Orçamento Público

IV. Orçamento Público


1. Conceito, aspectos e natureza jurídica da lei orçamentária
1. Conceito
2. Aspectos
3. Natureza jurídica do orçamento
2. Princípios constitucionais orçamentários
3. Funções do orçamento público
4. Processo legislativo orçamentário na Constituição de 1988
1. Plano plurianual
2. Lei de diretrizes orçamentárias
3. Lei orçamentária
4. O processo de elaboração das leis orçamentárias
5. Fiscalização e controle da execução orçamentária
1. Conceito, objeto e escopos do controle
2. Controle interno da execução orçamentária
3. Controle externo da execução orçamentária e o papel do
Tribunal de Contas
6. Controle abstrato de constitucionalidade da lei orçamentária
7. A Lei de Responsabilidade Fiscal




















1. Conceito, aspectos e natureza jurídica da lei orçamentária

1. Conceito

Como visto nos capítulos anteriores, o Estado despende recursos
monetários para consecução de seus fins, utilizando-se da chamada receita
pública. Esse dispêndio, ou seja, o gasto do dinheiro público, consiste na
chamada despesa pública. Essa aplicação de recursos, voltada para o custeio
da satisfação das necessidades públicas, não ocorre de maneira desordenada,
improvisada ou aleatória. O processo dos gastos públicos deve obedecer a um
planejamento devidamente autorizado pelo Poder Legislativo, haja vista a
imperiosa necessidade de zelo pelo dinheiro público. Esse plano de
aplicação dos recursos públicos em prol da satisfação das necessidades
públicas é o denominado orçamento público, que pode ser definido,
inicialmente, como um instrumento de controle das ações do Governo,
dirigido a orientar sua atuação na satisfação das necessidades públicas,
tal como estabelecido pelo Poder Legislativo.

Na verdade, de maneira simplista, podemos conceber o orçamento como
uma peça legisativa que contém a aprovação prévia da receita e da despesa
pública para um período determinado.[1] Segundo Aliomar Baleeiro,[2] "nos
Estados democráticos, o orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder
Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em
pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e
outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a
arrecadação das receitas já criadas em lei".

Diante desse conceito formulado por Baleeiro, alguns elementos da
definição do orçamento merecem ser destacados: (i) o orçamento é ato do
Poder Legislativo e, como tal, ao menos em seu aspecto formal, é lei; (ii)
trata-se de ato legislativo dirigido à atuação do Poder Executivo como
órgão executor do dispêndio do dinheiro público; (iii) possui uma
limitação temporal, ou seja, o orçamento deve ser renovado e, como veremos
adiante, anualmente renovado; (iv) ele contém a previsão pormenorizada das
despesas públicas a serem efetuadas, definindo como, quando e em que
deverão ser utilizados os recursos públicos – representa, portanto,
documento-chave das finanças públicas; (v) desse modo, ele constitui esboço
do próprio plano de ação governamental.

Uma ressalva deve ser feita à expressão "arrecadação das receitas já
criadas em lei", contida na parte final do conceito elaborado por Baleeiro.
Essa afirmação pode levar ao entendimento de que os tributos, cuja
arrecadação não esteja prevista no orçamento, não possam ser efetivamente
exigidos pelo Estado, mesmo que devidamente instituídos em lei própria.
Isso não é correto. Antes da EC 18/65, vigorava o comando que só os
tributos mencionados no orçamento podiam ser exigidos, mesmo que previstos
nos respectivos diplomas normativos de imposição tributária. Contudo, isso
foi expressamente revogado pela mencionada emenda constitucional, podendo,
desde então, serem exigidos tributos, legalmente previstos, mesmo que não
constantes do orçamento.

Pode-se então, a título conclusivo, conceituar "orçamento" como o
documento, aprovado pelo Poder Legislativo, que contém a previsão das
receitas e despesas públicas, coordenando, por certo período de tempo, a
atuação econômica e financeira do Estado em sua atividade de satisfação das
necessidades públicas.




2. Aspectos

Além de sua definição, o orçamento possui cinco aspectos que merecem
ser analisados de perto: os aspectos político, jurídico, técnico e
econômico.

O aspecto político do orçamento revela-se pelo fato deste, como plano
de governo, ser, essencialmente, fruto de decisões políticas. Como
consequência do fato de ser a escolha das necessidades públicas, a serem
prioritariamente satisfeitas, uma decisão política, o planejamento feito e
voltado para essa satisfação é também fruto de um consenso político, de uma
decisão política a ser acolhida pelo Congresso Nacional.

Por sua vez, essas decisões políticas, tomadas dentro de uma larga
margem discricionária pelos atores políticos, devem obedecer às normas
gerais de Direito Financeiro, bem como e, principalmente, as regras
constitucionais que disciplinam a elaboração do orçamento. Daí que, ao lado
do aspecto político, o orçamento possui u relevante aspecto jurídico.

