XXII Encontro de Iniciação à Pesquisa Universidade de Fortaleza 17 à 21 de Outubro de 2016
O redesenho de Fortaleza pela regulamentação da Outorga Onerosa de Alteração de Uso do Solo: análise parcial do instrumento Augusto César Chagas Paiva³ (PQ) Eliezer Oliveira ²(IC) João Flávio Amaral¹* (IC) Rodrigo Rebello¹ (IC) Rafaela Vasconcelos¹ (IC) 1. Universidade de Fortaleza – PAVIC – Bolsista Voluntário 2. Universidade de Fortaleza – PROBIC – Bolsista Institucional 3. Universidade de Fortaleza – CCT – Curso de Arquitetura e Urbanismo Professor Orientador
[email protected]. Palavras-chave: Outorga Onerosa de Alteração de Uso do Solo. Plano Diretor Participativo de Fortaleza. Urbanismo. Legislação Urbana. Desenho Urbano.
Resumo Analisamos a regulamentação da Outorga Onerosa de Alteração de Uso do Solo (OOAUS) no município de Fortaleza com o intuito de compreender a utilização deste instrumento que gera interpretações distintas quanto à sua definição e utilidade para os planos diretores brasileiros. Buscamos, desse modo, traçar um prognóstico a partir do estudo das leis 10.335/2015 e 10.431/2015, que regulamentam a Outorga Onerosa de Alteração de Uso, e de suas possibilidades de aplicação para avaliar se aquele instrumento está sendo utilizado como ferramenta para garantir o desenvolvimento da política urbana definida pelo Plano Diretor Participativo de Fortaleza (PDPFOR-2009) ou como forma de garantir benefícios e oportunidades para o mercado imobiliário e grupos possuidores de poder político e econômico.
Introdução Em 2001, com a aprovação do Estatuto da Cidade, foi posta em vigor a legislação que regulamentava em parte os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, referentes à política urbana que deveria nortear a gestão dos municípios brasileiros. O Estatuto da Cidade estabeleceu diretrizes e instrumentos legais que visam garantir o cumprimento da função social da propriedade urbana e acesso equitativo aos bônus e ônus das cidades para todos os seus habitantes, prevendo um período de cinco anos para a adaptação dos municípios às suas exigências. Entre essas exigências, estavam o desenvolvimento de planos diretores para cidades com mais de 20.000 habitantes e a regulamentação dos instrumentos legais contidos nos planos de cada município. Na capital cearense, após anos de diagnósticos e alegadas negociações com a sociedade civil, somente em 2009 o Plano Diretor Participativo de Fortaleza foi aprovado. No entanto, em seu conteúdo não foram regulamentados todos os instrumentos urbanísticos previstos. Inicialmente, apenas a Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC), foi regulamentada com o plano diretor. Para o leitor que está tendo um contato inicial com este tema, esclarecemos, de pronto, o conceito de outorga onerosa: trata-se da concessão, aprovação, autorização de determinado direito a um beneficiário adquirida mediante pagamento. Dessa forma, no caso da OODC, outorga-se ao construtor o ISSN 18088449
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direito de edificar acima dos índices básicos de aproveitamento do terreno mediante pagamento. Já no caso da OOAUS, outorga-se ao construtor mediante contrapartida o direito de alterar o uso do solo de determinado terreno. Efetivamente, o processo de regulamentação dos instrumentos da política urbana prevista no PDPFOR-2009 iniciou-se a partir de 2013. Entretanto, desses instrumentos apenas três foram regulametados: a OOAUS, a Transferência do Direito de Construir (TDC) e a Regularização de Edificações. No momento de produção deste artigo, os esforços da PMF estão concentrados na revisão da Lei de Uso, Ocupação e Parcelamento do Solo (LUOS) e do Código de Obras e Posturas. Neste trabalho analisamos a OOAUS conforme foi regulamentada pela prefeitura de Fortaleza e, a partir dessa análise, realizamos um exercício de prognóstico sobre a influência da aplicação daquele instrumento para reorganização do espaço urbano da cidade de Fortaleza. Nossa intenção é identificar se a aplicação deste instrumento funciona como uma ferramenta que opera para garantir os princípios de justiça social previstos no Estatuto da Cidade ou simplesmente proporcionar benefícios para o mercado imobiliário ao favorecer apenas determinado grupo social.
