O papel da cooperação internacional para o desenvolvimento no Peru
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ANHANGUERA EDUCACIONAL S.A. Centro Universitário Anhanguera Unaes Curso de Relações Internacionais
Leolino Rezende Dourado
O papel da cooperação internacional para o desenvolvimento no Peru
Campo Grande 2014
Leolino Rezende Dourado
O papel da cooperação internacional para o desenvolvimento no Peru
Monografia apresentada, como exigência parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Relações Internacionais, no Centro Universitário Anhanguera Unaes, sob a orientação da Prof. Me. Grazihely dos Santos Paulon.
Campo Grande 2014
Leolino Rezende Dourado
O papel da cooperação internacional para o desenvolvimento no Peru
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como exigência parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Relações Internacionais do Centro Universitário Anhanguera Unaes.
Aprovado em 05 de dezembro de 2014. ________________________________ Prof. Me. Grazihely dos Santos Paulon Centro Universitário Anhanguera Unaes Orientadora _______________________________ Prof. __________________________________________________ Centro Universitário Anhanguera Unaes Avaliador ________________________________ Prof. Me. Grazihely dos Santos Paulon Centro Universitário Anhanguera Unaes Coordenadora do Curso de Relações Internacionais
Campo Grande 2014
AGRADECIMENTOS
Agradeço especialmente à minha mãe, Aparecida, que sempre me apoia em tudo o que faço. Minha namorada, Shirley, também merece reconhecimento por seu apoio e compreensão. À todos os professores que contribuíram para minha formação, também devo agradecer, com honrosa menção a Prof. Me. Grazihely, quem me orientou durante esta investigação. De forma geral, agradeço à todos que de alguma maneira contribuíram e/ou aqueles que se viram afetados por minha dedicação à esta pesquisa e souberam compreender. Por fim, seria descortês de minha parte deixar de lembrar da importante colaboração do Programa Universidade para Todos para minha formação. O programa do governo federal proporcionou valiosa assistência financeira e, quiçá mais importante, foi um grande incentivo para o início de minha vida acadêmica. Referente a este, espero poder retribuir para sociedade.
“It becomes more apparent with every passing day that the interests of each nation and each man are inseparable from those of all others. It is now almost without reason to ask where one nation will be twenty-five years from now without at the same time asking where the world will be.”
Lester B. Pearson
RESUMO
DOURADO, Leolino Rezende. O papel da cooperação internacional para o desenvolvimento no Peru. 2013. 87 f. Trabalho de Conclusão de Curso (Bacharel em
Relações
Internacionais)
–
Centro
Universitário
Anhanguera
Unaes,
ANHANGUERA EDUCACIONAL S.A., Campo Grande, 2014.
A globalização tem tornado o mundo menor e, portanto, as relações internacionais ocupam cada vez mais um papel proeminente nas nossas vidas. Diante deste cenário, a cooperação internacional para o desenvolvimento se estabelece como um instrumento das relações internacionais para responder a problemas comuns e deveres morais, mas também atende a interesses próprios subjacentes. Essa ferramenta está em constante mudança, sendo que atualmente passa por uma tendência de especialização nos países mais pobres. O Peru, como um país de renda média, experimenta essa perda de preferência na recepção de ações cooperativas e esta pesquisa reflete sobre esta tendência. Sendo que a observação dos problemas remanescentes e os desafios para superá-los levam a sugerir que, embora dependa especialmente de fatores endógenos, a cooperação internacional para o desenvolvimento, se executada apropriadamente, pode contribuir para o seguimento do progresso peruano. Palavras-chave: relações internacionais, cooperação internacional, desenvolvimento, Peru.
RESUMEN
DOURADO, Leolino Rezende. El papel de la cooperación internacional para el desarrollo en el Perú. Campo Grande, 2014. 87 p. Trabajo fin de Grado (Bachiller en Relaciones
Internacionales).
Centro
Universitário
Anhanguera
Unaes,
ANHANGUERA EDUCACIONAL S.A., Campo Grande, 2014.
La globalización ha hecho el mundo más pequeño y por ello las relaciones internacionales ocupan un papel cada vez más importante en nuestras vidas. En ese escenario, se establece la cooperación para el desarrollo internacional como instrumento de las relaciones internacionales para resolver problemas comunes y deberes morales; asimismo, responde a intereses subyacentes propios. Esta herramienta se encuentra en constante cambio, y en la actualidad está experimentando una propensión a la especialización en los países más pobres. Perú, como un país de renta media, experimenta la pérdida de preferencia en la recepción de acciones de cooperación y esta investigación reflexiona sobre esta tendencia. La observación de los problemas pendientes y los desafíos para superarlos lleva a sugerir que, aunque dependa especialmente de factores endógenos, la cooperación internacional para el desarrollo, si se ejecuta correctamente, puede contribuir el avance del progreso de Perú. Palabras-clave: relaciones internacionales, cooperación internacional, desarrollo, Perú.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Mapa do Peru segundo regiões ............................................................... 60
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – AOD total (preços constantes 2012 - US$ bilhões)................................. 45 Gráfico 2 – Alocação da AOD segundo classificação de renda agrupada (%) .......... 46 Gráfico 3 – PIB peruano PPP (preços constantes 2011 - em bilhões US$) .............. 65 Gráfico 4 – Evolução da RNB per capta (US$) ......................................................... 65 Gráfico 5 – Evolução do Índice de Desenvolvimento Humano do Peru .................... 66 Gráfico 6 – Redução da pobreza monetária (%) ....................................................... 67 Gráfico 7 – AOD líquida ao Peru a preços constantes 2012 (em milhões US$) ....... 73 Gráfico 8 – Relação percentual entre AOD recebida com gasto público e RNB ....... 74 Gráfico 9 – Fluxos de cooperação a preços correntes .............................................. 76
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Países e territórios classificados segundo renda ................................... 47 Quadro 2 – Evolução do IDH e demográfica por departamento e região .................. 69
LISTA DE SIGLAS
ABC
Agência Brasileira de Cooperação
APCI
Agencia Peruana de Cooperación Internacional
APEC
Asia-Pacific Economic Cooperation
AOD
Ajuda Oficial ao Desenvolvimento
BID
Banco Interamericano de Desenvolvimento
CID
Cooperação internacional para o desenvolvimento
BM
Banco Mundial
Cepal
Comissão Econômica para América Latina e Caribe
CEPES
Centro Peruano para Estudios Sociales
COEECI
Coordinadora Entidades Extranjeras de Cooperación Internacional
FAO
Food and Agriculture Organization
IDH
Índice de desenvolvimento humano
INEI
Instituto Nacional de Estadística e Informática
OCDE
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OECE
Organização Europeia de Cooperação Econômica
OIT
Organização Internacional do Trabalho
ONGD
Organização não governamental do desenvolvimento
ONU
Organização das Nações Unidas
PD
País desenvolvido
PED
País em desenvolvimento
PIB
Produto Interno Bruto
PNUD
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PMD
País menos desenvolvidos
PRA
País de renda alta
PRM
País de renda média
PRMA
País de renda média alta
PRMB
País de renda média baixa
UNICEF
United Nations Children's Fund
SUMÁRIO
AGRADECIMENTOS .................................................................................................. 4 RESUMO..................................................................................................................... 6 RESUMEN .................................................................................................................. 7 LISTA DE FIGURAS ................................................................................................... 8 LISTA DE GRÁFICOS ................................................................................................ 9 LISTA DE QUADROS ............................................................................................... 10 LISTA DE SIGLAS .................................................................................................... 11 Introdução ................................................................................................................ 14 Capítulo 1 – Cooperação Internacional para o Desenvolvimento ....................... 18 1.1.
O conceito desenvolvimento ................................................................... 18
1.2.
Cooperação ............................................................................................. 20
1.3.
Cooperação e o sistema internacional .................................................... 20
1.4.
Surgimento da CID .................................................................................. 23
1.5.
Atores ...................................................................................................... 24
1.6.
Motivos e interesses do doadores ........................................................... 25
1.6.1.
Princípios morais e humanitários............................................................. 25
1.6.2.
Considerações de política nacional e comerciais .................................... 26
1.6.3.
Considerações ambientais ...................................................................... 27
1.7.
Motivos dos receptores ........................................................................... 27
1.8.
Classificação, instrumentos e mecanismos ............................................. 27
1.9.
As fases da CID década a década .......................................................... 28
1.9.1.
A década de 1950 ................................................................................... 28
1.9.2.
A década de 1960 ................................................................................... 29
1.9.3.
A década de 1970 ................................................................................... 30
1.9.4.
A década de 1980 ................................................................................... 32
1.9.5.
A década de 1990 ................................................................................... 34
1.9.6.
Dos anos 2000 até os dias atuais............................................................ 35
1.10.
A CID Sul-Sul .......................................................................................... 37
1.11.
A CID funciona? ...................................................................................... 37
1.12.
As Relações Internacionais pensando a CID .......................................... 39
Capítulo 2 – A CID com países de renda média.................................................... 42 2.1.
A classificação do desenvolvimento ........................................................ 43
2.1.1.
Classificação segunda a renda per capta................................................ 43
2.1.2.
O Índice de Desenvolvimento Humano ................................................... 44
2.2.
Tendências e alocação da AOD .............................................................. 45
2.3.
Limites da classificação ........................................................................... 47
2.4.
Razões para ações cooperativas com os PRM ....................................... 48
2.4.1.
Capacidade dos PRM e os efeitos perversos da CID.............................. 49
2.4.2.
Armadilha da renda média ...................................................................... 50
2.4.2.1. Governança e proteção social ................................................................. 51 2.4.2.2. Questões produtivas................................................................................ 52 2.4.2.3. Inserção financeira .................................................................................. 52 2.4.3.
PRM e o desenvolvimento regional ......................................................... 53
2.4.4.
Problemas comuns .................................................................................. 54
2.4.5.
Como desenvolver a CID nos PRM ......................................................... 55
2.5.
Chutando a escada: A crítica ao modelo ................................................. 56
Capítulo 3 – O desenvolvimento no Peru .............................................................. 59 3.1.
Construção histórica do Peru .................................................................. 59
3.1.1.
O Peru recente ........................................................................................ 62
3.2.
Inserção Internacional ............................................................................. 63
3.3.
Desenvolvimento desde 1990 ................................................................. 64
3.3.1.
Perspectivas sobre o modelo de desenvolvimento.................................. 71
3.3.2.
A CID no Peru ......................................................................................... 73
3.3.3.
Tendências da CID no Peru .................................................................... 75
3.4.
Desafios ao desenvolvimento .................................................................. 77
Capítulo 4 – Considerações Finais ........................................................................ 79 Referências .............................................................................................................. 83
14
Introdução As relações internacionais tem cada vez cada vez mais espaço em nosso diaa-dia. Isso pois o mundo tem ficado menor, mais e mais globalizado. Temas como economia, política, problemas sociais são afetados por decisões de outros governos e acontecimentos que se sucedem em outros cantos do mundo. Dessa forma, o destino das nações também está cada vez mais interligado (NOGUEIRA; MESSARI, 2005). A Cooperação Internacional para o Desenvolvimento, se insere neste cenário. Trata-se de em um esforço internacional entre dois ou mais atores para promover o desenvolvimento. A internacionalização da questão do desenvolvimento aconteceu no processo de reconstrução da Europa, após a Segunda Grande Guerra. Em um contexto de busca pela criação de zonas de influência devido ao início da Guerra Fria, o aparecimento de vários países em decorrência da descolonização da África e Ásia e o espirito comunitário das organizações internacionais, especialmente graças a criação da Organização das Nações Unidas (ONU) (DEGNBOL-MARTINUSSEN; ENDBERG-PEDERSEN, 2003). A cooperação ao desenvolvimento possui distintas fases e tem passado por diversas transformações em sua dinâmica. Inicialmente era caracterizada pela ajuda dos países do norte aos do sul1, uma relação paternalista com o objetivo de promover a modernização dos países em desenvolvimento. No decorrer dos anos foi se tornando mais complexa e ampla, contando com a participação de novos atores, estratégias e tendo fatores sociais incorporados aos objetivos (AFONSO; FERNANDES, 2005). A América Latina, constituída por países em desenvolvimento, sempre foi uma área onde ações cooperativas para o desenvolvimento tomaram lugar. No entanto, conforme essas nações foram se desenvolvendo e subindo nos níveis de classificação do desenvolvimento, foram perdendo preferência pela realização destas ações cooperativas, pesem os desafios enfrentados (TASSARA, 2012).
Os termos “norte” e “sul” não devem ser entendidos literalmente. Fazem menção a países desenvolvidos e em desenvolvimento respectivamente. Os termos são utilizados em referência a região onde tradicionalmente estão localizados países com estes níveis de desenvolvimento. 1
15 O Peru historicamente foi um desses países beneficiários. Sendo que nos últimos anos, especialmente a partir de 1990, o país tem progredido em aspectos econômicos e sociais. Na verdade, seu crescimento acumulado é o maior da região nos últimos anos e ainda é acompanhado de estabilidade invejável, com baixas taxas de inflação (MDIC, 2009). Em termos sociais também houve considerável avanço, entre 2004 e 2012 a pobreza monetária se reduziu a menos da metade. Reflexo desses fatos, em 2008, o país foi reclassificado para País de Renda Média Alta, classificação do Banco Mundial (BM) que se baseia no RNB (Renda Nacional Bruta) per capta (COEECI, 2013). O desenvolvimento apresentado pelo Peru nos últimos anos e sua reclassificação tem feito com que o país perca preferência na recepção de ações de cooperação para o desenvolvimento. Observa-se uma tendência à diminuição da Ajuda Internacional, especialmente da Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD). Alguns países já anunciaram a retirada de AOD para os próximos anos. Em relação à cooperação internacional privada também se percebe diminuição, mas em menor ritmo (APCI, 2011). Apesar dos resultados alcançados, o Peru ainda enfrenta muitos desafios, há muito a ser feito para que o país possa alcançar um alto nível de desenvolvimento, para tanto, será necessário um grande esforço (COEECI, 2013). Com isso em mente, essa pesquisa se guiará pela seguinte pergunta: Que papel a cooperação internacional para o desenvolvimento ainda pode desempenhar para progresso no Peru? Para ajudar a responder a pergunta, se buscará explicar o que é desenvolvimento e cooperação internacional, assim como apresentar a história, marcos importantes, as diversas fases da cooperação para o desenvolvimento, contribuições teóricas, motivos, críticas, debates, atores, os mecanismos e a estrutura. Será vista a questão do emprego da cooperação internacional para o desenvolvimento e seu desempenho. Procurar-se-á entender a formação histórica, política e o caráter econômico do país. Verificar como tem se dado o seu desenvolvimento, a evolução da cooperação internacional no país (privada e pública) e também indicadores do desenvolvimento. Identificar os importantes problemas sociais ainda existentes, os desafios que o país enfrenta para superá-los e apontar como a cooperação internacional pode contribuir neste caminho.
16 Esta pesquisa procura contribuir para reflexão sobre o estado atual de desenvolvimento peruano em suas diversas dimensões e como continuar melhorando os padrões de vida de maneira mais inclusiva. Com isso em mente, refletir também sobre qual o papel que pode ter a cooperação internacional e qual a importância do desenvolvimento do país para as relações internacionais. No mundo, alcançar o desenvolvimento pleno ainda é um desafio muito grande, apenas para citar um indicador, aproximadamente 17%2 da população mundial vive em pobreza extrema, ou seja, cerca de 1,2 bilhões de pessoas vivem com menos de US$ 1,25 por dia. Além da pobreza em termos financeiros, outros desafios fazem parte da agenda internacional, como: poluição do meio ambiente, saúde global, fome, segurança, igualdade de gêneros, educação entre outros. A promoção do desenvolvimento é um compromisso mundial, direito humano que foi assumido na carta da ONU3 e na Convenção Internacional sobre Direitos Humanos, Econômicos, Sociais e Culturais. Além disso, foi reafirmado diversas vezes em reuniões e conferências. Muitas são as organizações que tratam do tema, apenas para citar algumas que se destacam: Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Comissão Econômica para América Latina e Caribe (CEPAL), Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE), Comitê de Ajuda ao
Desenvolvimento (CAD), ONU e subsidiárias: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD),
Fundo
das
Nações
Unidas
para
a
Infância (em inglês United Nations Children's Fund - Unicef) e Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (em inglês Food and Agriculture Organization – FAO). Por meio de encontros mundiais e estudos no âmbito dessas organizações, são lançados planos e diretrizes que compõem a estratégia do desenvolvimento. Os Objetivos do Milênio, por exemplo, traça metas para 2015 referentes a diversas dimensões do desenvolvimento. A pesquisa está estruturada em três capítulos. No primeiro se pretende compreender a Cooperação Internacional para o Desenvolvimento através da análise da bibliografia especializada. No capítulo seguinte realizará uma aproximação ao
2 3
Dados do Banco Mundial de 2013. Capítulo IX da carta da ONU; Cooperação Internacional Econômica e Social.
17 problema, tratando a cooperação com os países de renda média. No terceiro capitulo, com base na compreensão do sistema de cooperação e cooperação com países de renda média, pretende-se analisar o caso do desenvolvimento no peruano em seu estado atual. Por fim, nas considerações finais, apontar que papel a cooperação internacional pode ter para o país continuar se desenvolvendo.
18
Capítulo 1 – Cooperação Internacional para o Desenvolvimento A questão do desenvolvimento tem cada vez mais um lugar de destaque nas pesquisas acadêmicas na área das Ciências Humanas, bem como ampliou-se a discussão sobre o tema no âmbito político e na mídia. A fim de ilustrar a afirmação, pode-se lembrar de metas mundiais assumidas no âmbito de instituições internacionais, sendo os Objetivos do Milênio um dos mais representativos na atualidade. Além deste, ainda é pertinente considerar a importância que índices sobre o desenvolvimento vêm tendo para a opinião pública através da divulgação pela mídia e também na formulação de políticas públicas. O termo desenvolvimento por se tratar de um conceito bastante abrangente, por vezes acaba sendo utilizado de forma genérica. Portanto, antes de nos aprofundar no assunto é oportuno refletir sobre suas origens para em seguida termos definido o que será considerado por desenvolvimento neste estudo. Além disso, o conceito será trabalhado no âmbito das relações internacionais e seu vínculo com a cooperação internacional. A Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (CID) precisa ser analisada em seu contexto histórico e como parte das relações internacionais para ser melhor compreendida, da mesma importância partilham outros elementos, como atores, mecanismos e diferentes motivações. As distintas teorias das relações internacionais e da CID ajudam elucidar o fenômeno. O conhecimento de sua história, assim como de novas formas são cruciais para o entendimento de seu funcionamento. Enquanto investigar os resultados e críticas demonstra-se importante para tirar conclusões sobre seu impacto.