O aspecto técnico do orçamento advém de ser ele instrumento técnico
para conhecimento, pelo povo, de que maneira será a administração do País,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O orçamento é,
essencialmente, uma técnica de cálculo de receitas e despesas – técnica
contábil-financeira.

Por fim, há o aspecto econômico, sendo que o orçamento representa um
meio de otimizar os recursos financeiros do Estado, devendo o
administrador, a fim de cumprir o orçamento elaborado, eleger prioridades
em função da situação econômica do espaço alcançado pelo orçamento.
Inegavelmente, o orçamento é decisivo em estimular ou desestimular
determinados setores da economia nacional.




3. Natureza jurídica do orçamento

Tema dos mais complexos e difíceis é o de estabelecer a natureza
jurídica do orçamento. Não há unanimidade acerca desse tema. Como leciona
Ricardo Lobo Torres, existem três principais correntes doutrinárias sobre a
matéria.[3]

A primeira corrente entende ser o orçamento uma lei em todos os seus
aspectos, tanto o formal quanto o material. É formalmente lei porque emana
do Poder Legislativo; enquanto seria materialmente lei porque poderia,
efetivamente, modificar tributos quando a respectiva lei instituidora do
tributo assim permitisse. Por óbvio que esta corrente doutrinária só pode
vir a prevalecer nos países em que o orçamento tem autonomia para instituir
ou majorar tributos, como ocorre na Espanha.

Uma segunda corrente doutrinária entende ser o orçamento um simples
ato administrativo em relação às despesas, pois bastaria uma operação
administrativa para gerar um gasto público, ou seja, o orçamento apenas
contém meras autorizações concedidas em lei ao Poder Executivo para que
este efetue os gatos públicos. Já no tocante à receita pública, o orçamento
consistiria em lei em sentido material quando os países adotassem a
obrigatoriedade de renovação legislativa anual da autorização para cobrança
de tributos, ou seja, adotarem o princípio da anualidade tributária como
originariamente esse fora concebido, ou seja, coincidente com o princípio
da anualidade orçamentária.

A terceira corrente, formulada pelo importante jurista francês, Gaston
Jèze, defende que o orçamento, apesar de seu aspecto formal de lei, nunca
consistirá em lei propriamente dita. Para Jèze, o orçamento, no que se
refere às despesas públicas, consiste realmente em mero ato administrativo.
Porém, no que concerne à receita, Jèze entende não ser o orçamento uma lei
nem em seu sentido formal nem material, mas um ato administrativo especial,
que ele denominou de ato-condição, tendo em visto não bastar a previsão
legal de instituição de tributos para obtenção dos recursos, mas sim, se
fazer necessário que os agentes administrativos pratiquem atos que efetivem
a entrada destes recursos nos cofres públicos. Para o autor, antes do
orçamento, o tributo já fora instituído através da lei específica de
imposição tributária, porém, a cobrança dos tributos depende de uma
condição para sua efetividade, qual seja esta condição, a previsão anual no
orçamento da autorização para a arrecadação dos tributos.

Assim como ocorre com a segunda corrente, este entendimento só pode
prosperar nos países em que adotam o princípio da anualidade no sentido de
só poderem ser cobrados tributos cuja arrecadação fora prevista no
orçamento anual. Nos países que não adotam este princípio, para a terceira
corrente, o orçamento simplesmente não tem qualquer significação jurídica.
A posição acima firmada tinha a simpatia de Aliomar Baleeiro[4] quando no
Brasil vigorava o princípio da anualidade no sentido de só poderem ser
cobrados os tributos previstos no orçamento (antes da EC 18/65).

Para o Brasil, com a Constituição Financeira vigente a partir de 1988,
assim como ocorria na vigência de Cartas anteriores, resta claro que o
orçamento é lei. O art. 165, III e seus §§ 5º, 6º e 8º, expressamente
estabelece o orçamento como lei em seu sentido estrito. Seu processo
legislativo envolve a iniciativa do Executivo e sua aprovação pelo
Parlamento, devendo tratar exclusivamente das receitas e despesas públicas
– a previsão da primeira e a fixação da segunda. A questão que sugere mais
debates, inclusive com repercussão sobre os limites de possibilidades do
seu controle de constitucionalidade abstrato pelo Supremo Tribunal Federal,
é sobre suas abstração e generalidade, atributos essenciais de toda lei.
Com efeito, deve-se reconhecer que a lei orçamentária não possui o mesmo
grau de abstração e generalidade que as leis normalmente promulgadas, mas
isso não basta para descaracterizar sua natureza jurídica de lei, ao menos
em seu sentido formal.[5] A questão de sua maior disposição específica e
concreta será novamente debatida quando do tratamento do controle de
constitucionalidade do orçamento.

