Os cidadãos e a UE em perspectiva: um desafio possível In Europa. Novas Fronteiras. Revista do Centro Jacques Delors Nº 31 Janeiro/Dezembro, 2015

Os cidadãos e a UE em perspectiva: um desafio possível? Ricardo Taveira Rodrigues Sofia Serra da Silva Introdução A adesão de Portugal às Comunidades Europeias, em 1986, representou o culminar de uma década de intensas mudanças: logo após a viragem democrática e a descolonização, a Europa assumiu-se como o eixo prioritário da renovada política externa nacional (Telo, 2008). A adesão – e o novo estatuto de Estado-Membro (EM) - representou o ancorar do novo regime às normas governativas de tradição Ocidental, assegurando a afirmação da democracia parlamentar (Sousa, 2000; Lobo, 2013). Mais do que isso significou a conquista de novos direitos de cidadania que, actualmente, se prolongam em três esferas: a esfera nacional, que se subdivide entre o país de origem e os restantes 27 EM, onde dispomos dos mesmos direitos políticos; e a esfera supranacional, que nos garante direitos num plano superior ao das esferas nacionais, traduzidos na livre circulação de mercadorias, pessoas, capitais e o livre direito de estabelecimento e prestação de serviços. Consequentemente, a adesão de Portugal à União Europeia materializou uma cidadania democrática, mas igualitária e mais inclusiva. Se a transição para a democracia nos trouxe novos direitos políticos , a europeização – entendida enquanto adesão plena à Europa - ofereceu a consolidação da cidadania, sobretudo de um ponto de vista social, de género e político (Lobo, 2013) Em segundo lugar, ao nível económico e financeiro, os benefícios económicos decorrentes da integração funcionaram como alavanca do desenvolvimento, traduzindo-se, entre outros, na redução da taxa de inflação para níveis históricos e na melhoria das condições de vida dos portugueses, em particular no que diz respeito à saúde e ao acesso à educação (Sousa, 2000). Centrais, neste movimento de convergência com os níveis de vida continentais, foram os fundos estruturais, fazendo dos anos 90 uma década de aspirações materiais sem precedentes na história portuguesa do século XX,

oferecendo aos cidadãos portugueses crescentes certeza e optimismo quanto à participação no projecto de construção europeia. Contudo, nos últimos anos, em particular com o dealbar dos anos 2010, essa tendência de optimismo e certeza parece estar em mudança, conduzindo a um novo paradigma na interpretação das consequências da integração europeia para Portugal. Na Europa, a tendência aparenta ser a mesma - é quase consensual que os desafios internos que a União Europeia hoje enfrenta, em última instância, podem colocar em risco a legitimidade e longevidade do próprio projecto europeu. Esses desafios internos são moldados pelo crescente e cada vez mais notório afastamento dos cidadãos europeus face à integração e às suas instituições políticas – distanciamento esse que se verifica ao nível da participação política, confiança e satisfação, sentimento de pertença e identidade europeia. Com base nestas três dimensões analíticas iremos avaliar diversos indicadores empíricos que nos oferecerão a possibilidade de compreender se os cidadãos europeus, e em particular os portugueses, apresentam, ou não, sintomas graves de fraco engajamento face à integração europeia e de afastamento das instituições europeias. Recorrendo aos dados longitudinais e comparativos do Eurobarómetro – que colocam algumas limitações à longevidade da análise - examinaremos as atitudes e comportamentos dos cidadãos portugueses e europeus (EU-28) entre 1986 e a actualidade O tema da proximidade cidadãos – instituições europeias tem sido amplamente estudado nos últimos anos, todavia, os recentes acontecimentos económicos e políticos, nacionais e europeus, colocaram novas condicionantes à interpretação desse fenómeno - a crise das dívidas soberanas descortinou uma série de fragilidades do processo de integração, que exigem uma reinterpretação das relação dos cidadãos com o edifício institucional da UE (Blyth, 2012). A crise e a austeridade - e as suas consequências - colocaram, sem precedentes, em causa a legitimidade da União Europeia através de diversas formas: a erosão da legitimidade por via da percepção popular sobre a violação dos procedimentos democráticos - legitimidade de input - e/ou sobre os resultados menos bons das políticas - legitimidade de output; a percepção

