação modificam a imagem que o cidadão comum tem do Judiciário. Mais do que uma pesquisa de satisfação para compreender se a parte se considera satisfeita após a prestação jurisdicional, o objetivo do trabalho seria revelar, no âmbito das atividades da Central de Conciliação da Justiça Federal em São Paulo, qual imagem as pessoas fazem do Poder Judiciário, dando destaque às figuras do juiz e do conciliador. A partir dessa impressão, se conseguiria ao menos tatear como a iniciativa de conciliação atua na construção dessa imagem: modificandoa ou não. A pesquisa, pautada pelo caráter exploratório e descritivo, teria como método preponderante a pesquisa empírica. O material de análise seria obtido a partir da realização de cerca de 250 entrevistas este número corresponde a 10% da média de processos que passam pela Central de Conciliação de São Paulo mensalmente, que seria a populaçãoalvo do projeto. Nessas entrevistas, a pesquisadora utilizaria a experiência anterior como jornalista e repórter de veículos de comunicação como a Revista Veja e os jornais Folha de S.
Paulo e O Estado de S. Paulo. Dessa forma, a própria técnica de entrevista seria alçada como metodologia de trabalho. Todavia, diferentemente do jornalismo, em que a entrevista – mesmo a de conteúdo investigativo – se insere numa lógica de mercado, no presente trabalho a técnica deve ser compreendida como modus operandi. Tratase do tom informal, sem abrir mão da precisão na busca de informação. Assim, é preciso cuidado ao: selecionar as fontes a serem consultadas; identificarse a cada contato, informando quem é o entrevistador, quais suas referências funcionais e a que se prestarão os dados colhidos; delinear perguntaschave, para que as entrevistas e seus resultados possam ser comparados entre si. Acerca da técnica de entrevista aplicada ao jornalismo – e aqui vale a analogia –, sublinha Eugênio Bucci: “Ética é igual a qualidade de informação. Se a informação tem qualidade, ela necessariamente foi apurada e editada com ética. Se a ética foi atropelada, a informação resultará tecnicamente débil” (BUCCI, 2000). 4
Para efeito de delimitação, os questionários seriam aplicados pessoalmente pela pesquisadora, em formato de entrevista, nas dependências da Central de Conciliação da Justiça Federal de Primeiro Grau, durante as audiências de conciliação. Cumpre, no entanto, informar que as reuniões e contatos para efetiva aplicação do questionário na Central de Conciliação, embora previamente estabelecidos, foram infrutíferos. Assim, foi necessária uma mudança de rumo do projeto, para que se pudesse mantêlo, sem a efetiva realização das entrevistas. Em março de 2014, ocorreram mudanças na gestão do tribunal, com a chegada de novos coordenadores no Gabinete da Conciliação (TRF3), na Central de Conciliação de São Paulo, além de mudanças na presidência da Corte. Ocorreram diversos contatos pelo telefone com a magistrada responsável pela CECON, além de uma sequência de emails enviados para o setor e para a desembargadora gestora do projeto, por intermédio de sua chefia de gabinete. Foi apresentado, ainda, formalmente, um requerimento à desembargadora responsável pelo programa, sem que tenha havido uma resposta favorável à aplicação dos questionários. Nesse cenário, a partir de julho de 2014, passouse a trabalhar em outra linha de ação: uma pesquisa que narrasse o histórico da Conciliação na Justiça Federal em
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Vide modelo proposto para o projeto original, apresentado adiante.
