Orçamento Participativo: um mito democrático
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Orçamento Participativo: um mito democrático Fernanda da Fonseca Paes Juliana Fortes Gouveia Nílvya Cidade de Souza1
O orçamento é um documento de controle e planejamento cujo objetivo é atingir o equilíbrio entre despesas e receitas públicas para para que se atenda as necessidades públicas. Portanto “deixou de ser um mero documento de caráter contábil e administrativo, para espelhar toda a vida econômica da Nação” (HARADA, 2014, .P. 66). Dessa forma, a importância do orçamento não está necessariamente no equilíbrio entre gastos e receitas, mas sim nos resultados que essa relação implica para com a sociedade. Nesse sentido se torna importante a fiscalização desse documento, que segundo a Constituição de 1988 se dá de três formas: controle interno, externo e privado. Contudo, uma forma de controle que tem chamado atenção é o Orçamento Participativo (OP) que é um importante instrumento de complementação da democracia representativa. Nele a sociedade civil organizada em distritos administrativos (zonas abrangendo bairros contínuos) pode debater e definir prioridades para serem inclusas no orçamento municipal. Uma vez definidos os investimentos preferenciais estes serão dispostos em uma peça legal encaminhada à Câmara Municipal. Os projetos, por serem de iniciativa popular são votados pelo Legislativo. Este tipo de orçamento caracteriza, portanto, um mecanismo excepcional de controle exercido pela sociedade, privado, dos gastos do dinheiro público. A implementação em Belém do Pará Em Belém, o Orçamento Participativo surgiu nas eleições de 1988 como instrumento político do Partido dos Trabalhadores PT que pregava a participação direta do povo nas ações do governo “a participação popular, a transformação da cultura política local, a democratização do estado e a inversão de prioridades, 1
Trabalho apresentado como parte da 2ª avaliação da Disciplina: Direito Tributário I, do Curso de Direito da Universidade da Amazônia UNAMA. Sob orientação da Professora: Graça Penelva.
visando contemplar os segmentos mais vulneráveis da população.” (RODRIGUES 2011, p.451). Nesse aspecto o Orçamento Participativo surgira como mediador das relações sociedadegoverno aproveitandose os oito distritos administrativos2 da região metropolitana de Belém para realizar a descentralização administrativa. A divisão por distritos administrativos causou, inicialmente, dificuldades para reunir grande quantidade de pessoas em um só evento. Assim, atendendo a sugestão de lideranças de bairros, fezse uma subdivisão em microrregiões perfazendo um total de 28 microrregiões no município, englobando todos os bairros de Belém, o que vigorou até o término do segundo mandato do governo do PT, em 2004. (RODRIGUES, 2011, p.455)
Aparentemente esse modelo se mostra como uma importante ferramenta de participação popular principalmente nos moldes estabelecidos na campanha do PT. Contudo, existem certos problemas que não podemos ocultar.
Aspectos Negativos do Orçamento Participativo: uma reflexão necessária Para legitimar as críticas feitas ao OP e entendermos quais os principais problemas relacionados à essa ferramenta de participação popular procuramos moradores do Distrito Administrativo DASAC. Em conversa com a moradora A.D3., 41 anos, servidora pública, chegamos a algumas conclusões que para fins propedêuticos enumeramos da seguinte forma: ● Desinteresse dos moradores : segundo a moradora, muitos moradores não se interessam pelas reuniões pois muitas vezes buscam resultados práticos para si próprios em detrimento do pensamento coletivo. Nesse sentido, a maioria dos participantes eram de conselhos e organizações, logo tomavam decisões que lhes pareciam melhores e que nem sempre era a vontade real 2
São eles: Distrito Administrativo de Belém DABEL; Distrito Administrativo da Sacramenta DASAC; Distrito Administrativo do Guamá DAGUA; Distrito Administrativo do Entroncamento DAENT; Distrito Administrativo do Benguí DABEN; Distrito Administrativo de Icoaraci DAICO; Distrito Administrativo de Outeiro DAOUT e Distrito Administrativo de Mosqueiro DAMOS. 3 Entrevista concedida por DIAS, A M. B. S. em 22 de maio de 2015. Entrevistador: Nílvya Cidade de Souza. A moradora pediu para que sua identidade não fosse divulgada. Direito que lhe é garantido constitucionalmente. Art 5º, X são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação. CF/88.
