O papel da ética na análise de políticas públicas-v5.docx

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Artigo inédito. O autor agradece comentários e sugestões que possam auxiliá-lo a uma versão definitiva deste trabalho.
Professor dos cursos de Administração Pública e de Ciências Econômicase do Mestrado Acadêmico em Administração da Esag/Udesc e do curso de Administração da Faculdade Energia de Administração e Negócios. Mestre (UFSC, 1996) e Doutor (UFBA, 2012) em Administração. Contatos via e-mail: [email protected].
oral ou ética?
A 1ª edição é de 2010, e a 2ª edição de 2013.
O papel da ética na análise de políticas públicas: uma proposição

Marcello B. Zappellini

RESUMO:

A análise de políticas públicas é uma atividade que busca determinar, com base numa série de elementos, qual a política pública deve ser preferida como solução para os problemas enfrentados por uma sociedade. Um desses elementos envolve uma preocupação moral ou normativa, mas, embora esta seja delineada pelos diferentes autores, os critérios morais válidos para tal análise ainda não foram suficientemente desenvolvidos. Dessa maneira, este ensaio teórico conceitua e discute a análise de políticas públicas e se fixa numa teoria ética para a análise de políticas públicas, baseada no conceito de utilitarismo de regras, que pressupõe que a observação de determinados princípios morais deve ser feita em conjunto com a noção de maior felicidade para o maior número. No utilitarismo de regras, o princípio moral deve ter primazia, o que se coaduna com a noção de que as políticas públicas devem também promover princípios considerados importantes ou válidos para uma sociedade. Conclui-se que a adequação do utilitarismo de regras à análise de políticas públicas deve-se ao fato de que, embora ainda seja objeto de discussão qual seria o conteúdo dessas regras, as políticas devem tanto produzir bons resultados para a sociedade quanto promover determinados valores que esta venha a julgar de especial importância.

PALAVRAS-CHAVE: Ética. Utilitarismo de regras. Análise de políticas públicas.
O papel da ética na análise de políticas públicas: uma proposição

RESUMO:

PALAVRAS-CHAVE: Ética. Utilitarismo de regras. Políticas públicas.

ABSTRACT:

KEYWORDS: Ethics. Rule utilitarianism. Public policy.

INTRODUÇÃO

Sullivan e Segers (2007) afirmam: as políticas públicas distribuem valores e recursos, e, neste processo, moldam as vidas política e social; assim sendo, servidores públicos e políticos inevitavelmente confrontam-se com decisões normativas, exigindo, então, um conhecimento sobre a ética para melhorar a qualidade de tais decisões. Neste sentido, a análise de políticas públicas é uma atividade realizada para melhor compreender o funcionamento das políticas, seu processo de formulação, implementação e avaliação, e contribui para seu aperfeiçoamento no futuro.
Neste sentido, a incorporação de uma reflexão ética no processo de análise se mostra essencial. Diversos autores já trabalharam com a temática, mas parece faltar uma teoria ética que a fundamente. O presente artigo consiste numa proposição de uma estrutura de análise de políticas públicas que incorpore a reflexão ética. Metodologicamente falando, o artigo consiste num ensaio teórico, sem pretensões empíricas, que busca introduzir a questão e levantar a discussão sobre o tema.
Para cumprir seu objetivo, o artigo se estruturou nas seguintes seções:
A primeira parte do artigo define um conceito de política pública para melhor delinear o campo de estudo. A partir deste conceito, será definida uma conceituação de análise de políticas públicas enquanto prática;
Em seguida, apresentam-se conceitos de moral e ética, com uma breve introdução às principais correntes de pensamento, dedicando-se atenção maior ao utilitarismo. A vertente do utilitarismo de regras é explorada em suas especificidades com o fito de demonstrar seu potencial para uma análise de fundo ético das políticas públicas;
A terceira seção constrói um framework de análise de políticas públicas que incorpora a dimensão ética.
Por fim, são apresentadas as considerações finais do trabalho.
A partir destas reflexões iniciais, a análise proposta, caso seja possível enriquecê-la com as críticas e comentários da comunidade epistêmica da área de políticas públicas, poderá ser aplicada a casos práticos.

O QUE SÃO POLÍTICAS PÚBLICAS?

Nesta seção, inicialmente se define política pública para, em seguida, delinear o que se entende por análise de políticas públicas.

2.1) CONCEITO DE POLÍTICA PÚBLICA

Definir políticas públicas não é uma tarefa simples, devido à quantidade de diferentes definições já propostas por estudiosos do tema. Diversas obras trazem diferentes conceitos, como Procopiuck (2013), mas não se tem a pretensão, aqui, de passar em revista tais definições. Em vez disso, algumas definições interessantes para os propósitos deste artigo serão, aqui, tratadas.
Howlett, Ramesh e Perl (2013) afirmam que os governos produzem políticas públicas, o que dá uma ideia da ampla variedade de elementos cobertos pela definição. Wilson (2006) considera que a política é fundamentalmente o exercício de poder por parte de um governo. Em princípio, qualquer ação governamental poderia ser uma política pública; no entanto, Dye (apud HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013) define-a como tudo o que um governo decide fazer ou deixar de fazer. Com isso, este autor pretende demonstrar que não somente todas as ações empreendidas por um governo são políticas públicas, mas também a decisão de não agir que teria sido conscientemente tomada por esse governo. Birkland (2005), que subscreve esse conceito de Dye, considera-o especialmente importante porque coloca os governos no centro das políticas públicas.
O problema de um conceito que siga este veio é que ele nada circunscreve, nada define. Em princípio, nada há de errado em considerar que uma decisão conscientemente tomada de não agir reflita uma escolha de política por parte de agentes governamentais, mas sempre se pode questionar até que ponto isso reflete uma decisão. Se um governo desconhece completamente a realidade, e por isso não age, ele estaria fazendo política pública? Em ambos os casos, tem-se a inação governamental, mas, em um caso, o governo decide não agir, no outro, não sabe que deve agir; o mesmo se pode dizer na situação em que ele não age por conta de um conhecimento incompleto ou errôneo da realidade. As diferenças substantivas são grandes, mas as diferenças práticas se reduzem a uma constatação: no primeiro caso o governo não age porque acha que não deve, nos demais, porque não sabia se devia agir ou não. Em termos normativos, isso conta muito, mas a definição é insuficiente para estabelecer elementos de análise das políticas públicas, pois nos casos de inação, apenas o processo de tomada de decisão seria efetivamente relevante para tal análise.
Para Heidemann (2009), as políticas públicas envolvem dois elementos-chave, a ação e a intenção; embora algumas políticas possam não apresentar nenhuma intenção manifesta, ainda assim materializam um propósito oficial. Dessa maneira, todas elas envolvem alguma ação, salvo nos casos em que, como Dye propõe, deliberadamente se abstenham de agir, omitam-se em relação ao problema. O autor ressalva: as políticas públicas não são somente governamentais, pois entidades e organizações não-governamentais podem se envolver em políticas públicas. Assim, é possível afirmar que o que torna pública uma determinada política não seria a sua origem, e sim os seus efeitos. Para Birkland (2005) a característica central dos problemas públicos reside no fato de que eles afetam uma ampla gama de pessoas, em comparação com os problemas privados; assim sendo, uma política pública deve necessariamente afetar muitas pessoas.
Secchi (2013) critica o conceito de Dye ao afirmar que uma decisão de não agir, consciente ou não, não poderia ser considerada política pública, pois isso faria com que tudo fosse como tal e impediria a o estudo da implementação e dos impactos da política. Para este autor, em alguns casos, a orientação para a ação é persuasiva, no sentido de fazer alguma coisa, e em outros, é dissuasiva e impede ou proíbe alguém de agir – o que é muito diferente de não agir. Assim, é preciso buscar um conceito que enfatize a dimensão do agir própria à política pública.
Por exemplo, Procopiuck (2013) considera que a política pública se refere à mobilização política e administrativa para a articulação de recursos e alocação de esforços para tentar solucionar um problema da coletividade. Diversas atividades legislativas e administrativas, conforme este autor, estão envolvidas nas políticas públicas, o que exige a ação de diversos atores, envolvendo servidores públicos de carreira e políticos. Procopiuck (2013, p. 139) também propõe que a política pública seja vista como processo (o meio pelo qual uma sociedade se organiza, regula e governa) e como conteúdo (a forma de ação definida pelo governo), bem como se revela formalmente por meio de "[...] textos, práticas, símbolos e discursos que definem e difunde valores, viabilizam a execução de serviços e fornecimento de bens." É relevante, para os objetivos do presente estudo, destacar que para este autor as políticas públicas buscam adequar meios e fins por meio de estratégias, programas e planos de ação elaborados a partir de orientações normativas determinadas por valores e finalidades. Novamente, observa-se aqui a questão dos valores que norteiam a política pública; as ações empreendidas pelo governo neste sentido refletem orientações valorativas.
Secchi (2013) propõe uma definição mais simples, em que a política pública é considerada como uma diretriz elaborada para tratar de um problema público, isto é, de um problema que seja reconhecido como relevante para uma coletividade. Para o autor, as políticas públicas devem ser consideradas como multicêntricas (ou seja, não somente atores governamentais devem estar envolvidos na mesma), referem-se à ação (e não à omissão ou negligência, conforme visto anteriormente) e podem ser visualizadas e trabalhadas em níveis estruturantes (estratégicos), intermediários ou operacionais.
Jones (1977) considera a existência de diversos elementos nas políticas (policies) públicas: metas (os fins desejados a serem obtidos); planos ou propostas (os meios específicos para atingir as metas); programas (os meios autorizados para atingir as metas); decisões (ações específicas para estabelecer metas, desenvolver planos, implementar e avaliar programas); efeitos (impactos mensuráveis, primários ou secundários, intencionais ou não, dos programas). Assim, as políticas públicas envolvem diferentes aspectos na visão do autor, mas todos estão associados à ação.
Com base nestes conceitos, mas tentando-se avançar em relação a eles, pode-se definir as políticas públicas como cursos intencionais de ação, empreendidos por atores governamentais ou não, que resultam, na maioria dos casos, de análises e estudos realizados pelos envolvidos, e buscam produzir uma gama de efeitos que possam solucionar – ou mitigar – problemas percebidos por uma coletividade como pertinentes a todos, à maioria ou alguns de seus membros. Como um adendo a essa definição, pode-se incluir o fato de que as escolhas em termos de políticas públicas refletem os valores dos envolvidos nos seus processos.
Tendo-se obtido um conceito de política pública, surge a questão de como analisá-las. A próxima seção tenta deslindar o desafio da análise das políticas públicas como empreendimento acadêmico e prático.