pública de um diktat por parte da UE - e do FMI - a respeito das políticas de austeridade; e uma crescente fragmentação entre EM da União, corroborada pela tensão que se começou a tornar habitual na antecâmara das reuniões do Conselho Europeu (Freire, Teperoglou e Moury, 2015). Apesar dos efeitos nefastos que a crise e a austeridade aparentam acarretar, levaremos em conta que já antes da ruptura económica em Portugal, o país era considerado um dos casos mais extremos de fraca politização dos temas europeus, excepção feita aos partidos mais próximos dos extremos do espectro ideológico esquerda-direita (Lobo e Magalhães, 2011). Partindo dos pressupostos em cima enunciados, nas páginas seguintes, fazemos tenção oferecer novas pistas para uma interpretação da relação entre os cidadãos – em particular os cidadãos portugueses – e a UE e responder à questão: ao fim de 30 anos de integração, o paradigma que enforma essa relação tem-se mantido uniforme ou os recentes acontecimentos provocaram uma redefinição do mesmo? 1. Apoio difuso e específico: Pertença à União Europeia Esta dimensão de análise procura demonstrar através de dois indicadores qual o apoio dos portugueses e europeus - em termos médios face à pertença à União Europeia. Utilizando a classificação de David Easton, (1975) que distingue os apoios aos sistemas políticos entre difuso e específico - os quais, através das suas manifestações concretas, tendem a corresponder a diferentes objectos de apoio ao regime político – procuraremos interpretar estes indicadores. O apoio difuso (ou a falta dele) é direccionado para os aspectos fundamentais do sistema político, como a ordem constitucional e as instituições políticas em abstracto. O apoio específico é dirigido aos titulares (as autoridades políticas) e encontra-se intimamente relacionado a questões como o desempenho e os resultados, neste caso aplicado ao desempenho e resultados da União Europeia, enquanto sistema político. Começando primeiro pelo apoio difuso, medido aqui pelo sentimento de pertença à União Europeia dos portugueses e dos europeus, em geral, foi

perguntado se a pertença do seu país à União Europeia é “uma coisa boa, uma coisa má, ou nem uma coisa nem outra”. Figura nº 1: Pertença à UE como uma "coisa boa" valores médios para Portugal e para a UE (1986-2013)

Pertença à UE como uma "coisa boa" valores médios para Portugal e para a UE (1986-2013) % 80 75 70 65 60 55

Portugal

50

EU

45 40 35 30 19861988199119931995199719992001200320052007200920112013 Fonte: Dados do Euraborómetro

A figura 1 mostra as respostas positivas (“a pertença é uma coisa boa”) dos cidadãos portugueses em comparação com a média europeia, entre 1986 e 2013. Apesar das variações ao longo do tempo, observa-se que antes da eclosão da crise económica e financeira, existia um consenso esmagador em Portugal e na europa (embora, menor) de que a pertença era algo de bom. No entanto, e após atingir um máximo de 79% em 1991, a proporção de resposta positivas caiu para 46% em 1995. O que acompanha a tendência geral da europa, embora o declínio não seja tão acentuado. Esta foi a primeira vez que a percentagem de respostas positivas foi inferior à média europeia. E deve-se a Maastricht, pois segundo Pedro Magalhães (2012) o Tratado produz um duplo efeito: por um lado, um efeito de curto-prazo, de abrupta diminuição do saldo positivo a favor da integração como se observa em 1995; e por outro lado, um efeito de longo-prazo, a através do qual, a partir de Maastricht, os saldos positivos passam a diminuir a um grande ritmo. A partir deste macro, tanto em Portugal como na União Europeia há uma subida da percepção positiva até 2006, decorrente sobretudo do impacto da reallização da União Monetária (Magalhães, 2012). Mas de seguida, em 2007, observa-se um declínio na Europa e Portugal, e um declínio ainda maior em

Portugal em 2013, onde apenas 34% dos portugueses consideram que a pertença é uma coisa boa. Esta é percentagem mais baixa alguma vez registada em Portugal. Na União Europeia em 2011, regista-se a média mais baixa de sempre, com 47% dos europeus, em média, a considerar que a pertença à UE é uma coisa boa. Por outras palavras, exceptuando o “empurrão” temporário trazido pela União Monetária, o apoio instrumental à integração por parte da opinião pública portuguesa vem diminuindo constantemente. Esta questão é particularmente importante porque mede uma esfera de acção afectiva, enquanto a próxima questão mede uma esfera de acção utilitária, na medida em que se prende com a percepção de benefícios utilitários que advêm da integração europeia. Esta esfera afectiva encaixa na categoria de apoio difuso, oposto ao apoio específico. O apoio difuso tende a ser mais duradouro e estável, providenciando assim legitimação às instituições políticas e é resiliente em tempos de más performances económicas e/ou políticas (Di Mauro e Fraile, 2011). Isso é verdade para a Europa como um todo - se bem que a média agregada dos valores europeus poderá ocultar uma realidade diferente - no qual se observa essa resiliência. Mas no caso português, os cidadãos demonstram, a partir de 2009, que a crise económica e financeira afectou o seu apoio difuso ao projecto europeu, o que acrescenta desafios a ter em conta futuramente. Se até 2006 era consensual nas análises existentes sobre as atitudes dos portuguese em relação ao processo de integração europeia que o apoio permanecia elevado - vindo a diminuir lentamente em particular desde Maastricht (Bacalhau, 1994) os dados actuais mostram-se claramente uma descida abrupta a partir de 2007 do apoio difuso dos portugueses ao projecto europeu. O segundo indicador aqui presente remete explicitamente para um raciocínio de custo-beneficio sobre os efeitos integração, medindo assim o apoio específico dos cidadãos ao projecto europeu. Em contrapartida ao apoio difuso, o apoio específico depende de percepções e avaliações de desempenho e do resultado das políticas.