da comunidade. Esse problema também foi identificado nas comunidades de Porto Alegre SC: Como exemplo comum desse problema temse o “inchamento” de participantes de uma dada associação de bairro, ou seja, muitas pessoas são trazidas às reuniões para que essas associações tenham um número maior de representantes, tendo seu interesse centrado exclusivamente numa demanda. Portanto, ocorre uma representatividade artificial das comunidades. O que se caracteriza como um aspecto negativo para a construção da cidade. ( TARTARUGA, 2003, p.7);
● Reuniões sem aviso prévio : as reuniões eram anunciadas apenas algumas horas antes de acontecerem através de um carro som que passava pelas ruas, o que por vezes desmotivava o morador ou o impedia de planejar seu dia a fim de destinar tempo para a reunião. “Eles convidavam assim,meio sem querer convidar” disse A.D.; ● Limitação dos recursos financeiros : o limite de gasto era estabelecido antes mesmo de definidas as prioridades para o bairro. Desse modo era preciso adequar as necessidades a um plano orçamentário que muitas vezes se mostrava insuficiente; ● Prioridades pré estabelecidas : os organizadores das reuniões de bairro traziam consigo apenas opções para a comunidade optar entre elas diziam: “temos verba para asfaltar uma rua, vocês escolhem rua A ou rua B” comenta. Portanto, não havia um diálogo no qual os moradores podem debater e definir os interesses e prioridades da comunidade; ● Vinculação partidária : O Orçamento iniciouse como plano político de campanha eleitoral, sendo assim ao encerrar o mandato do governador eleito encerrouse a participação popular. O que mostra que ao invés de ser um programa que visa realmente aproximar a população do governo estatal tornouse um bônus governamental do partido.
Considerações Finais
O orçamento é um importante instrumento para a realização do bem comum de forma a se alcançar princípios constitucionais, contudo, o OP como instrumento de controle do orçamento se mostra ineficaz, posto estar eivado de vícios que vão de encontro aos princípios constitucionais e administrativos como os elencados no art. 37 da Carta de 1988. Percebemos, portanto, a ineficiência do Orçamento Participativo desde a fase de discussão comunitária, na medida em que os gestores que atribuem poder de decisão e participação à comunidade o limitam a seus próprios interesses. Também tornase um óbice à eficácia do OP a visão individualista dos moradores que por vezes, seguindo o mesmo exemplo recriminado dos governantes, voltam suas ações em benefício próprio e por fim, por não ter se colocado o Orçamento Participativo como plano de governo a ser executado pelos governadores supervenientes, o que resultou em sua extinção.
Referências
BRASIL, Constituição da República Federativa . Brasília. Senado Federal. 1988; Pesquisa de Campo. Entrevista concedida por DIAS, A M. B. S. em 22 de maio de 2015. Entrevistador: Nílvya Cidade de Souza. Belém, 2015. RODRIGUES, Kioshi. Direito Financeiro e Tributário . 23 ed. São Paulo: Atlas, 2014. RODRIGUES, Olinda. O orçamento participativo: inovações no modelo de gestão das cidades. IN: O Social em Questão Ano XIV nº25/26 2011. Pg. 445472. Disponível em: . Acesso em: 20\05\2015;
TARTARUGA, Iván G. Peyré. Entre o positivo e o negativo da participação: Análise da experiência do orçamento participativo de Porto Alegre Brasil . POSGEA/UFRGS. 2003. Disponível em: . Acesso em: 20/052015.
Anexos Anexo 01 Piracicaba deixa de executar 84% das sugestões do Orçamento Participativo Estudo aponta que das 58 propostas da população, 49 não foram feitas. Prefeitura diz que sugestões passam por estudo de viabilidade e recurso.