São Paulo, abordando as iniciativas implementadas pelo Tribunal Regional da 3ª Região, além de outras experiências correlatas e de um contexto teórico que justifique a relevância da conciliação no Judiciário, especialmente no âmbito da Justiça Federal. Para tanto, empreendeuse uma busca por bibliografia, incluindo artigos científicos, teses e dissertações que discutissem o assunto. A produção que investiga o tema se mostrou vigorosa: ao todo, foram catalogados 40 textos, produzidos por universidades públicas e privadas de referência. A discussão em torno do tema ganhou fôlego com uma obra específica, recémlançada pela Editora Gazeta Jurídica: “Justiça Federal: inovações nos mecanismos consensuais de solução de conflitos”, coletânea organizada pelos autores Daniela Monteiro Gabbay, professora da Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas (FGVSP), e Bruno Takahashi, juiz federal substituto da 3ª Região. 2. AS RAÍZES DO MOVIMENTO DE CONCILIAÇÃO A pesquisadora Juliana Demarchi, em tese de doutorado apresentada à Universidade de São Paulo, em 2007, lembra que a utilização de métodos autocompositivos está prevista no ordenamento jurídico brasileiro desde 1824, registrada na Constituição do Império. Na mesma seara, Valéria Ferioli Lagrasta Luchiari (2013) cita os artigos 160, 161 e 162 de tal Carta Constitucional. Segundo a autora, o artigo 160 autorizava a nomeação de árbitros pelas partes, enquanto o dispositivo seguinte tratava pontualmente da conciliação, definindo que a tentativa prévia de composição do litígio condicionava o recurso à via judicial. Explica Luchiari: “A tentativa prévia de conciliação, portanto, era entendida como condição de procedibilidade, sendo sua ausência fator inviabilizador do desenvolvimento do processo, ou seja, terseia verdadeira falta de interesse de agir a obstaculizar o prosseguimento do processo”. Na mesma carta, em seu artigo 162, consta ainda a criação da figura do juiz de paz, regulamentada pela Lei Orgânica das Justiças de Paz, promulgada em 15 de outubro de 1927, cujo texto estabelece, no escopo de funções do profissional, a atribuição de conciliar as partes por todos os meios pacíficos ao seu alcance (LUCHIARI, 2013). A conciliação estava prevista também no Código Comercial de 1850 e na Consolidação das Leis de Processo Civil de 1871 (Lei n. 2.033). A tentativa obrigatória de conciliação que antecedia o ajuizamento da ação só seria abolida por meio do Decreto 359, de 26 de abril de 1890, após a Proclamação da República. A justificativa seria a
“onerosidade do instituto nas demandas e inutilidade como elemento de composição de litígios” (vide íntegra na base de dados do Senado Federal). Seguiuse, então, um longo período sem o recurso à conciliação. Apenas na edição do Código de Processo Civil, no contexto da Lei do Divórcio (Lei n. 6.515/77), determinouse que o juiz deveria buscar a composição das partes em audiência específica, na qual haveria reconciliação ou transação. Contudo, os avanços substanciais no tema como técnica só tiveram novamente relevo com a promulgação da Lei de Pequenas Causas (Lei n. 7.244/84), que ampliou o acesso à justiça e culminou com a criação dos Juizados Especiais, disciplinados pela Lei n. 9.099/95, uma sistemática “orientada pelos princípios da oralidade, simplicidade, informalidade, economia processual e celeridade, bem como pela busca incessante da conciliação ou transação” (LUCHIARI, 2013). 3. CONCILIAÇÃO NA TERCEIRA REGIÃO 3.1.
CONCILIAÇÃO NA JUSTIÇA FEDERAL – UMA HISTÓRIA RECENTE
Conforme aborda Eliana Calmon (2011), a alternativa de conciliação na Justiça Federal foi dificultada durante muito tempo em virtude do princípio da indisponibilidade do interesse público, que vincula a atuação do agente à lei. A interpretação do princípio, explica a magistrada, fez com que, historicamente, a Administração Pública “sempre aguardasse o trânsito em julgado das decisões, para pagar exatamente o quantum fixado em juízo, nada além, nada aquém”. O mesmo posicionamento é partilhado pelo juiz federal substituto Bruno Takahashi, que esmiúça o tema e o exemplifica didaticamente em palestra ministrada no campus de Jacarezinho da Universidade Estadual do Norte do Paraná, em 2011: “É possível, sim, conciliar na Justiça Federal. Mas é preciso ter uma postura mais criativa. É fácil, por exemplo, se pautar no interesse público. A alegação de muitos conselhos de fiscalização profissional federais, como o Conselho Regional de Farmácia, é que conciliar numa execução fiscal corresponderia a renunciar a receita. E renunciar ganho iria contra o normativo do Tribunal de Contas da União e, por conta dessa fiscalização, eles estariam impedidos de conciliar, de transigir. Agora, a questão é: vale a pena discutir em um processo por uma anuidade de 100 reais, porque isso seria renúncia de receita? Entendem alguns – e eu também entendo – que renúncia de receita muito maior é fazer um procurador concursado gastar parcela do seu tempo, que se traduz em vencimentos para defender inutilmente uma causa de 100 reais.