Figura nº 2: Benefícios da pertença de Portugal à UE e comparação com a UE em valores médios (19862013)

Benefícios da pertença de Portugal à UE e comparação com a UE em valores médios (1986-2013) 90 80 70 Portugal

60

EU 50 40 30 1986 1988 1991 1993 1995 1997 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 Fonte: Dados do Euraborómetro

Assim, tende a estar em sincronia com o fluxo e refluxo político e é propenso a flutuações de curto prazo. Na figura 2 estão apresentados os valores de quem considera que o seu país beneficiou com a entrada na EU. Em Portugal encontra-se um consenso esmagador de que o país beneficiou com a pertença à UE. É todavia necessário ter em conta que diferentes trabalhos confirmam que o consenso português é baseado numa visão redutora e instrumental dos benefícios desta pertença para o país (Lobo, 1997; Magalhães, 2012). Desta forma, a tendência europeísta aparece mais ligada a uma visão utilitarista do que a um eventual empenhamento profundo na União Europeia. A crise financeira e económica e a imagem da União Europeia associada à mesma, cria uma nova tendência que se observa sobretudo a partir de 2009, que se reflecte nas atitudes dos cidadãos e, logo, a percentagem daqueles que consideram que Portugal beneficiou da pertença à UE caiu para 34% em 2013. Pela primeira vez desde a adesão do país à CEE/UE, esta percentagem é mais baixa que em 1986, ano da adesão de Portugal à CEE. Também na Europa, os valores médios desceram desde 2009, mas subiram ligeiramente em 2011 para 2013, distanciando-se bastante dos

resultados portugueses, mantendo-se aqui a mesma tendência encontrada anteriormente: regra geral, nos últimos anos, os europeus possuem uma visão mais positiva da pertença à União Europeia do que os portugueses.

2. Apoio difuso e específico: Confiança Aproveitando mais uma vez dicotomia sugerida por David Easton entre apoio difuso e específico, e seguindo vários cientistas políticos, em particular Chierici (2005) procura-se a analisar a diferença entre o apoio difuso e especifico à União Europeia, agora no que diz respeito à confiança dos cidadãos às instituições politicas europeias (apoio específico) e à confiança dos cidadãos no funcionamento da democracia na UE (apoio difuso). Figura nº3: Confiança nas instituições Europeias em Portugal (1995-2013)

Confiança nas instituições Europeias em Portugal (1995-2013) % 70 60 50 40 30 20 1995

1997

1999

2001

2003

2005

Confiança Parlamento Europeu

2007

2009

2011

2012

2013

Confiança na EU

Confiança na Comissão Europeia Fonte: Dados do Euraborómetro

As figuras 3 e 4 introduzem um indicador, na categoria do apoio específico, que nos permite compreender a relação dos cidadãos com a UE no seu todo e, em particular, com duas instituições de cariz distinto: a Comissão Europeia, órgão executivo, e o Parlamento Europeu, um dos braços do poder legislativo na UE – a par com o Conselho de Ministros – e a única instituição escrutinada eleitoralmente.

