Os IRCT´s na Administração Pública

Módulo de Contratação e Negociação Social

Trabalho E Os IRCT´S na Administração Pública

Realizado por: Guilherme Moura, Marco Mendes, Pedro Moreira, Ricardo Spínola, Vasco Casimiro

Novembro 2016

1. Introdução O presente trabalho é resultado da participação no módulo de Contratação e Negociação Social, do 16.º Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública, tratando-se do segundo momento de avaliação previsto no módulo. O presente exercício tem como fulcro a análise dos Instrumentos de Regulamentação Coletiva de Trabalho (doravante IRCT) celebrados na Administração Pública (doravante A.P.) após 2009. O trabalho consistirá, num primeiro momento, na definição de IRCT e nas tipologias de que este instrumento se pode revestir. Num segundo momento, decorrerá a avaliação dos IRCT´s posteriores a 2009 e o seu impacto em número de trabalhadores da Administração Pública abrangidos e suas matérias. De seguida, apresenta-se a evolução ocorrida aos IRCT´s na Administração Pública, tendo em linha de conta a informação estatística disponível a este respeito. O grupo debruçar-se-á depois sobre a legislação introduzida entre 2008 e 2014 para compreender o seu reflexo nas Convenções Coletivas celebradas na Administração Pública. O exercício desembocará numa última análise sobre as perspetivas futuras da Negociação Coletiva na Administração Pública, no que diz respeito às matérias englobadas nos Instrumentos de Regulamentação Coletiva de Trabalho.

2. IRCT´s: A sua definição e tipologia Os IRCT’s na AP são convenções coletivas celebradas entre as Entidades Empregadores Públicas e as Associações Sindicais da A.P. A celebração destes acordos obedece a lógicas distintas em concordância com o âmbito da sua incidência, ou seja, quando celebrados no âmbito de Acordos Coletivos de Carreiras Gerais e nos Acordos Coletivos de Entidade Empregadora Pública estes são negociados entre responsáveis pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da A.P., o que superintenda no órgão ou serviço e o empregador público (à exceção da Administração Local) e as Confederações Sindicais/Associações Sindicais com assento na Comissão Permanente de Concertação Social (CPCS); ao passo que nos Acordos Coletivos de Carreiras Especiais, para além dos responsáveis das Finanças e A.P., são convocados os membros de governo com responsabilidade nas Carreiras Especiais em discussão e as Confederações Sindicais/Associações Sindicais com assento na CPCS. Os Instrumentos de Regulamentação Coletiva de Trabalho podem ser, de acordo com a Lei Geral dos Trabalhadores em Funções Públicas (Lei n.º35/2014, de 20 de junho, doravante LGTFP): Tabela: Tipos de IRCT’s na A.P. Negociais

  

Acordo coletivo de trabalho (Acordo Coletivo de Carreiras Gerais/Especiais; Acordo Coletivo de Empregador Público) Acordo de Adesão Arbitragem voluntária

Não Negociais



Decisão arbitral (Arbitragem Necessária)

1

As matérias passíveis de IRCT´s na A.P. estão consagradas no artigo 355.º da LGTFP (tabela n. º 1 em anexo), estando no artigo 350.º discriminadas as matérias enquadráveis na negociação coletiva para celebração de acordos. Este diploma legal, em sede dos mesmos artigos, delimita as matérias fora do alcance da negociação coletiva (vide tabela n. º 1 em anexo). Num próximo momento, passaremos à análise da evolução dos IRCT’s celebrados na A.P. após 2009.