2.2) ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Aaron Wildavsky (1979), na introdução de seu livro "Speaking truth to power", advertia: a análise de política pública diz respeito a pessoas. Embora essa proposição seja bastante importante para os objetivos deste trabalho, ela não ajuda a definir o que é este campo de conhecimento e de prática: para isso, é preciso investigar definições. O próprio Wildavsky não a define (já que considera ser impossível apresentar um conceito), mas a descreve como uma arte cujo objeto são problemas públicos que precisam ser resolvidos (ao menos no plano das tentativas). Dye (apud CAVALCANTI, 2012) define a análise de políticas públicas como a investigação sistemática sobre o que os governos fazem, por que o fazem, e que diferença isso faz; ela compreende o conteúdo da política por meio de sua descrição, da análise do impacto de suas forças institucionais e políticas, da investigação sobre os efeitos de diferentes arranjos institucionais e processos políticos e da avaliação das consequências esperadas ou não das políticas na sociedade.
Dunn (2004), autor de um dos mais conhecidos manuais de análise de políticas públicas, define-a como um processo de pesquisa multidisciplinar desenhado para criar, avaliar criticamente e comunicar informações úteis para compreender e melhorar políticas públicas; trata-se de um campo de estudo multidisciplinar. É importante, de acordo com o autor, conhecer os fatos, os valores e as ações envolvidas na política, configurando a busca de um conhecimento sobre o que é, o que é certo e o que fazer.
Numa formulação mais completa, cinco tipos de questões devem ser tratadas:
Qual é a natureza do problema para o qual se busca uma solução?
Quais dos dois (ou mais) cursos de ação deve ser escolhido para resolver tal problema?
Quais são os resultados da escolha desse curso de ação?
Atingir os resultados contribui para solucionar o problema?
Quais resultados futuros podem ser esperados caso outros cursos de ação sejam adotados? (DUNN, 2004).
Pode-se perceber em tal lista que a análise de políticas públicas lida com fatos subjacentes à tomada de decisão, mas também busca resolver perguntas a respeito de se tal decisão foi realmente a melhor. Questões deste tipo exigem estruturas normativas que possam sustentar e justificar o rumo decidido.
Em outra obra comumente referenciada na produção acadêmica na área, Weimer e Vining (2005) afirmam que a análise de políticas públicas tem como função produzir aconselhamento a fim de informar as decisões de política. Tais conselhos, na visão dos autores, podem ser implícitos ou explícitos, e podem variar do bastante simples, como definir que a política A irá produzir a consequência X, até o bastante complexo, como determinar que a aprovação da lei A, que pode ser atingida por uma estratégia legislativa S, apresentará os custos C e gerará os benefícios sociais B, mas gerando custos maiores para o grupo social 1 e benefícios mais elevados para o grupo 2.
No entanto, simplesmente afirmar que a análise de políticas públicas resulta em conselhos é bastante vago, e Weimer e Vining (2005) refinam sua definição, declarando ser necessário que tais conselhos estejam relacionados a decisões de política e se baseiem em valores sociais, o que, na visão dos autores, exige que os analistas estejam relacionados, de alguma forma, aos responsáveis pelas decisões de política. Assim, o conceito adotado por eles é o de que a análise de política pública é um conselho orientado para o cliente, relevante para decisões públicas e baseado em valores sociais. A preocupação fundamental de Weimer e Vining é a de produzir um manual útil para os profissionais da área, e seu trabalho em termos de técnicas de análise está direcionado para o aprendizado e a compreensão dos processos políticos; os valores sociais se tornam essenciais para o profissional que está buscando uma análise preditiva, isto é, está interessado em compreender os resultados futuros da política.
Wilson (2006) concorda com Weimer e Vining (2005) ao estabelecer que a análise de política e o aconselhamento estão relacionados. Para esse autor, tal relação é idealmente parte de um processo contínuo de pesquisa, análise, opções, consulta, propostas e decisões guiados, em cada etapa, por conselhos, mas o mundo do governo não é tão simples. Tais conselhos se referem a como o poder do governo pode ser exercido, o que leva o autor a definir a análise de políticas públicas como o fornecimento de bases sobre o exercício do poder, sendo mais ou menos poderosa de acordo com a capacidade de influenciar o que de fato acontece. Wilson afirma que o processos político deve ser contextualizado, pois ocorre dentro de um contexto político em que diferentes atores buscam exercer poder e influenciar as políticas, frequentemente esposando pontos de vista conflitantes sobre o que deve ser feito. Além disso, existem atores fora do governo que também exercem poder e influência, o que exige do analista de política um esforço adicional no sentido de conferir autoridade aos seus juízos. Para Wilson, adicionalmente, é preciso considerar questões de tempestividade (não adianta produzir aconselhamento quando os problemas já mudaram) e cuidar da qualidade do processo decisório – muitas vezes, bons julgamentos são prejudicados por falhas na tomada de decisão. Em síntese, o processo de análise de políticas depende de um profissional bem preparado e dotado de diferentes habilidades, que Wilson (2006) compara com um gestor (manager).
Winship (2006) vê a análise de políticas públicas como uma estratégia de solução de problemas ou "quebra-cabeças" (puzzle solving). Para o autor, os conflitos sobre os fins e objetivos de uma política são ubíquos, o que cria um problema bastante sério para o tomador de decisão, que se confronta com opções de política que produzem resultados conflitantes. A metáfora do quebra-cabeças (jigsaw puzzle) é usada para demonstrar como lidar com conflitos nos objetivos, pois a política deve ser um resultado coerente obtido a partir da junção de diferentes peças (que representam os vários fins que podem ser atingidos pela política). Como os desafios da montagem do quebra-cabeças são múltiplos, Winship propõe uma racionalidade de análise que vá além da relação entre meios e fins; para ele, muitas vezes não se sabe com precisão como uma política irá gerar resultados (como no caso de montar um quebra-cabeças sem uma foto ou imagem final para guiar a combinação das peças). Assim, ele propõe que a coerência seja um fim intermediário a ser perseguido pelo analista de política, não o resultado final: cada peça é um fim específico, que precisa ser combinada com outras – e, no caso de não gerar uma combinação, a peça pode ser abandonada. A racionalidade, aqui, não consiste simplesmente em escolher entre um conjunto de opções diferentes, mas em verificar que opções são possíveis, determinando se conjuntos de fins conflitantes podem ser perseguidos simultaneamente e definindo, a partir disso, quais são as alternativas disponíveis. Isto posto, pode-se, então, aplicar uma racionalidade instrumental comum de meios e fins (WINSHIP, 2006).
Ingram e Schneider (2006) defendem a relação entre a análise de políticas públicas e a democracia. Para as autoras, não se deve trabalhar exclusivamente com critérios como a possibilidade de implementação da política, sua eficiência e efetividade: é preciso verificar os efeitos sobre a cidadania, a justiça e a deliberação ou discurso público, pois a política pública deve gerar resultados em termos de uma sociedade justa. Assim, a análise de políticas públicas ocorre num contexto informado pela opinião pública – e esta, para Ingram e Schneider, nem sempre é favorável à ação governamental, e deve se relacionar com a democracia. É preciso verificar de que maneira as questões que exigem políticas públicas são definidas (o que demanda arenas discursivas para deliberação), como metas e objetivos são construídos (o que, por sua vez, necessita da identificação e orientação do papel, dos direitos e das responsabilidades dos cidadãos), como as questões de implementação são trabalhadas (exigindo o apoio e o engajamento de cidadãos), o que é criado e utilizado em termos de informações e transparência (em outras palavras, estruturas de accountability). Para as autoras, a democracia é um valor a ser promovido pela política pública, o que denota a necessidade de uma análise normativa; além disso, a accountability é uma necessidade permanente. Assim, o analista de políticas públicas deve estar atento a uma série de elementos, não somente à eficiência e efetividade: é preciso considerar aspectos como a participação, a informação, a distribuição de poder, entre outros.
