Parecer - prestação de contas - doação imediata e mediata

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Adriano Soares da Costa

PARECER

1. CONSULTA. Consulta-me a advogada do Diretório Regional da Bahia do Partido dos Trabalhadores, Dra. Carla Nicolini, sobre algumas questões complexas do processo de prestação de contas nas eleições para o mandato de Governador do Estado, deduzidas nos seguintes quesitos: Quesito 1: Foi realizada doação de recursos pelo órgão estadual do partido (DE) originados da conta ordinária diretamente para a conta de campanha do candidato, sem que o trânsito na conta de campanha do partido. Para essa doação o candidato emitiu recibo eleitoral identificando o doador com sendo o DE e não identificou o doador originário. O recurso doado pelo DE, por sua vez, originou-se de doação feita pela Direção Nacional (entre contas ordinárias) com o fim exclusivo de pagamento de despesas correntes do DR, por essa razão a Direção Nacional não reconhece a doação para fins eleitorais, assim não assinou o recibo eleitoral de doação e não identificou o doador originário. Pergunta-se: a ausência de identificação do doador originário implicaria em vício insanável na conta do candidato? Se a conta eleitoral do DE, cujos valores depositados estão devidamente identificados, devolver o valor doado ao candidato para sua conta ordinária, fazendo assim o transito inverso do recurso, sanaria o vício? Quesito 2: O DE através de sua conta eleitoral recebeu, na antevéspera da eleição, doação da Direção Nacional destinado ao financiamento da campanha do governador. Ocorre que somente no dia 7 de outubro, dois dias após as eleições, é que foi feita a doação de parte desse recurso da conta eleitoral do DE para conta eleitoral do candidato. Como doação eleitoral realizada entre candidatos e partidos, pela lei, são considerados gastos eleitorais, tecnicamente o partido teria realizado gastos eleitorais depois das eleições, o que seria expressamente vedado. O TRE BA no Acórdão 16/2014, de 22/01/2014, entendeu dentre outras como sendo causa de rejeição da conta eleitoral do partido. (É certo que haviam outras razões). Pergunta-se: Tendo em vista que o partido pode assumir eventual dívida de campanha do candidato, porque não poderia antecipar recursos para a conta eleitoral do candidato para que ele possa quitar esses débitos diretamente, mesmo depois do pleito e antes do prazo de entrega da prestação de contas pelo candidato? Quesito 3. O partido está concorrendo no pleito nacional em segundo turno, mas a eleição estadual se encerrou no primeiro turno.

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Adriano Soares da Costa Pergunta-se: Pode o órgão regional do partido fazer despesas para campanha nacional com recursos da conta eleitoral?

2. ANÁLISE DOS QUESITOS. 2.1 - Preâmbulo. O processo de prestação de contas eleitorais tem ganhado cada vez mais importância, de vez que deixou de ser uma mera formalidade sem consequências para os partidos políticos e os candidatos. De um tempo para cá, devido a sucessivos escândalos decorrentes de malversação de recursos públicos, supostamente desviados, o reconhecimento ordinário da prática de caixa dois nas campanhas eleitorais foi desmoralizando o instituto da prestação de contas, sendo proclamado pelos próprios partidos a utilização de recursos não-contabilizados, com a finalidade de justificar a origem lícita do dinheiro. Era uma estratégia de substituição do mal maior (crime contra a Administração Pública) pelo mal menor (crime eleitoral). A Justiça Eleitoral passou a ser questionada sobre a importância e seriedade das prestações de contas submetidas à sua análise, concomitante a uma crescente crítica à legislação eleitoral, que não trataria com seriedade e rigor sobre o tema. Diante disso, foram feitas modificações na legislação ordinária eleitoral, acrescidas de regras editadas através de resoluções do Tribunal Superior Eleitoral, que culminaram com o recrudescimento da fiscalização e formalidades exigidas, inclusive quanto a identificação dos doadores quer para a campanha diretamente, quer para o diretório nacional do partido político, passando a ser obrigatória a abertura de uma conta específica para gastos eleitorais pelas agremiações. O processo de prestação de contas eleitorais está estruturado com fundamento na objetividade, na convenção da materialidade, conservadorismo (prudência), consistência (uniformidade), bem como pela prevalência da essência sobre a forma. Nada obstante, o princípio que deve presidir e iluminar o processo de prestação de contas eleitorais é o da presunção de legitimidade dos recursos obtidos e dos gastos realizados. Só excepcionalmente essa presunção cede lugar, quando, por exemplo, passa a ser ônus do candidato ou partido político a indicação da licitude da origem das doações recebidas. Postas essas rápidas premissas, podemos avançar na análise e resposta de cada quesito proposto. 2.1 - Quesito 1: Doação do Diretório Estadual à conta eleitoral do candidato através da sua conta bancária para despesas ordinárias. Recursos originalmente repassados pelo Diretório Nacional da sua conta ordinária para a conta ordinária do Diretório Estadual. Consequências.