O Orçamento Participativo de Piracicaba (SP) registrou um baixo índice de execução nos últimos dois anos. De acordo com um estudo feito pelo Observatório Cidadão, 84% das propostas feitas pela população para a cidade não foram executadas em 2013 e 2014. O balanço apontou que das 58 demandas apresentadas no período, 49 não foram realizadas e duas não chegaram a ser finalizadas. Segundo o estudo, o resultado é preocupante. "O baixo grau de implementação implica no desestimulo e descrença da população nesse importante instrumento de participação", diz o texto do relatório. A administração municipal afirmou que as indicações ao orçamento priorizam sempre alguma região do município e que o Executivo, ao elaborar o plano anual, tem uma visão globalizada dos investimentos. Das sete propostas executadas, apenas a revitalização da área de lazer do bairro Santa Olímpia, na zona rural, foi realizada em 2014. As outras seis foram executadas em 2013, com a implantação do sistema de câmera interna em um museu da região central, a construção de Unidade Básica de Saúde (UBS) no bairro Javari III, a reforma da escola municipal do Algodoal, a construção da área de lazer do Jardim Gilda e a obra de uma academia de ginástica no distrito de Tupi. O dados da pesquisa apontaram também que, só no ano passado, a população sugeriu mais de 500 propostas em 12 reuniões. Já em 2013, foram 504 em 11 encontros.
No congresso municipal do Orçamento Participativo de 2014, foram selecionadas 30 demandas, cinco para cada uma das seis regiões da cidade: Leste, Oeste, Norte, Sul, Centro e Rural. A pesquisa realizada pelo Observatório Cidadão analisou 60 propostas, 30 para o ano de 2013 e outras 30 para 2014. Um fator levado em conta no estudo é que a população apresentou vez, reduzindo a contagem para 58 na avaliação geral.
Entre as indicações repetidas estavam o projeto de recuperação ambiental do Ribeirão do Enxofre, com limpeza, desassoreamento e recomposição de mata ciliar nativa em toda sua extensão. Outra sugestão não realizada e que foi sugerida nos dois anos foi o pedido de pavimentação da Estrada Santa Izabel (PIR 013L), no distrito de Tupi. Modelo O modelo de Orçamento Participativo atual de Piracicaba tem caráter consultivo, o que permite que as propostas elaboradas pela população possam ser executadas ou não pela administração municipal. As sugestões são coletadas durante reuniões abertas no primeiro semestre de cada ano e devem ser realizadas no ano seguinte. As propostas são enviadas como um anexo da Lei Orçamentária Anual (LOA) para a Câmara de Vereadores.duas demandas iguais em anos diferentes. A proposta repetida foi contabilizada uma única Prefeitura A Prefeitura de Piracicaba informou, em nota oficial, que o Orçamento Participativo passa por estudos de viabilidade e recurso. "As demandas são sugestões ou indicações de investimento feitas pela população pensadas localmente. Elas são avaliadas por área competente e passa por estudo de viabilidade técnica e de recurso", diz a nota. A administração ainda afirmou que o Orçamento Anual tem uma visão globalizada dos investimentos. "As áreas de saúde e educação são prioridade nos investimentos municipais, sem no entanto, deixar de lado outras áreas como infraestrutura, lazer e mobilidade".
Além do Orçamento Participativo, a Prefeitura ressaltou que também realiza reuniões com associações de bairro, indicações de vereadores e possui canais de sugestões e reclamações como a central 156.4
Anexo 02 Rua mais votada no orçamento participativo está abandonada desde 2008 A rua era para ser pavimentada em 2008 quando foi a mais votada no orçamento participativo
Moradores da Rua da Batalha, no bairro do Jordão Alto, Zona Sul do Recife, estão sofrendo com a falta de capinação, com o esgoto a céu aberto e com as ruas esburacadas. De acordo com eles, a rua deveria ter sido pavimentada em 2008 quando foi a mais votada no orçamento participativo, com 4 mil votos. A última capinação foi feita em dezembro do ano passado. O mato prejudica a acessibilidade da rua e deixa os moradores vulneráveis a ação de criminosos. Em outra parte da rua, o esgoto escorre e inunda as casas que ficam na parte mais baixa, em dias de chuva. Os próprios moradores construíram uma canaleta para amenizar a situação. Através de nota, a Prefeitura do Recife informou que já tem um projeto para pavimentação e drenagem da Rua da Batalha, mas que está buscando recursos para executar a obra. Em relação ao esgoto, a Empresa de Urbanização do Recife informou que a responsabilidade não é dela. A Secretaria de Saneamento do município também afirmou que não cabe a eles. Já a Compesa disse, através de nota, que não opera a rede coletora de esgoto do l ocal .5
Anexo 03 4
Disponível em . Acessado em . 5 Disponível em . Acessado em 24 de maio de 2015.