1.1. O conceito desenvolvimento De acordo com estudo realizado sobre a origem do conceito, o doutor em Sociologia e catedrático da Pontifícia Universidade Católica do Peru, Marcel Valcárcel (2006), destaca que o termo é herdeiro da noção ocidental de progresso, a qual tomou consistência durante o Iluminismo sob a influência dos princípios emergentes que sustentavam que a racionalidade viria a transformar a ordem social em benefício das pessoas. Progresso, por sua vez, segundo sociólogo estadunidense Robert Nisbet
19 (1980) é o avanço constante que a humanidade vem tendo desde um passado primitivo e a perspectiva de continuar avançando. Uma ideia que ao longo do tempo alimenta a esperança e confiança das pessoas de mudar e melhorar o mundo. O historiador John Bagnell Bury (1920, p. 5) define o conceito notavelmente em poucas palavras, “The idea of human Progress then is a theory which involves a synthesis of the past and a prophecy of the future”. Ainda de acordo com Marcel Valcárcel (2006) o termo foi popularizado a partir da dicotomia país desenvolvido (PD) versus subdesenvolvido, mais especificamente em 1949 no discurso do presidente estadunidense Harry Truman ao falar da necessidade de ajudar os países necessitados de desenvolvimento para assim afastar a ameaça comunista. A partir daí os termos países subdesenvolvidos e desenvolvidos passaram ser utilizados regularmente por organizações internacionais para descrever as diferenças socioeconômicas entre os países. Na década de 1950 o conceito tomou caráter processual devido ao otimismo oriundo do pós-guerra e os avanços que os países experimentavam, inclusive os recém formados com a descolonização, surgindo o termo países em vias de desenvolvimento. O termo país subdesenvolvido é substituído por país em desenvolvimento (PED). Portanto, a ideia de desenvolvimento levou os países pobres a mirar um melhor padrão de vida se espelhando nos países tidos como desenvolvidos (FURTADO, 1996). Como será visto mais adiante nas fases e paradigmas da CID, o aporte inicial sobre o desenvolvimento foi fortemente marcado por perspectivas economicistas à medida que aspectos como o crescimento econômico e a produção imperavam. Nomes como o do economista americano Rostow e do também economista Arthur Lewis podem ser citados como expoentes desta primeira escola do desenvolvimento. O tema, já à época vinha sendo sido tratado com destaque pelas organizações internacionais e muitas pessoas tem se dedicado a essa questão, com o passar dos anos as perspectivas sobre este processo foram englobando de forma mais marcante elementos sociais e políticos (VALCÁRCEL, 2006). Em 1990, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) lançou o relatório sobre o Desenvolvimento Humano. Esta perspectiva, orientada por contribuições conceituais anteriores como as de Amartya Sen, tem objetivo de colocar o homem como centro do desenvolvimento, como agente e beneficiário do processo. Para mais, ainda estabelece que desenvolvimento é mais que crescimento econômico
20 (TASSARA, 2012). O Relatório do PNUD (1990) destaca o desenvolvimento humano como: […] is a process of enlarging people's choices. The most critical of these wideranging choices are to live a long and healthy life, to be educated and to have access to resources needed for a decent standard of living. Additional choices include political freedom, guaranteed human rights and personal self-respect (UNDP Human Development Report, 1990, p.25).
Reconhecendo a multidimensionalidade do desenvolvimento, nesta pesquisa será adotará uma perspectiva também multidimensional, especialmente sob a luz da perspectiva do desenvolvimento humano. Como processo socioeconômico dinâmico que é, buscar-se-á utilizar dos elementos analíticos e indicadores disponíveis; tanto indicadores econômicos, quanto sociais, dialogando uns com os outros.
1.2. Cooperação A cooperação é uma das formas pela qual os Estados se relacionam, sendo etimologicamente um conjunto de ações junto a outro ator para conseguir um mesmo objetivo (FERNÁNDEZ; ROMÁN, 2013). A cooperação clássica diz respeito a alianças militares e questões de segurança. Atualmente, no entanto, observamos novas formas de cooperação englobando temas mais diversos, como questões ambientais e o próprio desenvolvimento (MACIEL, 2009).
1.3. Cooperação e o sistema internacional Vivemos em um sistema de política mundial anárquico, formado por Estados soberanos que se relacionam entre si basicamente através da cooperação ou conflito. Se trata de um sistema anárquico à medida que não há nenhum governo superior as unidades estatais capaz de ditar regras. Existem diferentes opiniões sobre o que significa a anarquia. Para o filósofo inglês Thomas Hobbes, anarquia significa um estado de natureza, uma guerra de todos contra todos devido à ausência de um agente regulador. John Locke, também inglês, por sua vez, dizia que por meio do desenvolvimento de laços e contratos, a anarquia poderia ser menos ameaçadora. Essas diferentes opiniões são percussoras filosóficas de duas importantes correntes
21 teóricas das relações internacionais, realismo e liberalismo respectivamente (NYE, 2009). O Realismo tem uma perspectiva negativa sobre a natureza humana, a qual marca as relações sociais. Contudo, não se trata de uma teoria única, foi se adaptando no decorrer dos anos e varia também de acordo com os diferente pensadores, porém, pode-se falar em premissas comuns ao pensamento da teoria realista. Essas premissas são a centralidade do Estado, que tem por objetivo central sua sobrevivência, a função do poder para garantir essa sobrevivência, seja de maneira independente - no que seria caracterizada a autoajuda -, seja por meio de alianças, e a resultante anarquia internacional (NOGUEIRA; MESSARI, 2005, p. 23). Portanto, a perspectiva realista do sistema internacional é de que a relação entre os Estados é pautada pela insegurança, busca por poder e a defesa dos interesses nacionais. Sendo a guerra e o uso da força o problema central das relações internacionais. Ainda assim, a possibilidade de cooperação não é completamente rechaçada. Robert Jervis (apud NOGUEIRA; MESSARI, 2005), destaca que existe cooperação nas relações internacionais e que essa seria marcada pelo jogo de stag hunt4. O qual representa ação conjunta entre Estados como uma possibilidade para maximizar resultados, porém com o custo de ter de articular uma ação cooperativa e o risco de ser traído, para subtrair os custos e riscos o Estado pode decidir agir sozinho. Destarte, tanto cooperar quanto agir sozinho são possíveis. Para mais, a cooperação sempre estará submetida aos interesses nacionais, sendo que os ganhos relativos são os mais relevantes. O Liberalismo também apresenta riqueza teórica, mas por outro lado tem uma concepção mais otimista acerca da natureza humana. Acreditam na razão, em princípios morais e políticos como ordenadores das instituições para assim criar condições para o progresso humano. Centra-se no ser humano e em suas liberdades para permitir que todos possam buscar sua felicidade. Estabelece um universalismo humano, principio sob o qual os indivíduos têm direitos apenas pelo fato de serem
“O jogo do stag hunt é o seguinte: dois caçadores saem para caçar. Tem duas opções: cooperarem juntos e caçar um veado um grande animal que pode render muito, ou não cooperarem juntos e cada um caçar um coelho, um animal menor. Cooperar tem um custo e pode ser difícil, mas o ganho pode ser muito maior. Em contrapartida, não cooperar reduz o custo, mas também reduz o ganho.” (NOGUEIRA e MESSARI, 2005, p. 27) 4
22 seres humanos, como o mais emblemático dos direitos defendidos pelo liberalismo, o direito à propriedade privada (NYE, 2009). Concomitante ao sistema de Estados, também existe uma sociedade mundial que influencia ação dos Estados. Fenômenos transnacionais como o comércio, intercâmbios culturais e a existência de instituições internacionais demonstra a presença dessa sociedade mundial. Sendo a guerra sempre nociva a essas relações e as liberdades humanas. Embora vivamos em um sistema anárquico, liberais creem na possibilidade de criar um sistema internacional menos conflituoso e mais cooperativo através de três pontos principais livre-comércio, a democracia e as instituições internacionais. O pensamento cosmopolita kantiano orienta a perspectiva liberal de que por sermos seres racionais, podemos encontrar uma forma de buscar interesses próprios e também o bem comum. Defendem a cooperação entre as nações para promover o bem comum da sociedade internacional (NOGUEIRA; MESSARI, 2005). Nesta óptica os ganhos absolutos tem papel proeminente. Ademais dessas duas concepções mais tradicionais sobre a cooperação, existem outras significativas contribuições. Construtivistas, por exemplo, consideram a realidade socialmente construída. Fazem frente ao determinismo do racionalismo técnico e se centram nas construções sociais, na relação agente/estrutura. A intersubjetividade tem papel importante e as relações internacionais, como qualquer relação social, não pode ser entendida sem analisar as ideias e valores que fazem parte dela (NOGUEIRA; MESSARI, 2005). Sobre o sistema internacional, conforme Wendt (1992) a anarquia é o que os Estados fazem dela. Já para o marxismo a luta de classes toma proporções internacionais, a globalização capitalista, as estruturas econômicas e de produção regem as interações entre os países. O marxismo serviu de inspiração para outros pensadores, como Lênin, que falava em internacionalização do capitalismo, o Estados tomariam consciência de classe, sendo que suas ações tem o propósito ampliar seu mercado num movimento imperialista. A teoria da dependência, por sua vez, vê as relações internacionais como a manifestação de relações econômicas de dominação do centro sob a periferia (NOGUEIRA; MESSARI, 2005). Como nos ensina a teoria crítica, as teorias não são abstrações racionais, mas sim fruto de uma subjetividade, de forma que servem a algo e a alguém e são relativas ao seu tempo e lugar (NOGUEIRA; MESSARI, 2005). Observa-se também que as
23 visões sobre a cooperação variam de acordo com as diferentes perspectivas. Com isso em mente, não se pretende aqui privilegiar uma em detrimento de outra, mas sim utilizar os elementos analíticos oferecidos para entender o fenômeno da cooperação.
1.4. Surgimento da CID A cooperação ao desenvolvimento é um processo relativamente recente. Em termos gerais trata-se do conjunto de ações que realizam governos e seus organismos administrativos, organizações internacionais e entidades da sociedade civil de um país ou grupo de países, que tem objetivo de melhorar o padrão de vida em países que apresentam vulnerabilidade social, econômica ou política. Essas ações por vezes são referidas por outros termos como: ajuda, ajuda externa, assistência ou auxilio ao desenvolvimento, etc. Embora possam aparecer neste estudo, CID parece ser o termo mais adequado para relação de parceria que se busca atualmente (FERNÁNDEZ; ROMÁN, 2013). Surgiu após a Segunda Guerra, quando uma série de mudanças influenciaram os primeiros atos de cooperação internacional. Pode-se destacar três fatores como propiciadores deste fenômeno. Primeiro, em virtude do desastre enfrentado pelas guerras mundiais, passou a se apostar na cooperação como uma opção mais racional em relação ao conflito. Segundo, o surgimento de um grande número de novos Estados carentes de desenvolvimento graças ao processo de descolonização na África e Ásia. Por fim, as tensões do início da Guerra Fria tem influência de caráter estratégico devido a busca por zonas de influência e contenção (FERNÁNDEZ; ROMÁN, 2013). O primeiro instrumento de assistência ao desenvolvimento foi o plano Marshall, este pretendia auxiliar a recuperação dos países europeus assolados pela destruição da guerra. Concomitante a este, a Organização Europeia de Cooperação Econômica (OECE) – percussora da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) – prestou ajuda a países necessitados e não-membros. No ano seguinte, o presidente estadunidense Truman lançou o primeiro projeto para ajudar países em desenvolvimento, em seu emblemático discurso destacou sua pretensão de conter o comunismo através dos benefícios do desenvolvimento capitalista (DEGNBOL-MARTINUSSEN; ENDBERG-PEDERSEN, 2003).
24 A CID é um movimento institucionalizado em sua origem e permeia o âmbito das organizações internacionais. Como traz Corrêa (2010) a cooperação multilateral surgiu junto a bilateral. A ONU inclui o compromisso com a CID em sua carta5 e o desenvolvimento é um direito humano instituído pela Pacto Internacional sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais6. Diversas agências subsidiárias da ONU tratam do tema, sendo a de maior notoriedade o PNUD, responsável pelos relatórios do desenvolvimento humano. Outras importantes organizações que se pode destacar são a já citada OCDE, espaço para os principais doadores coordenarem e lidarem com o assunto; Banco Mundial que financia, estuda e também coordena ações para o desenvolvimento. Estas organizações possuem importante papel na coordenação, além claro, de serem promotoras da CID.
1.5. Atores Como parte das relações internacionais a perspectiva sobre os atores é basicamente a mesma. Embora as visões que se restringem a observar apenas os Estados como atores relevantes, nomeadamente o realismo, acabam sendo limitadas. O sistema CID e caracterizado por uma multiciplidade de atores, que são o motor do sistema e um elemento central. Centremo-nos sob uma classificação segundo seu caráter público ou privado; seu papel de doador, receptor ou executor. Doadores públicos temos Estados, governos regionais e locais e Organizações Internacionais. Entre os privados as fundações e indivíduos. Já dentre os executores públicos encontramos Agencias de Cooperação e outras estruturas administrativas. Por
parte
dos
atores
executores
privados
estão
as
Organizações
Não
Governamentais do Desenvolvimento (ONGD), empresas, fundações, institutos de pesquisa, universidades e sindicatos. Por fim, os receptores, primeiro os públicos os Estados e sua administração pública. Em segundo lugar os receptores privados, as ONGD e associações (FERNÁNDEZ; ROMÁN, 2013).
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Em seu capitulo IX (ONU, 1945). Adotada em sessão da Assembleia Geral da ONU em 1966. Com 162 países membros (ONU, 1966).
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1.6. Motivos e interesses do doadores Existe uma variedade de motivos para realização da CID. Variam de acordo com atores, países e também no tempo. Os motivos e interesses específicos de cada fase da CID serão discutidos na seção correspondente, mas aqui veremos em linhas gerais os motivos que a pautam. Conforme Martinussen e Pedersen (2003) consideram: The most important types of motives relate to moral and humanitarian principles, political and national security considerations, and economic and trade considerations. […] the former colonial powers also have especial motives for giving aid to their own former colonies. Furthermore, during the last fifteen years, the emphasis has been on motives that spring from wishes to sustain the global environment; to limit international migration; to stop the flow of narcotics; to reduce the risk of epidemics such as HIV/AIDS; and to fight terrorism (DEGNBOL-MARTINUSSEN; ENDBERG-PEDERSEN, 2003, p. 9).
Deve-se destacar ainda que muitas vezes o motivo salientado discurso pode ser um, normalmente de caráter moral, porém o motivo real é outro, relacionado a interesses econômicos ou estratégicos. É possível ainda diferenciar motivos do corpo operacional da CID dos países desenvolvidos (PD) em relação ao dos policy makers, sendo a dos primeiros mais genuína (CORRÊA, 2010). É importante compreender as motivações envolvidas na CID, pois estas vão definir a forma como ela se dá. Baseado nisso, as vezes pode não ser interessante aceitar os termos de uma ação cooperativa. Portanto, ao contrário do que o senso comum pode indicar, nem toda ajuda é uma boa ajuda (DEGNBOL-MARTINUSSEN; ENDBERG-PEDERSEN, 2003).
1.6.1. Princípios morais e humanitários Os princípios morais estão centrados em dois eixos. Primeiro temos a noção de que os mais afortunados devem ajudar os necessitados, o qual se aplica também em relação aos Estados. Por outro lado, existe a ideia de que essa ajuda seria uma obrigação devido ao direito dos necessitados ao desenvolvimento, de forma que este veio
a
configurar
dentro
dos
direitos
humanos
universais
(DEGNBOL-
MARTINUSSEN; ENDBERG-PEDERSEN, 2003). Assoma-se a este último a noção
26 de dívida histórica, conforme Haynes (2008) mais de 90% dos PED foram colônias no passado. Os motivos morais e humanitários imperam de maneira geral entre as ONGD. Nada obstante, o Estados costumam utilizar-se de uma perspectiva mais atraente, a moral utilitarista. Essa concepção também está presente no discurso das Organizações Internacionais e em estudos, como no Informe Pearson e está intimamente ligada a noção de interdependência. It becomes more apparent with every passing day that the interests of each nation and each man are inseparable from those of all others. It is now almost without reason to ask where one nation will be twenty-five years from now without at the same time asking where the world will be (PEARSON, 1970, p. 7).
Portanto, os motivos morais não se resumem apenas ao ideal de ajudar aos demais, mas também pode guardar o interesse de se beneficiar dessa ajuda.
1.6.2. Considerações de política nacional e comerciais Os interesses próprios de cunho político ou comercial são tidos como as motivações mais nefastas por seus objetivos egoístas. Muitas vezes aparecem como a agenda oculta da CID, o real motivo por traz do discurso moralista. Não se trata do instrumento de segurança e política mais eficaz, todavia foi e ainda é motivo para ações cooperativas no âmbito da CID. Sendo utilizado como instrumento de pressão e influenciador político, além de questões estratégicas. Destacando-se o período da guerra fria e os anos seguintes ao atentado terrorista de 11 de setembro (DEGNBOL-MARTINUSSEN; ENDBERG-PEDERSEN, 2003). Respeitante as motivações comerciais, as relações da CID provida por exmetrópoles a suas ex-colônias podem ser tidas como uma forma de manter acesso a matérias-primas. Outra forma é através de condicionalidades da ajuda provida, na qual os países receptores se veem obrigados a adquirir dos países doadores materiais necessário para empreender um projeto. Ainda pode-se citar as condicionalidades de ajuste estrutural que levaram muitos PED a abrirem suas economias.
