Os 60 anos da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados: Uma breve análise do conceito e os problemas atuais

Os 60 anos da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados: Uma breve análise do conceito e os problemas atuais, por Gustavo da Frota Simões
25/07/2011 por Coordenação 0 Comentários

No ano de 2011 comemoram-se os sessenta anos da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 1951. Além disso, nesse ano também serão celebrados o 50º aniversário da Convenção para a redução da Apatridia (1961) e os 150 anos do nascimento de Fridjof Namsen, primeiro Alto Comissário das Nações Unidas para Refugiados e atualmente o nome do prêmio concedido àqueles que se destacam na proteção aos refugiados. 
A temática de pessoas que necessitam de proteção em vista da 'emigração' forçada de seu país de origem, remonta o Século XV com o deslocamento de judeus da península ibérica (Jubilut, 2007). Não obstante, essa proteção só se deu, juridicamente, após a II Guerra Mundial, com o deslocamento massivo de populações da Europa em virtude do conflito mundial.
Com a Convenção de 1951 Relativa ao Estatuto dos Refugiados iniciou-se a proteção moderna dos indivíduos que sofreram deslocamentos durante o período da II Guerra Mundial. Segundo essa convenção, 'refugiado' é qualquer pessoa que: 
(…) "receando com razão ser perseguida em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou das suas opiniões políticas, se encontre fora do país de que tem a nacionalidade e não possa ou, em virtude do dito receio, não queira pedir a proteção daquele país";
A Convenção de 51 restringiu a aplicação do conceito àquele que havia sido perseguido ou deslocado "em conseqüência de acontecimentos ocorridos antes de 1º de Janeiro de 1951 na Europa", criando as chamadas reservas temporal e geográfica. Essas reservas foram excluídas a partir do Protocolo de 1967 Relativo ao Estatuto dos Refugiados.
No âmbito regional, os representantes dos Estados latino-americanos firmaram a Declaração de Cartagena, em 1984, com a recomendação de incorporarem aos seus ordenamentos jurídicos o conceito ampliado de refugiado, "a toda pessoa que tivesse fugido de seus países porque a sua vida, segurança ou liberdade tenham sido ameaçadas pela violência generalizada, agressão estrangeira ou conflitos internos, violação maciça dos direitos humanos ou outras circunstâncias que tenham perturbado gravemente a ordem pública".
A Definição encontrada na Lei de Refugiados brasileira (Lei nº 9.474/97) engloba esse conceito "ampliado" ou o que ficou conhecido como "espírito de Cartagena".
O sistema de proteção aos refugiados encontra-se bem estruturado e com um histórico de mais de sessenta anos de proteção a esse grupo populacional. Existem, no entanto, desafios a serem superados. Um dos maiores desafios é acerca de populações deslocadas que não se enquadram na figura típica do refugiado.
Existem dois tipos de estratégias para a superação desses desafios: a efetivação dos direitos humanos e "ações que buscam aumentar o rol de pessoas protegidas pelo Direito Internacional dos Refugiados" (JUBILUT, 2007). Com relação a última, destaco duas: i) a inclusão dos deslocados internos e ii) a inclusão dos chamados "refugiados ambientais". 
No primeiro caso, a ONU cria a figura do representante do Secretário-Geral para Direitos Humanos dos deslocados internos por compreender que não se tratam de refugiados, tendo em vista a necessidade desse último grupo se encontrar fora de seu território nacional. 
Em um relatório de 1998, o representante do SG assim conceituou os deslocados internos:
"as pessoas ou grupos de pessoas que se viram forçadas ou obrigadas a escapar ou fugir de seu lar ou de seu lugar de residência habitual, especialmente em função ou para evitar os efeitos de um conflito armado, de situações de violência generalizada, de violações de direitos humanos ou de catástrofes naturais ou provocadas pelo ser humano e que não tenham cruzado uma fronteira estatal internacionalmente reconhecida." 
Os conceitos de deslocados internos e de refugiados são muito semelhantes, somente se distinguem por que enquanto os primeiros não cruzaram uma fronteira nacional, os segundos realizaram tal feito. 
O ACNUR criou quatro requisitos para sua ação com relação aos deslocados internos: 1) deve haver consenso do Estado no qual eles se encontram, 2) deve existir uma solicitação da ONU, 3) o acesso às populações deve ser livre, 4) a opção por buscar refúgio em outro Estado deve continuar existindo (ACNUR, 2007). 
Ao analisarmos o ponto 1, verificamos que para que a atuação do ACNUR aos deslocados internos ocorra é necessária a anuência do Estado. Difícil crer que um Estado soberano reconheça, mesmo que implicitamente, que estão ocorrendo violações generalizadas de direitos humanos em seu território. A soberania estatal ainda é um instituto que possibilita poucas relativizações. 
Apesar desse problema, o tema dos deslocados internos possibilitou a inclusão de outra categoria de deslocados forçados: os "refugiados ambientais". Conforme o relatório de 1998 citado anteriormente, uma das causas do deslocamento forçado era em decorrência de "catástrofes naturais ou provocadas pelo ser humano".
"Refugiados ambientais" são "as pessoas que fugiram de suas casas por causa de mudanças ambientais que tornaram suas vidas ameaçadas ou insustentáveis" (JUBILUT,2007). 
Essas pessoas não obtêm a proteção concedida aos refugiados, pois não se enquadram em nenhuma das hipóteses do refúgio. A preocupação é crescente, tendo em vista o grande número de desastres naturais ocorridos nos últimos anos. 
Apesar da existência de diversos institutos jurídicos internacionais e nacionais, a proteção aos refugiados está longe de ser completa. Existem muitos casos em que grupos populacionais que se vêem obrigados a migrar não encontram a proteção oferecida aos refugiados por falta de enquadramento na definição legal do que é considerado refugiado. 
Cabe a ONU e aos Estados-membros reverem suas definições de refugiado e, mais importante, se esse novo rol de pessoas for incluído no mandato do ACNUR, cabe à Organização das Nações Unidas dotar sua agência para refugiados de capitais humanos e financeiros para realizar essa nova missão.
Referências Bibliográficas
JUBILUT, Liliana Lyra. O Direito Internacional dos Refugiados e sua aplicação no ordenamento jurídico brasileiro. Editora Método: São Paulo, 2007.
ACNUR. The Protection of Internally Displaced Persons and the Role of UNHCR. UN Press, 2007.
Gustavo da Frota Simões é Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional – PNPD na Diretoria de Estudos, Relações Econômicas e Políticas Internacionais – DINTE do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea e professor do Centro Universitário do Distrito Federal – UDF e do Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais – IBMEC ([email protected]).