O TRÁFICO INTERNACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS PERIGOSOS PARA O BRASIL: UM
PROBLEMA DA SOCIEDADE DE RISCO E UMA CRÍTICA
Aline Marques Marino1, Lino Rampazzo2
1UNISAL/Mestrado em Direito,
[email protected]
2UNISAL/Mestrado em Direito,
[email protected]
Resumo: Este trabalho tem como tema os Resíduos Sólidos Perigosos,
delimitado ao problema do tráfico internacional. Objetiva-se apresentar
alguns exemplos ocorridos no Brasil e demonstrar como se dá o tratamento
deste assunto no âmbito nacional, com a Política Nacional dos Resíduos
Sólidos (PNRS), instituída pela Lei nº 12.305/2010, e, também, na esfera
internacional, com a Convenção de Basileia. A discussão advém da análise
comparativa destes dois diplomas legais, através do método da revisão
bibliográfica. Os resultados baseiam-se na ideia de que, ao aderir à
Convenção da Basileia, a PNRS torna-se um instrumento meramente
programático e sem maiores efeitos práticos, diante da abrangência e da
flexibilização das regras contidas na Convenção, associadas à mitigação do
conceito tradicional de soberania e às relações diplomáticas até então
estabelecidas. O tema justifica-se pela crescente urbanização, que traz
como um dos efeitos o aumento de resíduos, bem como pela atualidade da Lei
nº 12.305, que foi publicada em 2010. O alcance social abrange
profissionais das áreas do Direito, do Meio Ambiente e das Relações
Internacionais.
Palavras-chave: Resíduos Sólidos; Tráfico; PNRS; Convenção de Basileia
Área do Conhecimento: Ciências Sociais Aplicadas – Direito
Introdução
O problema do lixo acompanha a humanidade desde os primórdios, já que
produzimos resíduos na simples preparação dos alimentos à eliminação de
dejetos do metabolismo do nosso corpo. Com o fenômeno da globalização e,
mais especificamente, com a urbanização e com os padrões de consumo daí
advindos, os quais garantem a saciedade do prazer humano de alguns em
detrimento do desprazer de outros. De um lado, aqueles que podem gozar dos
modernos produtos tecnológicos, de outro, aqueles que vivem dos resíduos
oriundos destes mesmos produtos. Ricos e pobres (con)vivem no mesmo espaço,
porém, ainda que o meio ambiente possa ser concebido como bem difuso e,
aparentemente, equânime, nota-se a desproporcionalidade quando se comparam
as nações ricas com as nações pobres e suas respectivas produções de lixo,
sobretudo quando se verifica o fenômeno denominado "injustiça ambiental",
que demonstra a distribuição desigual dos impactos ambientais, considerando-
se a característica socioeconômica de um povo.
Pode-se afirmar que um dos maiores problemas mundiais é o acúmulo
exorbitante de resíduos, em decorrência do consumismo, da produção de
materiais artificiais e da falta de educação ambiental (FIORILLO, 2013).
Como uma das consequências, tem-se a exportação/importação desses resíduos,
com destaque para o tráfico praticado pelos países desenvolvidos para os
países subdesenvolvidos e em desenvolvimento que, como se já não bastasse a
peculiaridade da pobreza e da auto produção do lixo, ainda precisam lidar
com o lixo de outros povos, transferindo-se, assim, os riscos ambientais
gerados pelo desenvolvimento econômico.
Este modelo de sociedade alicerçado no paradigma cartesiano e
antropocêntrico causa deficiências no sistema principiológico da prevenção-
precaução, bem como desfoca o objetivo de proteger o ecossistema como um
todo (GUATTARI, 1990). Tem-se, então, uma visão fragmentada da realidade,
subsidiada pelo modo de produção que evoluiu da Revolução Industrial aos
avanços tecnológicos atuais. Em consequência, os problemas tornaram-se
complexos, partindo-se de situações concretas e passíveis de mensurar os
danos e os riscos para aquelas que são abstratas e que exigem percepção
holística transgeracional e transfronteiriça, pois as questões ambientais
devem ser analisadas em escala planetária, com a problemática da incerteza
científica diante dos riscos oriundos do desenvolvimento que, em função do
contínuo crescimento, pode resultar em catástrofe ambiental e crise
ecológica (BECK, 1998; CANOTILHO; LEITE, 2010; RAMPAZZO; NAHUR, 2012).
Neste panorama, surge o crescimento da produção dos Resíduos Sólidos e,
em decorrência, a necessidade de regulamentação jurídica.