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1.6.3. Considerações ambientais As considerações ambientais começaram a ter um papel cada vez mais importante a partir dos anos 1980. A associação entre problemas ambientais e desenvolvimento foi colocado em pauta com a Comissão Brundtland7. O conceito de desenvolvimento sustentável8 toma força e os interesses comuns são destacados. Os problemas ambientais teriam se tornado tão grandes que deveriam tratados pela comunidade internacional. A CID foi direcionada para que PED implementassem seu programa ambiental (AFONSO; FERNANDES, 2005). Ademais, a pobreza dos PED seria um importante fator contribuinte para degradação do meio ambiente, dessa forma no longo prazo é interesse dos PD reduzir a pobreza no mundo (DEGNBOL-MARTINUSSEN; ENDBERG-PEDERSEN, 2003).
1.7. Motivos dos receptores Os motivos oficiais para os PED quererem receber a CID é para auxiliar na promoção do desenvolvimento econômico e social. Porém, assim como na motivação dos doadores, os receptores podem não ter motivações tão genuínas. Isso acontece quando o governo está mais interessado em ganhar prestigio político do que tomar os passos necessários para cumprir a árdua tarefa de promover o desenvolvimento. Em outras palavras, a CID está sujeita aos mesmos problemas de má administração que as questões internas (DEGNBOL-MARTINUSSEN; ENDBERG-PEDERSEN, 2003).
1.8. Classificação, instrumentos e mecanismos A CID pode ser classificada de acordo com origem, canal de execução e instrumento de implementação. Segundo a origem: Pública ou Privada. A cooperação público também é conhecida termo Assistência Oficial ao Desenvolvimento (AOD),
Levado a cabo por Gro Harlem Brundtland 1987, culminou com a publicação do relatório “Nosso Futuro Comum”. 8 Desenvolvimento sustentável significada atender nossas necessidades presentes sem comprometer a possibilidade das gerações futuras fazerem o mesmo (BRUNDTLAND, 1987). 7
28 seguindo algumas condições e se constitui na principal métrica referente fluxos de CID. O canal de execução é bilateral, quando é concedida diretamente ao PED; multilateral, canalizada através das organizações internacionais; descentralizada, concedida por entidades sub estatais; ou ainda através de ONGD. Instrumentos podem ser Cooperação Técnica, Cooperação por Projetos, Cooperação por Programas e Ajuda Humanitária e de Emergência. (AFONSO; FERNANDES, 2005). Cooperação Técnica diz respeito as atividades com intuito de desenvolver capacidades humanas, especialmente para melhoria das instituições e capacidades produtivas. A Cooperação por Projetos se refere a uma atuação precisa, com objetivo claro e com prazo para terminar. Normalmente o próprio doador administra o projeto. Já a Cooperação por Programas são as contribuições de objetivos gerais. Normalmente inclui poucas condicionalidades e o próprio receptor a administra. Pode tomar forma de apoio orçamentário, alívio da dívida externa, entre outros. Por fim, a Ajuda Humanitária visa aliviar o sofrimento humano em caráter emergencial, como os causados por catástrofes naturais ou guerras (AFONSO; FERNANDES, 2005).
1.9. As fases da CID década a década
1.9.1. A década de 1950 O paradigma dominante a época foi o da teoria da modernização e suas derivantes. Nesta perspectiva os fatores endógenos dos PED – como agricultura tradicional, falta de infraestrutura, falta de capital – são vistos como os responsáveis pela falta de desenvolvimento. Dessa forma, os PED devem seguir o modelo dos PD para chegarem a este mesmo estágio de desenvolvimento. Um dos nomes mais marcantes desta fase foi o de Rostow, que propunha a existência de um caminho
29 único para o desenvolvimento, sendo que todos países passam por fases imutáveis9 deste trajeto obrigatório e a falta de capital é o único empecilho (TASSARA, 2012). O desenvolvimento é visto como um aumento de produção e eficiência, medido principalmente pela renda per capta, sendo que o crescimento econômico é o único caminho. Por consecuencia, la cooperación internacional al desarrollo es fundamentalmente una “ayuda a los países pobres”, para que aumenten su capacidad productiva y el crecimiento económico, sin dedicarle una especial atención a las condiciones de vida de los pueblos (salud, educación, etc.) y a la equidad social (TASSARA, 2012, p. 26).
A CID à época aconteceu através de uma relação paternalística entre os principais atores doadores – Estados e Organizações Internacionais -, na qual os receptores – PED – não tinham voz ativa, apenas seguiam os modelos que vinham de cima. (AFONSO; FERNANDES, 2005). Concernente as motivações, são essencialmente as mesmas razões que contribuíram para o próprio surgimento da CID, com destaque para questões de segurança nacional suscitadas pela iniciante guerra fria. Os primeiros modelos de CID eram inspirados nos postulados do economista inglês Keynes, apostavam na necessidade atuação forte do Estado e se criaram grandes máquinas administrativas. Os instrumentos utilizados foram com o objetivo de superar os estrangulamento da falta de capital, o motor para desenvolvimento. Neste modelo o Estado deveria desempenhar o papel de líder, planeador e investidor. É encorajado o crescimento através das transferências de capital e de empréstimos concessionais e donativos aos governos e ao sector público dos novos países. A Ajuda desempenha o papel de transferência de recursos de capital necessários para estes países alcançarem um nível de poupança suficiente para promover um desenvolvimento auto-sustentado (AFONSO; FERNANDES, 2005, p. 26).
1.9.2. A década de 1960 Este decênio não difere muito do anterior em relação ao paradigma imperante. A teoria de Rostow foi aperfeiçoada por Chenery e Strout, no que ficou conhecida
9
Como se encontra em Tassara (2012) as seguintes fases: 1. Sociedade tradicional atrasada; 2. Gerenciamento de pré-condições para a decolagem; 3. Decolagem; 4. Marcha para maturidade e; 5. Era do consumo de massa.
30 como two-gap model (ou modelo dos dois déficits). Estes dois gaps são a falta de investimento de capital e poupança interna e falta de financiamento para importações. De forma que o objetivo da CID seria superar estes déficits. O objetivo segue sendo o de dar um “empurrão” no desenvolvimento através da injeção de capital com foco no setor produtivo (AFONSO; FERNANDES, 2005). A CID foi muito utilizada como instrumento de política externa, marcada pela polarização do sistema internacional, ou seja, para manter alianças e influencias políticas, mas também para prospecção comercial (AFONSO; FERNANDES, 2005). Contudo, nem tudo foi continuidade. O paradigma dominante foi questionado pela teoria da dependência. Tendo como um de seus protagonista o então presidente da CEPAL, Raúl Prebisch. A agenda das conferencias da época foram fortemente influenciadas por este movimento liderado pelos latinos. A teoria da dependência lança questionamentos sobre a divisão centro/periferia (TASSARA, 2012). No entanto, como dito anteriormente, o enfoque da CID continuou marcado pela perspectiva que impunham os PD – doadores. Ainda assim, um impacto deste movimento questionador do sistema foi a alteração na política industrial de países como Brasil, México, Argentina e Chile; que implantaram a substituição de importação. Fecharam o mercado através de taxas sobre produtos importados com vistas a fomentar o mercado e indústria interna (TASSARA, 2012). Outros fato marcante da década refere-se ao surgimento de agencias de cooperação dos PD e da OCDE, que agrega os principais países doadores, responsáveis pela maior parte do volume destinado a CID. Além destes, a intensificação do processo de descolonização (TASSARA, 2012). O modelo destas duas décadas obteve resultados limitados, seus críticos atentam para o demasiado foco dado ao capital como motor do desenvolvimento. Já temas mais importantes como organização interna foram deixados de lado (DEGNBOL-MARTINUSSEN; ENDBERG-PEDERSEN, 2003).
1.9.3. A década de 1970 Este período compreende uma alteração no enfoque da CID. O modelo baseado apenas no crescimento econômico demonstrava esgotamento, havendo
31 pouco senso de correlação entre a CID outorgada e desenvolvimento. Embora tenha sido um período de crescimento mundial, a desigualdade entre os mais ricos e mais pobres aumentou. Ademais, o crescimento experimentado pelos PED foi um crescimento sem desenvolvimento (TASSARA, 2012). Até então, embora se falasse em desenvolvimento, não havia sido dado foco a questão da pobreza per se. Uma das razões para essa falta de foco por parte de doadores e profissionais que tratam do tema, seria a ausência de dados sobre a pobreza. Não haviam até o momento analises que enfocassem a pobreza (RIDDELL, 2007). A alteração dessa configuração pode ser atribuída a duas fontes distintas, mas interligadas. Uma delas o Banco Mundial, presidido por Robert McNamara e a outra pela Organização Mundial do Trabalho (OIT), contribuição assumida em seguida pelo PNUD. Acerca de suas colaborações concernente ao aporte da CID Both presented an approach to development based on the notion that to tackle poverty it was insufficient to try to raise growth rates and to try to stimulate structural and institutional changes to an economy which would – eventually and mostly indirectly – lead to a reduction in poverty. Poverty, it was argued, needed to be addressed directly, and new approaches were called for, in particular to address problems of extreme or absolute poverty (RIDDELL, p. 31 e 32, 2007).
Em 1968, McNmara solicitou a realização de um estudo avaliativo do resultado da CID que havia tido até então. Foi encarregado deste projeto o ex primeiro ministro canadense e Prêmio Nobel da Paz Lester Pearson, razão pela qual o trabalho resultante ficou conhecido com Informe Pearson. O relatório falava em maior compromisso dos PD através do aumento dos fluxos de CID, por outro lado ressaltando que os governos dos PED deveriam tomar as medidas necessárias para tornar o desenvolvimento possível. Dentro ainda desta linha de raciocínio afirma que os PD deveriam apoiar aos PED a se desenvolverem de sua própria maneira, ou seja, em uma relação de parceria (RIDDELL, 2007). À respeito dos objetivos da CID aludidos pelo Informe Pearson, Riddell sintetiza da seguinte forma. It is to reduce disparities and remove inequities. It is to help the poorer countries to move forward, in their own way, into the industrial and technological age so that the world will not become more starkly divided between the haves and the have-nots, the privileged and the less privileged (PEARSON; 1969 apud RIDDELL, 2007, p. 31).
32 Em virtude dos já mencionados, a CID se desloca em direção ao combate da pobreza, enfocando setores sociais e a agricultura, refletido em um aumento da CID concedida a estes, especialmente por parte do BM. Todavia, ainda assim as preocupações nas transferências de recursos foram sobretudo macroeconômicas (AFONSO; FERNANDES, 2005). Relacionado a participação de outros atores Tassara discorre sobre a participação da sociedade civil e suas organizações. En esta misma época, la sociedad civil y sus organizaciones se fortalecieron, tanto en los países industrializados como en los países en desarrollo, mientras que las ONG de cooperación y sus enfoques novedosos empezaron a ser conocidas y apreciadas internacionalmente. Entre ellos, el enfoque “Mujeres en el Desarrollo” (TASSARA, 2012, p. 40).
Outrossim, à década se faz presente uma tentativa dos PED de afirmação e alteração da ordem internacional econômica, esforços que tem como fruto a criação de foros para interagirem, como a Conferência sobre a Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento (AFONSO; FERNANDES, 2005). Pesem os avanços em direção a uma mudança de perspectiva sobre o desenvolvimento, outros fatos vieram a desviar um pouco os olhares da CID. As crises do dólar e do petróleo levaram os PD a priorizarem problemas internos originários destas. Já o começo dos anos 1980 assistem a um problema grave que a colocar questões macroeconômicas no centro das atenções (TASSARA, 2012).
1.9.4. A década de 1980 A década de 1980 não é conhecida como a década perdida à toa. O período foi assolado por uma crise mundial iniciada nos PD e que foi agravada pela crise do petróleo até alcançar um nível mundial, afetando as relações internacionais. Uma característica desta crise foi a alteração da estrutura produtiva que, em última instância, levou a uma queda no preço das matérias-primas que foi trágica para balança de pagamentos dos PED. Estes que nos anos anteriores haviam contraído muitos empréstimos, fruto principalmente da abundância de crédito, em especial para
33 o créditos vindo dos petrodólares10. Foram empreendidos em projetos grandiosos que não proporcionaram o retorno esperado. No início da década as condições do empréstimos se tornaram desfavoráveis, com altos juros. Em consequência desses fatos, entre outros, os PED não conseguiram pagar suas dívidas e assim se deu a crise da dívida externa (TASSARA, 2012). A alta da taxas de juros, recessão dos doadores e crise da dívida externa alteram drasticamente a CID. Sendo características marcantes o liberalismo agressivo e a racionalização da CID por parte das instituições, traduzindo em redução dos montantes destinados e mais exigências por resultados, em outras palavras, fazer mais com menos (AFONSO; FERNANDES, 2005). Os Programas de Ajuste Estrutural entram em cena e o combate à pobreza perde importância, a estabilização econômica dos PED se converte em principal objetivo. Fase regida pelos postulados neoliberais do Consenso de Washington11, a crença no mercado, baixa intervenção e enxugamento da máquina pública (AFONSO; FERNANDES, 2005). Essa nova configuração da CID significou um grande desafio ao desenvolvimento social, pois o constrangimento ocasionado pela conjuntura internacional além de reduzir os fluxos de CID, também forçou o Estado executar projetos de ajuste econômico para pagarem suas dívidas que provocaram cortes em setores sociais. De acordo com Relatório de Desenvolvimento Humano do PNUD (1990, p. 10) “Human Development efforts in many developing countries have been severely squeezed by the economic crisis of the 1980’s and the ensuing adjustment programmes”. O ordenamento presente possibilitou – quiçá pedia – maior protagonismo das ONGD, que possuem maior versatilidade e tendem a ter perspectivas mais genuínas sobre a CID. Conforme nos ensina Maria Manuela Afonso e Ana Paula Fernandes, (2005).
10
Dólares provenientes do aumento do elevado preço do petróleo ocorrido na conhecida crise do produto na década de 1970 (NYE, 2009). 11 Conforme Afonso e Fernandes, (2005, p. 30) as recomendações do Consenso de Washington são “no plano macroeconómico, disciplina orçamental; liberalização das taxas de juro e taxas câmbio comandadas pelo mercado; ao nível das políticas estruturais, privatização; desregulação; liberalização das importações; liberalização do investimento direto estrangeiro; reforma fiscal; protecção da propriedade privada; redistribuição dos fundos públicos em favor dos sectores da educação e da saúde”.
34 As ONG, que nos anos 70 desempenhavam um papel limitado na canalização da Ajuda, surgem agora como organizações capazes de fornecer Ajuda de forma mais rápida e eficaz do que as agências bilaterais, sobretudo em situações de emergência e de dramas humanos, amplamente difundidos pela Media (AFONSO; FERNANDES, 2005, p.31).
1.9.5. A década de 1990 Este é um decênio de mudanças históricas, como o fim da guerra fria e a criação da OMC, todos com sua influência sobre a CID. Os limites apresentados pelo paradigma liberal também constitui um fato marcante, porém não sucedeu sem custos sociais significativos. Em consonância com o que traz o primeiro Relatório sobre o Relatório de Desenvolvimento Humano do PNUD (1990, p. 2) “In many countries in Africa and Latin America, the 1980’s have witnessed stagnation or even reversal in human achievements”. Em decorrência desse novo quadro, o paradigma do Desenvolvimento Humano emerge. Como já abordado, trata-se de uma visão que coloca o ser humano no cetro do desenvolvimento. Os estudos de Amartya Sen e Martha Nussbabaum da mesma forma merecem ser citados como colaboradores para essa alteração de perspectiva. De mais a mais, o cerne da CID recuperou confiança no papel do Estado como administrador do desenvolvimento. O PNUD (1990, p. 3) enfatizou este ponto, atacando as visões que tinham crescimento econômico como sinônimo de desenvolvimento. Uma ideia se repetiu por diversas partes do relatório “the link between economic growth and human progress is not automatic”. Se
não
existe
ligação
automática
entre
crescimento
econômico
e
desenvolvimento humano, logo deve ser administrado em prol deste objetivo. Este mesmo relatório traz ainda evidencias empíricas, fazendo menção a nações que apesar de ter experimentado crescimento, o mesmo não aconteceu com desenvolvimento humano, como exemplo o Brasil. Já Chile e Costa são exemplos do oposto, resultados importantes para o progresso humano foram atingidos, mesmo sem forte crescimento econômico. Por outro lado, não menos importante, deve-se destacar que não existe desenvolvimento sustentável sem crescimento econômico. Contudo, os fatos históricos já mencionados moldaram muitos aspectos da CID na década de 1990. O fim da Guerra Fria retirou o estimulo estratégico para doações
35 por um lado, já por outro o descongelamento de muitos conflitos étnicos12 levaram a um desvio da CID em direção ao alivio da situação consequente destes últimos. Para mais, segundo o próprio discurso dos PD, a CID assiste a um cansaço, sendo que a opinião pública torna-se mais crítica a falta de resultados. Por essa razão, a despeito do fortalecimento do compromisso do combate à pobreza, em termos práticos os fluxos de AOD diminuíram (AFONSO; FERNANDES, 2005). Por outro lado, a atuação das ONGD seguiu crescendo de maneira constante. Sua atuação foi importante no alivio do sofrimento humano causado pelo sem-número de conflitos e também atuando em atividades promotoras do desenvolvimento propriamente ditas (RIDDELL, 2007). Ainda mais, este período foi palco de diversas conferencias internacionais sobre a CID que proporcionaram – ou exigiam – transformações que a tornaram mais complexa. Toma lugar uma maior atribuição de responsabilidade aos PED pelo seu próprio desenvolvimento, instituições fortes são consideradas de suma importância, a boa governança. Assim como a necessidade de parcerias mais sólidas entre PD e PED e que trabalhem em sinergia, sem esquecer porém, do processo de apropriação, sendo PED responsável por coordenador seu próprio desenvolvimento. A CID passa a ser vista como catalisador do desenvolvimento e sua ênfase recai sobre a construção de capacidades humanas e institucionais (AFONSO; FERNANDES, 2005).