3. Evolução dos IRCT´s celebrados na A.P após 2009 Apresenta-se de seguida a informação relativa ao tipo de acordos estabelecidos e publicados no período entre 2009 e 2016. Tabela: IRCT publicados entre 2009 e 20161 2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016(*)

Total

ACC

2

0

1

1

0

1

1

0

6

ACEP

0

12

10

4

8

156

329

277

796

AA

0

0

0

0

0

2

5

3

10

Total

2

12

11

5

8

159

334

280

812

Fonte: Relatório do I Encontro Ibérico da European Young Scholars´Section International Society for Labour and Social Security Law – 2016; Relatório anual sobre a evolução da negociação coletiva em 2015, Centro de Relações Laborais – Julho 2016; Diário de República Eletrónico; (*) dados até 28/3/2016 Legenda: ACC: Acordo Coletivo de Carreira, especial ou geral; ACEP: Acordo Coletivo de Empregador Público; AA: Acordo de Adesão

Verifica-se que, durante este período e de entre os vários tipos de acordos estabelecidos na Administração Pública, a maioria (798, ou seja 98%) dos IRCT’s publicados são ACEP. Os 6 ACC referem às carreiras gerais (2009) e especiais de médicos. Constata-se também que existem dois períodos distintos em termos de quantidade de instrumentos estabelecidos. O primeiro período compreendido entre 2009 e 2013, em que o número de IRCT’s publicados foi reduzido e um segundo período entre 2014 e 2016 que foi mais profícuo na sua publicação. A distinção entre os dois períodos pode ser observada na figura seguinte.

1

Verifica-se ainda arbitragem voluntária (fonte: DGAEP) 2

Figura: Evolução do número de IRCT’s publicados anualmente entre 2009 e 2016 (*) dados até 28/3/2016

Procede-se de seguida a uma análise do primeiro período referido (de 2009 a 2013).

O levantamento dos dados em termos do número de trabalhadores abrangidos é apresentado na tabela seguinte. Tabela: IRCT publicados entre 2009 e 2013: número de trabalhadores abrangidos Soma de N.º trabalhadores Ano Número de IRCT’s abrangidos (estimativa)

2009 2010 2011 2012 2013 Total

2 12 11 5 8 38

164020 5647 19756 719 6704 196846

Fonte: Diário da República Eletrónico - Estimativas dos números de trabalhadores indicadas nos IRCT’s publicados

Em termos de conteúdos dos IRCT’s, estes podem ser observados na lista anexa a este relatório que se sintetiza na tabela seguinte. Tabela: IRCT’s publicados entre 2009 e 2013: conteúdos Duração e Segurança Controlo da Organização organização higiene e assiduidade Ano Temporal do tempo de saúde no e de do Trabalho trabalho trabalho pontualidade 2009

1

2010

10

4

2011

10

1

2012

4

2013

8

1

7

Total

33

6

11

Outros 1

4 2

1

1

2

3

1

8

3 3

Constata-se que a maioria dos IRCT’s se referem à “Duração e organização do tempo de trabalho”, à “Organização Temporal do Trabalho” e “Controlo da assiduidade e de pontualidade” (39 IRCT’s), ou seja, estão associados aos “Regimes de duração e organização do tempo de trabalho” (segundo designação da alínea d) do n.º 1 do artigo 355.º da legislação atual - LGTFP)2. A “Segurança, higiene e saúde no trabalho” é contemplada em 11 IRCT’s3. Os restantes 3 referem-se a ACC especiais de médicos, contemplam direitos e deveres específicos (em 2 ACC) e referem-se a “Sistemas adaptados e específicos de avaliação do desempenho” (em 2 ACC).

Procede-se de seguida a uma análise do segundo período referido (de 2014 a 2016).

Segundo o “Relatório do I Encontro Ibérico da European Young Scholars´Section International Society for Labour and Social Security Law - 2016”, «a “explosão” de ACEP’s nos anos de 2014, 2015 e agora 2016 [772 IRCT’s] tem a ver com a manutenção do horário das 35 horas semanais» e sobretudo no âmbito da administração autárquica. Efetivamente, se se observar os IRCT’s por amostragem pode-se verificar que a temática das 35 horas semanais é quase sempre referida nos seguintes termos ou semelhantes: " O período normal de trabalho é de sete horas por dia e trinta e cinco horas por semana"; este tema é frequentemente abordado em conjugação com outras temáticas referentes a “regimes de duração e organização do tempo de trabalho”. No ano de 2014 e no início de 2015, a maioria dos acordos é celebrado por autarquias das regiões autónomas dos Açores e da Madeira, enquanto posteriormente por autarquias de todo o país.