Dryzek (2006, p. 190) define a análise de políticas públicas como uma gama de atividades voltadas para a "[...] criação, compilação e aplicação de evidência, testemunho, argumento e interpretação a fim de examinar, avaliar e melhorar o conteúdo e o processo de política pública." Dentro dessa definição, a atividade de crítica se torna fundamental para o analista de política que deseja contribuir para a policymaking. A crítica, na visão de Dryzek, deve se dirigir para a compreensão do conteúdo da política, para os processos e instituições envolvidos, e pode usar os padrões da racionalidade comunicativa de Habermas. Algumas tarefas são relevantes:
Explicar os significados dominantes no conteúdo e no processo de política;
Desvendar significados suprimidos ou marginalizados;
Identificar os agentes que suprimem tais significados (que podem ser a ideologia, os discursos dominantes, a falta de informação e de educação, entre outros);
Identificação de meios que possam equalizar as capacidades de comunicação dos diferentes atores políticos;
Avaliação, em termos de padrões comunicativos, das instituições;
Participação em instituições que possam melhorar o processo comunicativo;
Crítica da análise tecnocrática (DRYZEK, 2006).
Dunn (2004) defende o pensamento crítico, afirmando que a análise de políticas públicas precisa se preocupar com os argumentos produzidos a favor ou contra as diferentes opções, os elementos do processo, e assim por diante. Para Dunn, a refutação ou a qualificação dos argumentos (que permite definir quais seriam os "fortes" e os "fracos") são atividades críticas que trazem dinamismo ao processo de análise de política pública, permitindo incorporar múltiplas perspectivas.
Procopiuck (2013) considera a análise de políticas públicas como um processo bastante difícil, prejudicado pela falta de critérios objetivos de avaliação. Para o autor, seu objetivo é pesquisar e fornecer informações para melhorar a capacidade de agência política do governo, e isso é atingido pela identificação e avaliação de meios e fins alternativos que concretizem recomendações de política. A análise de políticas públicas se pauta por etapas de identificação de objetivos de política, especificação de alternativas, recomendações de ações, monitoramento dos resultados em diferentes fases e a avaliação do desempenho de acordo com diferentes perspectivas e interesses. As questões a serem respondidas na análise são definidas ex ante, e o resultado final deve ser a determinação das melhores políticas disponíveis.
Algumas características importantes da análise de políticas públicas são definidas por Wildavsky (1979): ela é descritiva no sentido de explicar como surge algum problema ou dificuldade; é prescritiva porque oferece conselhos a respeito de como as coisas devem ser feitas; é seletiva, uma vez que está orientada a um grupo particular de pessoas que tem o poder de fazer as coisas necessárias; pode ser objetiva, uma vez que pode levar as pessoas a concordarem a respeito das consequências de diferentes alternativas; é argumentativa, no sentido de que, ao orientar escolhas futuras, conduz a discussões a respeito das alternativas; é retrospectiva ao estabelecer uma visão do passado que, ao necessitar de mudanças, justifica um futuro desejável; é inventiva, pois envolve uma combinação entre recursos e objetivos; é prospectiva pois busca recompensas no futuro; por fim, pode ser subjetiva, já que diz respeito a escolhas de problemas a serem resolvidos e de alternativas a serem consideradas.
Dye (2009) apresenta uma série de modelos conceituais para a análise de políticas públicas: institucional, de processo, de grupo, de elite, racional, incremental, da teoria de jogos, da public choice e sistêmico. Cada um desses modelos, de acordo com o autor, focaliza um aspecto em particular da vida política e pode ser utilizado para explicar determinadas políticas. Dye não trabalha com um arcabouço próprio de análise, destacando como alguns deles enfatizam as instituições políticas e governamentais, os processos políticos que permitem compreender como as decisões são tomadas (e como deveriam ser tomadas), as interações entre grupos (em que as decisões finais são resultado do equilíbrio entre posições conflitantes), as preferências e valores das elites governantes, a escolha racional da alternativa que produza o máximo de ganho social, as modificações incrementais feitas sobre decisões políticas anteriores, os resultados de jogos competitivos entre atores racionais que precisam decidir e escolher entre opções interdependentes, a escolha coletiva racional feita por indivíduos que buscam maximizar seus interesses pessoais, e o modelo do sistema político, afetado por variáveis ambientais.
Para Dye (2009), os modelos são úteis como formas de ordenamento e simplificação da realidade, como meios para identificar o que é significativo e relevante nas políticas públicas, como uma tentativa de compreender a realidade, como forma de comunicar algum conceito significativo, como orientação para a pesquisa e como uma forma de explicar as políticas públicas, formulando hipóteses sobre suas causas e consequências e submetendo-as ao teste empírico. Dye não detalha esses modelos, motivo pelo qual não serão discutidos aqui. Entretanto, é interessante verificar mais a fundo como um modelo de análise funciona, e para isso selecionou-se o de Dunn (2004).
Para Dunn (2004), as respostas às cinco questões anteriormente referidas assumem a forma de informações relevantes a respeito dos seguintes aspectos:
Problema de política: trata-se de um valor ou oportunidade de melhoria que, uma vez identificado, possa ser obtido por meio de uma ação pública. Assim sendo, a análise a respeito dos problemas permite juntar informações úteis para compreendê-los e para definir as soluções mais adequadas;
Resultado esperado de política: as políticas que possivelmente resolvem o problema geram consequências prováveis, sendo necessário obter informações a respeito de quais são os resultados a serem obtidos. O autor observa que essas informações são frequentemente insuficientes, mas fundamentais para a análise;
Política preferida: uma solução potencial deve ser identificada para o problema, e é preciso obter informações a respeito dos resultados potenciais que ela pode produzir. Além disso, deve-se efetuar juízos sobre o valor ou a utilidade dos resultados esperados;
Resultado observado de política: consequências presentes ou passadas de políticas efetivamente adotadas devem ser analisadas. É preciso ter em mente que nem todos os efeitos são produzidos pela política, e que existem consequências imprevisíveis ou desconhecidas;
Desempenho de política: a performance da política precisa ser analisada em termos do grau em que os seus resultados observados efetivamente contribuem para o atingimento dos objetivos, das metas e dos valores pretendidos. Dunn observa que os problemas de política raramente são resolvidos, e é preciso verificar os seus resultados.
O modelo do autor envolve atividades ou procedimentos de monitoramento (ou descrição) dos resultados observados, previsão dos resultados esperados, avaliação dos resultados observados e esperados, recomendação (ou prescrição) das políticas preferidas e de estruturação de problemas (definição), que geram informações sobre qual problema deve ser solucionado; Dunn (2004) afirma que este último influencia os demais procedimentos. Além disso, a análise assume diferentes formas:
Prospectiva e retrospectiva: no primeiro caso, trata-se de pesquisar como a política poderá alcançar os resultados antes de ser implementada, e, no segundo, de verificar seus resultados;
Descritiva e normativa: a análise descritiva se refere a um conjunto de proposições logicamente consistentes que descrevem a ação, enquanto que a análise normativa avalia a situação e prescreve uma ação;
Descoberta e solução de problema: a análise para descobrir problemas busca identificar quais elementos devem fazer parte da definição do problema, a análise para solucioná-los é essencialmente técnicas e conceitual e define as formas de resolver um problema de política pública;
Análise segmentada e integrada: uma análise integrada conjuga e relaciona os pares conceituais supracitados, ao passo que a segmentada simplesmente utiliza formas individuais de análise.
Pode-se perceber, com base no que foi exposto, que a análise de políticas públicas não pode prescindir de um elemento normativo. Os valores a serem promovidos pelas políticas devem se submeter a escrutínio permanente; a grande questão reside em como fazê-lo, motivo pelo qual se busca, aqui, uma reflexão sobre a teoria ética mais adequada para analisar esses valores.