Muito melhor seria se ele não perdesse tempo e aceitasse uma conciliação de 90 reais. E a parte ficaria feliz também.”
Assim, diante desse contexto, os esforços de conciliação no âmbito da Justiça Federal ainda não somam duas décadas de atividade. Seu histórico remonta à criação dos Juizados Especiais Federais (JEFs), por intermédio da Lei n. 10.259/01, que contribuíram de forma determinante na revisão da atuação dos entes públicos federais como litigantes. O advento desse mecanismo no Poder Judiciário proporcionou avanços contundentes nas conciliações em matéria previdenciária, dada a natureza do funcionamento dos JEFs, que recebe causas de até 60 salários mínimos. Reza o diploma: Art. 10. As partes poderão designar, por escrito, representantes para a causa, advogado ou não. Parágrafo único. Os representantes judiciais da União, autarquias, fundações e empresas públicas federais, bem como os indicados na forma do caput, ficam autorizados a conciliar, transigir ou desistir, nos processos da competência dos Juizados Especiais Federais.
Acerca do tema, afirma a ministra Eliana Calmon: “A conciliação está geneticamente ligada aos juizados especiais, não se podendo fazer jurisdição efetiva em causas cíveis de menor complexidade sem programas de conciliação que, de fato, acelerem a prestação jurisdicional e ponham fim à lide por meio da pacificação decorrente do acordo entre as partes” (2011). Se os JEFs serviram de modelo para os programas vindouros, por sua vez o esforço concentrado de conciliação na esfera federal ganhou visibilidade propriamente a partir da atuação do Juiz Federal Erivaldo Ribeiro dos Santos, em Maringá (PR), em 2002. Pela dificuldade em sentenciar casos do Sistema Financeiro de Habitação e após algumas decisões de primeiro grau serem anuladas pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, Santos se reuniu com a direção da então recémcriada Empresa Gestora de Ativos (Emgea), ligada à Caixa Econômica Federal, para saber que tipo de proposta o grupo teria para uma possível pauta de audiências de conciliação. “O usual era o juiz apenas perguntar se haveria acordo antes de iniciar a instrução processual. Mas já que o tribunal tinha anulado as sentenças, decidimos tentar realmente fazer um acordo”, lembrou o magistrado em entrevista ao site Consultor Jurídico (2014). A iniciativa do magistrado se mostrou bemsucedida e o Tribunal Regional Federal da Quarta Região implantou, em 2003, o PROJECON, projeto pioneiro de conciliação
para processos de segundo grau. O resultado foi um elevado percentual de acordos: houve 79% de êxito nas audiências, com recuperação de créditos na ordem de R$ 20.569.844,35 (CALMON; 2011). 3.2.