A figura 3 oferece-nos dados para interpretar o caso português no período 1995-2013. Uma primeira observação leva-nos à conclusão de que as variações nos níveis de confiança, tanto para o PE quanto para a Comissão, tendem a seguir a mesma tendência – ainda que assumindo valores distintos, a variação da confiança em ambas as instituições tende a seguir os mesmos padrões, isto é, o aumento/diminuição da confiança numa das instituições é, normalmente, acompanhado pelo aumento/diminuição da confiança na outra e vice-versa. Em Portugal, os valores máximos da confiança tanto no PE como na Comissão registaram-se em 1999 e, para UE como um todo, em 2003. Os valores mínimos de confiança nas instituições enunciadas verificaram-se em 1995 e a confiança na UE desceu a níveis mínimos em 2013. Podemos deduzir que estes valores em 2013 resultem da crise económica vivida em Portugal desde 2011 1 , na medida em que a União Europeia, pela acção directa da Comissão, em cooperação com o Banco Central Europeu e o Fundo Mundial Internacional, desempenhou uma acção que, na interpretação do cidadão comum, foi decisiva na agenda que viria a ser materializada sob a forma do Memorando de entendimento entre o Governo português e as instituições mencionadas. Relativamente aos valores médios europeus disponíveis na figura 4 para o período Abril de 1999 – Agosto 2014 -, verifica-se que a confiança no PE e Comissão registou valores máximos em Outubro de 2004 e mínimos em Junho de 2014 – tal como no caso português, regista-se uma convergência nos valores máximos e mínimos tanto na confiança no PE como na Comissão. Os valores médios europeus para a confiança, no período de referência, atingiram valores máximos em Maio de 2007 e mínimos no período entre Maio de 2013 e Junho de 2014. A comparação entre os dados das figuras 3 e 4, permite-nos aferir que Portugal tende a convergir comos valores médios europeus. Mais que isso, importa reter que tanto no caso português como no caso da UE a variação dos valores para a confiança no PE e na Comissão segue a mesma tendência. 1

Veja-se a correlação entre performance económica e confiança nas instituições da UE, sugerida por Di

Mauro e Fraile (2011 p.3) – “Moreover, the perceived economic downturn affects also the level of trust on EU institutions”

Figura nº 4: Confiança nas instituições Europeias, valores médios europeus – UE (1999-2013)

Confiança nas instituições Europeias, valores médios europeus na União Europeia (1999-2013) % 60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% 25%

abr-99 nov-99 jun-00 jan-01 ago-01 mar-02 out-02 mai-03 dez-03 jul-04 fev-05 set-05 abr-06 nov-06 jun-07 jan-08 ago-08 mar-09 out-09 mai-10 dez-10 jul-11 fev-12 set-12 abr-13 nov-13 jun-14

20%

Confiança na Comissão Europeia

Confiança no Parlamento Europeu

Confiança na União Europeia Fonte: Dados do Euraborómetro

Em ambos os casos, os valores máximos e mínimos para as duas instituições registaram-se na mesma data. Isto sugere-nos que para os cidadãos não existe uma distinção clara entre as prerrogativas e a missão de ambas as instituições e, portanto, é notória uma dificuldade em compreender o funcionamento do sistema político da UE e em responsabilizar de modo distinto instituições com pesos distintos (Magnette, 2001). Verificando-se esta dificuldade em distinguir o funcionamento de instituições diferentes – e olhando para a evolução dos valores da confiança no caso português – somos levados a crer que os cidadãos fazem a sua avaliação sobre o funcionamento da UE e das instituições com base na avaliação que fazem das instituições nacionais e, em particular, de acordo com a satisfação ou insatisfação com a vida política nacional. Veja-se, para o caso português, a queda acentuada que se verificou a partir de 2009 e que se acentuou – nos casos do PE e da Comissão – imediatamente após o pedido de resgate concretizado pelo executivo português em 2011 em parceria com organizações europeias e internacionais. De acordo com estes factos, parece-nos plausível sublinhar, mais uma vez, que a relação cidadãos – instituições europeias está dependente de um cálculo

racional, cuja variação assenta fundamentalmente nos resultados materiais imediatos que o sistema político proporciona aos seus cidadãos, em detrimento de um imenso vazio que impede o surgimento de um verdadeiro apoio reconhecedor da legitimidade da ordem institucional vigente e da sua forma. A figura 5 indica-nos os valores para a satisfação com o funcionamento da democracia na UE no período Junho de 1994 a Agosto de 2009, para os caso Português e da UE. A satisfação dos cidadãos com o funcionamento da democracia, enquanto indicador na categoria do apoio difuso, pode ser directamente relacionada com a avaliação que os mesmos fazem do funcionamento das instituições (Norris, 1999), com os benefícios económicos da integração (Di Mauro e Fraile, 2011) ou com o conhecimento de causa acerca do real funcionamento da UE (Janssen, 1991). Olhando os valores para o caso português, verificamos que a percentagem de nada ou pouco satisfeitos com o funcionamento da democracia na UE atingiu valores mínimos em Novembro de 2003 – estes valores convergem com os valores mínimos registados no caso da UE. É um dado particularmente curioso, na medida em que – como indicado na figura 4 – 2003 foi o ano em que, em Portugal, se registou uma maior confiança no funcionamento da UE como um todo e, consequentemente, permite-nos corroborar a ideia que sugere a relação entre a avaliação ao funcionamento das instituições e a satisfação com a democracia (Norris, 1999). Quanto aos valores máximos no caso português, verificaram-se logo a seguir, em Abril de 2004, sendo de imediato sucedidos por uma queda acentuada e convergência com os valores médios para UE – em Junho de 2005. O ano de 2004 foi ano de eleições para o PE – eleições que, habitualmente, reflectem o desencantamento dos eleitores com o impacto que o seu voto pode ter no rumo da integração (Schmitt, 2005) – e antecedeu a adopção, pelo Conselho Europeu, do projecto de Tratado para uma Constituição Europeia – as discussões acentuadas que então tiveram lugar acerca do impacto que este novo Tratado teria para a soberania das instituições nacionais poderão ter causado uma profunda suspeição, em particular entre os que estão desprovidos de um conhecimento profundo sobre o real funcionamento da UE (Janssen, 1991).