Cumpre resumir, assim, que o orçamento não é uma lei qualquer,
diferenciando-se das demais pelo especial trato dado pela Constituição à
sua formação e aprovação; ainda, ao contrário das demais leis, genéricas,
abstratas e permanentes, o orçamento é de efeito concreto e vigência por
tempo determinado.




2. Princípios constitucionais orçamentários.

A Constituição, explícita ou implicitamente, contém princípios, ao
lado das regras, que cumprem relevante função normativa para a
interpretação e aplicação de toda a ordem jurídica nacional.[6]
Especificamente em matéria orçamentária, não é diferente. Dentre os
principais princípios orçamentários, que podem ser extraídos do Texto
Constitucional (em especial no art. 165), podemos citar:

i) princípio da universalidade – representa a
obrigatoriedade de todas as receitas e despesas estarem
previstos na lei orçamentária, e encontra tradução no art.
165, §5º, I, II, III. Esse princípio busca assegurar a
vedação de qualquer espécie de exclusão, na previsão
orçamentária, de receitas ou despesas públicas para o ano
calendário orçado;

ii) princípio da anualidade – prescreve que o orçamento
deve ser renovado anualmente (art. 165, §5º), ou seja,
deve haver um orçamento para cada ano-exercício. Alguns
juristas[7]entendem estar ultrapassado esse princípio, a
ponto de afirmarem que ele não mais pode ser encarado como
princípio, haja vista a existência do orçamento
plurianual, que vigora por mais de uma ano. De qualquer
forma, pelo menos em relação à lei orçamentária
propriamente dita, temos que esse princípio vincula a
obrigatoriedade de renovação anual;

iii) princípio da exclusividade – consagrado no § 8º do art.
165, significa que a lei orçamentária não pode tratar de
quaisquer matérias estranhas à previsão das receitas
públicas e à fixação das despesas públicas;

iv) princípio da unidade – também previsto no §5º do art.
165, significa que toda a fixação de gastos e previsão de
receitas devem estar contidos no mesmo orçamento, como
documento único. Este princípio possui caráter político,
haja vista o mesmo não mais representar uma preocupação
com a unidade documental, "mas com a unidade de orientação
política",[8] como se fosse uma unidade ideológica ou uma
unidade de método;

v) princípio da legalidade – como essência do próprio
Estado de Direito, o princípio da legalidade representa a
subordinação da Administração Pública, na execução do
orçamento, às regras ditadas pelas leis orçamentárias. A
Administração Pública tem sua liberdade de gastos limitada
pela previsão orçamentária, tanto no que tange ao montante
quanto ao destino geral dos recursos que serão aplicados.

3. Funções do orçamento público

Como já dito no primeiro capítulo, a atividade financeira do Estado
ultrapassa sua natureza meramente instrumental para efetivamente interceder
nos campos econômico e social da nação. Isso significa que o orçamento
público, como peça legal de organização da atividade financeira do Estado,
matriz do plano de ação do Governo, pode, conforme suas diretrizes,
direcionar a economia nacional dentro de determinado período. Com isso, o
orçamento público cumprirá a função não apenas de coordenar a arrecadação e
a aplicação dos recursos públicos, mas também de dirigir a atuação
interventiva e transformadora do Estado nos cenários econômico e social
brasileiros.

Como exemplo, podemos citar um determinado plano de ação materializado
em um orçamento anual voltado maciçamente para a consecução de diversas
obras públicas essenciais, tais como a construção de pontes, viadutos,
estradas ou a manutenção ou reforma das mesmas. Ora, a execução deste
orçamento, segundo as diretrizes mencionadas, representará inegavelmente um
acentuado desenvolvimento no setor de construção civil e daqueles ligados
ao mesmo, como fornecedores de materiais, etc.; porém, poderia assim
ocorrer com o setor de saúde, caso os investimentos previstos no orçamento
fossem preferencialmente voltados para este setor.

Ainda podemos citar o apoio preferencial para determinadas espécies de
empresas privadas, de acordo com o orçamento elaborado, através de
subvenções para entidades sem fins lucrativos ou renúncia de receitas em
favor das micros e pequenas empresas. Dessa forma, o orçamento não
representa mera peça financeira, mas cumpre importante papel para o
desenvolvimento da economia nacional e social, podendo prestigiar, de
acordo com as respectivas decisões políticas, o crescimento de determinados
setores sociais e econômicos ou de certas regiões do país.