ÉTICA, MORAL E UTILITARISMO

Esta seção se debruça sobre os conceitos de ética e de utilitarismo, inicialmente, e desenvolve em seguida a vertente do utilitarismo de regras como a base para uma análise de políticas públicas com um conteúdo ético.

3.1) CONCEITOS DE ÉTICA E MORAL

Existem incontáveis definições de ética, e este artigo não pretende apresentar um sumário dessas definições. Entretanto, antes de oferecer um conceito que possa ser trabalhado junto à análise de políticas públicas, algumas considerações se fazem necessárias. Em primeiro lugar, é importante ressaltar que se considera, aqui, a ética como a filosofia moral ou "filosofia da moralidade" (RACHELS, 2006). Assim, a ética deve ser considerada como o raciocínio filosófico e sistemático sobre o problema moral, um raciocínio que, de acordo com Cortina e Martínez (2005) deve ser de segunda ordem, uma vez que os princípios morais adotados por um agente já foram objeto de uma reflexão. No entanto, ao descrever a ética como a reflexão sobre a moral, apenas se desloca a questão presente, impondo-se a necessidade de encontrar uma definição do que é moral.
Uma boa síntese do que se entende pela relação entre moral e ética é dada por Rachels (2006): os julgamentos morais devem ser endossados por razões válidas, e a moralidade deve considerar imparcialmente os interesses de cada indivíduo. Ora, essas "razões válidas" devem provir de um processo de raciocínio sobre os interesses e anseios de cada pessoa, bem como, naturalmente, de concepções sobre o que é certo e errado; dessa maneira, os juízos morais não são simplesmente questão de gosto, como observou Rachels, mas fundamentações racionalmente sólidas sobre o que cada pessoa considera correto. Portanto, é importante ter em mente os fatos subjacentes à questão moral para que se possa chegar a um raciocínio válido; além disso, existe a exigência de imparcialidade, que consiste em considerar igualmente os interesses de cada pessoa – "do ponto de vista moral, não há pessoas privilegiadas." (RACHELS, 2006, p. 14).
Considerando ser impossível produzir um conceito abrangente do que seria a moral, Rachels defende o que chama "concepção mínima da moralidade", que permite reconhecer um agente moral consciente:

Moralidade é, minimamente, o esforço em guiar a conduta do indivíduo por meio da razão – ou seja, fazer algo para o qual haja as melhores razões para fazê-lo – enquanto ao mesmo tempo se dá um peso igual aos interesses de cada indivíduo que será afetado pelo que alguém faça. (RACHELS, 2006, p. 15).

Naturalmente, tal concepção não pretende ser universal. O esforço de Rachels em caracterizar a moral como uma forma de raciocínio não é compartilhado por muitos autores. Por exemplo, Williams (2005) endossa a crítica de Warnock a respeito do problema das definições da moral, que seriam tentativas de conceituar um fenômeno a partir dos julgamentos que são feitos pelos atores em relação ao mesmo sem determinar o conteúdo de tais juízos; para Williams, esse conteúdo deve versar necessariamente sobre o bem-estar humano. O bem-estar precisa de uma definição, e não pode, para este autor, ser confundido com a felicidade, sendo também necessário um cuidado especial com o fato de que o que favorece um indivíduo em especial não é necessariamente bem-estar. De uma forma bastante simples, é possível reconhecê-lo nas coisas que o ser humano efetivamente valoriza, necessita ou deseja (WILLIAMS, 2005).
Arnsperger e Von Parijs (2003) afirmam que a ética é a parte da filosofia que trata dos juízos a respeito do que "deve ser", em comparação com a ciência, cujos juízos dizem respeito ao "que é". Marchionni (2008), por sua vez, define a ética como a arte do bom, pois ela é criativa, é o gênio humano a serviço de como viver, e o "bom" diz respeito ao que traz a felicidade ao homem (um ponto de vista, como se pode ver, distante do que Williams defendeu); é uma investigação a respeito do que é bom e a observância do que se entende por isso. Borges, Dall'Agnol e Dutra (2002), por outro lado, sublinham o caráter de reflexão da ética ao afirmarem que ela é a disciplina que busca responder duas questões fundamentais: como, e por que, uma ação é julgada como moralmente correta ou errada? Quais são os critérios que podem ser utilizados para orientar tal julgamento? Para os autores, as ações corretas ou maximizam a felicidade de todos, ou são praticadas por agentes virtuosos, ou estão de acordo com regras determinadas ou podem ser razoavelmente justificadas pelo agente perante outras pessoas.
Colocada da forma que Rachels (2006) apresenta, a moral soa como um problema individual, mas, na verdade, ela diz respeito às sociedades como um todo tanto quanto aos indivíduos. Sandel (2011) afirma que a moral é tanto uma forma de resolver as convicções morais do indivíduo, definindo no que ele acredita (e por que acredita) tanto quanto constituindo uma forma de persuadir outras pessoas. Um agente moral, lembra Furrow (2007), é alguém que tem a capacidade de compreender as regras morais e agir de acordo com elas – ou seja, existe na ação moral um componente de autonomia associado à capacidade do indivíduo de compreender o que seria moralmente requerido (o que quer que seja), e conscientemente escolher o que fazer.
Mas como se processa o salto da moral e da ética individual para a forma social? Marchionni (2008), por exemplo, considera que a ética pessoal faz a pessoa encarnar o que é bom, enquanto que a ética social diz respeito a "servir o outro", em vez de "servir-se do outro". Embora simples, essa concepção é relevante, pois renova a importância de considerar igualmente as demais pessoas em termos de preocupações éticas. Uma ética social, afirmam Arnsperger e Von Parijs (2003), tem por objeto as instituições sociais mais do que os comportamentos individuais, e, portanto, deve tratar da maneira pela qual uma sociedade deve ser organizada coletivamente, para que se possa então determinar como cada indivíduo deve se comportar dentro dela. Os autores comparam a ética social à filosofia política – um empreendimento arriscado e nem sempre bem aceito por outros pensadores no campo da moral e da ética, mas justificado pelo fato de que, para eles, a filosofia política é parte da filosofia moral (ARNSPERGER; VON PARIJS, 2003).
Estes elementos permitem, então, delinear a moral como a prática de ações que auxiliem o indivíduo a encontrar formas boas de vida na sociedade, e a ética como a reflexão sobre essa prática. Resta, ainda, o desafio de encontrar um conteúdo para os juízos éticos sobre as práticas morais. Três concepções distintas podem ser reconhecidas na reflexão sobre a ética e a moral:
Ética das virtudes: iniciada por Aristóteles, é a corrente que defende que a vida boa será atingida por meio da prática das virtudes. Segundo Hobuss (2011), suas características são: uma ação será correta se estiver de acordo com o que o homem virtuoso faria em determinada circunstância, a bondade do caráter é o aspecto mais importante, as virtudes são intrinsecamente boas (possuem valor em si mesmas, não são apenas instrumentalmente boas), alguns bens são intrinsecamente próprios ao agente, e uma ação correta não necessariamente maximiza o bem. Cortina e Martínez (2005) afirmam que, na visão da ética das virtudes, ser ético significa determinar e selecionar, em cada momento, os meios mais adequados para viver plenamente e feliz;
Deontologia: para Davis (1997), as teorias deontológicas trabalham com a ideia de que, para agir moralmente, é preciso aceitar conscientemente algumas restrições ou regras que colocam limites na busca do interesse próprio ou do bem estar individual. Assim, existem atos que são errados por si, e que, portanto, são inaceitáveis para a busca de quaisquer finalidades – mesmo aquelas que pudessem ser demonstradas como corretas. De acordo com Davis, o dever moral, portanto, reside em agir de acordo com essas regras e, para Cortina e Martínez (2005), acaba por se tornar mais importante do que a própria felicidade como objetivo da vida moral. Kant permanece como o mais conhecido, senão o principal, representante dessa corrente;
Teleologia ou consequencialismo: a vertente teleológica trabalha, para Davis (1997), com os resultados do ato. O consequencialismo é, de acordo com Pettit (1997), a corrente de pensamento moral que supõe uma relação instrumental entre os valores e os agentes: estes devem agir de forma a promover os valores. De acordo com este autor, o agente deve fazer prognósticos em relação aos resultados de suas ações, e a partir de uma classificação ou ordenamento desses prognósticos, deve escolher aquela que eventualmente gere a melhor promoção dos valores. Para Olson (1972), a característica mais nítida das teorias teleológicas da ética reside na subordinação dos conceitos do dever, da boa conduta e da obrigação moral à noção do bem produzido ou do humanamente desejável; o dever é concebido como algo que conduz ao bem, e qualquer proposição que faça menção ao dever exige que este seja considerado em relação ao bem que ele possa produzir.
Dentro das éticas teleológicas ou consequencialistas, o utilitarismo permanece como uma das correntes mais conhecidas e discutidas. Para esta vertente do pensamento ético se dirige atenção agora.

3.2) O UTILITARISMO

O utilitarismo é uma corrente filosófica que tem defensores tão apaixonados quanto seus críticos. Relativamente simples de se compreender, essa doutrina moral e ética encontrou grande aplicação na economia neoclássica, o que pode ser uma das razões pelas quais ela é tão criticada. Não se pode, entretanto, permanecer alheio ao utilitarismo; seu apelo é forte demais para que se possa desconsiderá-lo como uma explicação para o comportamento moral do ser humano. Na verdade, não se pode falar numa única vertente para essa forma de pensamento; mais correto é pensar em termos de "utilitarismos", como o faz Carvalho (2007a, p. 8), para quem se trata de

[...] uma linhagem de teorias que estimam a qualidade moral de ações, regras ou instituições por suas consequências – favoráveis ou não – para a produção do prazer/satisfação das preferências ou interesses; numa palavra, para a promoção da felicidade não só do agente, mas de todos os indivíduos potencialmente afetáveis [...].