Obras do Orçamento Participativo estão atrasadas em até 15 anos São pelo menos 52 obras já aprovadas por meio do Orçamento Participativo e que estão atrasadas, algumas, tendo sido aprovadas em 1999; moradores reclamam e não sabem quando as obras aprovadas na edição 2013/2014 sairão do papel. A abertura da licitação que irá selecionar a empresa de consultoria responsável pela elaboração do projeto das obras aprovada pelo Orçamento Participativo 2013/2014 foi publicada no "Diário Oficial do Município" nesta quartafeira (26). De acordo com a publicação, a empresa escolhida será definida no dia 19 de maio deste ano. Já a previsão de conclusão das obras de revitalização e urbanização em 18 espaços públicos da cidade está longe de ser definida. A população questiona o programa, que apresenta um histórico negativo do andamento de obras. É possível encontrar intervenções aprovadas pela população em 1999 que ainda não foram concluídas. De acordo com a Prefeitura de Belo Horizonte, de 1.518 obras aprovadas por meio do Orçamento Participativo no qual a população pode votar nas obras que serão feitas em sua regional ou em toda a cidade por meio da internet , 76,22% já foram concluídas e 23,78% estão em andamento. No entanto, o acúmulo de obras não finalizadas que datam desde 1999 geram um contraste com este número. Entre 1999 e 2000, a construção do Centro de Saúde Nossa Senhora Aparecida, localizado na rua Paulino Marques, no bairro São Lucas, região CentroSul da capital, só foi sair do papel há pouco mais de um ano, segundo uma moradora da mesma rua, que pediu para não ter o nome divulgado. Segundo ela, a obra já está quase pronta. De acordo com a prefeitura, a previsão é que a intervenção no centro de saúde seja concluída ainda no primeiro semestre deste ano, após um prazo de quase 15 anos para a sua conclusão. O investimento neste empreendimento foi de R$ 2.695.938,57. Já no bairro Vista Alegre, na região Oeste da capital, a população espera pela construção do Espaço BH Cidadania Vista Alegre desde 2007. Segundo a
Associação dos Moradores da Vila Vista Alegre, após sete meses de obras no local, a população recebeu a informação de que ela teria que ser interrompida porque uma enorme rocha foi encontrada na estrutura e estava difícil retirála. “E aí deixaram a gente com esse elefante branco aqui. De vez em quando aparecem uns pedreiros que fazem uma coisa ou outra e depois somem para voltar meses depois, e assim por diante. Nunca termina”, disse um membro da associação que pediu para não ser identificado. O local serviria, dentre outras coisas, para sediar o Centro de Referência da Assistência Social Nova Cintra (Cras). “Enquanto não tem lugar para o Cras, a prefeitura aluga uma garagem antiga de uma empresa de ônibus para sediálo. Quer dizer, está gastando dinheiro todo mês quando poderia aplicálo na conclusão do Espaço BH Cidadania Vista Alegre, que foi a obra que escolhemos em 2007”, disse ainda o membro da associação. O que ele não sabe é que a prefeitura já conta com o investimento de R$ 1,8 milhão para essa obra. A previsão de sua conclusão, de acordo com a listagem das obras atualizada em fevereiro deste ano, é também para o primeiro semestre deste ano. No entanto, segundo os moradores e a própria foto da obra datada de março deste ano no site da prefeitura, o espaço ainda está longe de ser concluído. O atraso também ocorre em relação a implantação da área de esporte e lazer São Salvador, aprovada por meio do Orçamento Participativo 2007/2008 e que até hoje, segundo um morador da região, não mostrou sinais de estar em andamento. “Na época da votação houve uma mobilização geral aqui na região para que essa área de lazer fosse feita. Bom, a obra está parada há muito tempo e a gente nem se lembra da última vez que viu um homem trabalhando ali”, disse Klinger Souza, 26, morador do bairro São Salvador. Segundo a prefeitura, o investimento desta obra foi de cerca de R$ 2 milhões. Denúncia Um antigo funcionário da regional Norte da prefeitura entrou em contato com a reportagem e contou que as obras sempre atrasavam poque eram barradas pela