Metodologia Para o estudo do objeto desta pesquisa, nos valemos de levantamentos bibliográficos para a construção de um arcabouço teórico e crítico que permitisse a compreensão da legislação urbana como um dispositivo socialmente e politicamente construído e inserido em um espaço de conflitos de interesses entre grupos sociais em que há uma assimetria de poder político entre as partes. A partir desse referencial, analisamos a legislação e as regras de utilização d a OOAUS com o auxílio de autores que estudam e catalogam o desenvolvimento e a aplicação de instrumentos urbanísticos em diferentes estados brasileiros. Concomitantemente a esse processo de análise, buscamos observar a aplicação prática da OOAUS testemunhando e coletando informações ao assistir a reuniões de deliberação da Comissão Permanente do Plano Diretor (CPPD) para a aprovação de projetos que se valeram daquele instrumento. Por fim, estudamos as possibilidades de aplicação da OOAUS e sua materialização no território e buscamos compreender o fluxo de capitais, potenciais construtivos e de adensamento dentro da cidade de Fortaleza. Analisando esses dados e relacionando-os aos objetivos urbanísticos estratégicos para as zonas definidas pelo plano diretor municipal, foi possível realizar conexões entre estes e determinar se há resultados positivos ou negativos com a utilização OOAUS para a concretização da política urbana definida pelo Estatuto da Cidade e que deve ser o objetivo último do PDPFOR-2009.
Resultados e Discussão O Estatuto da Cidade prevê a possibilidade da utilização tanto da Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) quanto da Outorga Onerosa de Alteração de Uso do Solo (OOAUS) pelos planos diretores municipais. O código exige o estabelecimento das condições de aplicação dos instrumentos, mas, no entanto, não conceitua especificamente o que se entende por uso do solo ou alteração deste. Essa ausência de uma definição clara do conceito de alteração de uso, permite compreensões distintas do instrumento e da sua função como ferramenta estratégica de controle do espaço urbano a garantia da função social da terra.
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Algumas posições defendem que a interpretação do instrumento deve ser limitada à alteração do tipo de uso ao qual se destina o terreno – alterando de uso residencial para comercial, por exemplo – ou à alteração da classificação de terra rural para urbana, operando como contrapartida sobre a permissão de urbanizar. Santoro (2012) afirma que é nessa concepção, a partir de sua utilização no Distrito Federal (DF), que essa modalidade de outorga onerosa foi pensada no processo de aprovação do Estatuto da Cidade. No ano de 2000 o governo do DF promulgou lei instituindo instrumento nos moldes da OOAUS buscando regularizar a valorização obtida pela mudança de usos em terras urbanas. A autora defende ainda que, associada a planos de expansão urbana, a incidência da outorga onerosa sobre a alteração de terras rurais para urbanas, uso normalmente mais rentável, pode funcionar como uma ferramenta para captura da valorização imobiliária criada por essa transformação. O poder público de Fortaleza, por sua vez, compreende a OOAUS a partir de uma visão flexibilizadora deste instrumento que permite não apenas a alteração do tipo de uso do solo, mas também dos parâmetros urbanísticos definidos pela LUOS que incidem sobre determinado terreno. Cymbalista (2001) explica que essa visão da prática da outorga onerosa, que denomina flexibilizadora, desenvolveu-se a partir 1986 com a prática das chamadas operações interligadas no município de São Paulo, criadas a partir de políticas de “desfavelamento”. A prefeitura de São Paulo permitia a alteração de outros índices urbanísticos além do potencial construtivo para proprietários que possuíam terrenos ocupados por favelas. Tal prática marcou uma deturpação da prática da outorga onerosa, antes reservada para a negociação de potencial construtivo como ferramenta