Metodologia
Utilizar-se-á o método da revisão bibliográfica, com a leitura de
doutrinas jurídicas na área ambiental e de textos científicos publicados em
meio eletrônico e impresso.
Além disso, realizar-se-á análise documental, sobretudo da Lei nº
12.305/2010 e da Convenção de Basileia, nos trechos específicos sobre o
tráfico de resíduos perigosos.
Resultados
A preocupação com os Resíduos Sólidos Urbanos é antiga, porém o assunto
têm gerado discussões na mídia brasileira, principalmente a partir do ano
de 2010, devido à aprovação da Lei nº 12.305/2010, que instituiu a Política
Nacional dos Resíduos Sólidos (PNRS), aprovada após 20 anos de trâmite no
Congresso Nacional, integrante da Política Nacional do Meio Ambiente
(PNMA), a qual se relaciona com a Política Nacional de Educação Ambiental e
a Política Federal de Saneamento Básico. A PNRS estabelece metas e ações a
serem adotadas pelo Governo Federal, isoladamente ou em regime de
cooperação com Estados, Distrito Federal, Municípios ou particulares,
visando a gestão integrada dos resíduos sólidos.
De acordo com o artigo 3º, inciso XVI, da Lei 12.305/2010, considera-se
resíduo sólido "material, substância, objeto ou bem descartado resultante
de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se
propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou
semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas
particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de
esgotos ou em corpos d'água, ou exijam para isso soluções técnica ou
economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível". A
população urbana é diretamente proporcional ao aumento da quantidade de
resíduos sólidos, conforme dados do Sistema Nacional de Informação sobre
Saneamento (SNIS), de 2007.
Segundo a Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos
Especiais (ABRELPE), no Brasil, de 2011 para 2012, a geração de Resíduos
Sólidos Urbanos (RSU) cresceu 1,3%, mais do que a população urbana (0,9%).
Em 2012, cerca de 60% dos municípios do Brasil registraram alguma
iniciativa de coleta seletiva e cada habitante produzia, em média, 383,2 Kg
de RSU por ano, o que corresponde, se multiplicarmos pela quantidade de
habitantes divulgada no Censo do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE), a 62.730.096 toneladas de RSU por ano (ABRELPE, 2012).
Quanto à destinação final dos RSU, no final de 2012, quase 58%
apresentava-se adequada, entretanto, a quantidade de RSU com destinação
inadequada cresceu em relação a 2011, totalizando 23,7 milhões de toneladas
que seguiram para lixões ou aterros controlados (ABRELPE, 2012).
A Lei nº 12.305/2010 classifica os Resíduos Sólidos, quanto à
periculosidade, em perigosos e não perigosos. Os Resíduos Perigosos são
entendidos como "aqueles que, em razão de suas características de
inflamabilidade, corrosividade, reatividade, toxicidade, patogenicidade,
carcinogenicidade, teratogenicidade e mutagenicidade, apresentam
significativo risco à saúde pública ou à qualidade ambiental, de acordo com
lei, regulamento ou norma técnica" (artigo 13, inciso II, alínea a).
A destinação dos resíduos perigosos torna-se um problema global, tanto
pela ausência de gerenciamento eficaz, quanto pelo alto custo das
tecnologias limpas, associado à corrupção, exploração dos países mais
pobres, descumprimento de preceitos normativos e má fiscalização. Fala-se
em princípio da autosuficiência, "que se destina a buscar o nível adequado
de eliminação de resíduos através da valorização do viés ecológico" (GIL,
2010, p. 17).
Várias casos de tráfico ilegal de resíduos perigosos foram noticiados no
Brasil, com destaque na mídia para os ocorridos desde 2009, quando foram
encontrados 89 contêineres de lixo oriundos da Grã-Bretanha nos portos de
Rio Grande (RS), Caxias do Sul (RS) e Santos (SP). Nos documentos de
importação, constava que a carga era de polímeros de etileno. No entanto,
foram encontrados preservativos, seringas, banheiros químicos e pilhas. As
empresas importadoras Estefenon Estratégia e Marketing Ltda. e Alfatech
Ltda. foram multadas em R$ 408,8 mil cada uma, os resíduos foram devolvidos
ao Reino Unido e foi oferecida representação pelo Ministério das Relações
Exteriores, que alegou violação da Convenção de Basileia (ESTADÃO, 2010;
PORTO; FÉ, 2009).