1.9.6. Dos anos 2000 até os dias atuais Em conformidade com a reformulada perspectiva sobre desenvolvimento oriunda da década anterior, o BM passou focar o tema da pobreza e a lançar seus relatório regulares sobre seu combate, destacando o caráter complexo e a necessidade de uma abordagem compreensiva. Conforme sumariza Riddell (2007, p. 40) “the three main ‘drivers’ of development are expanding economic opportunities, facilitating empowerment and enhancing security”. Toda essa mudança de perspectiva culmina nos chamados Objetivos do Milênio, que passam a orientar a CID. Estes objetivos foram o resultado da Cúpula do
12
Como o causado pelo desmantelamento da Iugoslávia, em especial as situações provocadas pela guerra da Bósnia e de Kosovo que despertou atenção internacional pelas atrocidades ocorridas.
36 Milênio que aconteceu em Nova York no ano 2000, com a massiva presença de 189 Chefes de Estado e de Governo. Sua principal mensagem era colocar o combate à pobreza definitivamente no centro da CID. Mensagem refletida nos objetivos lançados, como condensa Tassara (2012): Los primeros siete objetivos acordados hacen referencia a la erradicación del hambre y de la pobreza, la promoción de la educación primaria universal, la igualdad de género, la reducción de la mortalidad infantil y maternal, la detención del avance del VIH/SIDA, paludismo y tuberculosis y la promoción de la sostenibilidad del medio ambiente. El último objetivo se centra en fomentar una asociación mundial para el desarrollo, a través de la materialización de un compromiso firme que aúne recursos y voluntades en forma de alianzas entre países ricos y pobres (TASSARA, 2012, p. 62).
Ainda ao seu prelúdio, o novo século testemunha as questões de segurança tomarem força novamente devido ao atentado terrorista de 11 de setembro de 2001. Época em que os fluxos de CID experimentam aumento, especialmente no que se foca em segurança estratégica. Inobstante, o foco social sobre o desenvolvimento persiste como protagonista. In spite of this new wave of more overtly politically driven aid, the renewed aid and poverty movement was by no means eclipsed. Indeed, most aid-donor attention and rhetoric has continued to be focused on the new poverty agenda (RIDDELL, 2007, p. 39).
Com o passar do tempo outras conferencias foram acontecendo, aliás esta é uma característica marcante também desta fase. Dentre resultados mais importantes dessas conferências temos cinco princípios ordenadores: apropriação, alinhamento, harmonização, gestão por resultados e prestação de contas. Assim como a concepção de que a liderança do PED do próprio desenvolvimento é fundamental, a necessidade de atuar de forma mais inclusiva e eficaz por parte de organizações promotoras do desenvolvimento (FERNÁNDEZ; ROMÁN, 2013). O papel das ONGDs continuou em sua escalada, havendo uma certa alteração na sua forma de atuar. Cada vez mais as ONGDs são responsáveis pela execução atividades financiadas ou mesmo idealizadas por organizações mais tradicionais, como o próprio Banco Mundial. Sua flexibilidade facilita a ação principalmente nos países mais pobres (RIDDELL, 2007).
37
1.10. A CID Sul-Sul Como nos ensina a Corrêa (2009), a partir da década de 1950 a CID Sul-Sul, que é a cooperação entre os PED, embora já se a discutisse e houvessem atuais pontuais, passou a ser composta por ações panejadas e conduzidas em bases regulares. Um alternativa que tem um ideal de ação mais horizontal e genuína, mas muitas vezes limitada em seu impacto pelas faltas de recursos. Ainda assim apresenta grande valor por seu potencial de troca de experiências e tem crescido cada vez mais.
1.11. A CID funciona? Se trata de uma pergunta de difícil resposta. Como já explicitado neste estudo, a CID é marcada por uma multiciplidade de atores, ou seja, a partir daí já surge um dos principais desafios, a falta de dados sólidos. Roger Riddell, grande especialista no assunto desenvolvimento, participou de um congresso sobre o tema este ano na Austrália no qual debate sobre esta indagação. Seu discurso escrito traz importante contribuição e servirá de importante referência. Antes de mais nada, essa é uma questão que tem presença marcante desde o surgimento da CID, mas por efeito de relevância vamos nos manter o foco nos últimos tempos. Conforme Riddell (2014), existem três formas de nos aproximar desta pergunta. Primeiro se a CID atinge seus objetivos imediatos, por exemplo, se as escolas para as quais o dinheiro era doado eram de fato construídas. Logo, passouse a um questionamento mais profundo, se a CID pode causar um diferença duradoura no desenvolvimento. Por fim, mais recentemente, se os PED estariam melhor sem receber a CID. Existem muitos estudos avaliativos para analisar o impactos imediatos, mas é atentar para o fato de a maioria das avaliações foram auto avaliações. Inobstante, de acordo com Riddell (2014), a maioria dos doadores reportam sucesso de 75% dos seus projetos. Casos emblemáticos com o do combate a varíola também podem ilustrar esse primeiro aporte. O percentual restante são de casos de falha ou ineficiência avaliativa. Contudo, a sustentabilidade desse sucesso caiu a níveis
38 inferiores a 60% quando observados dados a partir de meados dos anos 2000. A cooperação técnica é um dos que mostram particular falta de sustentabilidade. CID promovida por ONG apresentam maior desafio avaliativo devido à terem objetivo mais intangíveis ligado ao desenvolvimento humano, como empoderamento. Ainda assim, evidência de estudos de impacto por parte de doadores sugerem taxa de sucesso entre 60% e 90%. A cooperação por programas, como o apoio orçamentário, apresenta resultados mistos, porém com mais sucessos que fracassos. O sucesso relativo dos objetivos imediatistas não sacia as dúvidas sobre a eficácia da CID. Riddell fala da correlação entre CID e crescimento econômico, dizendo que existe impacto, porém estudos mostram uma baixa relação. O equivalente a 10% do PIB do país receptor em CID aumenta 1% deste. Referente a pobreza, estudos de maneira geral demonstram que esta tem se reduzido, mas é comum resultados que apontam que os mais pobres e marginalizados continuam desassistidos. Os ODM tem sido objetivo central da CID desde 2000. Segundo o relatório das Nações Unidas (2014) a vida de milhões de pessoas foram melhoradas. Alguns objetivos já foram atingidos, como redução da pobreza pela metade e acesso a água potável, melhoraria da vida nas favelas e equidade de gênero na educação básica, porém os demais ainda faltam e há muito trabalho a ser feito. Sobre o impacto da CID, pesquisas não foram capaz de tirar resultados conclusivos, sugerindo meramente que pode ter tido um papel em melhorar estes resultados (RIDDELL, 2014). A avaliação de impacto em nível macro também possui limitações marcantes, como separar a influência da CID dos demais fatores influenciadores e, a mais uma vez presente, falta de dados sólidos. Sem embargo, pesquisas direcionadas a alguns países foram conduzidas e apontam que há variações. In short, aid at the country level has sometimes “worked” and sometimes it hasn’t in some countries and at different periods of time. Recent research suggests that although aid projects tend to work better in countries with a supportive policy and institution environment, project success seems to vary more within than between countries. Importantly, no rigorous study has ever suggested that aid has never ever worked in any aid-recipient country. What is more, aid’s strongest critics have never published rigorous long-term assessments of aid at the country level (RIDDEL, 2014, p. 9).
Já sobre possíveis efeitos negativos: [...] when donors rely on their own systems to deliver aid, the effect is to undermine recipient-country systems. Research from the London-based
39 Overseas Development Institute suggests that unless and until recipient countries have acquired development leadership, aid tends to have “fairly powerful perverse effects” (RIDDEL, 2014, p. 13).
Em suma, a CID tem funcionado em relação aos seus objetivos próximos e, embora seja uma conclusão mais difícil, tem contribuído para os objetivos amplos, salvo exceções. De todas as maneiras, poderia funcionar melhor.
1.12. As Relações Internacionais pensando a CID Como observado em seção anterior, as perspectivas das teorias de Relações Internacionais variam bastante. O que elas tem a dizer sobre o objeto CID especificamente compreende da mesma riqueza conceptiva. Sob a imperativa do poder na visão realista a CID (ou ajuda externa) pode sim ser um instrumento de valia. Entretanto, este é um instrumento político-diplomático que deve ter o propósito de tão somente ampliar o poder ou manter o status quo. Afinal, conforme Maquiavel (1515/2000), a moral, assim como todo o demais, deve se submeter aos interesses nacionais. Morgenthau (1962) compara a prática de conceder a ajuda a outra nação à pratica de subornos estatais, que, como ele mesmo traz, era uma prática comum da diplomacia no século XIX. Conforme suas próprias palavras. This practice of giving bribes as though they were contributions to economic development inevitably creates, in the giver and the recipient, expectations which are bound to be disappointed. Old-fashioned bribe was a relatively straightforward transaction; services were to be rendered at a price, and both sides, knew what to expect. Bribery disguised as foreign aid for economic development makes of giver and recipient actors in a play witch in the end they may no longer be able to distinguish from reality. In consequence, both may come to expect results in terms of economic development which in the nature of things may not be forthcoming. Thus both are likely to be disappointed, the giver blaming the recipient for his inefficiency and the recipient accusing the giver of stinginess and asking for more (MORGENTHAU, 1962, p. 302 e 303).
Morgenthau não acredita no potencial eficácia da CID pelo que considera ausência de pré-condições dos PED, as quais inevitavelmente impediriam o desenvolvimento, a tal ponto de falar que existem nações que provavelmente nunca serão desenvolvidas, talvez influenciado um pouco pelo darwinismo social. Ainda assim, traz um valioso insight sobre o caráter psicológico do desenvolvimento e sobre
40 os interesses políticos internos, claro com base numa perspectiva negativa do ser humano. […] all underdeveloped nations want to appear as having achieved industrialization, while only a function of the population, and frequently only small elite groups within it, seek the social and economic benefits of industrialization and are willing to take the measures necessary to achieve them. For many of the underdeveloped nations the steel mill, the highway, the airline, the modern weapons, perform a function that is not primarily economic or military, but psychological and political (MORGENTHAU, 1962, p. 302 e 304).
Keohane e Nye (1977) por sua vez criticam a análise centrada apenas em poder e segurança. Para estes, a interdependência entre as nações tem o papel potencial de criar uma rede de cooperação e paz. A integração proporcionada pela globalização em termos de mais intercâmbio sociais, econômicos e ainda outros movimentos transnacionais como as organizações internacionais e relações comerciais faz do mundo mais interdependente. Destarte, as nações cooperação pelo mutuo benefício. Não obstante, a CID não está livre de críticas dos neoliberalistas mais ortodoxos, como de autores como Friedman. [...] apontam que o processo de cooperação é extremamente prejudicial para o desenvolvimento real, que apenas seria garantido no ambiente do livre mercado. A ajuda penalizaria o crescimento, pois seria uma ação intervencionista do Estado sobre as leis da oferta e demanda, prejudicando a dinâmica competitiva do mercado mundial. Dessa forma, uma política de cooperação para o desenvolvimento deveria se resumir a assegurar o livre fluxo de capitais e a liberalização dos acessos ao mercado mundial (MACIEL, 2009, p. 227).
Construtivistas consideram a CID como uma evolução do comportamento já que as regras e normas organizam as relações internacionais, legitimando e possibilitando
ações.
Análise
muito
pertinente
quando
verificamos
a
sua
institucionalização. Sob a perspectiva construtivista conforme Lancaster (apud BARRIOS, 2013). Nesse contexto, a cooperação seria uma expressão de uma norma que evoluiu nas relações entre os Estados, na qual países mais desenvolvidos deveriam prover assistência aos países pobres com o intuito de ajudá-los a melhorar a sua qualidade de vida. Nesta visão, o fortalecimento da cooperação é uma resposta à pobreza global e advém de preocupações éticas e humanas e da crença de que a paz e prosperidade seriam possíveis apenas em um ambiente internacional justo, onde todos pudessem prosperar (BARRIOS, 2013, p. 32).
As visões de raiz marxista, a saber teoria da dependência e estruturalista, também compõem o emaranhado teórico da CID propriamente dita. Ambas veem
41 negativamente a CID tradicional, como um instrumento que serve a fins de dominação por parte dos PD. A primeira tem foco na questão centro/periferia, em que a divisão internacional do trabalho destina aos PED funções produtivas secundárias que não permitiriam o desenvolvimento destes. Já a segunda, traz ao tema uma crítica ainda mais dura, trata a CID como instrumento de neocolonialismo, uma maneira dos PD interferirem nas questões internas do PED para manutenção do status quo (MACIEL, 2009).
42
Capítulo 2 – A CID com países de renda média A cooperação internacional com países de renda média, em consonância com a atual agenda da cooperação, é dizer, principalmente as recomendações das organizações internacionais, tem se reduzido e se concentrado nos países com menor nível de renda per capta. O supracitado é fruto da institucionalização que está presente junto a CID desde sua gênese. Este é um fenômeno importante, pois ao mesmo tempo que legitima, também normatiza o sistema, consolidando-o à medida que, conforme Weber (1999), este é um processo que formaliza atividades e funções, cria um corpo técnico especializado, estabelece normas e regras baseadas na razão, culminando por tornar o processo impessoal. Com isso em mente, a classificação do nível de desenvolvimento dos países, funciona como elemento operativo da cooperação para o desenvolvimento. Assim se faz importante verificar como são feitas as classificações utilizadas, assim como de que forma eles influenciam o sistema. A partir disso, é mister refletir sobre a validade desta condicionante. Isso pois, sem questionar a prioridade dos países mais pobres, há boas razões para manter ações cooperativas também com os países de renda média. Como um bom exemplo, a maior parte da população pobre está localizada nestes países. Ademais, como estamos falando do maior grupo de países, dentro de um cenário internacional interdependente, estes países são de suma importância para provisão de bens públicos internacionais e para o equilibro mundial. Sendo que enfrentam diversos desafios estruturais para seguir se desenvolvendo. Diante disso, a CID teria um papel a desempenhar, mas com um aporte distinto daquele utilizado com os países com menos recursos. Um tipo de cooperação mais horizontal, baseada em incentivos, podendo ser feita através de diversos instrumentos (ALONSO, 2013). Por fim, quando falamos em um aporte baseado em incentivos, outra reflexão importante é sobre os caminhos indicados para o desenvolvimento. Desde uma perspectiva dos países receptores de cooperação, há de pensar se as boas práticas são boas para os países em desenvolvimento ou para os países desenvolvidos.
43
2.1. A classificação do desenvolvimento
2.1.1. Classificação segunda a renda per capta Devido ao nível de institucionalização da CID, para alguns ela possui um fim em si mesma, constituindo um sistema com dinâmica própria (SANAHUJA; GÓMEZ, 2001). Como reflexo, temos a marcante presença de diversas organizações internacionais e agencias especializadas que orientam o processo. Dentre as mais importantes está o BM e a OCDE, que têm bastante peso na sua coordenação. Neste sentido, a classificação do nível de desenvolvimento dos países é uma das funções desempenhadas por estas organizações. O BM fornece uma classificação sobre o desenvolvimento dos países baseado no RNB (Renda Nacional Bruta) per capta13. Foram formuladas três categorias (com uma subdivisão na renda média) em 1989, baseadas em limiares operacionais anteriormente estabelecidos por programas ligados ao próprio BM. As categorias estão atualizadas conforme BM (2014):
Países de Renda Baixa (PRB): $ 1.045 ou menos
Países de Renda Média (PRM): U$ 1.046 à $ 12.745 o Países de Renda Média Baixa (PRMB): $ 1.046 à $ 4.125 o Países de Renda Média Alta (PRMA): $ 4.126 à $ 12.745
Países de Renda Alta (PRA): $ 12.746 ou mais
A OCDE, por sua vez, tem um sistema de classificação similar, mas com três diferenças. Para começar, classifica apenas os países que recebem ajuda, ou seja, não considera os países de renda alta. Outra significativa diferença é a periodicidade, as classificações da OCDE são liberadas a cada 3 anos. Por fim, existe uma categoria diferente, a dos países menos desenvolvidos (PMD), que engloba outros fatores ademais da renda per capta, como a vulnerabilidade econômica e desenvolvimento humano. Este sistema de classificação de acordo com a renda per capta é utilizado como referência na hora direcionar os esforços de CID. Embora, no caso do BM, o uso da
13
Ver site BM para mais detalhes.
44 classificação deveria ser apenas sobre a elegibilidade para empréstimos concessionais do próprio BM (GLENNIE, 2011).
2.1.2. O Índice de Desenvolvimento Humano O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) é uma ferramenta analítica proposta pelo PNUD em seu primeiro relatório sobre o desenvolvimento humano. Surgiu como alternativa as ferramentas estatísticas existentes baseados apenas em indicadores econômicos, com o objetivo de proporcionar uma análise mais abrangente, colocando o ser humano como a verdadeira riqueza de uma nação. O IDH seria uma aproximação para capturar as várias dimensões do desenvolvimento através do foco em três elementos essenciais, a saber: longevidade, conhecimento e padrões mínimos para uma vida decente (PNUD, 1990). A partir desta perspectiva, foi criada uma metodologia avaliativa. A longevidade é medida por meio da expectativa de vida. A educação é avaliada por intermédio de dois indicadores, a média de anos estudados por uma pessoa adulta e expectativa de uma criança de anos de escolaridade. Por fim, os recursos para um padrão de vida decente são medidos através do RNB per capita, mas com um significativa diferença em relação ao cálculo do BM, o valor decorrente é corrigido pelo poder de paridade de compra (PPC). Cada um destes três indicadores é reflexo de uma média aritmética e são indexados por um valor mínimo e máximo. Ademais possuem peso igual e são responsável pela terceira do índice que vai de 0 a 114 (PNUD, 2014). A partir do resultado os países são classificados em quatro categorias, as quais são estabelecidas de acordo com pontos de corte calculados utilizando os quartis da distribuição dos indicadores componentes (PNUD, 2014). As categorias referendadas em relação ao IDH são a saber:
14
Baixo Desenvolvimento Humano inferior a 0.550;
Médio Desenvolvimento Humano entre 0.550 e 0.699;
Alto Desenvolvimento Humano entre 0.700 e 0.799 e;
Muito Alto Desenvolvimento Humano a partir de 0.800.
