Saúde Coletiva Editorial Bolina
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ISSN (Versión impresa): 1806-3365 BRASIL
2008 Ludmila Rodrigues Antunes OUVIDORIAS DO SUS NO PROCESSO DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL EM SAÚDE Saúde Coletiva, janeiro-fevereiro, año/vol. 5, número 026 Editorial Bolina São Paulo, Brasil pp. 238-241
Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal Universidad Autónoma del Estado de México http://redalyc.uaemex.mx
controle social em saúde Antunes LR. Ouvidorias do SUS no processo de participação social em saúde
Ouvidorias do SUS no processo de participação social em saúde Este artigo foi desenvolvido a partir da pesquisa “Gestão Participativa em Saúde: estudo e sistematização da produção acadêmica e das experiências de conselhos de saúde e conferências de saúde”, realizada pela equipe multidisciplinar de pesquisadores e professores do Instituto de Economia da UFRJ e do Instituto de Estudos de Saúde Coletiva do Laboratório de Economia Política e Saúde da Universidade Federal do Rio de Janeiro com o apoio da Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa do Ministério da Saúde. Tem por objetivo apresentar algumas considerações sobre o processo de implementação das ouvidorias do SUS em instituições públicas de saúde selecionadas no município do Rio de Janeiro, a utilização das ouvidorias pelos usuários do SUS e discutir se este mecanismo pode promover o aumento da participação desses usuários no que diz respeito ao atendimento e qualidade dos serviços prestados pelas instituições selecionadas. Foi identificado que os problemas com o atendimento e denúncias sobre o racionamento do acesso aos serviços de saúde são as causas fundamentais dos usuários procurarem as ouvidorias. Apesar disto, a participação da população na utilização dos serviços de ouvidoria ainda é muito pequena e que quanto à resolutividade, o serviço de ouvidoria não corresponde às expectativas de uma enorme parcela dos usuários. Descritores: Ouvidoria, Controle social, Gestão participativa. This article was developed from the research “Participative Management in Health: study and systematization of the academic production and the experiences of advice of health and conferences of health”, carried out by the team of multidisciplinary researchers and professors of the Institute of Economy of UFRJ and the Institute of Studies of Collective Health of the Laboratory of Policy Economy and Health of the Federal University of Rio de Janeiro, Brazil, with the support of the Secretariat of Strategic Management and Participative of the Health Department. It has as aim to present some considerations on the process of implementation of the ombudsman of the SUS in selected public institutions of health in the city of Rio de Janeiro, Brazil, the use of the ombudsman for the users of the SUS and to argue if this mechanism can promote an increase of the participation of these users in relation to the attendance and quality of the services provided by the selected institutions. It was identified that the problems with the attendance and denunciations on the rationing of the access to the health services are the basic causes of the users to look for ombudsmen. One concludes that the participation of the population in the use of the ombudsmen services still is very small and concerning the quality assurance, the ombudsmen services do not correspond to the expectations of the most users. Descriptors: Ombudsmen, Social control, Participative management. Este artículo fue desarrollado por la investigación: Gerencia Participativa en la salud: estudio y sistematización de la producción académica y de las experiencias de consejos de salud y conferencias de salud”, hecha por el equipo multidisciplinaria de investigadores y de profesores del Instituto de Economía y del Instituto de Estudios de Salud Colectiva del Laboratorio de Economía Política y de Salud, los dos de la Universidad Federal del Río de Janeiro, Brasil, con ayuda de la Secretaría de Gerencia Estratégica y Participativa del Ministerio de la salud. Tiene por objetivo presentar algunas consideraciones a cerca del proceso de implementación de las ouvidorias del SUS en instituciones públicas seleccionadas de la salud en la ciudad de Río de Janeiro, Brasil. Además de conocer el uso de servicio de Ombudsman por parte de los usuarios del SUS y discutir si este mecanismo puede promover el aumento de la participación de los usuarios en cuál es la atención y la calidad de los servicios prestados para las instituciones seleccionadas. Se identificó que los problemas con la atención y las denuncias de racionamiento del acceso a los servicios de salud son las causas básicas para que los usuarios busquen los servicios de ombudsmen. A pesar de esto, la participación de la población en el uso de los servicios de ombusdsman sigue siendo pequeña y cuánto al resolutividad, el servicio de ombudsman no corresponde a las expectativas de la mayoria de los usuarios. Descriptores: Ombudsman, Control social, Gerencia participativa.