Esta problemática é analisada em pormenor no ponto seguinte onde se procede ainda à análise do impacto da legislação na negociação dos acordos laborais na Administração Pública, nomeadamente após as alterações legislativas dos últimos anos.

4. O impacto da legislação, entre 2008 e 2014, na constituição dos IRCT´s Tendo como objeto de análise a evolução legislativa, no período entre o ano de 2008 e 2014, sobre a constituição de IRCT’s, importa referir primeiramente que foi a partir de legislação de 2004 que se admitiu a possibilidade de se celebrar convenções coletivas aplicáveis a contratos de trabalho envolvendo pessoas coletivas públicas, abrangendo, no entanto, apenas as relações laborais sujeitas a regime privado.

2

São exemplo das temáticas abordadas: Período de funcionamento e atendimento dos serviços; Período normal de trabalho e a sua organização (com referências à semana de 35 horas); Intervalo de descanso e descanso semanal; Modalidade de horário de trabalho; Trabalho extraordinário; Registo de assiduidade. 3 São exemplo das temáticas abordadas: Equipamento individual; Vestiários, lavabos e balneários; Eleição dos representantes dos trabalhadores para a segurança, higiene e saúde no trabalho. 4

É a partir do ano de 2008 que a legislação vem impor condições para que as convenções coletivas possam ser aplicadas às relações de emprego público, nomeadamente com a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (Regime de vínculos, carreiras e remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, mais conhecida por LVCR) e com a Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro (Regime do contrato de trabalho em funções públicas, doravante RCTFP). Foi com esta legislação que se tornou possível a celebração de instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho entre as associações sindicais e a A.P. Fruto das alterações legislativas em 2008, surgem em 2009 os primeiros acordos coletivos de trabalho celebrados entre a administração pública e associações sindicais, designadamente o ACT n.º 1/2009 - Acordo coletivo de carreiras gerais entre as entidades empregadoras públicas e a Frente Sindical da Administração Pública, e o ACT n.º 2/2009 Acordo coletivo da carreira especial médica entre as entidades empregadoras públicas e a Federação Nacional dos Médicos e o Sindicato Independente dos Médicos. Estes IRCT’s destacam, como nota relevante, a necessidade de regulamentar a maioria dos trabalhadores em funções públicas devido à revogação do Decreto-Lei n.º 259/98, de 18 de agosto, nomeadamente nas matérias relacionadas com a organização do tempo de trabalho. Durante a vigência do RCTFP, é publicada a Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, que alterou a duração do período normal de trabalho, dos trabalhadores em funções públicas, de 35 para 40 horas semanais. Este diploma legal estabeleceu a imperatividade das 40 horas semanais, com 8 horas diárias, com prevalência sobre os IRCT’s celebrados, tendo suscitado vários pedidos de fiscalização da constitucionalidade ao Tribunal Constitucional. Entre as várias decisões do Tribunal Constitucional, é publicado o Acórdão n.º 794/2013 que, embora não declare a inconstitucionalidade do aumento das 35 para 40 horas semanais, refere que o diploma legal apenas influencia os IRCT’s regulamentados anteriormente e que, para o futuro, poderão surgir novos IRCT’s que regulamentem alterações ao período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas desde que sejam mais favoráveis a esses trabalhadores. Este Acórdão do Tribunal Constitucional veio impulsionar a celebração de uma enorme quantidade de IRCT’s que visam a redução das 40 para as 35 horas semanais e ocorrem, sobretudo, em autarquias locais sob a forma de ACEP’s – Acordo coletivo de empregador público, como se viu no ponto anterior. A partir de 2014, os pedidos de publicação de ACEP’s crescem significativamente; no entanto, verifica-se que a DGAEP - Direção-Geral da Administração e do Emprego Público, entidade competente para depósito de acordos coletivos, não autoriza a sua entrada em vigor devido à falta de intervenção do membro do Governo responsável pela área de Finanças e Administração Pública e por entender que o RCTFP impõe a legitimidade da sua participação. Tendo em conta a controvérsia da matéria em causa, o Governo consultou o Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República (PGR) que defendeu a legitimidade conjunta de Governo e Autarquias Locais, e, posteriormente, faz um pedido de apreciação da constitucionalidade do mesmo. No entanto, o parecer favorável do Conselho Consultivo da PGR é homologado pelo Governo, já após a entrada em vigor da LGTFP.