Para mais detalhes metodológicos acessar site PNUD.
45 Esta é uma ferramenta analítica útil para avaliação do desenvolvimento, mas os autores consultados não fazem correlação entre esta e a alocação da AOD.
2.2. Tendências e alocação da AOD Historicamente a CID foi marcada por altos e baixos. Sendo interessante identificar as tendências da cooperação para o desenvolvimento para vermos sua influência na alocação da AOD. Observando os dados quantitativos no gráfico 1, tem havido oscilações nos fluxos de AOD e não é possível identificar uma tendência clara. Ainda assim, Alonso (2013) aponta para um efeito negativo tardio da crise econômica de fins da década passada. Gráfico 1 – AOD total (preços constantes 2012 - US$ bilhões) 160 140 120
128,53 123,85
100 80
95,15
97,49
2003
2004
136,44 137,48 132,89 129,76 132,79 116,05
60 40 20 0 2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fonte: OCDE, 2014. Elaboração: Próprio autor.
Glennie (2011) e Alonso (2013) coincidem ao apontarem um cenário de pressão pela eficácia da AOD. Em decorrência disso há uma inclinação por direcionála para onde se possa ter o maior impacto possível, ou seja, no apoio aos países mais pobres. A fim de demonstrar, temos a agenda da eficácia da CID, várias importantes conferências que ocorreram, destacando-se Paris, em 2005; Accra, em 2008 e; Búsan, em 2011. Um dos pontos acordados, sob o marco do combate à pobreza e seus efeitos mais execráveis, foi a necessidade de especialização da CID para aqueles que mais precisam. Ainda dentro desta perspectiva, os próprios Objetivos do Milênio impulsionam nessa direção. Acrescenta-se a pressão de organizações internacionais, em especial
46 da Comissão Europeia, para se priorizar aos países nas castas mais baixas da classificação do desenvolvimento (GLENNIE, 2011). Agrega-se a este cenário uma situação não necessariamente nova, mas que se mostra particularmente pertinente quando se busca entender a relação entre alocação da CID e o nível de desenvolvimento dos países. Muitos PRM, principalmente os maiores15, se tornaram grandes economias em termos absolutos. Contexto que produz uma lógica de competição com os PD (GLENNIE, 2011). Os motivos para a alocação incluem diversos fatores, entre os quais estão os próprios motivos para conceder a CID, discutidos no capítulo anterior. Questões como interesses nacionais, destacados pelo realismo; a subjetividade histórica da identidade, proposta pelo construtivismo; assim como interdependência, ressaltada por liberais, sempre hão de influenciar em que países a CID toma lugar. Contudo, o principal a ser entendido neste ponto é que no seio do sistema CID há uma tendência para se priorizar aos países classificados como renda baixa. O gráfico 2, exibe a evolução dos fluxos de AOD dos últimos dez anos de acordo com a classificação de renda da OCDE. Gráfico 2 – Alocação da AOD segundo classificação de renda agrupada (%)
100 90 80 67,99 62,87 70 53,43 48,69 50,96 47,34 49,28 52,74 54,49 54,01 52,66 60 51,31 50,72 49,04 47,26 45,99 46,57 45,51 50 37,13 40 32,01 30 20 10 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 PRB PRM
Fonte: OCDE, 2014. Elaboração: Próprio autor.
Observando essa evolução, os PRM depois de atingir um ápice de 67,99% em 2005, responderam em 2012 por 49,28% de toda AOD, o que representa uma
15
Leia-se China, Brasil, Índia, etc.
47 diferença de 18,71%. O agregado de PRB, por outro lado, apresentou como ponto mais baixo 32,01%, logo de uma tendência de subida alcançou mais da metade dos fluxos em 2010, posição em que se mantêm. Tendência reforçada quando consideramos que os número de países e territórios de classificados como renda média aumentaram e os de renda baixa diminuíram, conforme quadro 1. Quadro 1 – Países e territórios classificados segundo renda Nível de renda
2004
2007
2010
PRB
69
61
54
PRM
84
89
95
Fonte: OCDE, 2014. Elaboração: Próprio autor.
2.3. Limites da classificação O desenvolvimento é um processo multidimensional, portanto em sua essência já resulta em algo de dificultoso para se mensurar. Considerar variáveis sociais e outros elementos analíticos, como as dificuldades enfrentadas por cada PED e problemas ambientais, é de suma importante para avaliação do desenvolvimento. Apenas a renda nacional per capita ou um par de indicadores não é suficientemente abrangente para se analisar o desenvolvimento de um país como um todo (ALONSO, 2013). O próprio BM reconhece os limites de analisar o desenvolvimento apenas utilizando a renda per capta, recomenda que para uma observação mais detalhada outros indicadores sejam analisados. Entretanto, destaca que este seria o indicador mais relevante individualmente por sua correlação com outros elementos nãomonetários (BM,1989). O PNUD também reconhece que o IDH enfrenta algumas das mesmas limitações de outros indicadores sintéticos, como o mascaramento das desigualdades, ou ainda, a dificuldade em mensurar elementos importantes como a liberdade humana. Contudo, a inclusão de outras dimensões, além da econômica, é um passo na direção certa (PNUD, 1990). Para mais, ao colocar os países em grupos segundo seu nível de desenvolvimento, como se estes enfrentassem os mesmo desafios, acaba por ignorar
48 a heterogeneidade e as suas distintas prioridades. As classificações operacionais sintéticas do racionalismo técnico não conseguem refletir a diversidade do complexo processo multidimensional do desenvolvimento, a nível nacional ou internacional, assim que resulta insuficiente para eximir o sistema de CID de uma análise aproximada de cada caso (ALONSO, 2013). À vista disso, ao condicionar a concessão da AOD a classificações baseadas na renda nacional, ou qualquer modelo sintético, se está consequentemente subdimensionando outras diversas questões importantes para o desenvolvimento. Ainda nesta mesma linha, como corolário desse atrelamento da AOD a classificação, encontra-se o processo de graduação. Processo quando um país acede a “casta de corte”, ou seja, um sistema mecânico e automático que o torna inapto a continuar recebendo AOD. Assim países muito parecidos, no limite do início da categoria de corte e do fim da categoria anterior, podem receber tratamentos bem diferentes. Sendo que, especialmente para os países em que a AOD é mais representativa, se torna um incentivo perverso, pois os esforços para o continuo desenvolvimento os levarão a sua inaptidão para o recebimento de AOD (ALONSO, 2013).
2.4. Razões para ações cooperativas com os PRM A CID enfrenta um dilema expresso por duas opções, atuar apenas junto aos países mais pobres para combater a pobreza extrema, a face mais vil da carência humana. Ou por outro lado, adotar uma perspectiva integrada e com uma agenda diferenciada de acordo com a condição do país, para assim trabalhar também com os PRM no intuito de continuar cooperando com seu desenvolvimento (ALONSO, 2013). O grupo dos PRM é composto por 95 países e territórios, representando cerca de 70% da população mundial e responsável aproximadamente por um terço do PIB mundial. Este agrupamento abriga mais da metade dos países e 73% das pessoas pobres em termo absolutos16 (BM, 2014)17. Obviamente estamos falando de um grupo
16 17
Se considera a população que vive com menos de $1,25 dólares PPC diários. Dados referentes a 2013.
49 bastante significativo, importante para governança mundial e quando consideramos as metas mundiais para o desenvolvimento, como os Objetivos do Milênio.
2.4.1. Capacidade dos PRM e os efeitos perversos da CID Certamente existe muito a ser feito nos PRM em relação ao desenvolvimento humano, como já sinalado, a maioria da população pobre vive dentro do grupo (com especial contribuição de Índia e China). Ademais, apresentam desigualdades distributivas marcantes. Contudo, os supramencionados não guardam, per se, um motivo para atuação da CID, pois primeiramente a capacidade do o PED de resolver os próprios problemas deve ser considerada. Alonso (2013) sublinha que a CID é um recurso complementário, que em momento algum deve substituir esforços internos. Diante disso, no caso da erradicação da pobreza, é pertinente atentar-se para o esforço relativo necessário para fazê-lo. O cálculo para obter a taxa marginal impositiva busca justamente mensurar esse esforço necessário. A taxa é o percentual relativo de renda da população nãopobre18 que deve ser redistribuído para que todos vivam acima da taxa de pobreza. Segundo o cálculo o esforço necessário para erradicar a pobreza por parte de PRB seria de 83,4%; PRMB de 42,7% e PRMA de 4,6% (CHEN; RAVAILLON, apud ALONSO 2013). Destarte, embora insuficiente para analisar o nível de desenvolvimento como um todo, o nível da renda per capta parece dizer algo sobre a capacidade, em termos de recursos financeiros, para erradicação da pobreza. Com isso em mente, um dos principais argumentos contra atuação da CID nos PRM é a necessidade de alocar recursos escassos onde eles possam ter o maior impacto. […] scarce resources must be allocated efficiently. Countries that have more resources (money) should fund their own development and poverty alleviation
18
População que não é considerada pobre por nenhum estandarte (RAVAILLON, apud ALONSO, 2013).
50 plans. As there is less need for money in MICs, needier countries should be prioritised for limited global aid funds. (GLENNIE, 2011, p. 20).
Constata-se que é mister que haja uma ação distributiva dentro dos próprios PRM. Por conseguinte, a CID poderia ter efeitos perversos à medida que atenuaria a pressão por uma ação transformadora em prol dessa distribuição, sendo condicente com a má administração (ALSONSO, 2013).
2.4.2. Armadilha da renda média Embora os PRM disponham de quantidade relativa de recursos, não se deve superestimar este fato, já que enfrentam diversos problemas estruturais. Como aponta Agenor (2012), apenas 13 países, dos 101 PRM existentes em 1960, haviam acendido ao nível de renda alta até 2010. Izvorski (apud FOXLEY, 2012) complementa dizendo que incluso alguns deles regressaram ao nível de renda baixa. Este processo em que os PED alcançam o nível de renda média, porém acabam “presos” nele é conhecido como armadilha da renda média. Gill e Kharas (apud FOXLEY, 2012) referem-se a armadilha da renda média como a estagnação do crescimento econômico provocada por problemas, em certa medida comuns aos PRM. Isto que é muito pertinente ao desenvolvimento de maneira geral, pois como já indicado, o crescimento econômico, embora não sinônimo de desenvolvimento humano, é fundamental para sua sustentabilidade. Esta caída en las tasas de crecimiento tiene su fundamento en la dificultad asociada a las transformaciones económicas y políticas que experimentan los países cuando se van desarrollando. Por ello, la trampa de los países de ingreso medio es un concepto multidimensional, compuesto principalmente de cuatro elementos: problemas de competitividad, productividad y falta de dinamismo de las exportaciones como motor del crecimiento, por falta de diversificación de productos y destinos; debilidad de las redes de protección social; fallas en el mercado laboral y en la formación de capital humano; e instituciones frágiles o ineficientes (FOXLEY, 2012, p. 20).
Por outro lado, Alonso (2013) considera o problema causado pela armadilha desde uma perspectiva mais ampla, ressaltando-o como uma fonte de bloqueio ao processo de desenvolvimento como um todo. Agrega que não se pode falar em agenda única para um grupo tão diverso, mas ainda assim existem grandes áreas que podem ser destacadas.
51 [...] es posible identificar ciertas áreas en las que, con notable frecuencia, se localizan problemas que afectan muy seriamente a las posibilidades de desarrollo de los países de renta media: es entorno a esos núcleos problemáticos – cambio institucional, inserción financiera y cambio productivo - en donde cabe situar las trampas de renta media (ALONSO, 2013, p. 32)
Assim sendo, os principais entraves enfrentados para o desenvolvimento nos PRM estão relacionados à governança e proteção social; questões produtivas, como falta de diversidade e problemas referentes a mão-de-obra e; inserção financeira.
2.4.2.1.
Governança e proteção social
As instituições possuem papel crucial para o desenvolvimento, cabe a elas administrar o país e seus problemas, proporcionando um cenário propício para o desenvolvimento. Entretanto, seja por incapacidade técnica ou por má fé, muitas vezes falham em lograr este objetivo e se mostram ineficientes. Durante o processo de desenvolvimento as instituições precisam estar preparadas para atuar num cenário em transformação para lidar com demandas cada vez mais exigentes por parte da população e da conjuntura econômica. Sendo que os PRM são os que enfrentam ritmo de mudança mais acelerado. À vista disso, as instituições precisam acompanhar elevando sua capacidade. Fato que nem sempre ocorre (ALONSO, 2013). A ineficiência administrativa é um problema latente, sendo em muitos casos resultado da busca de interesses próprios e falta de comprometimento. Os resultados logrados pelo governo são tímidos concernente ao que é necessário para possibilitar a transição aos níveis mais altos de desenvolvimento. Áreas básicas como segurança, combate a corrupção, educação e gestão de catástrofes ilustram obstáculos que impõem dificuldades para serem contornados. Ademais, a proteção social é falha ao considerarmos a nova classe média que é altamente suscetível a choques, entre outros problemas (FOXLEY, 2012). A inépcia institucional aliada a grandes níveis de desigualdade social gera um cenário de incredibilidade para no governo. Assim se faz presente um ambiente insalubre para a boa governança, as instituições perdem legitimidade diante da população, que se vê desmotivada a compactuar com o sistema. De forma que, as difíceis medidas (cortes de gastos públicos, reformas políticas e econômicas, entre outras questões impopulares) necessárias para avançar com o desenvolvimento se
52 tornem um trabalho árduo, podemos ainda agregar a evasão fiscal como outra consequência (ALONSO, 2013). Portanto, é indubitável a premência de reforçar o marco institucional para atingir os objetivos do desenvolvimento. Diante disso, são necessários esforços para melhorar o fornecimento desses serviços básicos, com especial ênfase na educação, dado que estes serviços podem contribuir para inclusão social, melhorando a coesão social.
2.4.2.2.
Questões produtivas
Os PRM de maneira geral chegaram a este nível econômico baseando-se no uso de sua vantagem comparativa da farta mão-de-obra barata e abundância de recursos naturais. A fim de continuar crescendo e sustentar o desenvolvimento é preciso que a sua economia se torne mais competitiva e dinâmica. A armadilha produtiva refere-se as dificuldades que enfrentam os PRM para modernizar sua estrutura produtiva. Para tanto dois são os principais desafios: produção pouco diversificada e falta de mão-de-obra qualificada (FOXLEY, 2012). Estes dois problemas estão interligados e para alcançar resultados é necessário atuar de maneira integral. [...] sería necesario un esfuerzo combinado en inversión en capital físico y capital humano, la promoción de capacidades tecnológicas -transitando desde un modelo de copia y adaptación a otro de innovación- la creación de infraestructuras eficientes y el fortalecimiento de un sano clima de competencia en los mercados (ALONSO, 2013, p. 35).
Está tarefa é especialmente dificultosa para os PRM porque estão inseridos num sistema internacional de competição muito interligado. Não obstante, a experiência de países como Finlândia, Japão e Coreia do Sul demonstram que o investimento no desenvolvimento de tecnologia e na educação tem dado bons resultados (FOXLEY, 2012).
2.4.2.3.
Inserção financeira
Os PRM estão cada vez mais integrados ao sistema financeiro internacional, o que possibilitou o acesso ao mercado de capitais para financiar o desenvolvimento.
53 Por outro lado, se observa uma tendência ao endividamento, processo que os deixa sujeitos as oscilações da economia mundial. Uma crise financeira externa pode afetar o equilíbrio macroeconômico dos países emergentes. Diante disso, a capacidade de crescimento econômico é comprometida e os custos sociais também podem ser altos. A década de 1980 ilustra nitidamente este cenário, embora hoje os PED se encontrem menos vulneráveis por concentrar considerável volume de capital (ALONSO, 2013). De todas formas, os PRM precisam trabalhar para não cair nessa armadilha, o que requer um sistema financeiro interno mais sólido para evitar a dependência de capitais externos. Neste sentido, a poupança nacional e o fortalecimento do sistema bancário interno tem papel importante, assim como políticas macroeconômicas contra cíclicas, para as quais o Estado necessita reservas financeiras dos períodos de superávit para possuir poder de manobra (ALONSO, 2013).
-- -- -- -- -O desenvolvimento depende em larga medida da superação desses pontos de estrangulamento, para o qual é necessário trabalhar questões estruturais, o que implica num projeto de longo prazo. Perspectivas imediatistas atrapalham a consolidação do desenvolvimento, já que: “El problema, pues, no es crecer, sino lograr mantener una senda continuada de crecimiento y transformación social” (ALONSO, 2013, p.23).
2.4.3. PRM e o desenvolvimento regional Os PRM são os PED que apresentam mais capacidades, sendo que podem desempenhar importante função como polos de desenvolvimento regional. Com isso em mente, o processo de integração regional seria uma ferramenta facilitadora do progresso. Alonso (2013) e Kanbur (2010) apontam para este fato de que manter ações cooperativas em prol do desenvolvimento nos PRM beneficiará também aos países
54 em seu entorno, num efeito de spillover19. Efeito resultante de um cenário regional estável e de mais oportunidades, como mais investimento intra-regional, mercado ampliado e troca de conhecimento. Diante dessa conjuntura é oportuno alentar para outro papel que os PRM tem tido e podem reforça-lo, a Cooperação Sul-Sul. Tal modalidade de CID é uma alternativa a tradicional cooperação oriunda dos PD, que argumenta-se ser especialmente pertinente pelo fato de que os novos países doadores já passaram ou passam por problemas parecidos. Assoma-se que esta fonte alternativa pode também limitar a interferência feita pelos doadores tradicionais (CORRÊA, 2010). No entanto, para reforçar esse potencial do ambiente regional é preciso promover ações que proporcionem maior integração regional. De modo que os PRM são chamados a ter um papel protagonista neste sentido, liderando os esforços por uma verdadeira plataforma regional para o desenvolvimento (ALONSO, 2013).