Apesar da providência tomada, a situação continua. No ano de 2010, no
Porto de Rio Grande, foi interceptado pela Receita Federal e pelo IBAMA um
contêiner, proveniente da Alemanha, com 22 toneladas de lixo, entre fraldas
descartáveis, rações e matéria orgânica, como alimentos em decomposição. À
transportadora sul-coreana Hanjin Shipping, foi imposta multa de R$ 1,5
milhão e à importadora Recoplast, multa de R$ 400 mil, a qual alegou que
iria recorrer, argumentando que a carga encomendada era de polímeros de
etileno para reciclagem (PORTO, 2010).
Em 2011, no Porto de Suape, litoral sul de Pernambuco, foram apreendidas,
pela Alfândega da Receita Federal, 23 toneladas de lixo hospitalar em
contêineres oriundos dos EUA. A carga estava identificada como se fosse
tecido de algodão defeituoso, mas, na realidade, tratava-se de lixo
hospitalar, como gazes, seringas, ataduras usadas, catéteres, e lençóis com
fluidos orgânicos, classificados como resíduo sólido potencialmente
infectante e perfurocortante (ANVISA, 2011). No mesmo ano, foram
apreendidos por fiscais da Receita Federal no Porto de Itajaí, Santa
Catarina, 60 toneladas de resíduos provenientes da Espanha, em seis
contêineres, os quais continham plástico e material orgânico com mau
cheiro, larvas e insetos. O trajeto do lixo espanhol durou cerca de 40 dias
e incluiu seis países (Espanha, Itália, Portugal, Argentina, Uruguai e
Brasil) (RAFFIN, 2011).
Recentemente, em setembro de 2013, foram apreendidos por Fiscais da
Receita Federal e pelo IBAMA, no Porto de Navegante, Santa Catarina, 15
contêineres com 353 toneladas de lixo tóxico, importado dos EUA, que
continha vidros de tubos de raios catódicos contaminados por chumbo. A
carga, todavia, foi declarada como cacos, fragmentos e resíduos de vidro
destinados ao processamento em indústrias (FOLHA, 2013).
Esses casos, a título de exemplos, mostram a importância da legislação
que disciplina a situação dos Resíduos Sólidos e, mais do que isto, revelam
a necessidade da eficácia das normas, o que nem sempre ocorre, conforme se
verifica no próximo tópico.
Discussão
A Lei que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos, promulgada
em 02 de agosto de 2010, no artigo 49, proibiu a "importação de resíduos
sólidos perigosos e rejeitos, bem como de resíduos sólidos cujas
características causem dano ao meio ambiente, à saúde pública e animal e à
sanidade vegetal, ainda que para tratamento, reforma, reúso, reutilização
ou recuperação".
Da mesma forma, no âmbito internacional, o Brasil é signatário da
Convenção de Basileia, de 22 de março de 1989, que regula o controle de
movimentos transfonteiriços de resíduos perigosos e seu depósito, coíbe o
tráfico ilegal e itensifica a cooperação internacional para a gestão
ambientalmente adequada. Tal Convenção foi internalizada através dos
Decretos nº 875/1993 e 4.581/2003, regulamentados pelas Resoluções do
CONAMA nº 23/1996 e nº 452/2012.
A Convenção de Basileia, na mesma esteira da legislação nacional, tem
como pilares o controle e redução do sistema de movimentos
transfronteiriços de resíduos, o gerenciamento ambientalmente saudável
desses resíduos, a redução ao mínimo da quantidade gerada e o gerenciamento
o mais próximo possível da fonte produtora dos resíduos.
Contudo, em confronto com a norma interna, qual seja, a Lei 12.305/2010,
que não traz exceções, a Convenção da Basileia traz a ressalva de que o
comércio internacional de Resíduos Perigosos poderá ocorrer quando houver
autorização por parte do país importador.
Conforme o artigo 9º da Convenção de Basileia, será considerado como
tráfico ilegal o movimento transfronteiriço de resíduos perigosos ou outros
rejeitos, sendo que o retorno ao país de origem é de responsabilidade do
exportador, quando:
a) Sem notificação, segundo os dispositivos da presente Convenção, para
todos os Estado intreressados; ou
b) Sem o consentimento, segundo os dispositivos da presente Convenção, de
um Estado interessado; ou
c) Com o consentimento de Estados obtido por meio de falsificação,
descrição enganosa ou fraude; ou
d) Que não esteja materialmente em conformidade com os documentos; ou
e) Que resulte num depósito deliberado (por exemplo, 'dumping') de
resíduos perigosos ou outros resíduos caracterizando violação da
presente Convenção e de princípios gerais do direito internacional,
será considerado tráfico ilegal
(Convenção de Basileia, art. 9º)
Nota-se que a PNRS é mais restritiva do que a Convenção de Basileia,
visto que proíbe o tráfico de Resíduos Perigosos, sem estabelecer exceções,
ao passo que a Convenção traz a hipótese de autorização do país importador
como ressalva, o que induz o entendimento de que, nesta situação, o tráfico
é lícito, sendo proibido apenas se a realidade dos fatos subsumir-se no rol
taxativo do artigo 9º, transcrito acima.