5

A LGTFP não alterou as disposições legais relativamente à legitimidade para a celebração de IRCT’s por autarquias locais, contendo uma norma idêntica à legislação anterior. Contudo, no que respeita à tipologia dos IRCT’s e ao seu âmbito subjetivo de aplicação, a LGTFP introduziu alterações significativas e relevantes. No anterior RCTFP, estavam previstos os IRCT’s negociais (acordo coletivo de trabalho, acordo de adesão e decisão de arbitragem voluntária) e os não negociais (regulamento de extensão e decisão de arbitragem necessária) onde, por sua vez, os acordos coletivos de trabalho podiam ser acordos coletivos de carreira, aplicáveis a uma carreira ou a um conjunto de carreiras, independentemente dos serviços onde os trabalhadores exerciam funções, ou acordos coletivos de entidade empregadora pública, aplicáveis a uma entidade empregadora pública. No RCTFP, os acordos coletivos de trabalho abrangiam apenas os trabalhadores filiados nas associações sindicais que tivessem celebrado o respetivo IRCT (princípio da filiação) e existia a possibilidade do Governo, por via do regulamento de extensão (IRCT não negocial), alargar o âmbito de aplicação do acordo a trabalhadores não filiados. A publicação da LTFP, em 2014, veio introduzir um novo regime jurídico quanto à tipologia dos IRCT’s e também quanto à eficácia subjetiva dos acordos e ao seu âmbito pessoal de aplicação. Desde logo, a tipologia dos IRCT’s passou a designar-se por instrumentos convencionais, onde constam o acordo coletivo de trabalho (acordos coletivos de carreira e acordos coletivos de empregador público), o acordo de adesão e a decisão de arbitragem voluntária, e os instrumentos não convencionais onde surge apenas a decisão de arbitragem necessária, eliminando-se o regulamento de extensão e sendo revogados todos os regulamentos de extensão que tinham sido emitidos ao abrigo do RCTFP. Quanto à aplicação subjetiva, a LGTFP vem estabelecer novidades nos acordos coletivos de trabalho. Estes acordos continuam a ser aplicados em função da filiação, mas, no entanto, é criada uma nova figura que se traduz na aplicação dos acordos aos “restantes trabalhadores integrados em carreiras ou em funções no empregador público”, tendo os trabalhadores não filiados/sindicalizados a possibilidade de se oporem de acordo com um conjunto de requisitos. Constata-se que, com a entrada em vigor da LGTFP, é alterado o modelo de contratação coletiva na administração pública, podendo referir-se que as novidades introduzidas resultam numa cobertura das convenções coletivas muito significativa e quase abrangem a totalidade dos trabalhadores em funções públicas. Tendo em consideração estas mudanças significativas, e de forma a esclarecer a legitimidade das autarquias locais na celebração de IRCT’s, como anteriormente referido, o Acórdão 494/2015, publicado em 22 de outubro de 2015 pelo Tribunal Constitucional, veio declarar inconstitucional a legitimidade conjunta de Governo e Autarquias Locais para celebrar IRCT’s devido à violação do princípio da autonomia local, verificando-se que, após esta decisão, foram depositados e publicados 252 IRCT’s – quase tantos como aqueles que foram depositados e publicados durante todo o período de 2009 a outubro de 2015 (282 IRCT’s).