Portanto, há diferentes espécies de utilitarismo, com uma preocupação comum: trata-se da doutrina moral que determina que a correção de uma ação moral é dada pela bondade de suas consequências (SMART, 1972), ou que confere às consequências da ação o papel mais importante na reflexão moral (CARVALHO, 2007a); da mesma maneira, um ato incorreto produz o mal. O presente artigo não pretende traçar a evolução histórica dessa corrente, mas cabe aqui destacar que ela deriva dos trabalhos de Jeremy Bentham (1748 – 1832), posteriormente corrigidos e ampliados por John Stuart Mill (1806 – 1873) e Henry Sidgwick (1838 – 1900), chegando ao século XX pelas mãos de G. E. Moore (1873 – 1958), de acordo com Smart (1972). Modernamente, alguns de seus expoentes são R. M. Hare (1919 – 2002), John Rawls (1921 – 2002), Stephen Toulmin (1922 – 2009) e Peter Singer (1946), dentre outros.
A formulação original do utilitarismo em Bentham girava em torno do que esse autor chamava o "princípio da utilidade". Em linhas gerais, de acordo com Rachels (2006), esse princípio postula que uma ação será aprovada ou desaprovada de acordo com sua tendência de aumentar ou diminuir a felicidade de uma pessoa cujo interesse esteja em jogo; posteriormente, Stuart Mill reformularia essa concepção, pois constatou que os interesses e prazeres não são facilmente comparáveis. Maximizar a utilidade, de acordo com Arnsperger e Van Parijs (2003), envolve aumentar o prazer e/ou reduzir o sofrimento ou a dor do agente. É fundamental, entretanto, ter em mente que o princípio da utilidade não impõe quaisquer diferenças entre as pessoas: ninguém pode se arrogar um grau mais elevado de importância para a satisfação de seus interesses numa coletividade; cada pessoa, de acordo com Arnsperger e Van Parijs, deve ser considerada, independentemente de sexo, raça ou classe. Neste sentido, Rachels (2006) afirma que a felicidade de cada pessoa tem o mesmo valor.
No entanto, essa exigência de maximização acaba conduzindo o utilitarismo a uma posição calculista. Bentham, de acordo com Peluso (1998), considerava a ética como uma ciência exata e objetiva para o comportamento humano: as pessoas seriam, então, capazes de calcular o prazer e o sofrimento em suas ações, e nessas operações algébricas, considerariam variáveis como a intensidade (sensações de prazer e dor), a duração (tempo da experiência), a certeza (garantia de que a ação trará prazer ou dor), a proximidade (tempo decorrido entre uma ação e sua consequência em termos de prazer ou dor), a fecundidade (capacidade de um prazer ou dor gerar mais sensações do mesmo tipo), a pureza (capacidade de um determinado prazer não gerar sensações contrárias posteriormente) e a extensão (o número de pessoas cujo prazer ou dor será influenciado pela ação). Mulgan (2012) observa: o ponto fundamental para Bentham não está em considerar os prazeres como iguais, mas sim em defender que um legislador na sociedade não estabeleça uma preferência para alguns – ele deve considerar as preferências das pessoas.
John Stuart Mill, de acordo com Carvalho (2007b), procurava em sua filosofia moral não apenas a felicidade, mas também o que a caracterizaria. Ele representa uma continuidade, mas também uma renovação do utilitarismo, na visão dessa autora. Das muitas contribuições que Stuart Mill realizou para o utilitarismo e Carvalho discute em seu artigo (e para o qual se remete o leitor interessado), as mais interessantes são sua insistência de que a felicidade não deve ser pensada somente em uma satisfação de necessidades materiais (justiça, liberdade, autoestima, entre outros aspectos, contribuem para a felicidade no sentido utilitarista), e o fato de que os prazeres não devem ser considerados iguais. Perante a crítica de que o utilitarista poderia ser comparado a um porco satisfeito, Stuart Mill, conforme a análise de Carvalho (2007b), responde que os prazeres podem ser qualitativamente diferentes, e por isso alguns serão mais desejáveis do que outro. A análise dos prazeres e sua comparação seria feita por "juízes competentes", de acordo com Stuart Mill, que formariam um colegiado constituído por pessoas experientes que, tendo passado por diferentes prazeres, são capazes de ordená-los em uma escala. Sandel (2011) discorda da ordenação de prazeres feita por Stuart Mill: para justificar prazeres qualitativamente superiores, este teria que recorrer a ideais de dignidade humana que nada tem a ver com o utilitarismo em si.
Além desses aspectos, Stuart Mill pretende que o utilitarismo também tenha um componente indireto: segundo Carvalho (2007b), ele reconhece que se deve dedicar atenção aos resultados de longo prazo das ações, não somente às consequências imediatas. Em síntese, para Borges, Dall'Agnol e Dutra (2002), Stuart Mill foi responsável por algumas mudanças importantes no utilitarismo: procurou demonstrar a importância do caráter e da virtude para a felicidade, introduziu a distinção qualitativa dos prazeres e demonstrou que a justiça e os direitos humanos seriam compatíveis com a utilidade. Neste caso específico, Stuart Mill procurou provar que alguns direitos humanos são inalienáveis – e mesmo que maior felicidade pudesse ser produzida a partir da violação desses direitos de alguns, não se poderia fazê-lo e justificá-lo utilitariamente (BORGES; DALL'AGNOL; DUTRA, 2002).
Ormieres (2007) analisa o trabalho de G. E. Moore como um utilitarismo do ideal. Para Moore, o conceito de bem é simples, no sentido de que não possui uma existência no sentido espacial e temporal, e não possui semelhança com outros conceitos; este conceito é, mas não existe no sentido espácio-temporal, pois todos os conceitos que permitem ao intelecto apreender e compreender o mundo possuem um ser. Por isso, conforme o autor, Moore não produz uma definição para o bem, preferindo considerá-lo como uma qualidade que pertence a alguns objetos – da mesma maneira que as pessoas podem afirmar que uma flor é amarela, podem dizer que alguma prática ou ação (como cumprir as promessas) é boa: é impossível definir o amarelo sem apontar um objeto que seja dessa cor, mas dizer que alguma coisa apresenta o conceito "bem" é uma operação mais complexa. Dessa maneira, Moore pode, de acordo com Ormieres (2007), falar que alguma coisa é boa em si – e com isso ele escapa do consequencialismo tão criticado pelos adversários do utilitarismo. As ações morais são, para Moore, aquelas que causam o maior bem possível no universo, mas esse dever moral é bastante complicado; não sendo possível aprofundar-se no raciocínio de Moore a respeito, deve-se, ainda, trazer aqui a conclusão de Ormieres, para quem esse filósofo provou ser possível defender que as ações moralmente aprovadas pelo utilitarismo não são apenas aquelas que propiciam o maior prazer, mas também as que produzam o maior bem. Moore, de acordo com Borges, Dall'Agnol e Dutra (2002), construiu uma teoria do utilitarismo do ideal, em que valores intrínsecos importam mais do que o prazer, que pode até ser negativo em determinadas situações.
De todo modo, Arnsperger e Van Parijs (2003) formularam as características básicas do utilitarismo, compartilhadas pela maioria dos autores que se filiam a essa corrente:
Em primeiro lugar, trata-se de uma ética consequencialista, pois as ações, políticas, normas, instituições, não são julgadas de acordo com sua natureza intrínseca, mas de acordo com os resultados que podem lhe ser atribuídos. Para Rachels (2006), a única coisa que importa no juízo da ação é o conjunto de consequências que ela produz em termos de felicidade ou infelicidade para as pessoas;
É welfarista, pois a preocupação fundamental é com o bem-estar agregado das pessoas na sociedade. Este nada mais é do que a soma do bem-estar dos indivíduos na sociedade;
É ao mesmo tempo individualista e antiindividualista, pois, se por um lado considera o interesse coletivo como a soma dos interesses individuais, por outro lado exige que esse coletivo tenha precedência sobre os individuais.
De acordo com Carvalho (2007b), estas duas últimas características significam considerar o utilitarismo como uma ética agregacionista e maximacionista, pois é preciso verificar qual é o agregado de felicidade e maximizá-lo para todos os seres sensíveis que possam ser afetados pelas decisões.
É importante frisar que o utilitarismo impõe uma visão social da ética. Peluso (1998) frisa que, já em Bentham, há a preocupação de que as ações morais sejam julgadas em termos da maior felicidade para o maior número de pessoas, e de que um projeto ético de sociedade produza tanto indivíduos felizes quanto arranjos sociais que minimizem o sofrimento. Ele conclui que, na formulação original de Bentham, o agente moral se obriga a realizar a ação que possa construir o máximo de felicidade associado ao menor grau de sofrimento para os demais, construindo, dessa maneira, uma moral altruísta que condena um curso de ação que traga sofrimento desnecessário e "[...] privilegia o combate ao sofrimento e justifica moralmente a atuação dos indivíduos contra a miséria e a pobreza na medida em que a concebe como situação de padecimento que resulta da atuação do agente moral." (PELUSO, 1998, p. 26).
O utilitarismo não é incompatível com a democracia. Rosen (1998) observa que nem todos os filósofos clássicos da democracia são utilitaristas, nem tampouco todos os utilitaristas são defensores da democracia. Para este autor, Bentham criticava a separação constitucional dos poderes defendida por Montesquieu, bem como rejeitava as teorias do contrato original na constituição da sociedade política, mas defendia a existência de poderes de governo que pudessem garantir a segurança na sociedade, vista como um ingrediente fundamental para que as pessoas pudessem perseguir sua felicidade. Para Bentham, seria necessário construir um governo democrático-representativo baseado em dois poderes, o operativo (que consistia nas funções executiva, legislativa e judiciária) e o constitutivo, que seria o poder de decidir, em algum momento, colocar nas mãos de alguma autoridade (ou autoridades) o poder operativo (ROSEN, 1998).
Não há espaço, aqui para discutir as críticas ao utilitarismo; esse debate pode ser estudado em Williams (2005), Rachels (2006), Mulgan (2012), bem como nas coletâneas organizadas por Carvalho (2007) e Peluso (1998). Braybrooke e Lindblom (1972) defendem a reabilitação do utilitarismo no debate sobre políticas públicas, o que será visto posteriormente neste trabalho. Por ora, uma das mais interessantes defesas produzidas encontra-se em Rachels (2006), que propõe o utilitarismo de regras, para o qual se dirige, agora, a atenção.