PROJETOS NA TERCEIRA REGIÃO
O movimento pela conciliação no Tribunal Regional da Terceira Região é anterior à Resolução n. 125/2010 do Conselho da Nacional de Justiça. O Programa de Conciliação do Tribunal começou com o status de projetopiloto em 2004, com o intuito de celebrar acordos relativos ao Sistema Financeiro de Habitação em processos que tivessem como parte a Caixa Econômica Federal (CEF). Em seguida, a Resolução n. 262CATRF3R, de 30 de março de 2005, instituiu, na estrutura organizacional do TRF3, o Gabinete da Conciliação, em caráter provisório. O órgão, desde então, passou a ser responsável pelas diretrizes e gestão de projetos relacionados ao tema em São Paulo e Mato Grosso do Sul. A partir do ano de 2006, o Conselho Nacional de Justiça, dando tratamento de política pública nacional aos meios alternativos de solução de conflito, iniciou o “Movimento pela Conciliação”, a campanha “Conciliar é Legal” e a “Semana Nacional” dedicada ao assunto. Além de o alcance do programa ter sido ampliado para incluir matérias previdenciárias, houve consolidação de procedimentos. Desde então, o Gabinete da Conciliação tornouse definitivo, sendo coordenado por Desembargador Federal e provido de quadro funcional fixo e espaço próprio (SANTANA e MAIOLINO; 2013). Em 29 de novembro de 2010, o Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução no 125, sendo considerada um marco legal de uma Política Judiciária Nacional, pela qual os meios consensuais de solução de conflitos passaram a ser organizados a partir do próprio Poder Judiciário. Até aquele momento, não havia um local físico destinado exclusivamente à realização das audiências. Foram criadas assim as chamadas Centrais de Conciliação (CECONs), espaços próprios nos quais ocorrem as audiências. Entre os anos de 2010 e 2012, Campinas, Franca e São Paulo tiveram instaladas suas centrais. O período também foi marcado pela inclusão das matérias de execução fiscal no Programa de Conciliação.
Ao todo, atualmente há 20 centrais: dezenove CECONs em São Paulo e uma no Mato Grosso do Sul, esta com atuação itinerante, para atender às populações de Corumbá, Coxim, Dourados, Ponta Porã e Três Lagoas. Além das cidades citadas, também dispõem do serviço: Americana, Bauru, Guarulhos, Piracicaba, Ourinhos, Ribeirão Preto, São Carlos, São José dos Campos, Araçatuba, Marília, Osasco, Presidente Prudente, Santos, São José do Rio Preto, Sorocaba, em São Paulo, e Campo Grande, no Mato Grosso do Sul. A ampliação da rede de atendimento caminhou paralelamente à dilatação do rol de matérias a serem conciliadas, uma lista que contempla desapropriações, danos morais, ações coletivas, ações envolvendo medicamentos, servidores públicos, acórdãos do Tribunal de Contas da União –TCU, Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS, dentre outros temas passíveis de solução consensual de conflito (SANTANA e MAIOLINO; 2013). Notase um esforço para que novos entes públicos federais passem a enviar processos para a conciliação. Já a Resolução n. 288/2012 da Presidência do TRF3, nos moldes previstos pela Resolução n. 125/2010 do Conselho Nacional de Justiça CNJ, instituiu a conciliação em matéria préprocessual, com procedimento digital, cujo software foi desenvolvido com base no sistema utilizado pelo JEF de São Paulo. Ainda por intermédio do Gabinete, foi firmado o Termo de Cooperação Técnica n. 01.023.10.2012, de 07 de novembro de 2012, com o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. O objetivo do acordo é promover e realizar conciliações nas demandas propostas na Justiça Estadual em razão do exercício da competência delegada (execuções fiscais e ações previdenciárias) (SANTANA e MAIOLINO; 2013). O Gabinete da Conciliação do TRF3 já foi coordenado pelos Desembargadores Federais Marli Ferreira, Antonio Cedenho e Daldice Santana. Em 2015, o órgão está sob o comando da Desembargadora Federal Monica Nobre. Segundo dados do Gabinete, até 2010, 167 juízes participaram de conciliações. No artigo “Conciliação Judicial na Justiça Federal”, a exministra do Superior Tribunal de Justiça, Eliana Calmon, recupera o histórico da conciliação na Terceira Região, mas tece críticas. Diz a magistrada: “Tratase de estrutura que ainda não cumpre integralmente a Resolução n. 125 do Conselho Nacional de Justiça, ainda há o que fazer nesse sentido, mas deuse um grande passo rumo à institucionalização das conciliações no âmbito da 3ª Região” (CALMON; 2011).