5. Considerações finais Conforme se constatou na análise apresentada, a utilização de IRCT’s na AP tem sido muito limitada se se retirar da observação os ACEP’s motivados pelo estabelecimento do período normal de trabalho de 35 horas. Para além desta 6

constatação, verifica-se que as matérias abordadas referem-se quase exclusivamente a “regimes de duração e organização do tempo de trabalho”, atualmente previstos na alínea d) do n.º 1 do artigo 355.º da LGTFP. Quanto ao tipo de instrumentos, todos são utilizados residualmente, ainda que os ACEP’s sejam mais celebrados dos que os restantes IRCT’s; realça-se a reduzida expressão dos ACC. Os IRCT’s surgem assim como um instrumento de uso residual e de âmbito reduzido na Lei e mais ainda na prática, passados oito anos da sua aplicação na A.P desde a entrada em vigor da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro. Concluise, portanto, e com alguma segurança, que esta ferramenta do direito coletivo do trabalho deveria ser reformada no sentido de se aumentar a sua utilidade pelo menos para níveis próximos do que se verifica no setor privado. Uma reforma passaria no mínimo por se alargar o seu âmbito de aplicação.

6. Bibliografia 

Diário da República Eletrónico



Relatório do I Encontro Ibérico da European Young Scholars´Section International Society for Labour and Social Security Law – 2016



Relatório anual sobre a evolução da negociação coletiva em 2015, Centro de Relações Laborais – julho 2016



Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro que a aprova o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas



Lei n.º 35/2014, de 20 de junho que aprova a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas

7

7. Anexos Tabela construída com base nos artigos números 350 e 355 da Lei N.º 35/2014 Âmbito de IRCT

Fora de Âmbito de IRCT

Âmbito da Negociação Coletiva

Suplementos remuneratórios

Contrariar norma legal imperativa

Constituição, modificação e extinção do vínculo de emprego público

Sistemas de recompensa do desempenho Sistemas adaptados e específicos de avaliação do desempenho

Dispor sobre a estrutura, atribuições e competências da Administração Pública Conferir eficácia retroativa a qualquer cláusula que não seja de natureza pecuniária.

Recrutamento e seleção Carreiras

Regimes de mobilidade

Ação social complementar Regimes de duração e organização do tempo de trabalho

Excluído da Negociação Estrutura, atribuições e competências da Administração Pública

Tempo de trabalho Férias, faltas e licenças

Remuneração e outras prestações pecuniárias, incluindo a alteração dos níveis remuneratórios e do montante pecuniário de cada nível remuneratório Formação e aperfeiçoamento profissional Segurança e saúde no trabalho Regime disciplinar Mobilidade Avaliação do desempenho Direitos coletivos Regime de proteção social convergente Ação social complementar

8

Tabela com os IRCT’s publicados no DR entre 2009 e 2013

Ano

N.º

Tipo

Entidade

2009

1

ACC - gerais

Várias

N.º trabalhadores abrangidos (estimativa)

Conteúdo

152750

Duração e organização do tempo de trabalho Carreira profissional e definição de funções. Admissão e período experimental. Direitos, deveres e garantias das partes. Prestação de trabalho. Segurança, higiene e saúde no trabalho

2009

2

ACC - especiais: médica

Várias

11270

2010

1

ACEEP

IGFSS

50

Duração e organização do tempo de trabalho

2010

2

ACEEP

IGP

50

Duração e Organização do Tempo de Trabalho. Organização Temporal do Trabalho.

2010 2010 2010 2010 2010

3 4 5 6 7

ACEEP ACEEP ACEEP ACEEP ACEEP

IRN Casa Pia de Lisboa SG MTSS ISS Mun. Oeiras

2010

8

ACEEP

ACSS

97

Duração e organização do tempo de trabalho. Controlo da assiduidade e de pontualidade.