4. Processo legislativo orçamentário na Constituição de 1988

O art. 165 da CF/88 prevê três espécies de leis orçamentárias: o plano
plurianual (inciso I); as diretrizes orçamentárias (inciso II) e o
orçamento anual (inciso III). Há, segundo os §7º do art. 165, §4º do art.
166 e §1º do art. 167, [9] uma hierarquia de ordem material entre essas
espécies normativas, tendo o plano plurianual no topo dessa pirâmide. Como
escrito por Lobo Torres, "a lei orçamentária anual [deve] respeitar as
diretrizes orçamentárias, consoando ambas com o orçamento plurianual".[10]




1. Plano Plurianual.

O Plano Plurianual é a lei que estabelece as metas do Governo
programadas para consecução em longo prazo. Essencialmente vista como norma
de programação econômica, constitui "planejamento conjuntural para a
promoção do desenvolvimento econômico, do equilíbrio entre as diversas
regiões do País e da estabilidade econômica".[11] Ela justifica-se na
necessidade de programação de serviços públicos de longa duração.

O Plano tem como principal meta, constitucionalmente prevista,
direcionar os orçamentos fiscal e de investimento das estatais para a
redução das desigualdades inter-regionais, observando o critério
populacional (art. 165, §7º). Como possui grau máximo de abstração, o Plano
Plurianual só se efetiva pela concreção do orçamento anual, ou seja, pela
realização das despesas públicas autorizadas no orçamento anual, não
restando dúvidas quanto sua natureza de orientação de observância
obrigatória em relação à elaboração da lei de diretrizes orçamentárias e do
orçamento anual. Pode-se dizer que é a "Lei das leis orçamentárias",
vinculando, em certa medida, o conteúdo das demais.




2. Lei de diretrizes orçamentárias.

Novidade instituída pelo constituinte de 1988, a Lei de diretrizes
orçamentárias, inspirada na constituição alemã, consiste em fixação, em
consonância com o Plano Plurianual, de metas e programas prioritários para
o exercício financeiro seguinte à sua elaboração. Como ocorre com o Plano
Plurianual, sua atuação se limita em orientar os orçamentos anuais, porém,
devendo obedecer às regras contidas naquele primeiro e com a especificidade
de possuir caráter anual. Neste sentido, temos que a Lei de diretrizes
orçamentárias, elaboradas de acordo como Plano Plurianual, deve sempre
anteceder à lei orçamentária anual, pois a esta orientará, inclusive
prevendo a inclusão das despesas de capital[12] (art. 165, §2º) para o
período subseqüente.

A Carta Maior estabelece que a Lei de diretrizes orçamentárias também
deva dispor sobre alterações na legislação tributária. Ora, como não
tratam, como visto, as lei orçamentárias de instituição ou modificação de
tributos, temos que esta só pode, quando dispuser de alteração de matéria
tributária, orientar as modificações referentes aos incentivos fiscais e
outros planos de governo nessa área, cumprindo o papel de intervenção no
campo econômico, por exemplo, através da previsão de ajuda a determinados
setores pela renúncia de recitas. Porém, cumpre destacar que esses
incentivos, como quaisquer outras medidas, dependem, para serem
concretizados, de previsão no orçamento anual.




3. Lei orçamentária

Assim como previsto no §5º do art. 165 da CF/88, a "lei orçamentária
anual é aquela que abarca o orçamento fiscal (receitas e despesas)
referente aos três Poderes da União, fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público, além do orçamento de investimentos das empresas estatais,
bem como o orçamento da seguridade social".[13] De acordo com o Texto
Constitucional, os orçamentos dos três Poderes são contidos em documento
único, consagrando a unidade orçamentária.

Cumpre lembrar que o art. 168 exige a remessa mensal das parcelas do
orçamento que cabem aos Poderes Legislativo e Judiciário até o dia
20(vinte) de cada mês, ao contrário do que estabelecia a Carta anterior,
que previa um repasse trimestral de verbas. Ademais, pode-se dizer, quanto
à matéria legislada, que temos três "orçamentos" distintos que compõem a
peça orçamentária anual:

i) o orçamento fiscal, que compreende o universo de
receitas e despesas da União, abrangendo seus três
Poderes, inclusive os órgãos e entidades da administração
direta e indireta, bem como as fundações mantidas pelo
Poder Público;

ii) o orçamento de investimentos das empresas estatais, que
representa o volume de recursos aplicados nas empresas
onde a União é acionista majoritária;

iii) e o orçamento da Seguridade Social, o qual compreende a
previsão das receitas derivadas exigidas com fundamento no
art. 195 da Carta Maior, bem como as despesas com os
programas de Seguridade Social – despesas com a saúde
pública, a previdência e a assistência social.