burocracia da própria prefeitura. “Além disso, muitas desses empreendimentos tinham que atender interesses políticos, de vereadores, por exemplo. Hoje, eu não sei como estão as entregas, mas quando trabalhava lá, antes da implementação do Portal da Transparência, fazíamos as matérias sobre as obras sem mencionar o ano em que elas foram aprovadas. Daí o motivo de você ver ainda nos dias de hoje tantas obras atrasadas, algumas de 2000 ainda, em andamento. Ela foram se acumulando por anos”, contou o exfuncionário que não será identificado. De acordo com a listagem divulgada pela própria prefeitura, são pelo menos 52 obras em atraso, que foram aprovadas por meio do Orçamento Participativo entre 1999 e 2010. A reportagem de O TEMPO entrou em contato com a prefeitura para saber o motivo de tantas obras atrasadas. A resposta foi que para cada obra, há uma justificativa, e portanto, o atraso delas deveria ser tratado especificamente. A reportagem enviou então as três obras citadas nesta matéria que estão em atraso e aguarda a resposta.6
Anexo 04
Estudo
sobre
o
orçamento
participativo
mostra
baixa
implementação das demandas da população. O Observatório Cidadão de Piracicaba realizou, em parceria com a Associação dos Moradores dos Bairros do Distrito de Tupi, um estudo piloto para avaliar o funcionamento do Orçamento Participativo na cidade. Piracicaba foi um dos primeiros municípios brasileiros a adotar esse instrumento de participação, em 1989. No entanto, não existe o compromisso, por parte do poder público, de executar as sugestões recebidas da população.
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Disponível em . Acessado em .
Foram analisadas 53 demandas dos moradores de Tupi, nos anos de 2011, 2012 e 2013, sendo que quando a mesma reivindicação foi apresentada em mais de um ano, foi considerada apenas uma vez, para efeitos de cômputo. Foram excluídas demandas de responsabilidade do governo estadual ou aquelas que não poderiam ser avaliadas objetivamente. Deste total, 13% dos pedidos dos moradores foram atendidos, 11% parcialmente atendidos e 75% não foram atendidos. O percentual de realização das propostas dos moradores é considerado baixo e, no entender da equipe do Observatório e da Associação, pode desacreditar esse importante canal entre o executivo e o cidadão. “Entendemos que não é possível atender tudo, mas acreditamos que o poder público deve uma resposta aos moradores quanto ao atendimento ou não do que pedem. Mas, a população fica sem resposta e diminui a sua participação”, lamenta Carlos José Marco da Silva, presidente da Associação de Moradores dos Bairros do Distrito de Tupi e coordenador do Conselho do Orçamento Participativo. Renato Morgado, coordenador de projetos e políticas públicas do IMAFLORA, ONG que integra o Observatório, diz que o Observatório Cidadão de Piracicaba estudou algumas recomendações para valorizar o Orçamento Participativo e considera importante, entre outros pontos, que a Prefeitura aumente o atendimento às demandas dos moradores, faça relatórios periódicos, prestando contas do andamento de cada uma das propostas atendidas, que convide representantes dos moradores para parceiras na elaboração desses relatórios e que inclua no orçamento enviado à Câmara dos Vereadores a relação das propostas que serão executadas, não apenas a lista com todas as sugestões.7 7
Disponível em: . Acesso em: 25/05/2015.
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