2.4.4. Problemas comuns Os PRM estão inseridos em um sistema internacional o qual ajudam a construir, assim como sofrem sua influência. A globalização intensificou essa integração e cada vez mais um país é afetado pelo que acontece no outro. Dessa maneira, existem desafios de natureza comum, à medida que os resultados afetam à todos. A capacidade de lidar com estas questões de interesse mútuo gera bens públicos internacionais que concernem seguintes áreas: paz e segurança; governança mundial; saúde; meio ambiente; estabilidade financeira, entre outras. O sucesso ou não em obter estes bens públicos internacionais pode fazer mais diferença para o desenvolvimento que a própria CID. Isso não é dizer que a busca pelos bens públicos seja mais importante, pois são agendas diferentes, mas complementárias (ALONSO, 2013). Um ambiente propício para o progresso, na configuração atual, depende de uma ação coletiva, se tratando de um sistema anárquico, a cooperação é o caminho.
19
Transbordamento.
55 No caso dos PRM que, como já se viu, comportam o maior grupo de países e população, seu papel é especialmente significativo. Pues bien, en esa agenda de bienes públicos internacionales tienen un papel crucial los países de renta media, no sólo porque son agentes clave en la provisión de buena parte de estos bienes, sino también porque, al ser economías de creciente proyección internacional, están entre los principales interesados en una adecuada definición y aplicación de esa agenda (ALONSO, 2013, p. 17)
2.4.5. Como desenvolver a CID nos PRM Fica claro que existe uma agenda pendente para consolidação do desenvolvimento nos PRM e que por sua interconexão apresentam valor estratégico. Consequentemente, um aporte integral ao fomento do desenvolvimento requer considerar ações cooperativas também com os países de renda média. Os PRM formam um grupo que, de maneira geral, não necessitam tanto da CID para seu avanço quanto de fatores endógenos. Porém, isso não é dizer que não há espaço algum para ações cooperativas para seu desenvolvimento, senão que a função de catalisador e incentivador toma maior peso. Dito isso, a CID pode respaldar as ações com objetivos de superar os problemas sociais remanescentes e as mencionadas armadilhas da renda média, apoiar a provisão de bens públicos comuns, assim como estimular a integração regional e outras atividades que possam maximizar o spillover regional (ALONSO, 2013). Quanto à como trabalhar a cooperação, a apropriação da CID é de suma importância e há de se lembrar que este é um grupo bastante heterogêneo, assim que que as formas de cooperação podem abrigar diversidade equivalente (ALONSO et al, 2014). O apoio financeiro é apontado por muitos como relevante, enquanto outros discordam. Um efeitos positivo destacado é a capacidade de administrar bem os recursos devido a melhor estrutura institucional dos PRM. Por outro lado, a já mencionada escassez dos recursos financeiros deveria direcioná-los aos que mais precisam. Dualidade expressa pelo dilema necessidade versus efetividade. Outros se referem aos efeitos da ajuda financeira como sendo limitados, por isso que as ações devem ser pontuais e objetivas (GLENNIE, 2011).
56 A cooperação técnica pode exercer uma importante função. Visto que este instrumento visa a construção de capacidades, sendo valoroso para o fortalecimento institucional e melhora das capacidades individuais, ou seja, a qualificação da população (AFONSO; FERNANDES, 2005). Contudo, a cooperação técnica precisa ser focada no desenvolvimento dessas capacidades locais. Sin embargo, la cooperación técnica debe superar alguna de sus típicas limitaciones, poniendo mayor énfasis en el desarrollo de las capacidades locales, en lugar de en el mero trasplante de la capacidades del donante. Esto implica que la cooperación se dirija al fortalecimiento de las capacidades institucionales, sea menos dependiente de los técnicos expatriados y sea más sensible a la aplicabilidad de los conocimientos a los entornos locales (ALONSO et al, 2014, p. 12).
As organizações da sociedade civil (ONGs, sindicatos, mídia, centro de pesquisa, etc) têm espaço para desempenhar um importante trabalho, podendo favorecer aos mais pobres. Diante de um cenário de fragmentação e desigualdade social, fruto de um Estado falho, as ONGs, por exemplo, podem auxiliar atendendo a população desassistida. Sendo que as organizações da sociedade civil como um todo podem pressionar o Estado em prol dessa população desassistida (ALONSO, 2013). Para mais, as ações cooperativas precisam ir além dos instrumentos tradicionais. Com isso em mente, um dos aspectos a serem aperfeiçoados é o estabelecimento de um ambiente favorável ao desenvolvimento. Para tanto, é preciso melhorar o nível de coerência das políticas dos PD, alinhar as políticas internas aos esforços para promover o desenvolvimento. Por exemplo, há diversas medidas protecionistas e subsídios dos PD que prejudicam as exportações dos PRM. Outras medidas complementárias são promoção ao investimento direto, apoio a inovação e capacidade tecnológica e financiamento empresarial (ALONSO, 2013).
2.5. Chutando a escada:20 A crítica ao modelo Quando falamos em um enfoque baseado em incentivos e estímulos ao desenvolvimento, implicitamente se estabelece que há um modelo ou parâmetros
20
Termo emprestado da obra de Chang (2004).
57 considerados bons para o desenvolvimento. Se tratando de uma construção social, se faz importante refletir sobre esse modelo. Em outras palavras, refletir sobre em que medida as boas práticas propostas e incentivadas são realmente boas para os PED, isso especialmente no caso dos PRM, pois muitos vivem uma lógica de competição econômica com os PD. Muito alinhado a crítica apresentada por teóricos da dependência e estruturalistas, o sul-coreano Ha-Joon Chang (2004) questiona as boas práticas pregadas pelos PD. Segundo o autor, que se fundamenta na história, a maneira como os PD chegaram ao desenvolvimento foi através de políticas atualmente amplamente criticadas por eles, como mecanismos de proteção à indústria e subsídios a exportação (algumas medidas que ainda persistem, ressalva seja feita). Portanto, a ortodoxia econômica estaria chutando a escada para o desenvolvimento, especialmente na fase em que se encontram os PRM. Sobre a boa governança, cabe contestar se as instituições e políticas recomendadas pelos PD sejam de fato facilitadoras do desenvolvimento. O modelo se centra na democracia; burocracia; direitos de propriedade, especialmente o intelectual; instituições financeiras, como banco central; instituições sociais, que regulamentem questões trabalhistas; etc. Contudo, os PD se desenvolveram sem a presença dessas boas instituições e políticas, isso sugere que que elas não sejam imprescindíveis, mas quiçá, resultado, não causa do desenvolvimento. Por outro lado, claro que os PRM (e os PED de maneira geral) podem se aproveitar da experiência dos PD, mas um modelo vertical de transferência de práticas pode prejudicar mais do que ajudar. Dito isso, os PRM precisam desenvolver as suas instituições conforme suas necessidades e prioridades, de outra forma estarão criando uma máquina administrativa ineficiente e cara, o que pode ser um entrave ao processo de progresso do país (CHANG, 2004). Sob este marco, parece propício resgatar a noção de interesse nacional, para assim indagar se este modelo não representa mais interesses dos PD do que propriamente o de proporcionar um cenário para o desenvolvimento. Com este objetivo, podemos analisar quando este dois interesses se cruzam. Quando observamos a tecnologia, por exemplo, existe forte preocupação em preservar um posição de vantagem, expressa pela posse de tecnologia mais avançado em relação aos demais países. Para ilustrar o dito, lembremos como os EUA conservam uma posição bastante defensiva neste setor. Protegem a passagem
58 de conhecimentos considerados sensíveis, assim como são fieis defensores da propriedade intelectual. O próprio mercado se vê controlado quando empresas nacionais de tecnologia são impedidas de serem adquiridas por estrangeiras, como no caso da estadunidense Farchild e da japonesa Fujitisu. Concernente ao Brasil não foi diferente, houve incisiva coerção tocante as políticas de desenvolvimento autônomo nas indústrias de informática e farmacêutica, sendo que o país foi ameaçado com sanções internacionais para que respeitasse patentes (AMORIM, 1994). Ainda nesta linha de pensamento, é possível mencionar, as já dantes lembradas, políticas comerciais de subsídios e outras práticas protecionistas por parte dos PD. Práticas que se abandonadas poderiam beneficiar o desenvolvimento dos PRM, mas que perduram, muitas vezes sobre a escusa compensatória da própria CID (DEGNBOL-MARTINUSSEN; ENDBERG-PEDERSEN, 2003). Observa-se assim que os PD muitas vezes relutam em se abster de uma posição de vantagem, de forma que o modelo das boas práticas proposto, ainda que de maneira subjacente, pode estar permeado também por interesses próprios. Destarte, embora não busquem deliberadamente prejudicar aos PRM, o que seria prejudicial para o sistema do qual fazem parte, os PD podem estar chutando a escada do desenvolvimento com um modelo serve mais aos seus interesses. Com isso em mente, os PRM deveriam examinar as experiências de outros países, mas fazer suas próprias escolhas, buscando seu caminho para o desenvolvimento (CHANG, 2004).
59
Capítulo 3 – O desenvolvimento no Peru Diante do exposto, façamos uma reflexão sobre o desenvolvimento peruano. O Peru tem apresentado forte crescimento e significativo desenvolvimento. Ainda assim, possui uma considerável agenda pendente e enfrenta desafios para cumpri-la. O país possui uma rica história, sendo que para compreensão de seu estado de desenvolvimento atual, é imprescindível fazer uma análise de sua formação histórica e geográfica. No entanto, para não fugirmos do objetivo, esta será feita de maneira sucinta, sem maiores pretensões que apresentar uma noção de seu desenvolvimento histórico, um panorama geográfico e sua correlação com a conjuntura atual. Em seguida tomando como base a implantação do modelo atual de desenvolvimento, uma observação do progresso no país nas últimas duas décadas. O estudo aproximado aponta que a população peruana não tem sido beneficiada igualmente pelo atual modelo. Outros problemas remanescentes e, por vezes recorrentes, compõem essa análise, como: pobreza, tráfico de drogas, falta de integração e problemas ambientais. Isto posto e diante dos desafios estruturais enfrentados, há de se refletir sobre o caminho para o desenvolvimento no Peru. A análise do cooperação internacional no país é outro elemento importante, mas que se mostra desafiante pela escassez de dados. Dessa forma, é difícil determinar o papel da CID para o atual estado de desenvolvimento, o que não quer dizer que não se possa falar contribuições futuras, senão que estas deverão ter bases em recomendações do que deve ser feito.
3.1.
Construção histórica do Peru
O Peru está localizado na costa pacífica da América do Sul, entre Equador, Colômbia, Brasil, Bolívia e Chile. O país possui três regiões geográficas bem definidas: Costa, região árida e de mais fácil transporte, representa 7,5% do território e responde 54,6% da população; Serra, área montanhosa e marcada pela altitude, sendo de difícil locomoção, representa 30,5% do território e responde por 32% da população e; Selva, que apresenta mata densa e muita chuva, representa 62% do território e responde tão somente por 13,4% da população nacional (INEI, 2007).
60 Figura 1 – Mapa do Peru segundo regiões
Fonte: Blog Cronicas de una Historia Anunciada21,
Incrustado em meio a cordilheira dos Andes, este cenário foi o berço da civilização Inca, a qual existiu durante centenas de anos até a chegada dos espanhóis, no século XVI. Contudo, a sociedade dos Incas deixaram marcas que persistem, a mais marcante é a própria população nativa que, entre indígenas e mestiços, compõe
21
Disponível em: Acesso em 20 de novembro de 2014.
61 a maior parte da população22. Elementos culturais como a língua quéchua fazem parte do país hoje, cerca de 13%23 população fala esta língua. Na agricultura, entre outros, deixaram a batata, o milho e a folha de coca, que desgraçadamente mais tarde foi utilizada para fazer a cocaína. Além, claro, das próprias ruínas arquitetônicas, sendo Machu Picchu a mais conhecida, que são fonte de turismo. Após a conquista espanhola, o país foi colônia durante quase 300 anos, esta fase define muitas características do Peru atual, como a língua espanhola, falada pela maior parte da população. Assim como com a língua, tendo em vista que durante a construção de sua colônia, os espanhóis já encontraram uma sociedade formada, o processo de aculturação implantou um novo sistema de castas sociais e era um princípio ordenador de direitos econômicos e políticos. O sistema de castas raciais não foi inteiramente terminado nas seguintes fases e permanecem resquícios no ideário peruano até dias atuais. Estrutura que contribui diretamente para os níveis desigualdades enfrentados hoje (CONTRERAS et al, 2012). Para mais, na região, os conquistadores encontraram riquezas, como ouro, e áreas agricultáveis que motivaram a instalação de um empreendimento extrativista, para o qual foram instaladas instituições com este fim. Por questões funcionais, como arrecadação de impostos, o Peru colônia era administrado de maneira bastante centralizada em Lima. O centralismo na capital ainda permanece em larga medida. Este é fruto de um círculo vicioso que foi se construindo desde esta fase colonial, a concentração administrativa aglutina em Lima os recursos (financeiros e humanos), os quais por sua vez são o motivo da concentração administrativa (GONZALES, 2001). A independência do Peru foi conquistada nos campos de batalhas em 1821. Os vencedores da guerra da independência buscavam criar uma república liberal. Porém, do processo de independência deu origem a dois fatores desestabilizadores. O primeiro deles foi uma prolongada crise econômica de um sistema extrativo esgotado e agravado pela guerra. O segundo foi a fome de poder dos chefes militares, esta que é outra característica marcante na construção do país, a intervenção militar em questões políticas (BURGA, 2008?).
22 23
Cerca de 85% da população, de acordo com censo 2007 INEI. Ibdem.
62 Após a formação da república há uma modernização capitalista da economia, com a concentração dos recursos naturais nas mão de poucos capitalistas e o aumento do trabalho assalariado. Movimento que começa a trazer o campesino que produzia para autoconsumo para as regiões urbanas (CONTRERAS et al, 2012). Movimento que em meados do século XX foi intensificado quando o país empreendeu o processo de substituição de importação (BURGA, 2008?). Mesmo após a independência o país ainda seguia com um governo para poucos. Elemento que dificultava a construção de uma nação peruana e, que ao revés, acabou por dar sequência a uma nação com muita desigualdade. Pese a existência de governos com propostas mais integradoras que interromperam a república oligárquica, incluso com a promoção da reforma agrária em 1969, a baixa coesão social, desigualdade e a pouca confiança no governo são traços acentuados (BURGA, 2008?). A formação do Peru é permeada por instabilidade política. A fim de ilustrar, dos 19 presidentes eleitos democraticamente, apenas 9 completaram o mandato. Além do mais, foram 13 constituições no decorrer de sua história (TAFT-MORALES, 2013) Foram diversos governos populista e autoritários que tomaram medidas que minaram o desenvolvimento peruano, como a ampliação da dívida externa para empreender projetos que não tiveram retorno (RODRÍGUEZ, 2011).
3.1.1. O Peru recente Em anos mais recentes, nas décadas de 1980 e 1990, o Peru enfrentou grandes desafios, problemas econômicos e o terrorismo. Em 1980, economicamente se vivia a década perdida causada por uma conjuntura desfavorável e pela má administração. O terrorismo foi um movimento político revolucionário que se aliou ao tráfico de drogas para financiar seu projeto, que era buscado através de violentos ataques que pretendiam desestabilizar o país para a tomada do poder. Ambos problemas foram combatidos de maneira igualmente dura quando Alberto Fujimori entra ao poder. No caso do terrorismo, se estima que o número de mortos em 70 mil, entre ações violentas do próprio governo e da revolução armada. A política economia passou reformas ortodoxas neoliberais drásticas sob a orientação do Consenso de
63 Washington, que após um início traumático, estabilizaram economicamente o país (BURGA, 2008?). Fujimori governou por toda a década de 1990 graças a manobras políticas que lhe renderam a possibilidade de reeleição, com a implantação de uma nova constituição e a dissolução do congresso. Contudo, em 2000, após revelações de fraude eleitoral e corrupção, alimentado por uma economia já fraca que havia aumentado a pobreza, se viu obrigado abdicar do poder (TAFT-MORALES, 2013). Toledo foi quem assumiu o governo do país após Fujimori e ficou até 2006. Em sua administração foram implantadas políticas pela descentralização do poder, tendo sido realizadas as primeiras eleições para presidentes regionais para o departamentos. A ortodoxia liberal na economia continuou nas administrações de Toledo e nas seguintes, de García (2006-2011) e Humala, atual presidente. Neste período o país gozou estabilidade política e crescimento econômico (UNDP, 2009).
3.2. Inserção Internacional Em geral as relações internacionais do Peru são pacíficas, embora sua história também seja composta por conflitos. O último conflito armado com um vizinho foi há apenas 16 anos. Trata-se um conflito localizado, sendo motivado por uma disputa territorial com o Equador. Com o Chile, a desastrosa Guerra do Pacífico (1879-1883) deixou cicatrizes que alimentam rivalidades esporádicas. A última, foi decidida pelo Tribunal de Haya, em 2013, que traçou limites marítimos em que peruanos e chilenos divergiam. Essa rivalidade por vezes se transborda para as relações entre as populações (TAFT-MORALES, 2013). A inserção internacional do país se dá sob o marco neoliberal, que veio a substituir o modelo protecionista anterior, o da substituição de importações. O qual foi Inspirado na teoria da dependência, mas que não apresentou bons resultados. Se implementou uma política comercial de desenvolvimento econômico voltada para o mercado externo. Para tanto, se especializaram em sua vantagem comparativa, o que levou a concentração em produtos primários para exportação, especialmente baseados em recursos naturais (PONCE; QUISPE, 2010) Neste processo, o país reduziu tarifas aduaneiras e procurou ampliar suas relações através de acordo bilaterais e multilaterais. Dentre os mais destacados, o
64 Peru integra a Comunidade Andina e a Cooperação Econômica Ásia-Pacífico (em inglês APEC - Asia-Pacific Economic Cooperation). Dentro do âmbito da Comunidade Andina, tem ainda parcerias com o Mercosul e com a União Europeia. Bilateralmente tem acordos com Chile, EUA e Brasil, com o qual a partir de acordos firmados na administração do Lula, ampliou-se significativamente o volume de intercâmbio comercial. Ainda assim, os principais parceiros peruanos são os EUA, Reino Unido, Suíça e China (ARRAOZ, 2005).