Ludmila Rodrigues Antunes: Historiadora. Doutora em Economia do Trabalho pela UNICAMP. Pesquisadora da FIOCRUZ e Pesquisadora do Laboratório de Economia e Política e Saúde
[email protected] Recebido: 12/07/2008 Aprovado: 20/11/2008
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INTRODUÇÃO ste artigo cujo objetivo é apresentar algumas considerações sobre o processo de implementação das ouvidorias do SUS em instituições públicas de saúde selecionadas no município do Rio de Janeiro e pontuar algumas especificidades relativas às suas atribuições participativas, foi desenvolvido a partir da pesquisa “Gestão Participativa em Saúde: estudo e sistemati-
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zação da produção acadêmica e das experiências de conselhos de saúde e conferências de saúde”, realizado pelo Laboratório de Economia Política e Saúde da Universidade Federal do Rio de Janeiro com o apoio da Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa do Ministério da Saúde. A relevância desse trabalho está em analisar as ouvidorias do SUS, visto ser esse um dos mecanismos de participação social em saúde, contudo bem pouco estudado e explorado academicamente.
Usuário do Sistema Único de Saúde / Pró-Saúde, foi considerado pelo Ministério da Saúde como a primeira experiência de ouvidoria federal no âmbito do SUS. Em 2003, algumas ouvidorias de saúde já estavam em fase de funcionamento no Brasil (por exemplo, na ANVISA e no Hospital Universitário Clementino Fraga Filho-RJ), e o decreto 4726 / 2003 de 09 de julho de 2003 instituiu o Departamento de Ouvidoria Geral do SUS-
METODOLOGIA O levantamento realizado com base em pesquisa de Internet, contatos telefônicos e visitas aos hospitais, Secretaria Municipal e Estadual de Saúde, encontrou treze serviços com a denominação ouvidoria em hospitais federais e universitários e nas secretarias de saúde municipal e estadual, três deles foram descartados da amostra original: Hospital São Francisco de Assis, Hospital Gafreé e Guinle, ambos universitários e a Ouvidoria da Secretaria [Estadual] de Saúde do Estado do Rio de Janeiro e 10 foram selecionados para análise. RESULTADOS O estudo permite dizer que a principal forma de divulgação e encaminhamento dos usuários ao serviço de ouvidoria tende a ser a propaganda oral dos funcionários dos hospitais visitados, bem como a dos próprios usuários já atendidos pela ouvidoria. Na verdade, ao contrario do que é dito nos relatos dos ouvidores, o serviço de ouvidoria não é suficientemente conhecido na maioria das unidades e não possui uma avaliação formal de seus usuários, o que pode ser aferido pelo pequeno número de demandas não condizente com a precariedade do sistema de saúde no município do Rio de Janeiro, o que de imediato ressalta a fragilidade institucional das ouvidorias. A partir de 1995, com a reformulação do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, por meio da Emenda Constitucional nº 19 de 04 de junho de 1998 que inclui a eficiência como princípio da administração pública, verificou-se que essa alteração representou uma opção por planos ou projetos governamentais mais focados em resultados e na valorização da participação do usuário dos serviços públicos no que tange ao controle e fiscalização das políticas e na concepção de ouvidorias no Brasil. As ouvidorias estão presentes em diversas agências públicas e no caso da Saúde, podem incluir as unidades de atendimento. O ouvidor no Brasil está vinculado ao Poder Executivo e hierarquicamente subordinado ao seu objeto de atuação. Na concepção oficial do Ministério da Saúde a ouvidoria pode e deve promover a participação do cidadão. O Centro Nacional de Proteção da Qualidade e Proteção ao
DOGES, vinculado à Secretaria de Gestão Participativa2 quando a competência do DOGES foi ampliada incluindo as atividades do SACSUS e as do Disque-Saúde, e pela proposta de aumentar a participação do usuário por meio da criação das ouvidorias descentralizadas nas unidades do sistema. Sua função, dentre outras, é coordenar um sistema nacional de ouvidorias.