4. O processo de elaboração das leis orçamentárias

Nos termos do §9ºdo art. 165 da CF/88, cabe à lei complementar dispor
sobre vigência, prazos, elaboração e organização das três espécies de leis
orçamentárias. Na ausência desta lei complementar, que até a presente data
não foi editada, valem as disposições contidas no art. 35, §2º do ADCT,[14]
o qual estabelece os prazos de encaminhamento dos projetos de leis
orçamentárias.

A competência para encaminhamento dessas propostas é do Presidente da
República, tal como prescrito no caput do art. 165 da CF/88, que estabelece
ser da iniciativa do Chefe do Poder Executivo os projetos de lei para o
Plano Plurianual, para a Lei de diretrizes orçamentárias e para o Orçamento
anual. A competência do Presidente da República não se encerra com o
encaminhamento dos projetos de leis, mas se estende ao envio de mensagem
para o Congresso Nacional para propor modificações nos textos dos projetos
antes de ser iniciada a votação dos mesmos, bem como ao veto das emendas
aprovadas pelo próprio Congresso Nacional.

Dentro do processo legislativo orçamentário, cumpre ao Congresso
Nacional apreciar, por suas Comissões Mistas, nos termos dos incisos I e II
do §1º do art. 166 da CF/88, os projetos de lei relativos ao Plano
Plurianual, à Lei de diretrizes orçamentárias e ao Orçamento anual e, após
a emissão de pareceres sobre os projetos, aprovar os mesmos nos moldes das
demais normas do processo legislativo comum (§ 7º do mesmo art. 166).




5. Fiscalização e controle da execução orçamentária

1. Conceito, objeto e escopos do controle

Uma vez elaborado o orçamento público e aprovado pelo Congresso
Nacional, tem início a fase de sua execução, consistente no dispêndio das
receitas programadas de acordo com a previsão dos gastos públicos. Por
questões de ordem legal, mas também financeira e política, essa execução do
orçamento deve ser controlada, como exige e disciplina o art. 70 da
CF/88.[15] A fiscalização da execução do orçamento justifica-se,
principalmente, no princípio da legalidade. O propósito é verificar se as
leis orçamentárias estão sendo observadas pela Administração Pública na
execução do orçamento. De acordo com o art. 70, a fiscalização alcança os
campos contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial da
União e da Administração direta e indireta.

A fiscalização contábil representa um controle técnico-material das
contas públicas, uma análise numérica da relação receita/despesa. É técnica
que instrumentaliza o controle;[16] a fiscalização financeira refere-se à
entrada e à saída do dinheiro público; a orçamentária é a fiscalização
sobre a legalidade da destinação do dinheiro público; a fiscalização
operacional é o controle formal dos procedimentos das despesas públicas, no
sentido de avaliar a correta obediência aos meios de dispêndio do dinheiro
público; a fiscalização dita patrimonial representa a própria fiscalização
da execução do orçamento, do controle dos bens públicos, de conteúdo
econômico ou não, no sentido de preservá-los.

A fiscalização desses elementos de execução orçamentária tem por
escopo precípuo verificar a observância dos aspectos da legalidade, da
legitimidade, da economicidade dos atos administrativos, bem como da
aplicação de subvenções e de renúncia das receitas públicas. Quanto ao
aspecto da legalidade, essa fiscalização representa o controle da
observância das regras previstas nas leis orçamentárias quando do gasto do
dinheiro público. Importa em verificar se o administrador, quando realiza
as despesas públicas, está obedecendo aos limites e às autorizações ditadas
pelo Congresso Nacional quando da aprovação das leis orçamentárias.

No que concerne à legitimidade do ato administrativo quando da
execução orçamentária, procura-se detectar possível desvio de finalidade no
gasto do dinheiro público. Orientado pelo princípio da legitimidade, o
administrador deve gerir as finanças públicas conforme os objetivos
fundamentais da nação. Gastar o dinheiro público em situações que nada
aproveitam à sociedade significa administrar mal, usar mal o dinheiro
público com objetivos particulares em desrespeito aos objetivos da
população.




A fiscalização da economicidade representa o controle do
custo/benefício dos atos administrativos de dispêndio do dinheiro público,
o controle das contratações feitas pelo Poder Público, no sentido de se
verificar se este escolheu o caminho menos oneroso para a efetiva
satisfação das necessidades públicas. Já o controle das subvenções[17]e da
renúncia de receitas públicas[18] representa uma extensão do controle dos
aspectos acima apontados.




2. Controle interno da execução orçamentária

A Constituição de 1988 adotou duas espécies de controle da execução
orçamentária – o controle interno e o controle externo.

O controle interno ou o autocontrole da execução orçamentária,
previsto no art. 74 da CF/88, é exercido dentro da própria esfera de cada
Poder. Por isso, ele é dotado de natureza administrativa, fundado nos
princípios da hierarquia e da autotutela, onde os superiores exercem
controle sobre as atividades desenvolvidas por seus subordinados, no âmbito
da execução orçamentária, dentro das competências que lhes são atribuídas.