de controle de adensamento e de justa recuperação dos investimentos públicos ao arrecadar parte da valorização imobiliária gerada por estes. O autor explica: A ruptura consiste na associação do instrumento com a idéia de flexibilização dos controles de uso e ocupação do solo. Até a emergência deste tipo de operação, o chamado “solo criado” era pensado como estratégia de repartição de custos e ônus provocados pelo adensamento, no interior do marco das restrições impostas pelo zoneamento. A idéia presente nas interligadas, de que a venda de potencial se refere a uma modificação proposta individualmente, por um proprietário, que supera os índices em vigor, subverte esta lógica, transformando um instrumento de geração de contrapartidas em função do adensamento em instrumento de flexibilização da norma urbanística. (CYMBALISTA, 2001, p. 68)
A regulamentação da OOAUS no município de Fortaleza, que opta por essa interpretação flexibilizadora, foi efetuada por meio das leis 10.335/2015 e 10.431/2015, aprovadas respectivamente em abril e dezembro do ano de 2015. No entanto, é preciso ressaltar que a prática da alteração de parâmetros urbanísticos é anterior a essa regulamentação. A LUOS de 1996, considerando a impossibilidade de determinar parâmetros e índices específicos para toda e qualquer implantação de edificação, já previa a análise e aprovação individual de projetos classificados como especiais pelo poder público. Por meio de pareceres e estudos de impacto do Instituto de Planejamento do Município (IPLAM) e da Comissão Normativa de Desenvolvimento Urbano (CNDU), existia a possibilidade de alteração dos indicadores urbanos, parcelamento do solo e adequação ao sistema viário para a implantação de projetos especiais, ou o indeferimento destes por esses órgãos.
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Percebemos que a regulamentação da OOAUS, tal como estabelece a lei 10.335/2015, funciona de maneira a instrumentalizar uma prática que já era prevista na LUOS: a regularização das exceções de ocupação do solo geradas pela implantação de projetos de maior complexidade. Em uma primeira análise, é possível considerar a flexibilização como necessária ao desenvolvimento urbano, uma vez que o rito para uso da OOAUS exige a realização de Análise de Orientação Prévia, garantindo a estudo de uma série de aspectos relativos à implantação, tais como a capacidade da infraestrutura instalada, dos equipamentos comunitários, o valor arrecadado pela outorga e sua relação com os gastos necessários aos reforços nos equipamentos e infraestrutura e a compatibilidade do aumento do potencial construtivo com a política de uso e ocupação do solo da cidade. Se realizado de forma responsável, tal rito poderia garantir a implantação de acordo com política urbana municipal de empreendimentos que exigem maior segurança, geram sobrecarregamento do sistema viário e da infraestrutura instalada ou necessitam de grandes extensões de áreas construídas. A lei 10.431/2015, no entanto, altera a lei 10.335. Neste estudo, identificamos mudanças significativas no funcionamento do instrumento que geram um desvirtuamento da sua utilização e da política urbana definida no PDPFOR-2009. Os casos em que são previstos a aplicação da OOAUS são sensivelmente ampliados. Aos casos previstos na LUOS são adicionadas as definições do PDPFOR e a nova lei define ainda uma diminuição no critério de área computável para edificações de uso residencial para efeitos da aplicação da OOAUS. Passa-se a considerar como projeto especial, edifícios de uso residencial com área computável igual ou superior a 10.000m², uma diminuição drástica se comparada com os critérios da LUOS, que só classifica como especiais projetos de edifícios habitacionais com mais de 300 unidades residenciais ou com os 20.000m² exigidos pelo PDPFOR-2009. O escopo das áreas de aplicação da OOAUS também é expandido em relação às zonas do plano diretor que permitem a sua aplicação. A lei 10.335/2015 limitava o