Observa-se que, ao trazer exceções, a Convenção de Basileia acaba por
contrariar os próprios objetivos de proteção à saúde humana e ao meio
ambiente, porque dá abertura para fraudes, como as ocorridas nas notícias
já mencionadas, em que os países exportadores simplesmente alegam que a
carga é de determinado produto e, na realidade, trata-se de resíduo
perigoso.
Registre-se, ainda, que a PNRS é omissa quanto ao tráfico de resíduos não
perigosos, o que causa desconforto e abre precedentes para uma possível
violação da norma, a semelhança do que corre com a exceção prevista na
Convenção de Basileia.
Resta, pois, diante dessas controvérsias, verificar qual norma deve
prevalecer quanto à importação de rejeitos e resíduos perigosos: a PNRS ou
a Convenção de Basileia?
O Supremo Tribunal Federal (STF) pacificou o entendimento sobre a
hierarquia dos Tratados e Convenções Internacionais no ordenamento jurídico
brasileiro em 2008, ao julgar em conjunto o RE 349.703 e o RE 466.343. A
Suprema Corte estabeleceu algumas distinções, a depender do processo
legislativo pelo qual a norma internacional é incorporada no Direito
Brasileiro e, também, a depender se a matéria objeto do tratado ou
convenção versar ou não sobre Direitos Humanos.
Assim, caso o tratado ou convenção internacional não versar sobre
Direitos Humanos, a hierarquia será de lei ordinária. Diferentemente ocorre
na hipótese de tratar sobre Direitos Humanos, em que a hierarquia será
supralegal ou, se aprovado em cada Casa do Congresso Nacional, em dois
turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, equivalerão à
emenda constitucional.
No caso em análise, se entendermos que a Convenção de Basileia trata do
direito humano ao meio ambiente, conclui-se pela supralegalidade, eis que
não foi aprovada pelo trâmite de emenda constitucional.
Logo, ainda que a Lei 12.305/2010 seja posterior e tenha especialidade
para disciplinar a matéria, não tem o condão de revogar a Convenção de
Basileia devido à hierarquia, tornando-se apenas um preceito sem a devida
força normativa e, em consequência, acarretando a fragilidade do sistema
jurídico e da realidade que se percebe no meio ambiente, em escala
transnacional.
Por fim, registre-se que há quem defenda a ideia de que a exportação de
resíduos perigosos deve ser considerada crime contra a humanidade, como o
professor Gabriel Real Ferrer, tendo em vista as peculiaridades dos casos
concretos, sobretudo a transnacionalidade que envolve as questões
ambientais (informação verbal)[1].
Conclusão
Conforme explanado no decorrer deste estudo, verifica-se que tanto a Lei
nº 12.305/2010 quanto a Convenção de Basileia são instrumentos legais com
intuito de coibir o tráfico ilegal de Resíduos Sólidos Perigosos.
Entretanto, em algumas circunstâncias, o efeito acaba sendo o inverso,
porque a PNRS é imperativa ao afirmar a proibição, enquanto que a Convenção
traz algumas exceções, o que dá margem para irregularidades, como as
ocorridas nos casos mencionados no item "Resultados".
Além disso, para corroborar com essa vulnerabilidade, percebe-se que a
Lei nº 12.305/2010 é ordinária, ao passo que a Convenção tem nível
hierárquico supralegal, devendo prevalecer, tornando o preceito estampado
na norma interna um simples apetrecho sem qualquer eficácia.
A difícil lição que se coloca, apesar de tudo, é a compatibilidade entre
a Convenção de Basileia e a Lei nº 12.305/2010. O ideal, obviamente, seria
em prol da maior proteção ao país. Dessa forma, a norma interna deveria
prevalecer sobre a Convenção e o único jeito de conseguir isso é alterando
a redação da Convenção de Basileia, excluindo as hipóteses de exceção.
Todavia, a situação não é tão simples quanto aparenta, eis que tem caráter
transnacional e afeta Estados e Nações.
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[1] Dado fornecido pelo Dr. Vladimir Passos de Freitas, na palestra
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