O controle é exercido sobre as atividades meramente administrativas,
visando avaliar, precipuamente, o desempenho dos agentes públicos sob os
aspectos da legalidade, da legitimidade e da eficiência administrativa.
Entretanto, importa destacar o papel que esta modalidade de controle exerce
para a outra espécie de controle – o controle externo. Como se verá logo
abaixo, o controle externo é exercido interpoderes, de forma que pode haver
uma colaboração entre os sistemas de controle, nos termos em que
estabelecido pelo inciso IV do art. 74 da CF/88, que significará, em última
instância, uma colaboração entre os Poderes da República.







3. Controle externo da execução orçamentária e o papel do Tribunal de
Contas

O controle externo é exercido pelo Poder Legislativo (Congresso
Nacional, Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais). Trata-se da
fiscalização pelo Poder Legislativo sobre os atos administrativos da
execução orçamentária. Esse controle deve, claro, observar a
discricionariedade administrativa na execução do orçamento, até porque a
execução das despesas não é nem deve ser esmiuçada na lei orçamentária.
Contudo, trata-se de um controle sobre a adequação dessas despesas públicas
com as metas e parâmetros de gastos traçados nas leis orçamentárias.

Para além do controle da legalidade, é necessário o Congresso Nacional
analisar os gastos públicos sob o aspecto da legitimidade do ato
administrativo. Os atos administrativos, referentes ao dispêndio de
dinheiro, não podem ser especificamente previstos em lei, de forma que
cresce de importância a avaliação da legitimidade do ato administrativo,
isto é, se ele atende aos interesses da sociedade.

Conforme dispõe o art. 71 da CF/88, o controle externo é exercido com
a ajuda do Tribunal de Contas, cuja formação, funções e atuação são
esmiuçadas, além desse dispositivo constitucional, nos seguintes arts. 72 e
73. A atuação do Tribunal de Contas da União, como órgão público
independente, torna a fiscalização do Congresso Nacional um controle não
apenas meramente político, mas um controle essencialmente técnico. Compete
a esse órgão emitir pareceres prévios sobre as contas prestadas pelo
Presidente da República, julgar a atuação dos administradores e demais
responsáveis pelo uso do dinheiro público, prestar as informações
solicitadas pelas Casas Legislativas e mesmo aplicar penalidades àqueles
que praticarem ilegalidades na execução do orçamento ou tiverem suas contas
reprovadas.

O art. 75 da CF/88 estende as demais normas constitucionais, a
respeito do controle externo, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios, inclusive em relação à formação e atuação dos Tribunais de
Contas. Porém, importante ressalva deve ser feita quanto aos Tribunais de
Contas dos Municípios. Antes da CF/88, os Municípios eram fiscalizados pelo
Poder Legislativo competente (Câmaras Municipais) com o auxílio dos
Tribunais de Contas dos Estados, do Município (Tribunal de Contas próprio),
quando existentes, ou dos Tribunais e Conselhos Municipais instituídos
pelos Estados. Contudo, com exceção dos Municípios do Rio de Janeiro e São
Paulo, nenhum outro Município possuía Tribunais de Contas, por esses mesmos
instituídos, ao tempo de entrada em vigor da Constituição de 1988.

Por sua vez, o art. 31, em seu §4º da Carta Maior vedou a criação de
novos Tribunais de Contas pelos Municípios, enquanto o §1º autorizou o
auxílio às Câmaras Municipais, para o controle externo, pelos Tribunais de
Contas dos Estados ou do Município, ou pelos Tribunais de Contas do
Município, onde houver. Harmonizando os arts. 31 e 75, há a convicção de
que a proibição de instituição dos Tribunais de Contas do Município não
importou em extinção dos Tribunais de Contas dos Municípios já existentes,
quais sejam os do Rio de Janeiro e de São Paulo, assim como não proibiu a
criação de Tribunais ou Conselhos de Contas dos Municípios que fossem
instituídos pelos Estados-membros. Na realidade, proibido está apenas a
criação, pelos próprios Municípios, de seus Tribunais e Conselhos de
Contas, tal como decidido pelo STF.[19]

Portanto, sob a égide de nossa atual Carta Maior, apenas os municípios
do Rio de Janeiro e de São Paulo possuem seus Tribunais de Contas, enquanto
nos outros municípios, no âmbito do controle externo do orçamento, a Câmara
dos Vereadores é auxiliada pelos Tribunais ou Conselhos de Contas dos
Estados ou dos Municípios, estes instituídos pelos respectivos Estados-
membros.