uso da OOAUS à Macrozona de Ocupação Urbana e o PDPFOR previa a utilização do instrumento somente nas: Zona de Ocupação Consolidada (ZOC); Zonas de Orla (ZO); Zona de Ocupação Preferencial 1 (ZOP1); Zona de Requalificação Urbana 1 (ZRU1), Zona de Requalificação Urbana 2 (ZRU2) e Zona de Ocupação Moderada 1 (ZOM1). O texto da lei 10.431/2015 define que a utilização da OOAUS é permitida também nas Zonas de Interesse Ambiental (ZIA) e Zonas de Recuperação Ambiental (ZRA). Aliada a essa grande expansão das possibilidades de aplicação da OOAUS, nota-se que em nenhum das regulamentações é explicitada a forma de cálculo para determinação do valor da contrapartida ou limitações e condicionantes claros que definam até onde é permitida a flexibilização. Além disso, o pagamento da contrapartida por meio da execução de obras de infraestrutura não é mais obrigatoriamente limitado às Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). O controle e a imposição de limites dessa flexibilização de acordo com a política urbana do município é, de acordo com a regulamentação, assegurado pela análise de órgãos municipais e apreciações de conselhos relacionados à natureza das solicitações dos projetos. Percebemos que a regulamentação cria maior espaço, portanto, para que o mercado imobiliário exerça pressão para que a OOAUS opere de maneira a privilegiar seus investimentos, desvirtuando o instrumento e erodindo as políticas urbanas que deveriam garantir o direito à cidade para todos. Analisando as possibilidades de utilização da OOAUS de maneira a traçar um prognóstico a partir dessas inclinações ao um desvirtuamento do instrumento e do comportamento do mercado imobiliário, que
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opera de maneira a buscar a maior rentabilidade para seus investimentos, podemos listar possíveis cenários construídos a partir da má aplicação da outorga onerosa. Primeiramente, percebemos que a desvinculação dos múltiplos indicadores urbanísticos podem gerar consequências perversas. O aumento de potencial construtivo, por exemplo, através do aumento dos índices de aproveitamento pode permitir o adensamento excessivo se vinculado ao aumento concomitante da fração do lote; caso não ocorra o aumento da fração do lote, haverá a possibilidade de unidades habitacionais maiores e um significativo aumento no preço destas. Os indicadores não são estabelecidos individualmente, mas em conjunção a partir do diagnóstico realizado para a construção do plano diretor. Essa distorção de parâmetros apreciados caso a caso e não a partir do todo das zonas ou da cidade, invalidam a política urbana estabelecida pelo PDPFOR-2009. Não há nada na lei que efetivamente garanta que parâmetros que são utilizados como ferramentas para adequação da densidade populacional à infraestrutura instalada, como a OODC ou a Fração do Lote, sejam alterados em zonas que não previam ou não suportam a alteração destes. A ZIA da Sabiaguaba, por exemplo, uma área ambientalmente sensível e que vem chamando a atenção do mercado imobiliário, passa a permitir potenciais aumentos de ocupação e de impactos ao meio ambiente. O mesmo é válido para a ZIA do Cocó e para Zonas de Recuperação Ambiental que em muitos casos estão próximas a cursos hídricos que possuem potencial paisagístico recuperado por meio de Operações Urbanas Consorciadas ou representam áreas livres para o mercado imobiliário. Na ZOC, que tem como objetivo a contenção da ocupação intensiva do solo e compreende as regiões de maior valor imobiliário devido ao seu caráter de centralidade e qualidade da infraestrutura, é possível tanto quebrar parâmetros de controle de densidade, aumentando os índices de aproveitamento que não eram permitidos pelo PDPFOR, quanto explorar oportunidades para a comercialização de apartamentos de alto padrão em áreas valorizadas para uma pequena parcela privilegiada da população. A diminuição da área computável necessária para classificação de edifícios residenciais como projetos