2010

9

ACEEP

APA

60

Duração e organização do tempo de trabalho

2010

10

ACEEP

INSDRJ

90

Duração e organização do tempo de trabalho. Controlo de assiduidade e de pontualidade

2010

11

ACEEP

DGTC

200

Duração e organização do trabalho. Organização temporal do trabalho. Controlo da assiduidade e de pontualidade

2010

12

ACEEP

DGIEEMAI

50

Duração e organização do tempo de trabalho. Controlo de assiduidade e de pontualidade

3500 300 50 1000 200

Duração e organização do tempo de trabalho Organização e duração do tempo de trabalho Organização e duração do tempo de trabalho Duração e organização do tempo de trabalho Duração e organização do tempo de trabalho

1

N.º trabalhadores abrangidos (estimativa)

Ano

N.º

Tipo

Entidade

2011

1

ACEEP

IPAD

25

2011 2011

2 3

ACEEP ACEEP

DGV ARSLVT

300 470

2011

4

ACEEP

INA

30

Duração e organização do tempo de trabalho. Segurança higiene e saúde no trabalho

2011

5

ACEEP

IGFSS

95

Duração e organização do tempo de trabalho.

2011

6

ACEEP

INEM

250

Duração e organização do tempo de trabalho. Organização temporal de trabalho

2011

7

ACEEP

II

30

Duração e organização do tempo de trabalho

2011

8

ACEEP

IDP

100

Duração e organização do tempo de trabalho. Controlo da assiduidade

2011 2011

9 10

ACEEP ACEEP

ISS ISS

6000 1186

2011

12

ACC - especiais: médica

MS e SE AP

11270

Adaptação do subsistema de avaliação do desempenho dos trabalhadores da Administração pública (SIADAP 3)

2012

1

ACEEP

PGR

30

Duração e organização do tempo de trabalho. Controlo da assiduidade e de pontualidade

2012

2

ACEEP

SG MJ

30

Duração e organização do tempo de trabalho. Controlo da assiduidade e de pontualidade. Direito à informação. Garantias

ACEEP

Faculdade Farmácia UL

2012

3

Conteúdo

Duração e organização do tempo de trabalho. Controlo da assiduidade Duração e organização do tempo de trabalho Duração e organização do tempo de trabalho

Duração e organização do tempo de trabalho Duração e organização do tempo de trabalho

Duração e organização do tempo de trabalho. Controlo de assiduidade e de pontualidade. Segurança, higiene e saúde 9 no trabalho 2

Ano

N.º

Tipo

Entidade

2012

4

ACEEP

Mun. Matosinhos

N.º trabalhadores abrangidos (estimativa) 260

Conteúdo

Duração e Organização do Tempo de Trabalho. Segurança, higiene e saúde no trabalho

Carreira profissional e definição de funções. Direitos, deveres e garantias das partes. Prestação de trabalho. Segurança, higiene e saúde no trabalho. Serviços Mínimos. 390 Adaptação do subsistema de avaliação do desempenho dos trabalhadores da Administração Pública Regional (SIADAPRA 3)

2012

5

ACC - especiais: médica

Várias

2013

1

ACEEP

DGAEP

50

Duração e Organização do Tempo de Trabalho. Segurança, higiene e saúde no trabalho

2013

2

ACEEP

DGAEP

50

Duração e Organização do Tempo de Trabalho. Segurança, higiene e saúde no trabalho

2013

3

ACEEP

DGAEP

50

Duração e Organização do Tempo de Trabalho. Segurança, higiene e saúde no trabalho

2013

4

ACEEP

GPP MAMAOT

42

Duração e organização do tempo de trabalho. Segurança, higiene e saúde no trabalho

2013

5

ACEEP

Mun. Albufeira

97

Duração e organização do tempo de trabalho. Segurança, Higiene e Saúde no Trabalho.

2013

6

ACEEP

Mun. Albufeira

400

Duração e organização do tempo de trabalho. Segurança, Higiene e Saúde no Trabalho

2013

7

ACEEP

CEJ

15

Duração e organização do tempo de trabalho. Organização temporal de trabalho

2013

8

ACEEP

Mun. Lisboa

6000

Duração e Organização do Tempo de Trabalho. Segurança, higiene e saúde no trabalho

Fonte: Diário da República Eletrónico 3