6. Controle abstrato de constitucionalidade da lei orçamentária

Tema dos mais atuais e relevantes, inserido na discussão mais ampla
acerca da judicialização da política e do ativismo judicial do Supremo
Tribunal Federal, é o do controle de constitucionalidade abstrato do
orçamento público. Como discutido pelos constitucionalistas e cientistas
políticos, toda a nossa nova disciplina constitucional e
infraconstitucional, pós-1988, acerca da estrutura e do funcionamento do
Supremo Tribunal Federal, ampliando o acesso à sua jurisdição concentrada e
abstrata e seus poderes de decisão, favoreceram a judicialização da
política e das grandes questões sociais em seu âmbito de atuação.
Importantes questões políticas e sociais, tradicionalmente deliberadas e
resolvidas nas arenas políticas – Legislativo e Executivo – passaram,
rotineiramente, a ser questionadas no Supremo, principalmente, por meio de
ADIs.[20] Aos poucos, a judicialização da política se tornou uma realidade
da nova democracia brasileira.

Esse fenômeno alcançou as leis orçamentárias, tendo sido propostas
ADIs questionando a constitucionalidade, em abstrato, das leis
orçamentárias. Ocorre que, durante os primeiros anos de vigência da
Constituição, o Supremo não respondeu a essa demanda com uma disposição
ativista, negando a possibilidade de realizar essa espécie de controle
diante da natureza específica das leis orçamentárias. O Supremo foi,
inicialmente, muito deferente ao Executivo no campo do controle concentrado
e abstrato das leis orçamentárias e das medidas provisórias de abertura de
créditos extraordinários. Além de enxergar esses atos legislativos como
verdadeiras "opções políticas", a Corte recusou seu poder de controle
abstrato sob o argumento, muito ortodoxo, dessas normas "veicula[rem] atos
de efeitos concretos", apenas autorizadores de dispêndio administrativo de
recursos públicos, ao passo que o controle concentrado e abstrato só
poderia alcançar normas dotadas de generalidade.[21]

Como a lei orçamentária tem a característica especial de veicular
normas de efeitos concretos, posta para vigorar por um prazo certo e
determinado, autorizando gastos públicos determinados, o Supremo negava
exercer seu controle abstrato, justamente por não enxergar nas leis
orçamentárias o caráter abstrato e genérico próprio das leis em sentido
material. Como, sob o ponto de vista prático, essas leis também não eram
objeto de controle de constitucionalidade em processos subjetivos (controle
difuso), as leis orçamentárias ficavam absolutamente imunes ao controle
judicial de sua constitucionalidade. O controle seria então limitado à sua
execução – controle da legalidade e da legitimidade dos atos
administrativos – mas não haveria, desse modo, controle judicial do próprio
conteúdo das leis orçamentárias quanto ao aspecto de sua
constitucionalidade.

Contudo, à medida que o novo milênio se aproximava, teve início a era
do ativismo judicial do Supremo Tribunal Federal. É difícil precisar o
momento exato dessa mudança, pois todo o processo foi gradual. A verdade é
que, aos poucos, a Corte foi abandonando suas ortodoxias de autorrestrição
judicial, inclusive mudando sua postura no controle de constitucionalidade
do orçamento, definindo que essa espécie legislativa, ainda que de efeitos
concretos, está sujeita ao seu controle concentrado e abstrato.

O Supremo vem, gradativamente, superando suas decisões de
incompetência para o controle concentrado e abstrato do orçamento público.
Primeiramente, a Corte abandonou o critério de afastamento generalizado da
possibilidade de controle da lei orçamentária e decidiu praticar uma
avaliação "caso a caso" e efetivamente exercer o controle se a lei
veiculasse uma norma que conflitasse frontalmente com a Constituição.[22]
Depois, na ADI-MC 4.048, a Corte ampliou definitivamente seu poder de
controle, abandonando de uma vez a possibilidade de imunidade da lei
orçamentária quando passou a entender que toda lei, mesmo que de efeitos
concretos, está sujeita ao controle concentrado e abstrato, inclusive e
especificamente, as normas orçamentárias.[23] A expansão dos poderes da
Corte se mostrou aqui muito significativa em se endereçar àquela que era
uma das últimas províncias políticas imunes ao poder judicial.