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A centralização das denúncias, por seu turno, pressupõe uma formação ao usuário e estão muito distantes de expressarem-se organização das ouvidorias, de forma a repassar ao DOGES as como um mecanismo de controle social, ainda que entendida solicitações recebidas. A fim de garantir esse registro, decidiupelo próprio Ministério da Saúde e Secretaria de Gestão Estrase pela instalação nas ouvidorias de um software - Ouvidorsustégica e Participativa como fundamental para a democratização desenvolvido pelo DATASUS3. dos serviços de saúde. A despeito de sua definição formal, a ouvidoria de saúde As Ouvidorias estão presentes nos níveis municipal, estadutem sido compreendida de forma inexata e com finalidade al e federal do SUS e ficou estabelecido que devessem reprepouco explícita. Grosso modo, a atividade da ouvidoria, é sentar uma forma de interação permanente entre o sistema de um espaço para receber do usuário suas dúvidas, sugestões, saúde e os usuários com o propósito de promover a sua participossíveis críticas e também elogios; além disso deve diagpação. Desta forma a Política Nacional de Gestão Participativa nosticar e agilizar mudanças pertinentes a demanda recepara o SUS estabelece que: bida, mantendo condutas que ampliem e garantam a quali“Para fins de delineamento do campo de conceituação da dade do atendimento prestado ao usuário, atividades essas gestão participativa, suas práticas e mecanismos podem ser evidentemente contrapostas à condições vigentes do sistema agrupados de acordo com as instituições, atores e segmentos de saúde brasileiro6. sociais envolvidos” [...] Dentre eles: “Mecanismos de escuta permanente das opiniões e demandas Ainda que o marco legal contemple da população - que devem ser valorizadas não só a criação de diversos mecanismos nas decisões e encaminhamentos da gestão institucionais de participação para que a cotidiana dos serviços e do sistema, atualpopulação possa exercer controle sobre o a principal forma mente identificados, principalmente, pelas sistema de saúde, sejam eles mecanismos de divulgação e ouvidorias do SUS, verificação de opiniões diretos de participação coletiva ou mede usuários e as consultas públicas3” canismos para a participação individual, encaminhamento dos como é o caso das ouvidorias; a despeiA ouvidoria do SUS deve captar a deusuários ao serviço de to desses avanços, ficou muito evidente manda e transmiti-la à instância responsánesse estudo o descompasso entre o plavel pelas providências a serem tomadas, deouvidoria tende a ser no formal de gestão mais democrática dos sempenhando assim um papel de mediador a propaganda oral dos serviços de saúde e a prática cotidiana entre o serviço público de saúde e os usunesses serviços. ários. Através da captação de reclamações, funcionários dos hospitais Outras questões que devem ser considenúncias e sugestões, a ouvidoria deve ser visitados deradas, a falta de confiança dos usuários capaz de avaliar a satisfação do usuário e nos resultados, o que explicaria também o detectar os problemas mais incidentes na baixo índice de procura ao serviço e o nosaúde local. Cabe ademais à ouvidoria estório desconhecimento do ouvidor acerca clarecer o perímetro de sua competência do papel da ouvidoria. Supõe-se que as informações sobre os com o propósito de garantir a credibilidade necessária pelas números de atendimento ainda não sejam confiáveis, em funatividades que efetivamente desempenha (captar, encaminhar, ção da precariedade na organização das ouvidorias. Contudo acompanhar a demanda). vale destacar e insistir no potencial das ouvidorias, pois se reaA Política Nacional de Gestão Participativa para o SUS enlizado o necessário acompanhamento e a análise de demandas, fatiza que a adoção das práticas de Gestão Participativa (dentre as ouvidorias podem se tornar mais atuantes. elas, a Ouvidoria) legitima a descentralização dos serviços e O estudo sustenta o argumento de que a falta de credibiações de saúde, com vistas a responder às diferenças regionais. lidade na eficiência da ouvidoria pode estar relacionada ao E que um dos maiores objetivos da descentralização das Ouvientendimento equivocado sobre seu conceito e suas funções. dorias é a