3.2.1. CECON SÃO PAULO Instalada em três andares de um edifício de valor histórico, o primeiro prédio da Justiça Federal em São Paulo, na Praça da República, a CECON da capital paulista realiza sessões de processos oriundos da Seção Judiciária de São Paulo e Grande São Paulo, no âmbito da primeira e da segunda instância. No espaço, estão distribuídas três salas de audiências com doze mesas cada, dedicadas a sessões de conciliação cíveis, previdenciárias e matérias do Juizado Especial Federal, reclamações préprocessuais e execuções fiscais, além do atendimento de cidadania, por meio do qual o jurisdicionado tira dúvidas sobre os processos em andamento e sobre direito material. Alguns números da CECONSP, segundo estatísticas do site do Tribunal Regional Federal da 3ª Região e dados fornecidos pelo Gabinete da Conciliação: ❖
2011 – 4.003 sessões realizadas
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2012 – 17.600 sessões designadas
❖
2013 – 26.516 sessões designadas
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80 conciliadores
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15 entes públicos federais têm convênio com a CECON
3.2.2. MODELO DE TRABALHO E RESULTADOS Além do efetivo diálogo para se chegar a um acordo, houve um delineamento da dinâmica de trabalho: a conciliação na Justiça Federal ganhou contornos de esforço concentrado, com o cuidado de se estabelecer diálogo prévio com as partes envolvidas, em especial os litigantes habituais (entes públicos). A iniciativa de compor uma agenda organizada por temas e litigantes únicos, consta de manuais de procedimentos adotados pelo Gabinete e se tornou algo institucionalizado, como prática corrente. O objetivo, de acordo com os magistrados, seria racionalizar o trabalho, com um consequente ganho de eficiência. O relatório de gestão do Gabinete da Conciliação, referente ao biênio 20122014, traz o modelo de trabalho que baliza as rotinas do órgão no que diz respeito à triagem e processamento de ações previdenciárias e do Sistema Financeiro de Habitação (SFH). Para o SFH, determinase o que se segue:
Já o procedimento para casos do INSS ocorre da seguinte maneira:
3.2.3. CONCILIAÇÕES PRÉPROCESSUAIS Relatório de 2011 do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) indica que o custo médio provável de um processo de execução fiscal é de R$ 4.685,39 (IPEA; 2014). O dado é pertinente à temática da conciliação préprocessual, por meio da qual tentamse acordos com a Caixa
Econômica Federal e com Conselhos de Fiscalização Profissional antes do ajuizamento do processo de execução. A reclamação, nesse procedimento, é eletrônica: com os documentos digitalizados, agendase uma sessão de conciliação e as partes são chamadas por meio de cartaconvite. Na Central de Conciliação de São Paulo, de sua implantação em maio de 2012 até janeiro de 2013, foram designadas 8.871 sessões de conciliação. Em 2013, foram designadas 14.658 reclamações préprocessuais. Nas pautas 5
relacionadas a habitação, o índice de comparecimento é de até 80% . 3.2.4. OUTRAS MODALIDADES A Terceira Região empreendeu ainda projetos de caráter experimental na área de conciliação. A Central de Conciliação de Franca encabeça sessões com conselhos profissionais via Skype, uma iniciativa do Juiz Federal Márcio Augusto de Melo Matos. Em 2013, a equipe de conciliadores designou 237 audiências por meio do procedimento. Em São José do Rio Preto, o Juiz Federal Substituto Fernando Américo de Figueiredo Porto, amparado pela Emenda n.1 de 31 de janeiro de 2013, do CNJ, passou a fazer sessões de conciliação em matérias criminais (transação e suspensão condicional do 6
processo), com índice de acordo próximo de 100% . 3.2.5. ESTATÍSTICAS Dados do Gabinete da Conciliação em 2012 (Fonte: TRF3):
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Dados fornecidos pelo Gabinete da Conciliação do TRF3, segundo o Relatório de Gestão 20122014. 6 Gabinete da Conciliação TRF3 – Relatório de Gestão 20122014.