Figura nº 5: Satisfação com a forma como a democracia funciona na União Europeu (1994 -2009) - % de Nada ou pouco satisfeito

Satisfação com a forma como a democracia funciona na União Europeia (1994 -2009) % de Nada ou Pouco satisfeito

jun-94 jan-95 ago-95 mar-96 out-96 mai-97 dez-97 jul-98 fev-99 set-99 abr-00 nov-00 jun-01 jan-02 ago-02 mar-03 out-03 mai-04 dez-04 jul-05 fev-06 set-06 abr-07 nov-07 jun-08 jan-09 ago-09

55% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5%

EU

Portugal

Fonte: Dados do Euraborómetro

Para além disso, com a instabilidade vivida após a saída de Durão Barroso para a liderança da Comissão Europeia e consequente fracasso do seu sucessor Pedro Santana Lopes, cujo governo foi dissolvido pelo Presidente Jorge Sampaio em final de Novembro desse ano, 2004 foi um ano agitado para política nacional, o que, provavelmente, terá abalado a confiança dos portugueses no funcionamento das instituições nacionais, com reflexos óbvios na confiança nas instituições da UE. Durante a segunda metade dos anos 2000 – de Junho de 2005 em diante – os valores mantiveram-se relativamente estáveis, acompanhados de uma subida muito ligeira, em discordância com o verificado na UE. Infelizmente, o Eurobarómetro não dispõe de dados, para este indicador, no período pós2009 – tal permitir-nos-ia relacionar a insatisfação com o funcionamento da democracia na UE com a percepção dos benefícios económicos decorrentes da integração durante os anos em que Portugal esteve sujeito ao programa de assistência da troika e obter um melhor esclarecimento quanto à relação entre os benefícios materiais imediatos decorrentes da integração e a satisfação com o funcionamento da democracia.

3. Cidadania: Identidade e Participação Uma forma de analisar o apoio dos cidadãos à União Europeia é medida pelo sentimento de identidade. Segundo Rousseau (1972), na teoria do contrato social, sem identidade não poderá haver uma ligação legítima, duradoura e verdadeira a uma entidade política. A teoria diz-nos que cada vez que uma comunidade política é criada a legitimidade do contrato que a une aos cidadãos requere a criação de uma nova identidade política. A importância do estudo da identidade política europeia está espelhada na quantidade e diversidade de estudos existentes sobre a temática. Carey (2002) sugere que, uma vez que a integração transfere soberania entre instituições, a integração tende a ser particularmente rejeitada pelos indivíduos cujos sentimentos de identidade política se dirigem exclusivamente para o Estado-Nação, rejeitando a pertença simultânea a uma comunidade política multinacional. No mesmo sentido, McLaren (2002) sugere que estes indivíduos são também aqueles que são mais susceptíveis de sentir a integração europeia como um factor de ameaça à - e de perda da - identidade nacional, o que os levará a exibir menores níveis de apoio à integração. Figura nº 6: Identidade dos cidadãos portugueses (1992- 2014)

Portugal - No futuro próximo vê-se como? 60% 50% 40% 30% 20% 10%

abr-92 fev-93 dez-93 out-94 ago-95 jun-96 abr-97 fev-98 dez-98 out-99 ago-00 jun-01 abr-02 fev-03 dez-03 out-04 ago-05 jun-06 abr-07 fev-08 dez-08 out-09 ago-10 jun-11 abr-12 fev-13 dez-13 out-14

0%

Somente Português

Português (1º) e Europeu (2º)

Europeu (1º) e Português (2º)