3.2.1) O utilitarismo de regras

Dentre as várias formas que o utilitarismo pode assumir, o par utilitarismo de atos e utilitarismo de regras se destaca. O primeiro conceito diz respeito à análise utilitária de uma ação em particular: cada ato realizado pelo indivíduo precisa ser analisado em termos de sua bondade ou correção, e será classificado como moral se produzir bons resultados (SMART, 1972); trata-se, portanto, de uma vertente que exige que cada ato individual seja analisado conforme suas consequências. De acordo com Rachels (2006), o utilitarismo de regras parte do pressuposto de que o problema da filosofia utilitarista estaria na suposição de que qualquer ação individual deveria ser avaliada com base no princípio de utilidade, o que levaria inevitavelmente a situações em que uma ação ruim pudesse ser moralmente justificada se a análise comprovasse que gera bons resultados. Em vez disso, o utilitarismo de regras aplica o princípio da utilidade às regras morais possíveis, não às ações individuais, e com isso constrói o conjunto ideal de regras morais que devem ser seguidas pela sociedade, que seriam aquelas que aumentariam a utilidade para a sociedade (SMITH, 2009). Segundo Mulgan (2012), o código ideal de regras seria aquele cuja observância por parte de todos acarretaria consequências melhores do que a observância de códigos alternativos; as ações seriam avaliadas indiretamente. As regras morais de tal código, de acordo com Mulgan, devem evitar o extremo: nem podem ser excessivamente simples, nem tampouco infinitamente complexas.
Para Smart (1972), o utilitarismo de regras trabalha com tipos ou classes de ações, e as analisa de acordo com regras gerais; se uma regra for considerada adequada para a produção do bem, deve ser obedecida em todas as circunstâncias, e o utilitarista considera os resultados de sua adoção em todas as situações possíveis, obedecendo a noção básica de que isso produzirá melhores resultados ou consequências do que qualquer regra alternativa. Furrow (2007) formula a diferença entre o utilitarismo de regras e o de atos de modo a frisar que este se aplica a ações individuais, enquanto que aquele afirma que padrões de ações podem ser julgados. O que se deve verificar, de acordo com Rachels (2006), é qual conjunto de regras seria o mais adequado, a partir de um ponto de vista utilitarista. Um aspecto importante, de acordo com Mulgan (2012), é de que a adesão a um código de regras transforma a moral em um empreendimento coletivo, e não individual, pois ele deve contar com a adesão e a concordância das pessoas na sociedade.
Assim, uma ação individual pode ser justificada se estiver de acordo com a regra moral correta, e esta deve ser justificada de acordo com sua capacidade de produzir mais utilidade, se for universalmente seguida, em relação a outras regras (FURROW, 2007). O princípio da utilidade passa a ser aplicado à regra que preside o ato e não às suas consequências. Para Furrow (2007), isso o aproxima da moralidade do senso comum. Além disso, como assinala Rachels (2006), uma vez que uma regra de ação já tiver sido comprovada como adequada pelo princípio de utilidade, não é mais necessário lidar com suas consequências em particular, ou seja, a utilidade não precisa ser evocada para provar que a ação X é moralmente correta, se ela seguir uma regra de ação já analisada e aceita pelo princípio da utilidade. Para Smith (2009), a grande vantagem desta vertente reside no fato de que regras morais são mais fáceis de se comunicar, memorizar e aplicar do que avaliações da utilidade feitas ação por ação.
Conforme Smart (1972), se, por regra, entender-se qualquer "regra possível", o utilitarismo acabará por se aproximar da deontologia kantiana, por menos que Kant se assemelhe a essa corrente filosófica; no entanto, se ela for interpretada como uma "regra real da sociedade", convencionalmente aceita, o utilitarismo estará trabalhando não com uma justificativa geral da regra, mas sim com as regras de conduta aceitas geralmente por uma sociedade específica. De acordo com Smart, R. M. Hare não aceita a distinção entre regra geral e possível: para ele, se uma ação é correta, as chances são de que o seja sempre, em qualquer contexto ou situação. No entanto, deve-se reconhecer que existem muitas situações possíveis, em que uma mesma ação possa gerar consequências muito diferentes; portanto, não se pode fazer tal presunção. Sousa e Brito (1998) afirma que Bentham gerou provas deontológicas do princípio de utilidade, demonstrando que a noção de uma regra absoluta não seria incompatível com uma moral consequencialista como o utilitarismo: para Bentham, esse princípio não poderia ser provado diretamente, pois não pode ser deduzido de outros princípios; por outro lado, ele é uma condição necessária para que conceitos morais como o do dever, o do certo e o errado tenham sentido, pois não é possível usar palavras com sentido moral sem implicar o princípio de utilidade (SOUSA E BRITO, 1998).
Para Mulgan (2012), o principal expoente do utilitarismo de regras atualmente é Brad Hooker, para quem um ato seria errado se fosse proibido por um código de regras que tivesse sido internalizado pela esmagadora maioria das pessoas em todos os lugares e a cada tempo, e que tenha o maior valor esperado em termos de bem-estar; os menos favorecidos podem ter alguma prioridade neste caso. Na hipótese de códigos alternativos possuírem o mesmo valor esperado, Hooker propõe que se adote aquele que estiver mais próximo da moralidade convencional (MULGAN, 2012).
Furrow (2007) critica esta forma de utilitarismo ao afirmar que em alguns casos é preciso fazer exceções às regras, sobretudo se estiverem em conflito umas com as outras. Mas, se forem abertas exceções (o que Smith, 2009, defende como a solução natural adotada pelo utilitarista de regras), cai-se no utilitarismo de atos; assim, o utilitarismo de regras teria que persistir em normas de ação que produzam boas consequências, e somente nisso. Uma possível solução para este problema seria criando-se uma exigência de que somente as regras de ação que sejam intrinsecamente boas, como Moore pensou, devam ser obedecidas. Ou seja, para que o utilitarismo de regras possa ter aplicação, ele deve se aproximar de uma forma de deontologia.
O grande problema parece ser definir qual seria o código de regras. Mulgan (2012) observou que os utilitaristas de regras contemporâneos abandonaram a hipótese de produzir códigos completo e abrangentes, que pudessem dar conta de todos os detalhes. Assim, é preferível criar algumas regras e adotá-las em uma sociedade: como o autor observa, um código que proíba a tortura, mesmo que não dê conta de outras questões morais importantes, é preferível a um que não tenha nenhuma restrição à prática; além disso, o código pode garantir algumas liberdades básicas, mesmo que não se possa prever aonde estas conduzirão a sociedade no futuro. Em alguns casos, nota Mulgam, os utilitaristas de regras podem descambar no conservadorismo: um código de ética já testado e aprovado em uma sociedade pode ser justificado como adequado, e novas regras só seriam aprovadas se fossem provadas como positivas para a promoção do bem na sociedade. Talvez essa crítica não seja muito grave: algumas regras morais podem ser perenes. No caso da tortura, por exemplo, não se pode conceber que uma sociedade democrática venha a cogitar seriamente a suspensão de uma regra que a proíba. Mas, em outros casos, seria necessário manter o código sob permanente escrutínio, para verificar se ele cumpre as exigências de Hooker, supra, por exemplo.

ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS: A CONTRIBUIÇÃO DA ÉTICA À ATIVIDADE

O debate sobre o papel da ética na análise de políticas públicas é antigo e pode ser considerado como encerrado no sentido de que a esmagadora maioria dos estudiosos defende a incorporação dos valores nessa atividade. No entanto, a tipologia de modelos de análise proposta por Dye (2009) não aborda questões éticas e de valores, embora muitos destes sejam significativamente afetados pelos valores da sociedade ou de indivíduos. Ainda assim, alguns dos autores pesquisados demonstram grande preocupação com esse problema.
Por exemplo, em livro originalmente publicado em 1963, Braybrooke e Lindblom (1972) contrastavam o modelo racional de análise de política pública (ao qual chamaram "sinótico") e sua proposta de modelo, o incrementalismo disjunto. Não é função deste trabalho descrever os modelos a fundo, mas é importante observar que os autores defendiam em sua proposta a incorporação de uma reflexão ética: uma estratégia de análise, observam, não é muito útil se não estiver associada a conceitos de valor específicos invocados pelas pessoas quando avaliam políticas. Assim, os autores distinguem entre valores melhorativos e peremptórios, sendo os primeiros associados a discussões que envolvem a comparação entre alternativas de política; em linhas gerais, é possível afirmar que, se a política A apresenta melhores resultados em termos de satisfação de um determinado objetivo do que a política B, ela deve ser preferida, e a comparação entre as duas deu-se no plano melhorativo. Por outro lado, se a política A, devido a suas características próprias, deve ser prescrita, ou deve ser proibida, não há uma comparação entre alternativas de política e, portanto, o valor envolvido deve ser considerado peremptório. Em outras palavras, as regras melhorativas determinam que, na promoção de um valor V qualquer, uma política A qualquer é mais adequada do que as outras, enquanto que nas regras peremptórias são as características da política que importam (BRAYBROOKE; LINDBLOM, 1972). Assim sendo, é possível afirmar que, para estes autores, existem políticas "melhores" do que as outras em termos de seus resultados tanto quanto políticas que devem ser tentadas (ou não) em vista de suas próprias características.
Jones (1977) concluiu que alguns elementos são necessários na análise e no estudo de política sob um ponto de vista moral: considerar os problemas de aplicar princípios morais absolutos em um processo político democrático; avaliar os valores e vieses dos envolvidos; reconhecer que muitas escolhas no processo político possuem restrições ou constrangimentos de diferentes tipos. Particularmente importante é o primeiro aspecto, pois parece depor contra a deontologia no processo de análise de políticas públicas.
Wildavsky (1979) se mostra bastante incisivo ao afirmar que a análise de política é feita por profissionais que, embora possam dominar a verdade, não têm (e não devem ter, em uma sociedade democrática) poder; em seu trabalho, esses analistas devem se preocupar com a moralidade, pois a análise diz respeito ao que deve ser feito, a melhorar as coisas. Assim, para ele, a distinção entre fatos e valores não faz sentido. Além disso, para ele, o analista de política deve buscar ser persuasivo: promover as melhores políticas não é somente algo permitido a ele, é também socialmente desejável. No entanto, nem tudo é simples neste trabalho, pois muitas vezes programas e políticas aparentemente desejáveis contêm falhas.
Stone (2002) também trabalha com a importância dos valores no processo da análise de políticas. Em sua obra, ela compara dois modelos de tomada de decisão política, os quais chama de "modelo do mercado" e "modelo da polis", associando o primeiro à competição, à tomada de decisão racional, à busca pela maximização do interesse próprio, e o segundo à comunidade, à motivação definida tanto pelo interesse público quanto pelo interesse próprio, à possibilidade de cooperação, ao uso dos grupos na produção de ações sociais. Para essa autora, na tomada de decisão de políticas públicas, é essencial a disputa em torno de ideias (que, por um lado, motivam e influenciam pessoas, e, pelo outro, geram conflitos políticos); assim, a decisão política é um embate constante sobre ideais, categorias e classes de ação das pessoas na comunidade política. Assim, "[...] o(a) analista de política ou tomador(a) de decisão deve introduzir seus valores [...]" na atividade política; os valores importam (STONE, 2002, p. xii, grifo da autora).
Dunn (2004) é taxativo: a análise de políticas públicas é parcialmente descritiva, pois se utiliza das ciências sociais e comportamentais para fazer e justificar afirmações a respeito das causas e consequências das políticas, mas também é normativa, pois se baseia na ética, na filosofia política e social, na análise de decisões e na economia normativa para avaliar e justificar proposições a respeito da utilidade esperada e do valor moral dessas políticas. Isso lhe confere uma dupla função: não somente a análise de políticas públicas irá discutir os resultados atingidos por uma política, como também lidará com as questões referentes a se a escolha feita era, dentro de uma estrutura de valores, a melhor coisa a fazer. Ingram e Schneider (2006) vão mais além, pois afirmam que a análise de políticas públicas é inerentemente normativa, e, dentro dessa perspectiva, consideram que os valores da democracia necessitam de uma atenção maior.
Para Procopiuck (2013), um desafio consiste nos diferentes valores envolvidos. A análise de políticas públicas é um empreendimento multifacetado, e alguns segmentos da sociedade podem se posicionar favoravelmente a uma política, enquanto que outros são veemente contrários. Para o autor, "o grande desafio é encontrar meios que permitam o equilíbrio de valores, de modo que se consiga explicitar objetivamente como a política pública vem sendo executada e quais são os resultados obtidos e esperados." (PROCOPIUCK, 2013, p. 153).
Weimer e Vinning (2005), por sua vez, concentram boa parte de seu livro a técnicas de análise de políticas públicas derivadas da ciência econômica. Para eles, a eficiência econômica deve ser considerada como um valor social porque apresenta uma preocupação com o bem-estar agregado da população; entretanto, em tratados mais voltados para aspectos políticos, esse valor, no dizer dos autores, não foi adequadamente considerado. De qualquer forma, para eles, quando um analista observa as consequências de uma política além dos resultados para os beneficiários, ele está implicitamente determinando um valor para o bem-estar das pessoas. Dryzek (2006) critica esta concepção, chamando-a de "tecnocrática"; trata-se de uma análise quantitativa e estatística que pressupõe um tomador de decisão onisciente e benevolente, capaz de propor a "melhor" política, mas que, na verdade, ocorre num contexto em que os valores do analista muitas vezes são diferentes do policymaker.
Sullivan e Segers (2007) definem o objeto da ética como os valores, o certo e o errado, o bem e o mal; uma vez aplicada à política, ela questiona as finalidades que o governo deveria cumprir e os processos necessários para atingi-los. As autoras debatem as correntes éticas anteriormente mencionadas neste trabalho, sublinhando que qualquer uma delas pode ser usada pelos servidores públicos eleitos ou de carreira (embora afirmem que o consequencialismo seja a teoria mais comumente utilizada); no entanto, a aplicação da ética à política é complicada, pois são dois reinos distintos: enquanto a ética diz respeito à esfera privada, a política trata com questões que transcendem a vida particular, lidando com as comunidades, o governo, a liberdade, a justiça na sociedade. Assim, os líderes políticos eleitos e os servidores de carreira têm responsabilidade pelos interesses de outras pessoas, o que torna o consequencialismo mais interessante para a análise de políticas públicas. No entanto, para Sullivan e Segers (2007) a deontologia deve ser mais utilizada, pois é importante que os valores da sociedade como um todo, definidos por meio de processo deliberativo, sejam considerados nas decisões políticas. Por fim, deve-se mencionar que, para elas, as qualidades morais do indivíduo e o contexto em que as decisões ocorrem são centrais para o sucesso na tomada de uma decisão ética.
É essencial saber onde incorporar a reflexão ética no processo de análise de políticas públicas. Dunn (2004) sugere que a etapa de avaliação, associada à atividade de analisar o desempenho da política, seja informada por reflexões éticas. Dessa maneira, ele sugere que o processo de análise de políticas públicas vá além do que chama "positivismo", que trabalhava somente com a explicação e a previsão, e inclua os valores. Estes podem ser "objetos", indicando os elementos de interesse dos avaliadores, ou "critérios", que indiquem o que as pessoas efetivamente defendem e valorizam; os valores podem assumir a forma de preferências, desejos e necessidades (expressões de valor), declarações sobre algum grupo ou indivíduo em relação a uma política (declarações de valor) e julgamentos sobre a política (juízos de valor), que transcendem o indivíduo ou o grupo e dizem respeito a alguma coisa que a sociedade considera adequado ou necessário.
Weimer e Vining (2005), por sua vez, trabalham com a questão da ética profissional, sublinhando o conflito em potencial que o analista pode enfrentar: servir o bem comum ou a um cliente? Os valores, então, seriam "localizados" no próprio analista e informariam a análise como um todo. Para os autores, os clientes (isto é, os indivíduos ou organizações que solicitaram a análise) são normalmente players no jogo das políticas públicas e têm suas próprias concepções do que é uma boa sociedade e de quais são os interesses de seus eleitores. Independentemente disso, Weimer e Vining esperam que esses analistas apresentem três valores básicos: integridade analítica, responsabilidade ao cliente e adesão a uma concepção de uma boa sociedade. Os analistas, para os autores, podem assumir os papéis de "técnicos objetivos", "defensores (advocates) dos clientes" ou "defensores de questões/assuntos". Boa parte de seu trabalho é dedicado à ética profissional do analista, motivo pelo qual não será aprofundado aqui. Wildavsky (1979) também discute questões referentes à ética profissional do analista, especialmente no que diz respeito às relações com os usuários e clientes da análise, deixando claro que esse profissional tem um compromisso com a verdade.
Tal compromisso com a verdade exige, evidentemente, que o analista de política seja cientificamente bem informado, pois, como Arnsperger e Von Parijs (2003), supra, afirmam, a ciência é o domínio dos juízos de fato. Mas, como ficou nítido neste trabalho, o analista de políticas públicas precisa estar adequadamente informado também a respeito de um estado desejado de coisas; esse "desejado" depende de valores que o informem, e esses valores impõem a preocupação com a ética. A incorporação da ética à análise de políticas públicas se justifica, portanto. Ver-se-á como essa incorporação pode ser feita utilizando-se o utilitarismo de regras.