Dados do Gabinete da Conciliação em 2013 (Fonte: TRF3):
4. CONCLUSÃO Em sua tese de doutorado apresentada à Universidade de São Paulo em 2011, “Mediação e Judiciário: condições necessárias para a institucionalização dos meios autocompositivos de solução de conflitos”, Daniela Gabbay menciona posição de Marc Galanter ao defender a necessidade de uma resistência “à generalizada e equivocada caracterização dos meios alternativos de solução de conflitos como meros informalismos ”. Ela cita Galanter: “os mecanismos alternativos de solução de controvérsias não são meros informalismos, mas sim formalismos de forma breve ( short form formalism ), não são desprofissionalização, mas sim uma mudança na atuação dos profissionais”. Para além das restrições à ferramenta, próprias de uma ampla mudança de cultura ainda em curso em todo o Judiciário e de uma modificação da própria atuação dos envolvidos (partes, advogados, promotores, defensores públicos, magistrados e servidores), enfrentase uma alteração de paradigma na figura do próprio juiz. Em outras palavras, além de solucionar adequadamente os litígios, a magistratura se vê compelida a adotar uma abordagem gerencial. Não basta aplicar a lei. É preciso administrar de forma eficiente a máquina do Judiciário, cada vez mais demandada à medida que se vislumbra o desenvolvimento da economia do país, bem como se ampliam os canais de acesso à justiça. Em pesquisa realizada em Minas Gerais pela Faculdade Fead, Cátia Mucida dos Santos, Isolda Veloso de Castilho e Zélia Miranda Kilimnik entrevistaram juízes do Tribunal de Justiça de Minas Gerais acerca do tema. Elas registram: “Os entrevistados, em um primeiro momento, afirmam que a função básica do juiz é a jurisdicional, que é a função de julgar e de conduzir um processo, em suma, cumprir a lei. Em um segundo momento, eles reconhecem o papel gerencial, mas admitem que não se sentem preparados e, muitas vezes, sequer possuem o conhecimento necessário para exercer uma função diretiva dos foros. A maioria fica ciente desta necessidade quando fazem o curso de formação inicial no Tribunal de Justiça, após o ingresso por meio de concurso público. A partir do momento em que assumem o cargo de diretor do foro, eles se deparam com a realidade do órgão e com as necessidades de um gestor, descobrindo assim uma função paralela à função jurisdicional, que é a administrativa.”
A conciliação, num espectro maior, de implantação de “cultura de pacificação”, na expressão cunhada por Kazuo Watanabe, se presta à adequada solução dos conflitos, cuja indiscutível relevância está expressa nos dispositivos no Novo Código de Processo Civil. Mas há também outro ganho incidental que impacta em toda a máquina e diretamente na satisfação do próprio cidadão: um inegável ajuste na gestão dos acervos, que resultaria em celeridade e na constitucionalmente garantida razoável duração do processo, esculpida no artigo 5º da Constituição. A abordagem se aplica igualmente à Justiça Federal, cuja própria atuação ainda é pouco difundida entre a população. Por fim, a mudança de paradigma e a necessidade de formação do