Somente Europeu

Fonte: Dados do Euraborómetro

Os portugueses, quando questionados como se vêm no futuro, têm mostrado, em grande parte, que se sentem somente portugueses, mas há uma

outra grande parte dos inquiridos que se sentem portugueses e europeus. Aliàs, em certos momentos desde 1992, a percentagem de cidadãos que sentem tanto portugueses como europeus ultrapassou aqueles que dizem sentir apenas uma identidade nacional. Os dados mais recentes, de 2013 e 2014, indicam que 5 em cada 10 portugueses se consideram português e europeu. É de notar ainda os valores residuais dos portugueses que se consideram apenas europeus ou europeus e portugueses e a fraca oscilação ao longo do tempo. Na União Europeia, os valores oscilam mais ao longo do tempo, contudo o padrão é bastante idêntico: a população europeia esta dividida entre os que apenas possuem uma identidade nacional, ou seja que rejeitam a pertença simultânea a uma comunidade política multinacional e aqueles que possuem uma identidade nacional, sendo esta a principal, e uma identidade europeia, ou seja, que aceitam a pertença simultânea a uma comunidade multinacional, mas valorizando em primeiro a sua identidade nacional. Figura nº 7: Identidade dos cidadãos europeus (1992- 2014)

União Europeia - No futuro próximo vê-se como? 60% 50% 40% 30% 20% 10%

abr-92 fev-93 dez-93 out-94 ago-95 jun-96 abr-97 fev-98 dez-98 out-99 ago-00 jun-01 abr-02 fev-03 dez-03 out-04 ago-05 jun-06 abr-07 fev-08 dez-08 out-09 ago-10 jun-11 abr-12 fev-13 dez-13 out-14

0%

Somente Nacional

Nacional (1º) e Europeu (2º)

Europeu (1º) e Nacional (2º)

Somente Europeu

Fonte: Dados do Euraborómetro

Como é possível observar, metade dos portugueses e dos europeus apenas se vê no futuro com uma identidade nacional o que acarreta um grande desafio para o futuro da comunidade europeia, na medida em que este

fenómeno não é exclusivo de Portugal, nem refém da crise económica e financeira. Embora tenha sido feito um esforço desde a construção do projecto europeu em criar uma identidade europeia comum entre europeus tão diferentes entre si, pela partilha de símbolos (bandeira europeia), pela introdução de uma moeda única (euro), pelos benefícios práticos (passaporte, liberdade de mobilidade) e pela partilha de valores comuns (paz, democracia, justiça social), a construção de uma identidade europeia que suporte o projecto europeu é desafiada diariamente por factores culturais, económicos, políticos e ainda associados directamente aos fluxos migratórios. Os dados mostram claramente que há um grande desafio identitário a ser travado na Europa, sendo que a tensão vividas nos últimos anos, como resultado dos programas de resgate aplicados em alguns países, atesta essa noção de que a ideia de comunidade europeia não passa disso mesmo – de uma ideia longe de estar materializada. Por fim, debruçar-nos-emos na leitura dos resultados da participação eleitoral que, de entre os indicadores escolhidos, assume-se como o mais representativo da relação dos cidadãos europeus com uma das instituições – o Parlamento Europeu – e como um dos mais objectivos, de entre aqueles que dão forma ao exercício de uma cidadania europeia. Tendencialmente encaradas pelos eleitores como actos de segunda ordem (Schmitt, 2005) as eleições europeias têm registado, constantemente desde 1979, ano em que se realizou a primeira consulta popular, uma diminuição da participação eleitoral, como se pode aferir pela leitura da figura 8. Portugal não foge a esta tendência e no último plebiscito, em 2014, a participação rondou os 34%, ou seja, cerca de 8 pontos percentuais abaixo da média da União Europeia e cerca de 3 pontos abaixa da participação registada em território nacional em 2009. As justificações para este divórcio entre cidadãos e o projecto de integração europeia concentram-se, habitualmente, em torno de 3 argumentos base: o de que o PE está muito distante, quer pela sua localização geográfica, quer pela complexidade dos seus procedimentos; o de que essa câmara é encarada como uma assembleia de segunda ordem em relação ao Conselho; e o de que os assuntos sob influência do PE têm pouca saliência junto dos

votantes (Moravcsik, 2002). A constante expansão dos poderes do PE nas várias revisões dos tratados, especialmente desde o Acto Único Europeu, é inversamente proporcional à evolução da taxa de participação nas eleições europeias – sempre a descer -, consumando uma não correspondência da afluência às urnas com a crescente capacidade do PE para influenciar o output. Figura nº 7: Participação eleitoral nas eleições europeias (1979-2014)