7. A Lei de Responsabilidade Fiscal

A legislação infraconstitucional nunca se preocupou muito com o
controle da gestão do orçamento.[24] Isso mudou com a edição da Lei
Complementar 101/2000, que introduziu em nosso ordenamento jurídico
importante arma em favor do controle da execução do orçamento, no que se
refere aos desvios de finalidades na gestão orçamentária. Ela "tem por
escopo sedimentar o regime de gestão fiscal responsável, mediante a
implementação de mecanismos legais que deverão nortear os rumos da
Administração Pública. Constitui, pois, um código de conduta gerencial a
ser observado, doravante, na condução da coisa pública. Traça limites,
estabelece controle e oferece elementos balizadores acerca dos gastos
públicos, bem como sobre o fluxo de recursos financeiros necessários à sua
efetiva realização."[25]

Em especial, de acordo com o seu art. 73,[26] o descumprimento de suas
normas gerais de gestão orçamentária implicará as sanções previstas em
nosso Código Penal, na Lei 1.079/50, no Dl. 201/67, na Lei 8.429/92 e nas
demais normas especiais que tratam da matéria. O presente artigo
estabeleceu punições, positivadas em regras penais específicas, aos
administradores públicos que não praticarem as condutas descritas. Nesse
sentido, a presente regra geral, de caráter penal, objetivou impor
efetividade ao cumprimento das demais normas contidas acerca da gestão do
orçamento, direcionando, aos responsáveis pela administração da coisa
pública, sanções contra os atos administrativos ilícitos.










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[1] HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. Op. cit., p. 71.
[2] BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução ao Estudo das Finanças. Op. cit., p.
411. (itálico nosso)
[3] TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Op.
cit., p. 152 e ss.
[4] BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. Rio de Janeiro:
Forense, p. 416.
[5] HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. Op. cit., p. 71.
[6] Cf. BARROSO, Luís Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de
suas Normas. Limites e Possibilidades da Constituição Brasileira. 9ª ed.
Rio de Janeiro: Renovar, 2010; ÁVILA, Humberto. Teoria dos Princípios. Da
definição à aplicação dos princípios jurídicos. 3ª ed. São Paulo:
Malheiros, 2004.
[7]Cf. OLIVEIRA, Regis Fernandes de; HORVATH, Estevão. Manual de Direito
Financeiro. São Paulo: Malheiros, p. 120.
[8] HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. Op. cit., p. 81.
[9] "Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: (...)
§ 7º. Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo,
compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de
reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional."
"Art. 166. (...)
§ 4º. As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão
ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual."
Art. 167. (...)
§ 1º. Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei
que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
[10] TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Op.
cit., p. 148.
[11] Idem, ibidem.
[12] "As despesas de capital, em termos de Direito Financeiro, são aquelas
pertinentes a investimentos, inversões financeiras e transferências de
capital." (HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. Op. cit., p.
86).
[13] HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. Op. cit., p. 87.
[14]. "Art. 35. (...)
§ 2º. Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o artigo
165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro
exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado
até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até
oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão
legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro
meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa."
[15]Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional
e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções
e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (…)
[16] OLIVEIRA, Regis Fernandes de; HORVATH, Estevão. Manual de Direito
Financeiro. Op. cit., p. 120.
[17]As subvenções representam a ajuda do Governo às entidades públicas ou
particulares (entidades de assistência social e educacional sem fins
lucrativos) no custeio de suas despesas, objetivando ampará-las na
consecução de suas atividades voltadas para o bem-estar da população.
[18] Renúncia de receitas consiste em concessão de incentivos fiscais,
isenções, reduções de alíquotas e base de cálculo, anistia e moratória.
[19] STF – Pleno, ADI 687/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 02/02/1995, DJ
10/02/2006.
[20] Cf. por todos: VIANNA, Luiz Werneck, et al. A judicialização da
política e das relações sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999;
ARANTES, Rogério Bastos. Constitutionalism, the Expansion of Justice and
the Judicialization of Politics in Brazil. In: SIEDER, Rachel; SCHJOLDEN,
Line; ANGELL, Alan (Org.). The Judicialization of Politics in Latin
America. New York: Palgrave Macmillam, 2005, pp. 231/262.
[21] STF – Pleno, ADI 647/DF, Rel. Min. Moreira Alves, j. 18/12/1991, DJ
27/03/1992; STF – Pleno, ADI 2100/RS, Rel. p/ ac. Min. Nelson Jobim, j.
17/12/1999, DJ 01/06/2001.
[22] STF – Pleno, ADI 2.925/DF, Rel. p/ ac. Min. Marco Aurélio, j.
19/12/2004, DJ 04/03/2005 (trata-se do conhecido "caso CIDE-
combustíveis").
[23] STF – Pleno, ADI-MC 4.048/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 14/05/2008,
DJ 22/08/2008.
[24] TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Op.
cit., p. 155.
[25] MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Coord.)
Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Saraiva, 2001,
p. 11.
[26]."Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão
punidas segundo o Decreto-lei nº 2.848, de 07 de dezembro de 1940 (Código
Penal); a Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-lei nº 201, de
27 de fevereiro de 1967; a Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992; e demais
normas da legislação pertinente."