magistrado como gestor esbarram nas arcaicas tradições do Judiciário, cuja liturgia se mostra pouco permeável ao debate e até às análises acadêmicas. A deficitária cultura de transparência fica patente perante as dificuldades encontradas pela pesquisadora, que findaram por inviabilizar a aplicação dos questionários aos usuários do serviço de conciliação. O insucesso na concretização do projeto de pesquisa orgânico exemplifica o quanto ainda é preciso caminhar para se efetivar o acesso à justiça e ampliar os canais de comunicação com a sociedade. De qualquer sorte, a pesquisa logrou demonstrara história, a importância e a forma de desenvolvimento da conciliação na Justiça Federal da 3ª Região. Também resta evidente o papel da Academia em refletir sobre a política de conciliação dos Tribunais. MODELO DE QUESTIONÁRIO QUE SERIA APLICADO (PROJETO ORIGINAL) BLOCO I – CARACTERIZAÇÃO DO ENTREVISTADO 1. Sexo ( ) Feminino ( ) Masculino
3. Faixa etária ( ) até 20 anos ( ) de 21 a 30 anos ( ) de 31 a 40 anos ( ) de 41 a 60 anos ( ) mais de 60 anos
2. Escolaridade: ( ) Ensino fundamental ( ) Ensino médio ( ) Superior incompleto ( ) Superior completo ( ) Especialização ( ) Mestrado incompleto ( ) Mestrado completo
4. Renda Familiar Mensal (Média) ( ) Abaixo de R$ 500,00 ( ) De R$ 500,00 até 1.500,00 ( ) De R$ 1.501,00 até 2.500,00 ( ) De R$ 2.501,00 até 4.000,00 ( ) De R$ 4.001,00 a 8.000,00 ( ) De R$ 8.001,00 a 12.000,00 ( ) Acima de R$ 12.001,00 ( ) Não sabe
( ) Doutorado incompleto ( ) Doutorado completo
5. Município/UF de residência: 6. Bairro:
BLOCO II – PROCEDIMENTO
7. Como você chegou ao setor de conciliação? ( ) indicado pelo juiz ( ) por orientação do seu advogado ( ) solicitação da outra parte ( ) indicação de um amigo ( ) outros __________________________
8. ( ) Deu entrada no processo(requerente) ( ) Foi acionada no processo (requerido)
9. Até chegar à sessão de conciliação, seu processo demorou: ( ) até 11 meses ( ) 2 e 1 mês a 5 anos ( ) 1 a 2 anos ( ) Mais de 5 anos
10. Seu advogado tentou negociar com a parte contrária antes que o assunto se tornasse um processo? ( ) sim ( ) não ( ) não sei
11. Você sozinho tentou negociar com a parte contrária antes que o assunto se tornasse um processo? ( ) sim ( ) não
12. Você já fez algum tipo de acordo com ajuda de conciliadores ou mediadores fora do ambiente da Justiça? ( ) sim ( ) não
13. Se sim para a resposta anterior, sua impressão sobre a atuação do mediador ou conciliador foi positiva? ( ) sim ( ) não ( ) não sei ( ) em parte
14. Hoje a tentativa de acordo foi válida? ( ) sim ( ) não ( ) não sei ( ) em parte
15. O resultado da conciliação foi justo? ( ) sim ( ) não ( ) não sei ( ) em parte
16. Você se sentiu pressionado a fechar um acordo? ( ) sim ( ) não ( ) não sei ( ) em parte
17. Você sentiu que a outra parte estava disposta a negociar? ( ) sim ( ) não ( ) em parte
18. A conciliação terminou em acordo? ( ) sim ( ) não ( ) não sei
19. Você se sentiu bem informado sobre o procedimento de acordo e sobre o que ocorreria após a sessão de conciliação (em caso de acordo e não acordo)? ( ) sim ( ) não ( ) não sei