Participação eleitoral nas eleições europeus (19792014) 80% 60% União Europeia

40%

Portugal

20% 0% 1979 1984 1987 1989 1994 1999 2004 2009 2014 Fonte: Dados do CNE

A baixa participação eleitoral em 2014, no caso português, não deixou de ser surpreendente. O período conturbado que antecedeu esse acto eleitoral teve o condão de colocar, a título diário, a Europa no centro da agenda política portuguesa. A Europa esteve em todo o lado: nas declarações do Primeiroministro e restantes governantes sobre as negociações com a Troika; nas críticas enfatizadas pelo Parlamento Europeu (PE) à legitimidade dos programas de ajustamento2; ou nas palavras simpáticas da Chanceler Merkel para com a tímida recuperação portuguesa3. Trinta anos depois da adesão ao projecto das Comunidades europeias, podemos afirmar com toda a segurança que, finalmente, se respira Europa em Portugal – incontestavelmente, esse é um dos méritos da propalada crise. Mas apesar disso, Portugal registou um saldo negativo face a 2009, apresentando os valores de participação mais baixos desde a adesão. A baixa participação nas eleições europeias de 2014 assume contornos ainda mais particulares se comparada com os resultados da participação num país que também foi alvo de um turbulento programa de ajustamento – a Grécia. Como nos mostra a figura 8, a Grécia foi o país onde 2 3

Veiculado pela imprensa portuguesa, ver http://goo.gl/2wMI11 (consultado em 10 de Abril de 2015). Veiculado pela imprensa portuguesa, ver http://goo.gl/RbdSVE (consultado em 10 de Abril de 2015).

se registou o segundo maior aumento na participação eleitoral face a 2009, sendo que a vontade dos eleitores gregos em se fazerem ouvir na única instituição da UE directamente responsável perante os eleitores terá sido decisiva para esse resultado, totalmente contrário à tendência registada nos anteriores actos eleitorais. A quase constante diminuição da participação eleitoral nas eleições europeias deverá sinalizar aos decisores políticos que o reforço dos poderes do PE não está a resultar como desejado. Mais que isso, e de uma perspectiva um pouco mais radical, poderemos até concluir que o aprofundar do peso do PE em paralelo com uma diminuição da participação eleitoral só resultará no aprofundar do défice democrático na UE, na medida em que a maioria no PE estará desprovida de um real mandato para legitimar a sua direcção política (Maduro, 2009). Todavia, na história recente da integração, a alteração aos poderes do PE, com maior saliência junto dos eleitores, consumou-se com as eleições de 2014 e, portanto, será precipitado interpretar o impacto que essas mudanças poderão ter com base num só acto eleitoral. O Tratado de Lisboa introduziu uma novidade, consagrada no número 7 do Artigo 17º do Tratado da União Europeia (TUE), que estipula que agora o Conselho Europeu deverá propor ao PE o candidato à presidência da Comissão Europeia levando em conta os resultados das eleições europeias. A isto acrescenta-se o facto de o número 1 do Artigo 14º do mesmo Tratado prever que ao PE "(…) compete-lhe eleger o Presidente da Comissão". A interpretação feita pelo PE a estas disposições levou a que a maioria dos grupos políticos que nele têm assento decidissem avançar com candidatos ao posto de Presidente da Comissão antes da realização das eleições, numa tentativa de vincular o resultado das mesmas com a personalidade a ser posteriormente escolhida. Esta nova prática parece corresponder ao desafio de atribuir um cariz mais pessoal às diferentes propostas políticas no panorama comunitário: um rosto, um programa político, um executivo. Neste sentido, é expectável que futuras eleições europeias sejam marcadas por uma crescente disputa pela liderança do executivo, com a apresentação de programas eleitorais opostos e, eventualmente, capazes de cativar a atenção dos eleitores europeus. É de útil superioridade relembrar uma

lição da história que nos diz que nas democracias da Europa e dos EUA, a substituição das identidades locais por outras de índole nacional ocorreu mediante a realização de eleições e da competição partidária pelo controlo do poder (Lipset e Rokkan, 1967), o que sugere que o renovado impacto das eleições europeias na formação do executivo da UE, poderá ser um primeiro passo para a construção de uma verdadeira demos europeia. Figura nº 8: Diferenças na participação eleitoral na União Europeia entre 2014 e 2009

Diferenças na participação eleitoral na União Europeia entre 2014 e 2009 (%) Lituânia Grécia Suécia Roménia Alemanha frança Reino Unido Holanda Finlândia EUEuropean Union Aústria Polónia Bélgica Espanha Portugal Bulgária Dinamarca Eslovénia malta Luxemburgo Irlanda Eslováquia Hungria Estónia Itália República Checa Chipre Letónia

26,4 7,4 5,5 4,8 4,4 1,8 0,9 0,6 0,5 -0,4 -0,6 -0,7 -0,8 -1,1 -3,1 -3,2 -3,2 -3,8 -4,0 -5,2 -6,2 -6,6 -7,3 -7,4 -7,8 -10,0 -15,4 -23,5 -30