4.1) A APLICAÇÃO DO UTILITARISMO DE REGRAS À ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS: UMA PROPOSTA

Pode-se analisar as políticas públicas a partir do utilitarismo de regras? Acredita-se que sim, por duas razões: em primeiro lugar, ações públicas podem ser avaliadas conforme sua capacidade de promover bem-estar ou felicidade em uma sociedade. Já na introdução de seu livro, Mulgan (2012) afirma que a ideia básica do utilitarismo é a de que a moralidade e a política devem estar preocupadas principalmente com a promoção da felicidade. A segunda razão se encontra em Goodin (1997), para quem o primeiro e o principal papel do utilitarismo reside em julgar a ação pública, mesmo que tenha sido empreendida por particulares: qualquer que seja a ação, ela tem um impacto sobre o bem-estar de outras pessoas. Modernamente, de acordo com esse autor, critérios como bem-estar e satisfação de preferências têm sido empregados por autores utilitaristas no lugar do conceito tradicional de felicidade.
Arnsperger e Van Parijs (2003) perceberam que a noção de utilidade é elástica o suficiente para incorporar distintas atividades humanas, desde que possam aumentar a felicidade ou reduzir o sofrimento das pessoas numa sociedade. Para eles, "[...] nada se opõe a que se possa encontrar uma justificação utilitarista para políticas públicas de subvenção à arte e aos cultos, por exemplo, e não unicamente à habitação e aos cuidados com a saúde." (ARNSPERGER; VAN PARIJS, 2003, p. 23). O que está em jogo, aqui, é determinar até que ponto a política agrega bem-estar à sociedade, atende aos seus interesses. Para Bentham, conforme recorda Peluso (1998), o princípio da utilidade deve ser considerado em uma concordância entre os interesses individuais e o bem público; a felicidade de um indivíduo numa coletividade tem relação com as dos demais, já que não se pode ser feliz à custa do sofrimento alheio – trata-se de um princípio de simpatia ao qual Bentham confere importância, de acordo com Peluso, o que torna a felicidade um empreendimento coletivo, não individual.
Goodin (1997) defende que o utilitarismo seja usado na análise de políticas públicas: Bentham estava inicialmente preocupado com a aplicação de sua filosofia na legislação, e sua pergunta fundamental era "como podemos viver coletivamente", em vez de "como devo viver". Para Goodin, muitas das objeções que são feitas ao utilitarismo se referem a casos extremos que poderiam acontecer com um indivíduo, mas não a um governo, pois as políticas que estes devem formular são voltadas para casos padronizados, são abrangentes e dizem respeito à sociedade como um todo, escapando dessas situações extremas.
Uma objeção que poderia ser feita reside no fato de que nem todos teriam, na sociedade, a mesma concepção de prazer. Uma pessoa poderia preferir, para aumentar a sua felicidade, que todos tivessem direito a alimentação custeada pelo Estado, outros poderiam preferir que as pessoas deveriam ter direito a uma renda mínima e pudessem fazer desta o que bem entendessem. Para Peluso (1998), isso não seria um problema, pois, como Bentham afirmou, as pessoas podem ter prazeres diferentes, mas não terão diferentes concepções do prazer em si – este sempre será algo que lhes aumentará a felicidade ou diminuirá seu sofrimento. Dessa maneira, comparações quanto à extensão do prazer são possíveis: as pessoas saberão que as ações públicas, por exemplo, irão produzir um prazer ou sofrimento diferenciados para cada um dos envolvidos, e concluirão que uma ação será mais desejável do que outra.
Entretanto, a simples extensão da felicidade dos envolvidos não é critério suficiente para a justificativa moral da escolha de uma política em relação a outra. O critério qualitativo proposto por Stuart Mill (descrito, entre outros, por Carvalho, 2007b) é muito importante, posto que uma sociedade em situação de miséria pode privilegiar políticas públicas voltadas para a garantia de condições básicas de vida para os cidadãos, enquanto que outra poderia se voltar para a cultura, por exemplo; ainda assim, mesmo a sociedade miserável poderia reservar parte dos investimentos públicos para políticas culturais e ainda assim estaria contribuindo para a felicidade de seus cidadãos – bastaria que se provasse que essas ações agregam ao bem-estar da coletividade. Stuart Mill, nota Carvalho (2007b), era um utilitarista de atos, mas não desprezava a importância das regras: o princípio da utilidade deve ser consultado para indicar as ações que devem ser empreendidas, e, em alguns casos, para calcular as consequências dos atos.
O colegiado de que Stuart Mill fala é importante; as decisões de política pública deveriam idealmente ser democráticas e participativas em uma sociedade que se pretenda democrática. Assim, é importante que as regras para a formação desse colegiado abranjam a participação das pessoas na sociedade, que podem operar como representantes da maioria da população. Idealmente, teriam que ser pessoas experientes e capacitadas à análise com base no princípio da utilidade. Mas a política pública derivada de um colegiado, como, por exemplo, um conselho gestor como o analisado por Fuks (2004), pode incluir os mais diferentes tipos de pessoas. Neste caso, o que se sugere é que o debate seja amplo e livre, incluindo possibilidades de aprendizado para as pessoas envolvidas no colegiado que decidiria qual política seria mais adequada para a felicidade da coletividade. É claro que seria preciso considerar a formação da vontade dos representantes desse colegiado; Stuart Mill parece confiar exclusivamente no conhecimento dessas pessoas, ao passo que Bentham defenderia que os legisladores nesse colegiado obedecessem as preferências das pessoas, como Mulgan (2012) recordou. Infelizmente, aqui, não parece ser possível produzir mais do que um consenso ad hoc: um conselho de políticas públicas formado por pessoas experientes poderia tanto apoiar opções que estejam de acordo com as demandas da sociedade à qual representam quanto aquelas que, baseando-se em seus conhecimentos, consideram mais adequadas para produzir a felicidade na sociedade. Neste sentido, considera-se mais adequado seguir Bentham em vez de Stuart Mill, pois sua solução se afigura mais adequada à promoção da democracia.
Uma segunda objeção ao uso do utilitarismo em geral deriva da análise de Williams (2005). Para este autor, essa filosofia acaba degenerando em algum tipo de valoração monetária, pois esta seria a única forma de quantificar com precisão o valor de alguma coisa. Assim sendo, correr-se-ia o risco de comparar políticas em termos somente de custos e resultados expressos em moeda. Ora, Weimer e Vining (2005), em seu livro, debatem a análise de custo-benefício como um dos critérios que podem ser utilizados para analisar diferentes políticas públicas. Evidentemente que os valores monetários facilitam a análise, pois se for possível atribuir um valor X qualquer à relação custo-benefício da política A e um valor Y ao da B, X < Y representaria um bom argumento para defender a adoção da primeira política, mas somente nos casos em que ambas pudessem ser provadas como desejáveis. Neste sentido, pensa-se que regras de ação bem informadas por valores esposados pela sociedade possam ser adicionadas à análise, diminuindo o impacto da análise puramente informada por valores monetários.

CONSIDERAÇÕES FINAIS


As políticas públicas são cursos de ação que pretendem produzir resultados. Taus resultados são bastante variados, já que as políticas públicas operam em diferentes áreas e de diferentes formas. Uma análise das políticas públicas pode, naturalmente, privilegiar o processo de sua formulação; mas tal análise pode ser questionada no sentido de que não necessariamente um bom processo de formulação irá gerar os resultados esperados: não há relação causal entre "elaborar, propor e implementar a política X" e "obter os resultados Y e Z", mas, nem por isso, as normas que presidem o bom funcionamento do processo devam ser desprezadas. Este artigo propôs que os resultados da política pública fossem analisados sob um ponto de vista ético por meio de uma vertente da filosofia utilitarista, o utilitarismo de regras, deixando claro que essas normas ou regras de ação devem estar informadas pelos valores da sociedade.
É evidente que o utilitarismo de regras não responde a todos os problemas da ação pública, e oferece justificativas e explicações às vezes muito simples para questões complexas. Especialmente a definição de quais regras seriam necessárias permanece em aberto. Mas é inegável que o método tem potencial, se for considerado que as políticas públicas não devam ser analisadas somente pelos seus resultados, mas pelos valores que promovem; uma política destinada a promover a igualdade não poderia ser utilitariamente justificada se direitos de determinados grupos sociais fossem prejudicados, por exemplo.
Goodin (1997) oferece um argumento interessante para a adoção do utilitarismo em geral como padrão de avaliação da ação pública: ao legislar para os casos mais comuns e padronizados, os policymakers irão muito frequentemente perceber que os requisitos do princípio da utilidade irão se encaixar às exigências dos mandamentos deontológicos. Portanto, é perfeitamente possível verificar se os valores que a sociedade defende e esposa estão sendo favorecidos por políticas públicas analisadas sob o prisma do utilitarismo.

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