20. Você acha que conhece seus direitos? ( ) sim ( ) não ( ) não sei ( ) em parte
22. Se sim para a questão anterior, a presença dele ajudou ou atrapalhou na solução do caso?
( ) não sei ( ) em parte ( ) nem ajudou nem atrapalhou
21. Você conseguiu reconhecer quem era o juiz? ( ) sim ( ) não ( ) não sei
( ) sim, ajudou ( ) não, atrapalhou 23. Você conseguiu reconhecer quem era o conciliador durante a sessão de conciliação? ( ) sim ( ) não ( ) não sei
24. Se sim para a questão anterior, a presença dele ajudou ou atrapalhou na solução do caso? ( ) sim, ajudou ( ) não, atrapalhou ( ) não sei ( ) em parte ( ) nem ajudou nem atrapalhou
25. O conciliador foi imparcial? ( ) sim ( ) não ( ) não sei ( ) em parte
26. O conciliador soube esclarecer suas dúvidas? ( ) sim ( ) não ( ) não sei ( ) em parte
27. De modo geral, você saberia reconhecer quem é quem na mesa de conciliação (juiz, conciliador, preposto, advogado da parte contrária, representante do Ministério Público Federal)? ( ) sim ( ) não ( ) não sei ( ) em parte
28. Você sentiu que a parte contrária tinha privilégios em relação a você? ( ) sim ( ) não ( ) não sei ( ) em parte
29. Você foi assistido por que tipo de advogado? ( ) Defensor Público da União ( ) Advogado privado
30. A presença do seu advogado ajudou ou atrapalhou na solução do caso durante a sessão de conciliação? ( ) sim, ajudou ( ) não, atrapalhou ( ) não sei ( ) em parte ( ) nem ajudou nem atrapalhou
31. O fato de as conciliações serem realizadas em várias mesas na mesma sala causou desconforto? ( ) sim ( ) não ( ) não sei ( ) em parte
32. O local onde ocorrem as conciliações causou boa impressão? ( ) sim ( ) não ( ) não sei ( ) em parte
33. O local onde ocorrem as conciliações foi de fácil acesso? ( ) sim ( ) não ( ) não sei ( ) em parte
34. Você esperou muito tempo para ser atendido hoje? ( ) sim ( ) não ( ) em parte
35. Você entendeu tudo o que foi dito durante a sessão de conciliação (houve palavras difíceis)? ( ) sim ( ) não ( ) não sei ( ) em parte
36. Você sai satisfeito da sessão de conciliação? ( ) sim ( ) não ( ) não sei ( ) em parte
37. Após a conciliação, a imagem que você tem da Justiça hoje é: ( ) sim ( ) não ( ) não sei ( ) em parte
38. Após a conciliação, a imagem que você tem dos juízes hoje é: ( ) positiva ( ) negativa ( ) não sei
39. Antes da conciliação, você tinha medo dos juízes? ( ) sim ( ) não ( ) não sei ( ) em parte
40. A conciliação mudou a imagem que você tinha da Justiça? ( ) sim ( ) não ( ) não sei
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DINAMARCO, Cândido Rangel et al. (coord.). Participação e Processo. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1988. GALANTER, Marc. “Why the haves come out ahead: on the limits of legal change” in Law and Society Review,Denver, n. 9, 1974. GARCEZ, José Maria Rossani. Técnicas de Negociação – resolução Alternativa de Conflitos: ADRS, Mediação, Conciliação e Arbitragem. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002. GRINOVER, Ada Pellegrini. Os Fundamentos da Justiça Conciliativa. In: GRINOVER, Ada Pellegrini; LAGRASTA NETO, Caetano; WATANABE, Kazuo (coord.). Mediação e Gerenciamento do Processo: Revolução na Prestação Jurisdicional. 2ª reimpr. São Paulo: Atlas, 2008, p.15. RODRIGUES, Geisa de Assis. Ação civil pública e termo de ajustamento de conduta: teoria e prática. Rio de Janeiro: Forense, 2011. RODRIGUES, Horácio Wanderlei. Acesso à justiça no direito processual brasileiro. São Paulo: Editora Acadêmica, 1994. Semana Jurídica da Universidade Estadual do Paraná. Palestra com Bruno Takahashi. 12’58’’. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=V7Lb99RYI . Acesso em março de 2014. SADEK, Maria Tereza (org.). Acesso à Justiça. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 2001. TARTUCE, Fernanda. Mediação nos Conflitos Civis. São Paulo: Método, 2008. TILLETT, Gregory. Resolving Conflict: A Practical Approach . Victoria, Australia: Oxford University Press, 1999. CONTATOS Prof.ª Dr.ª Clarice Seixas Duarte:
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