geradores de impacto para 10.000m² também trabalha como incentivo a essa distorção, uma vez que se torna possível alcançar esse total com verticalização intensa. A mesma análise é válida para áreas de já altíssimo valor imobiliário, como as Zonas de Orla III e IV, que compreendem a Beira-Mar, Praia de Iracema, Meireles e Mucuripe. O afrouxamento da restrição de áreas nas quais são permitidas a execução de obras como contrapartida para a utilização da OOAUS, não mais obrigando o investimento a ser direcionado para as ZEIS, cria incentivos para que os beneficiários busquem solicitar executar obras de infraestrutura em locais estratégicos que gerem a valorização de seus próprios empreendimentos, seja do próprio projeto ou em outras áreas nas quais possuam propriedades. Por fim, identificamos que a aplicação da OOAUS tal como está desenhada interfere no funcionamento dos outros instrumentos regulamentados. Em termos de rentabilidade, a OOAUS oferece muito mais vantagens para o empreendedor do que a OODC ou a TDC. Enquanto a OODC é restrita a zonas que determinam índices de aproveitamento máximos acima dos índices básicos, a OOAUS permite sua flexibilização em zonas que sequer prevem esse aumento e permite a alteração de outros parâmetros que permitam projetos mais rentáveis. O mesmo se dá com a TDC. Enquanto este instrumento permite ao proprietário de terreno de valor ambiental ou de imóvel tombado o direito de transferir ou comercializar o potencial construtivo previsto pela zona não aproveitado pelo seu edifício ou terreno, a OOAUS permite alcançar potenciais construtivos muito maiores que os permitidos pelas zonas e flexibilizações a tal ponto ISSN 18088449
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que permitem a implantação de novas edificações dentro do terreno restringido ou do próprio edifício. Tal situação pode ser verificada na aprovação do projeto do Edifício São Pedro, localizado na Praia de Iracema.
Conclusão Ao nos debruçar sobre as minúcias da regulamentação da OOAUS, suas possibilidades de aplicação e externalidades, e sua aplicação em casos que obtivemos registros, percebemos que o instrumento opera de forma a beneficiar muito mais o mercado imobiliário do que concretização de uma política urbana e habitacional que caminhe em direção a uma cidade mais justa e sustentável. A utilização demasiadamente flexível e ampla pode ser fruto de uma visão que considera este instrumento como meio de arrecadação de receitas para os cofres públicos, concepção amplamente criticada por juristas e urbanistas que compreendem que as consequências a longo prazo de perpetuar uma cidade desigual e desordenada superam em muito as receitas geradas via outorgas onerosas. Acreditamos, no entanto, que os excessos no âmbito legal – uma vez que as regulamentações alteram profundamente e interferem com o funcionamento de outros instrumentos, notadamente o plano diretor, que se trata de norma hierarquicamente e estrategicamente superior – garantem benefícios significativos apenas para o mercado imobiliário. Tal fato aliado à falta de celeridade e compromisso com a regulamentação de instrumentos como as ZEIS ou o IPTU progressivo, que beneficiam mais a grande parcela da população sem acesso aos benefícios da vida urbana e garantem o exercício da função social da propriedade em detrimento das vantagens e oportunidades mercadológicas, é sintomático de um modelo de gestão pública que desvirtua historicamente os contratos sociais em nome da perpetuação de grupos em posições de poder político e econômico.
Referências • • • •
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Agradecimentos O Grupo de Estudo de Planos Urbanísticos Brasileiros – GPPUB agradece ao apoio da Universidade de Fortaleza – UNIFOR, a todos os alunos pesquisadores que auxiliaram o desenvolvimento da pesquisa e a todos os professores e convidados que colaboraram para o engrandecimento dos alunos. ISSN 18088449
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