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30

Fonte: Dados do Euraborómetro

Notas finais Apesar das vantagens iniciais da adesão europeia e do apoio instrumental demonstrado, sobretudo nos anos 90, estamos perante um paradigma cada vez mais negativo na relação entre os portugueses e a União

Europeia. Um fenómeno que, como se pode observar, não é exclusivo de Portugal e que se agravou sobretudo com a crise, apesar do impacto da mesma ter sido o esperado – reforçou a ideia de que os cidadãos avaliam o projecto europeu em função de cálculos de natureza instrumental de curtoprazo. Neste sentido, é plausível afirmar que os portugueses estão cada vez mais afastados do projecto europeu e não confiam na União Europeia e nas suas diferentes instituições. E este é o grande desafio para Portugal e para a União Europeia: reforçar a cidadania europeia nos 28 Estados, em particular naqueles, como Portugal, evidenciam claramente os efeitos negativos da crise económica e financeira que experienciaram nos últimos anos. Da mesma forma que se tem falado muito, nos últimos anos, da crise das democracias, cujos sintomas são, por exemplo, a profunda desconfiança nas instituições governativas (Nye et al, 1997), o aumento generalizado da abstenção eleitoral (Mair, 2013), o crescimento da apatia, desafeição e descontentamento político e do sentimento de impotência face aos assuntos políticos (Gastil, 2000), poderemos no futuro falar de crise do projecto europeu se os sintomas apresentados neste ensaio - decréscimo do apoio especifico e difuso, da participação eleitoral nas eleições europeias e o pouca identidade europeia manifestada pelos cidadãos, em particular os portugueses -

não

forem devidamente “tratados”. Em particular, a interpretação que resultou da nossa análise à dimensão confiança sugere uma clara dificuldade dos cidadãos para distinguirem entre a missão das diferentes instituições e que, em última instância, se servem dos mesmos standards para avaliar a performance de organismos completamente distintos. Consequentemente, o reforço da cidadania europeia deverá passar, também, por uma resposta institucional adequada. O PE, enquanto instituição mandatada para responder directamente aos cidadãos, ainda não pode ser considerada como representante de uma verdadeira comunidade. É verdade que não é expectável que, de Riga a Lisboa e de Dublin a Atenas, se partilhem exactamente os mesmos anseios e expectativas. Não obstante, enquanto não brotarem assuntos fracturantes capazes de atravessar todo este território, o PE será sempre uma câmara desajustada da realidade e incapaz de assegurar uma representação efectiva.

A reforma do método de escolha do Presidente da Comissão Europeia, posto pela primeira vez em prática nas eleições de 2014, poderá funcionar como o clique capaz de promover a noção de comunidade e de atrair a atenção para assuntos fracturantes e comuns a todo o território. Neste seguimento, as eleições de 2019 assumem-se como um momento de resposta a um desafio hercúleo: dessas esperam-se sinais concretos acerca da possibilidade de sucesso desta reforma em particular. Note-se, ainda assim, que uma eventual diminuição da participação nessas eleições, deverá ser encarada como um forte sinal de que a forma de representação dos cidadãos é incapaz de oferecer a responsividade devida - e esse deve ser considerado como o maior desafio orientador de futuras reformas da UE. Referências Bacalhau, M. (1994). Atitudes, opiniões e comportamentos políticos dos portugueses: 1973-1993. Lisbon: edição de autor. Blyth, Mark. (2012). Austerity: The History of a Dangerous Idea. Oxford: Oxford University Press. Chierici, C.(2005). ‘Is there a European Public Opinion? Public support for the EuropeanUnion, theoretical concepts and empirical measurements’, paper presented at POLIS 2005, Paris. Easton, D. (1975): ‘A Re-Assessment of the Concept ofPolitical Support’, British Journal of Political Science, 5, pp. 435-57. Freire, A., Teperoglou, E. and Moury, C. (2014). Wakening the sleeping giant in Greece and Portugal? Elites’ and voters’ attitudes towards EU integration under harsh economic times. South European Society & Politics, vol. 19, no. 4, pp. 477-499. Gastil, J. (2000). By popular demand: revitalizing representative democracy through deliberative elections. Berkeley: Univ. California Press. Janssen, Joseph I. H. (1991). Post-materialism, cognitive mobilization and public support for European integration. British Journal of Political Science, 21, 443-468. Lipset, Seymour e Rokkan, Stein. (1967). Party Systems and voter alignments. New York: Free Press. Lobo, M. C., Magalhães, P. C. (2011). Room for Manoeuvre: Euroscepticism in the Portuguese Parties and Electorate 1976-2005. South European Society and Politics, Vol. 16, 1, 81-104

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