3.3. Desenvolvimento desde 1990 Após um período conturbado da década perdida, o Peru tem apresentado seu mais longo período de crescimento na história. Cenário proporcionado pela política econômica dos anos 1990 que permitiram obter estabilidade macroeconômica, ademais de um contexto externo que favoreceu o modelo de exportação peruano devido à alta dos preços de seus principais produtos (PNUD, 2009). Neste sentido, Althus (2008) faz uma leitura muito positiva do que ele chama de “La Revolución Capitalista en el Perú”, título de sua obra. Segundo este, o modelo dos anos 1970 e 1980 teria dado origem a uma indústria fraca e superprotegida, apenas de montagem e que não comprava insumos do interior. A estratégia estatização da economia e indústria posta em curso nos anos 1980, também foi desastrosa a medida que não pôde mascarar o fracasso econômico, culminando em inflação e resultados negativos em relação ao crescimento. O modelo econômico dos anos 1990, por sua vez, através abertura econômica, privatização e uma indústria muito mais articulada com os recursos naturais do país democratizou o capital e produziu forte crescimento econômico (Gráfico 3). Como vemos no gráfico 3, o princípio da década de 1990, durante a reforma econômica, foi um momento difícil e ao seu final também houve uma virtual estagnação. No entanto, o crescimento econômico real acumulado no período analisado foi de 203%24. Resultado formidável. Como parâmetro, no mesmo período e sob a mesmas condições analíticas, o Brasil cresceu 94,93%25.
24 25
Calculo a partir de dados do Banco Mundial. Idem.
65
Gráfico 3 – PIB peruano PPP (preços constantes 2011 - em bilhões US$) 400,00 350,00
346,29
300,00
290,14
250,00
264,76
200,00
207,88 150,00 100,00
163,14
168,38
116,00
50,00 114,03 0,00
Fonte: Banco Mundial, 2014. Elaboração: Próprio autor.
Consideremos o crescimento econômico em relação a população. O gráfico 4 mostra Renda Nacional Bruta per capta, mesmo índice utilizado pelo Banco Mundial e OCDE para classificar o desenvolvimento dos países. Gráfico 4 – Evolução da RNB per capta (US$) 7000
6390
6000 5000
3940
4000 3000
2220 2000 1000 810 0
Fonte: Banco Mundial, 2014. Elaboração: Próprio autor.
2510 1880
66 A análise também demonstra que o crescimento da renda nacional proporcional a população foi alto, cerca de 688%26 entre 1990 e 2013. Entre 1997 e 2001, houve uma oscilação negativa, mas a partir de então o índice vem em uma tendência ascendente. Tanto que em 2008, o Peru foi reclassificado para PRMA. No entanto, façamos agora uma reflexão sobre o desenvolvimento peruano levando em conta outros indicadores menos economicistas. Consideremos o Índice do Desenvolvimento Humano (IDH), conforme gráfico 5. O IDH é um índice de 0 a 1, portanto, é pouco elástico. Ressalva feita, os dados comparativos disponíveis exibem uma evolução mais singela. Entre 1990 e 2013, a melhora obtida no desenvolvimento humano foi de 19,83%27. O índice de 0,737 alcançado em 2013 confere ao país andino um nível alto de desenvolvimento humano e o coloca na 82º posição no ranking, logo atrás de Brasil (80º) e Geórgia (81º). Sendo assim, o IDH também vai pela mesma linha e exibe avanços no desenvolvimento no país. Gráfico 5 – Evolução do Índice de Desenvolvimento Humano do Peru 1 0,9 0,8 0,7
0,694
0,707
0,722
0,727
0,734
0,737
0,682
2000
2005
2008
2010
2011
2012
2013
0,615
0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 1990
Fonte: PNUD, 2014. Elaboração: Próprio autor.
Contudo, como já discutido, os indicadores sintéticos apresentam uma série de limitações, como a incapacidade de medir as desigualdades internas. Estes são ferramentas e podem úteis se utilizadas dessa forma, ou seja, acompanhados de um
26 27
Idem. Calculo próprio a partir de dados PNUD.
67 estudo mais abrangente. Isto posto, é conveniente esmiuçar os dados e também analisar o processo qualitativamente. Com isso em mente, quando consideramos os índices sobre a pobreza baseada na renda, os dados disponíveis, conforme gráfico 7, demonstram que o progresso no que concerne a erradicação da pobreza é notável. Em menos de dez anos houve uma redução a menos da metade no nível de pobreza nacional. Efeito de um cenário de prosperidade econômica e também das políticas públicas. O orçamento público destinado a gastos sociais se incrementou muito nos últimos anos, novos programas foram criados e outros remodelados (APARICIO et al, 2011). Gráfico 6 – Redução da pobreza monetária (%)
100,00 90,00 80,00 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00
58,70
2004
55,60
2005
49,10
2006
42,43
2007
37,31
2008
33,50
30,76
27,82
25,80
2010
2011
2012
2009
Fonte: INEI, 2014. Elaboração: Próprio autor.
No entanto, quando cruzamos os dados com os da pobreza multidimensional, um índice mais amplo, fundamentado em três eixos: educação, saúde e nível de vida, os números nacionais sobem a 36.6% (VÁSQUEZ, 2013). Se observa assim que existe um grande número de pobres multidimensionais, mais de 2,2 milhões de pessoas que estão invisíveis para o Estado. Fato que mostra a somente a avaliação da renda é limitada (COEECI, 2013). Dito isso, Giugale (2006) afirma que o progresso econômico experimentado nos últimos anos é um resultado sem igual, especialmente ao vermos que se trata de um crescimento consistente, com contas fiscais e monetárias equilibradas, mais ainda, resistindo a shocks externos. Porém, pondera, o crescimento não impactou questões sociais com o mesmo ímpeto, como a desigualdade social.
68 No Peru, quando consideramos o IDH corrigido pela desigualdade (IDH-D)28, o resultado de 2013 que foi de 0,737 cai a 0,562, o que representa uma redução de 23,7%29. Essa correção remete a um nível médio de desenvolvimento humano. Essa desigualdade no país está ligada principalmente a questões de gênero, lugar de nascimento, área de residência, nível de educação dos pais e origem étnica, entre outros. Como corolário, a pobreza afeta principalmente a mulheres e crianças que vivem no campo (COEECI, 2013). Las causas de la desigualdad hunden sus raíces en la historia del continente, cuyo patrón de desarrollo ha perpetuado las brechas socioeconómicas basadas en el origen étnico racial, clase social y género, además de las desigualdades territoriales. Esta herencia histórica es funcional a los modelos económicos extractivistas que han proliferado en la región, que a su vez contribuyen a perpetuarla. El predominio de instituciones extractivistas que impiden y obstaculizan el desarrollo de instituciones inclusivas30 reproduce esta situación (COEECI, 2013, p. 91).
Neste sentido, Berríos (2004?) vai além e diz que tem havido crescimento, mas que este não vem acompanhado de desenvolvimento. Fundamenta o dito no fato de que o progresso econômico não beneficiou à todos da mesma forma, haja visto as enormes diferenças entre as regiões. O quadro 2 é representativo dessa situação. Traz o índice de desenvolvimento humano de acordo com departamento e região geográfica31. As diferenças regionais e departamentais indicam um quadro assimétrico de desenvolvimento e, pesem os avanços generalizados, o nível de desigualdade é praticamente constante no período estudado. As discrepância é tão grande que quando avaliamos o desnível entre o departamento de melhor e o de pior desempenho em 2012, nomeadamente Lima com 0,634 e Huancavelica 0,296, observamos mais que o dobro de diferença no índice. Sendo que este último apresenta nível baixo de desenvolvimento humano, enquanto que o IDH nacional mostra um nível alto. Como parâmetro, no Brasil, o Distrito Federal
28
Índice criado pelo próprio PNUD no intuito de corrigir a distorção causa pela desigualdade. Dados PNUD 2013. 30 “Instituciones extractivistas son aquellas diseñadas para extraer el ingreso de un sector de la sociedad y transferirlo a otro. Las instituciones inclusivas, por el contrario, son aquellas que concentran un alto poder de centralización en el Estado, pero son los suficientemente plurales como para que ningún grupo pueda apoderarse de él” (COEECI, 2013, p. 91). 31 O IDH subnacional apresenta adaptações metodológicas em relação ao índice nacional (PNUD, 2013). 29
69 apresenta o melhor IDH do país, com o índice de 0,824 e Alagoas, o pior, com 0,63132, ambos no ano de 2012. Quadro 2 – Evolução do IDH e demográfica por departamento e região Região e Departamento
2007 População
2010 IDH
População
2011 IDH
População
2012 IDH
População
IDH
Costa
17.306.635 0,416 18.573.454 0,511 18.812.251 0,510
19.055.046 0,530
Lima
8.445.211
0,490
9.113.684
0,608
9.252.401
0,623
9.395.149
0,634
Moquegua
161.533
0,431
171.155
0,588
172.995
0,578
174.859
0,621
Callao
876.877
0,482
941.268
0,588
955.385
0,563
969.170
0,586
1.152.303
0,453
1.218.168
0,548
1.231.553
0,553
1.245.251
0,578
Tacna
288.781
0,442
320.021
0,544
324.498
0,527
328.915
0,555
Ica
711.932
0,420
747.338
0,516
755.508
0,524
763.558
0,535
Tumbes
200.306
0,406
221.498
0,495
224.895
0,506
228.227
0,518
La Libertad
1.617.050
0,391
1.746.913
0,454
1.769.181
0,443
1.791.659
0,465
Lambayeque
1.112.868
0,358
1.207.589
0,436
1.218.492
0,437
1.229.260
0,462
Ancash
1.063.459
0,345
1.116.265
0,440
1.122.792
0,430
1.129.391
0,443
Piura
1.676.315
0,352
1.769.555
0,407
1.784.551
0,427
1.799.607
0,438
Serra
7.583.733
0,288
8.122.804
0,360
8.184.137
0,367
8.244.661
0,381
Junín
1.225.474
0,340
1.301.844
0,423
1.311.584
0,449
1.321.407
0,454
Cusco
1.171.403
0,314
1.274.742
0,390
1.283.540
0,414
1.292.175
0,443
Pasco
280.449
0,318
292.955
0,412
295.315
0,413
297.591
0,411
Puno
1.268.441
0,293
1.352.523
0,367
1.364.752
0,370
1.377.122
0,394
Cajamarca
1.387.809
0,283
1.500.584
0,347
1.507.486
0,363
1.513.892
0,377
Huánuco
762.223
0,272
826.932
0,339
834.054
0,348
840.984
0,375
Apurímac
404.190
0,286
446.813
0,336
449.365
0,318
451.881
0,344
Ayacucho
628.947
0,270
650.718
0,343
658.400
0,334
666.029
0,334
Huancavelica
454.797
0,215
475.693
0,282
479.641
0,296
483.580
0,296
2.538.247
0,338
2.765.675
0,418
2.801.306
0,426
2.836.168
0,443
Madre de Dios
109.555
0,408
121.183
0,531
124.404
0,531
127.639
0,558
San Martín
728.808
0,316
782.932
0,404
794.730
0,418
806.452
0,441
Ucayali
432.159
0,362
464.875
0,408
471.351
0,435
477.616
0,432
Loreto
891.732
0,324
983.371
0,381
995.355
0,378
1.006.953
0,398
Arequipa
Selva
Amazonas 375.993 0,281 413.314 0,364 415.466 0,369 417.508 0,385 Fonte: PNUD, 2013. Elaboração: Próprio autor. Nota: O cálculo das regiões geográficas foi feito de acordo com a média dos departamentos componentes. Os departamentos de Arequipa, La Libertad e Ancash, embora parcialmente compreendidos dentro da região da serra, para fins analíticos foram computados como da região costa por sua maior parte estar nesta região.
32
Atlas do desenvolvimento humano no Brasil (2014).
70 A distribuição populacional pelo território peruano reflete essa tendência de desenvolvimento irregular, aproximadamente dois terços da população se concentram na costa. Resultado de movimentos migratórios em direção a costa, principalmente a Lima, de pessoas em busca de melhores oportunidades. São pessoas que por falta de condições apropriadas e a saturação dos centros urbanos acabam levando vidas de baixa qualidade. Todo este processo gera deterioro das condições de vida de maneira geral, como aumento da delinquência (COEECI, 2013). O narcotráfico aproveita-se desse descuido das regiões do interior e constitui um problema de proporção internacional. O Peru é o maior produtor mundial de folha de coca, com 60 mil hectares dedicados a este cultivo, sendo que ao menos 93% desta área se destina ao narcotráfico. Devido a isso, o país andino é também considerado o provável maior produtor de cocaína do mundo. Embora essa informação precise ser corroborada por estudos, conforme declaração de Carmen Masías, presidente da entidade nacional responsável pelo combate às drogas (EL COMERCIO, 2014). Ainda sobre esta temática territorial, pode-se citar as disputas ligadas a exploração de recursos naturais. São interesses conflitantes entre a indústria mineira (e por vezes a mineração ilegal) com o dos povos nativos e defensores de questões ambientais. Por um lado, os interesses econômicos, especialmente de uma elite limenha, defendem um processo rápido de concessão da exploração dos recursos naturais em prol do desenvolvimento econômico. Do outro lado estão os interesses dos locais e questões ambientais. Os nativos lutam pela preservação de suas propriedades e de viver na terra onde nasceram, pleiteando o direito de serem consultados antes da execução de qualquer projeto que os afetem. Ambientalista, por sua vez, demandam estudos sobre impactos ambientais e o menor impacto ambiental possível. Esse choque de interesses causou cerca de 84 conflitos em 2012, os quais resultaram em 24 mortes e 649 feridos (TAFT-MORALES, 2013). Aliás, a preservação do meio ambiente é outro ponto que pode ser destacado aqui. O Peru possui um grande patrimônio natural, a Amazônia, exempli gratia, cobre mais de 60%33 do território, sendo ainda que é o berço do maior rio do mundo, nomeadamente o Rio Amazonas. O país apresenta uma das maiores biodiversidades
33
Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana (2014).
71 do mundo, de tal forma que está presente no grupo dos 10 países megadiversos, os países com maiores níveis de biodiversidade. Dois terços da economia depende dos recursos naturais, sendo que a atividade humana predatória tem deteriorado este riquíssimo patrimônio natural. Os principais impactos dessa ação são: desmatamento, poluição de recursos hídricos, perda de biodiversidade, desertificação, etc (GIL, 2011). A mineração e o narcotráfico também são protagonistas aqui (COEECI, 2013).
3.3.1. Perspectivas sobre o modelo de desenvolvimento Nos últimos anos, os trabalhos sobre o desenvolvimento no Peru estão marcados especialmente por um debate economicista em torno da aplicação e significado do modelo de desenvolvimento atual, o modelo neoliberal (VALCÁRCEL, 2011). Pesem os resultados econômicos obtidos, críticos sustentam que o país não vive nenhuma revolução capitalista, pois o país não produz tecnologia ou desenvolve ciência aplicada e ainda segue sendo um exportador de produtos primários (LOPEZ apud VALCÁRCEL, 2011). Além disso, não se tem gerado empregos formais, sendo que a informalidade atinge 60% do PIB de acordo com a Organização Internacional do Trabalho (COEECI, 2013). Para mais, o padrão irregular de desenvolvimento segue ocasionando altos níveis de desigualdade social por todo o país. Sendo que as políticas atuais não tem um desenho apropriado para proporcionar a integração social e econômica necessários para combater essa tendência e possibilitar um sólido desenvolvimento de longo prazo (GONZALES, 2009). Com isso em mente, se argumenta que o padrão de desenvolvimento econômico seria rentista e beneficia especialmente a uma elite que controla o poder (BERRÍOS, 2004?). [...] un modelo económico que prioriza los intereses foráneos o de la élite limeña y concibe el territorio como fuente de extracción de materias primas en el que las poblaciones, son percibidas como generadoras de conflictos y obstáculo para el crecimiento económico más que como sujetos de desarrollo. Esta situación desencadena una serie de conflictos sociales que ponen en riesgo la gobernanza del país, la estabilidad democrática y la propia sostenibilidad del modelo económico. La ortodoxia liberal de la élite limeña se beneficia más que nadie del modelo y lo defiende de cualquier posible cambio (COEECI, 2013, p. 103).
72 Levitsky (2013) completa este ponto falando em um Consenso de Lima, em alusão ao Consenso de Washington. El Consenso de Washington perdió fuerza en América Latina en los años 2000, pero persiste un Consenso de Lima –y es más fuerte que nunca–. Una gran parte de la élite limeña adhiere –y fervorosamente– a un modelo económico ultraliberal. Existe un nivel de fundamentalismo neoliberal que no se ve en otras partes. Hasta en las economías más liberales de la región (Chile, Colombia, Costa Rica, Uruguay) se debaten medidas de intervención estatal (promoción industrial, regulación de capitales extranjeros, políticas redistributivas) que son una herejía en Lima. Esta alergia a la intervención estatal no se limita a la derecha: se extiende al centro y hasta al centroizquierda [...] Y no se limita a la élite: el Consenso de Lima abarca casi toda la clase media limeña y una parte significativa de los sectores populares. Como escribe Carlos Meléndez, la amplitud del consenso probablemente se debe a la profunda crisis del estado (y del estatismo) de los 1980 –y la extraordinaria resurrección económica (bajo el modelo liberal) de los 2000 (LEVITSKY, 2013, p. 1).
Althaus (2007) coincide ao atribuir culpa ao rentismo pelos problemas ainda existentes, porém defende o modelo neoliberal, dizendo que o rentismo é na verdade um movimento que impede a modernização do país. Para mais, atribui todas as falhas do desenvolvimento à má administração do Estado e incapacidade de promover ações redistributivas. A ideia do modelo econômico neoliberal como gerador de desigualdade seria apenas um mito. A “revolução capitalista”, seria senão um processo integrador em uma terra em que a segregação racial e falta de coesão social são componentes marcantes, o capital criou a perspectiva do “outro” como parceiro em potencial, uma pessoal igual e respeitável. Na mesma linha defensora do modelo neoliberal está Pedro Pablo Kusczinski (2010). Ele que foi candidato a presidência em 2011, fala em dar prioridade a eliminação da pobreza e geração de empregos formais, sendo que o caminho seria através do crescimento econômico sustentável e programas específicos. Dentro deste ideário a promoção do investimento e apoio ao setor privado teriam papeis chave. A perspectiva do desenvolvimento humano destaca a importância de alcançar resultados nas várias dimensões do desenvolvimento, independentemente de modelos econômico. Esta não seria uma receita, mas sim uma forma de enfocar o os processos econômico e políticos sociais. Diante disso, o que se necessita é um modelo desenvolvimento equitativo, mas que seja próprio, levando e consideração a realidade local (VALCÁRCEL, 2011).