humanização do contato com os usuários do Sistema Como já apontado, nem sempre a ouvidoria de saúde é vista Único de Saúde, com a possibilidade de existir um canal de de forma semelhante seja por aqueles que se dedicam ao seu escuta do cidadão mais próximo à sua realidade. estudo, seus usuários, trabalhadores da saúde ou gestores. O município do Rio de Janeiro tem características únicas Parte do problema está em não compreender que quanna área da saúde brasileira, que se refletem na conformação da do a ouvidoria acolhe o cidadão e encaminha sua manifessua rede de saúde pública, no qual permaneceram instituições tação ao órgão responsável pela resolução do caso, acompae unidades de competência federal vinculadas ao Ministério da nhando o processo, ela não possui poder de resolutividade. Saúde e principalmente hospitais. Conhecer o alcance das ouAs ouvidorias em saúde ainda existem em número limitado, vidorias públicas de saúde nesse contexto justificou a escolha mas tendem a se expandir se houver efetividade na Política Nado município do Rio de Janeiro como campo do estudo. cional de Ouvidorias que busca uma pactuação da Ouvidoria No Brasil, as políticas de participação social engendraram Nacional com os Estados e Municípios, incentivando a criação diversificadas formas individuais e coletivas para a participação desse serviço em nível descentralizado. da população no sistema de saúde, porém, somente pequena parcela da população tem conhecimento desses mecanismos e CONSIDERAÇÕES FINAIS a informação sobre os mesmos ainda permanece em níveis suO usuário do SUS precisa buscar seus direitos constitucionalperficiais. mente garantidos, recorrendo não somente à ouvidoria, mas Enquanto mecanismos de participação, as ouvidorias do aos demais instrumentos que visam o controle social, como o SUS analisadas, sequer chegaram a um patamar razoável de in-
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Conselho Municipal de Saúde, por exemplo. Essa interação, se existente, pode permitir a avaliação de condutas do sistema de saúde, e um trabalho para a constante melhoria dos serviços prestados, contribuindo para a fiscalização dos recursos públicos. E por fim, podem ser mecanismos que favoreçam a comunicação dos usuários com as instituições, desde que acompanhadas e sustentadas pelos princípios do SUS e da Política Nacional de Humanização. A ouvidoria de saúde tem sua base conceitual no SUS, cujas diretrizes básicas são a universalidade, a integralidade e a equidade, porém na investigação sobre essas experiências tal não foi observado. Isso se deve principalmente em relação a sua própria formatação: um mecanismo individual e direto de participação social que sofre fortes distorções quando exercido sem o conhecimento de seu potencial, tanto por par-
te dos usuários, quanto dos ouvidores e gestores. De forma que nunca é suficiente o empenho de alguns profissionais das instituições ou das corporações profissionais. O fundamental está não só em como os usuários, profissionais e corporações podem adquirir a compreensão do papel das ouvidorias, no que se refere principalmente a ser um mecanismo de participação social, mas na interface desse mecanismo com um sistema de saúde profundamente abalado por suas crises estruturais e formas de financiamento. Atualmente as diversas formas de participação não são suficientes para provocar transformações profundas e a falta de efetividade das ouvidorias e de outros mecanismos de participação e controle social mostra que o objetivo de redistribuição de poder permanece como uma meta a ser alcançada, na maior parte das vezes identificada como um processo em construção.
Referências 1. Brasil. Ministério da Saúde. Decreto 4726 – de 09 de Junho de 2003. Define as competências do Departamento de Ouvidoria Geral do SUS [Internet]. [citado em 2006 Jul 19]. Disponível em: http://www. saude.gov.br/ouvidoria 2. Brasil. Ministério da Saúde. Portaria
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de Saúde. Atendimento ao cidadão [Internet]. [citado em 2006 Dez 18]. Disponível em: http://www.saude. rj.gov.br/ 6. Viana MLW, Cavalcanti ML, Antunes L. Participação em saúde: do que estamos falando? Sociologias. 2005.
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