73
3.3.2. A CID no Peru O Peru tem uma longa tradição na recepção de CID devido a classificação do seu nível de renda. Considerando a recepção de AOD essa é uma relação recheada de altos e baixos, conforme gráfico 7. Os cinco maiores doadores de AOD correspondem a mais de 75% de toda cooperação oficial recebida, conforme dados referentes a 2012 da OCDE (2014). São eles: EUA 27,88%; Alemanha 23,82%; União Europeia 9,42%; Canadá 7,77% e; Espanha com 7,44%. Sendo que impera a canalização por via bilateral responsável por 85% da AOD em 2012. Gráfico 7 – AOD líquida ao Peru a preços constantes 2012 (em milhões US$) 1000 898,02 900 800
719,55
700 581,86 600
622,53
500 400
532,6
530,57
485,34 444,68 393,83
300 297,15
200 100 0
Fonte: OCDE, 2014. Elaboração: Próprio autor.
A representatividade dos fluxos de AOD nunca foi muito alta em relação ao RNB ou gasto público, conforme pode ser visto no gráfico 8. Este não é um fato ruim, haja visto o caráter catalisador e não suplementar da AOD. Pelo contrário, constitui um fato positivo ao observamos que significa que o país não é dependente da AOD.
74 Gráfico 8 – Relação percentual entre AOD recebida com gasto público e RNB 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00
7,73 3,97 1,64
0,76
4,17 0,81
3,29 0,65
0,00
0,97 0,18
Gasto Público
1,14 0,21
RNB
Fonte: Banco Mundial, 2014. Elaboração: Próprio autor.
Quanto a execução das ações cooperativas no Peru, elas têm se dado sob a orientação da Agenda da CID oriunda dos Fóruns internacionais (harmonização, apropriação, alinhamento, etc) (BONFIGLIO, 2009). À APCI, criada em 2001 dentro de um marco estratégico, cabe a função de organizar, priorizar, supervisar e orientar a cooperação internacional dentro da política nacional de desenvolvimento. [...] en la que la Cooperación internacional se destaca desde la importancia de promover un desarrollo humano sostenible, resguardando el respeto de los derechos humanos, promoviendo la estabilidad política, la sostenibilidad medioambiental y el crecimiento social, económico, cultural, científico y comercial, así como fortaleciendo la seguridad global (HAZALGOMAS, 2011, p. 30).
Ainda sobre o enfoque [...] se ha pasado de uno basado en proyectos, ejecutados por entidades administrativas autónomas, que no forman parte de la estructura formal del Estado, a lo que se ha venido a denominar como un “enfoque sectorial” (sectorial approach), que busca canalizar la ayuda a través de los organismos regulares del Estado para apoyar la implementación de las políticas públicas, de acuerdo con las prioridades establecidas por el país socio receptor de la ayuda. El término sector alude, en este caso, a un campo amplio de acción definido por la política pública, para distinguirse de las intervenciones específicas o localizadas, que caracterizan a los proyectos. De esta manera, se pretende promover la sostenibilidad de la ayuda, permitiendo la apropiación por parte de los países socios, que asumen el liderazgo de sus políticas de desarrollo (APCI, 2011, p. 79).
Analisar a eficácia ou a contribuição da CID para o desenvolvimento no Peru consiste em uma tarefa árdua, pois a escassez de dados dificulta esse
75 empreendimento (LARRU, 2008). Ademais, a própria aproximação a esse problema pode ser feita de diferentes formas. Retomando os postulados de Riddell (2014), pode-se buscar responder se a CID atinge seus resultados imediatos dos programas e projetos empreendidos; se ela está contribuindo para o desenvolvimento de maneira geral e a longo prazo; ou ainda, se o processo de desenvolvimento no não estaria melhor sem qualquer tipo de apoio internacional ou interferência. Pese o desafio, Larru (2008) ousou tentar responder a essa pergunta buscando estabelecer uma correlação estatística entre o os fluxos de AOD e indicadores da pobreza e desigualdades social. A correlação encontrada foi negativa para a pobreza e positiva para desigualdade, o que mostraria uma atuação perversa da AOD. Contudo, como o próprio autor deixa claro, essa é uma análise grosso modo e não contabiliza as inúmeras outras variáveis que atuam sobre os índices. De tal forma que qualquer valor dessa analise seja altamente questionável. Quiçá, a maior contribuição do estudo seja sua observação qualitativa em que aponta para falta de harmonização da CID no país e em aponta-la como muito negativa. Além do mais, o alerta sobre a falta de dados para avaliar o impacto da CID no país também é bastante relevante. Provavelmente a pergunta sobre a qual é a contribuição da CID para o Peru fique sem uma resposta satisfatória até que um sistema de monitoramento e avaliação dos programas e projetos seja posto em prática. A APCI é chamada a ter um papel protagonista nesse sentido (LARRU, 2008).
3.3.3. Tendências da CID no Peru Devido a reclassificação para PRMA em 2008, como observado no capítulo anterior, o país perde ainda mais preferência na recepção de cooperação internacional. A exemplo disso, a União Europeia anunciou a retirada de AOD aos PRMA a partir de 2014, o que inclui o Peru (COEECI, 2013). Ainda nesta linha, Bill Gates (um dos maiores filantropos do mundo) fez uma declaração ao jornal espanhol El país (2012). Segundo Gates, o Peru, como um país de renda média, não deveria receber cooperação internacional para desenvolvimento, pois teria recursos para promovê-lo de maneira autônoma. A APCI (2013), conforme gráfico 9, traz dados que ilustram essa tendência. É importante que seja observado que em relação ao gráfico XX com fonte de dados da
76 OCDE existe uma grande diferença nos números, isso se deve basicamente a dois motivos: o controle nacional não considera alguns gastos operacionais e nem toda cooperação internacional recebida é registrada pela fonte. É interessante que seja feita uma análise contraposta, porém, os dados APCI se mostram particularmente importantes quando consideramos a apropriação (a condução do próprio desenvolvimento), pois são os fluxos que o governo teve controle. Isto posto, analisando o gráfico 9, podemos ver entre 2005 e 2012 um descenso marcado. Uma conveniente consideração é a de que essa tendência vem de um período anterior a reclassificação do país como PRMA. No período, a redução acumulada nos fluxos totais foi de 41,5%34. A redução foi conduzida pela cooperação oficial, sendo que até 2009 a cooperação privada apresentava uma tendência de subida e a partir de então uma queda atenuada. Como corolário, o percentual dos fluxos privados e públicos estão bem mais próximos que no início do período. Gráfico 9 – Fluxos de cooperação a preços correntes 700 600
584,6 500,17
495,61 457,17
500
423,63
400
391,09
367,64
340,12 278,1
300 200 100
393,76
155,49
179,06
251,32 172,3
342,09
220,59 216,83 213,2 189,2 176,92 170,5 154,45 152,9
84,43
0 2005
2006
2007
2008
Cooperação Oficial
Fonte: APCI, 2013. Elaboração: Próprio autor.
34
Cálculo próprio à partir de dados APCI (2013).
2009
2010
Cooperação Privada
2011 Total
2012
77
3.4. Desafios ao desenvolvimento O progresso peruano apresentado nos últimos anos, representado por seu nítido crescimento econômico e logros sociais, é muito significativo. No entanto, o país ainda enfrenta desafios importantes para se desenvolver plenamente. Existe pontos de estrangulamento que dificultam este empreendimento, como os expressos pelo conceito armadilha da renda média. As instituições têm um papel importante como mantenedoras da estabilidade entre as relações humanas que de outra forma estariam sujeitas as incertezas do estado de natureza o que prejudica o progresso. No entanto, no Peru, a instabilidade política tem sido uma característica pronunciada, basta lembrarmos que menos da metade dos presidentes conseguiram terminar seu mandato e as muitas constituições existentes ao longo de sua história (RODRÍGUEZ, 2011). Desde o início do século XXI se tem gozado de um período de estabilidade, ainda assim há um alerta em relação a presença de instituições extrativistas que excluem a setores importantes da população, principalmente mulheres, crianças e povos indígenas (COEECI, 2013). A corrupção consiste em outro grande problema das instituições no país. Conforme Alfonso (2013), os níveis são altos, afetam entre 30% e 40% do orçamento público. Dessa forma a corrupção estrutural reduz entre 40% e 50% as chances de desenvolvimento. Diante do exposto, não por acaso, os índices de confiança institucional são baixíssimos (COEECI, 2013). Concomitante, o complexo desafio histórico da baixa coesão social, fruto especialmente da grande desigualdade social e segregação histórica, se materializa em baixa confiança interpessoal. Em outras palavras, muitos peruanos não apenas não confiam nas instituições, como tampouco confiam uns nos outros (COEECI, 2013). Aliado a estes, a própria falta solidez do modelo econômico, isso pois o modelo exportador primário constitui pouco diversificado tanto referente aos produtos exportados (principalmente dos setores de minérios, agropecuário, pesqueiro e de hidrocarbonetos), quanto ao destino das exportações (EUA, China, Chile, Suíça e Canadá). O que atrela o crescimento econômico à demanda internacional, representando um risco devido a sensibilidade a oscilações externas (COEECI, 2013).
78 Os desafios para o desenvolvimento no Peru têm origem histórica e complexa, sendo que atuam como desestabilizadores e entraves. Portanto, o desenvolvimento da nação passa necessariamente por estas questões estruturais e sua solução depende de um projeto a longo prazo.
79
Capítulo 4 – Considerações Finais O desenvolvimento é um conceito de raízes antigas que permeia o ideário humano, um ideal de mudar e melhorar o mundo. Sendo que essa melhora consiste em um processo multidimensional de transformação de uma realidade histórica. Envolve desenvolvimento econômico, cultural, político e social. Em razão disso, a análise do desenvolvimento requer um aporte multidisciplinar e a tendência entre os especialistas é considerar fatores econômicos aliados a questões sociais para melhor compreensão do processo (VALCÁRCEL, 2006). A cooperação internacional para o desenvolvimento, surge de um interesse declarado de países desenvolvidos de contribuir para o processo de desenvolvimento de países pobres. Se insere em um cenário de transformação das relações internacionais, em que a cooperação já não se resume apenas em alianças militares e questões de segurança. Como parte constituinte das relações internacionais, a interpretação deste fenômeno varia de acordo com as perspectivas teóricas, porém a melhor forma de enriquecer nossa capacidade analítica é utilizando elas juntas ou contrapostas. Quanto as motivações, existem muitas, especialmente quando consideramos a também abundante presença de diferente atores na CID. Como relação social, inexoravelmente complexa, seria incorrer num reducionismo empobrecedor defini-la em função de um ou poucos fatores motivacionais. A CID tem marcado presença na agenda internacional há mais de 60 anos, surgiu para atender uma demanda que continua alta até os dias atuais. Desde de sua gênese tem sido um movimento institucionalizado, sendo que das organizações coordenadoras e sua interação com demais atores, saem as orientações que delineiam o sistema de cooperação. No decorrer dos anos passou por fases distintas, influenciadas por diferentes paradigmas. A fase atual é fruto dessa evolução, tendo objetivos centrados no ser humano, e.g. o papel referencial dos Objetivos do Milênio. A pressão sobre a eficácia da cooperação também é outra característica marcante do período e, aliada a outros fatores, tem direcionado as ações cooperativas aos países com o menores índices de desenvolvimento, com base nas classificações fornecidas pelas instituições coordenadoras, que dividem os PED em basicamente dois grupos, países de renda baixa e países de renda média.
80 A classificação do nível de desenvolvimento é feita com base em indicadores operacionais sintéticos e são fruto do racionalismo técnico, de modo que, se por um consolidam o processo, também oferecem o risco da desumanização da CID. Visto que são incapazes de medir todos os aspectos do desenvolvimento. Dessa forma, os indicadores, como construção social, não deveriam ser deterministas, mas sim uma ferramenta analítica parte da ampla gama de elementos a serem considerados ao avaliar o desenvolvimento de uma nação. Diante disso, Alonso (2013) sustenta que pairam duas opções sobre a cooperação para o desenvolvimento. Por um lado, pode se focar exclusivamente no combate à pobreza nos países menos desenvolvidos. Por outro lado, adotar uma perspectiva abrangente que inclua países com diferentes capacidades e que possuam formas de ação cooperativa compatível com estes diferentes perfis. Portanto, sem diminuir a importância do apoio aos países mais pobres, a CID tampouco deveria ignorar um grupo massivo, como o genericamente classificado como de renda média. Afinal o grupo abriga aproximadamente de 70% da população pobre mundial em cerca de 100 países. Embora disponham de recursos e pesem os avanços, pontos de estrangulamento ainda têm impedido que o desenvolvimento alcance a população de maneira integral. Parece haver uma barreira da renda média, basta lembrar quão poucos países lograram atingir o nível de desenvolvidos. Neste cenário se inclui o caso do desenvolvimento peruano, um país de renda média alta que tem perdido preferência por ações cooperativas para o seu desenvolvimento. Ainda assim, para as relações internacionais e para a CID o desenvolvimento peruano continua sendo pertinente. Isto pois uma análise aproximada mostra que o país ainda enfrenta muitos desafios e o desenvolvimento no Peru não é apenas problema deles, já que para o bem e para o mal, a globalização nos colocou mais próximos. Em suma, em uma conjuntura interdependente, a CID possibilitaria partilhar ganhos, assim como velar problemas comuns. O Peru passou por avanços significativos nos últimos anos, especialmente a partir da entrada no novo século. Houve progresso econômico e considerável desenvolvimento também em aspectos sociais. Contudo, apesar dos muitos avanços, ainda existe uma agenda pendente para seu desenvolvimento pleno, podemos destacar:
81
Mais de um terço da população ainda vive na pobreza35.
Alto nível de desigualdade social.
Narcotráfico.
Disputas territoriais.
Degradação do meio ambiente.
Como um país de renda média, o país dispõem de quantidade razoável de recursos, porém, ainda enfrenta pontos estruturais de estrangulamento que dificultam o alcance do desenvolvimento, dentre os mais importantes:
Baixa coesão social.
Debilidade institucional.
Corrupção.
Rentismo.
Baixa diversidade produtiva.
Para conseguir atender suas altas e recorrentes demandas, o país deverá superar estes desafios em um projeto estratégico próprio, integrador e de longo prazo (VALCARCEL, 2011). Para isso deverá ser o senhor do próprio destino, como sugere a noção realista de autoajuda. Contudo, o que significa ser o senhor do próprio destino? Celso Amorim (1994) diz que a cooperação internacional não pode substituir os esforços endógenos no caminho para o desenvolvimento. No entanto, isso não significa que ele deva se fechar para o mundo, mas sim manter a autonomia, o controle sobre as decisões que dizem respeito ao seu projeto nacional de desenvolvimento, ou seja, seu destino. Portanto, sobre o papel que a CID pode ter para o desenvolvimento no Peru, em linhas gerais, diante do exposto e dentro dos postulados de Alonso (2013), a cooperação internacional para o desenvolvimento pode contribuir para o progresso peruano atuando com um enfoque baseado em incentivos. Pode respaldar as ações para a transposição dos desafios ao seu desenvolvimento através da cooperação técnica, por exemplo. Além de apoiar a provisão de bens públicos internacionais. Ademais não se deve ater apenas a AOD, mas ir mais além, proporcionando um cenário internacional propício para o desenvolvimento.
35
Pobreza multidimensional.
82 A cooperação privada, provida principalmente pelas ONGD, por sua vez, é muito importante para o desenvolvimento social. Ela pode continuar colaborando através do empoderamento da população peruana, assim como funcionar como um mecanismo de controle da boa administração, zelando especialmente pelas camadas mais marginalizadas. Ademais, por sua flexibilidade, tem considerável relevância para o alívio de problemas sociais mais urgentes, como na atenção à comunidades afastadas que muitas vezes se encontram desassistidas em relação aos serviços básicos, como o de saúde. Em termos de resultados, porém, deve-se ter bem claro que, em consonância com Martinussen e Pedersen (2003), a CID não é pré-requisito e tampouco é garantia do desenvolvimento. Deveria sim agir como agente catalizador. Ela tem apresentado taxa de sucesso convincente em relação aos objetivos diretos e relativo impacto em relação ao desenvolvimento em geral dentro dos PED, embora seja difícil separá-la de outros fatores influenciadores. Ainda assim, há de se ponderar que certamente poderia funcionar melhor. Especificamente no caso do país andino, as análises sobre a eficácia da CID tem sido inconclusivas. Por fim, sobre os riscos que oferece a CID. Como a relação entre o pássaropalito e o crocodilo, em que o pássaro come o resto de alimentos e parasitas dos dentes do crocodilo; uma relação de ganhos mútuos (FERNÁNDEZ e ROMÁN, 2013). Ainda assim, os PED devem estar atentos para os interesses não-genuínos incutidos, afinal existe uma grande assimetria de poder e como nos ensina a crítica, a CID pode visar perpetuar o status quo, ampliar o poder ou outros interesses próprios. Voltando a relação do pássaro com o crocodilo, em analogia, assim como o pássaro tem de ser perspicaz para evitar os riscos de estar na boca do crocodilo, os PED e, nesta análise o Peru, devem fazer uso da mesma perspicácia, a qual Corrêa (2009) traduz em termos de um corpo operativo competente, ou seja, um país institucionalmente forte. Há de se ser cauteloso, a indagação sobre o papel da CID para o desenvolvimento de um país demanda uma avaliação profunda de todos os fatores relacionados e esta pesquisa constitui um espaço restrito neste aspecto, porém ela cumpre seu objetivo de reflexão sobre o tema. Sendo essa uma investigação que se pretende aprofundar em uma pesquisa de mestrado in loco.
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