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Adriano Soares da Costa Temos duas relações jurídicas distintas: (a) a doação feita pelo diretório nacional ao diretório regional, de conta a conta, ambas ordinárias; e (b) a doação feita pelo diretório regional da sua conta ordinária para a conta de campanha do candidato. Não há nenhum problema jurídico naquela primeira doação, que não se submete às normas eleitorais, inclusive quanto à obrigação de identificar os eventuais doadores dos partidos políticos. O problema a ser analisado reside unicamente na doação feita pelo diretório regional ao candidato, repassando recursos da sua conta ordinária - cuja origem não está submetida às regras eleitorais - para a conta eleitoral do candidato, quando não forem eles provenientes do fundo partidário. É dizer, pouco importa que o recurso doado tenha sido procedente do diretório nacional ou de outra fonte, por ser matéria estranha ao âmbito eleitoral. Os recursos repassados de conta a conta ordinária pelo diretório nacional ao regional, formalmente, não têm finalidade eleitoral (salvo se for repasse do fundo partidário, que poderá ser usado), ainda que possa, eventualmente, ter sido essa a intenção dos seus dirigentes. Aqui, não interessa a euidade, o que vai na intimidade da psique do dirigente; ao direito importa a manifestação de vontade negocial, que consiste no repasse de uma conta ordinária a outra, revelando juridicamente estarmos diante de uma relação de natureza partidária não-eleitoral. A doação feita da conta ordinária do diretório regional do partido, cuja origem não é o fundo partidário, para a conta de campanha do candidato é uma irregularidade que pode ser sanada, porque viola apenas parcialmente o princípio da transparência da origem das doações eleitorais. Isso porque, olhando eventual prestação de contas do candidato, ver-se-ia que a doação nessa hipótese identificaria a origem imediata da doação na sua conta de campanha, é dizer, saber-se-ia que veio ela do diretório regional do partido. Destarte, a relação jurídica nascida do ato jurídico da doação do diretório regional ao candidato é autônoma, tendo esses recursos origem quando se olha da perspectiva apenas do candidato. Nesse sentido, há transparência e o doador é identificado. Porém, o sistema jurídico é um sistema lógico. Essa interpretação, levada ao absurdo, tornaria esvaziado o princípio da transparência da origem dos recursos, bastando que o diretório regional fizesse doações ao candidato, independentemente da origem mediata dos recursos. Tal não é o caso e essa interpretação deve ser rechaçada prontamente, por sua iniquidade diante dos valores que o ordenamento jurídico vigente visa preservar. Essa análise dos estratos fáticos nos mostra o que de resto é hoje um truísmo: as regras positivadas não dão conta da complexidade da realidade social que elas têm por escopo normar, motivo pelo qual a par das regras há, como normas, os princípios jurídicos, que iluminam a integração do ordenamento jurídico, mantendo a sua higidez e completude, como sistema materialmente aberto que é.

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Adriano Soares da Costa Ao caso concreto, diga-se desde logo sem rebuços, não incide o art.29 da Resolução-TSE nº 23.406, que trata da destinação dos recursos de origem não identificada. É que essa norma dispõe sobre os recursos sem origem imediata identificada, o que não ocorre no caso presente. De fato, o candidato, em sua prestação de contas, tem como identificar o doador para a sua conta de campanha: o diretório regional do partido. O que não tem ele meios é de identificar a origem mediata da doação, vale dizer, quem foi o doador do doador. Noutras falas, quem doou ao diretório nacional (doação mediata remota), que por sua vez doou ao diretório regional (doação mediata próxima), que doou ao candidato (doação imediata). E essa impossibilidade decorre do uso equivocado dos recursos depositados na conta ordinária do diretório regional, posteriormente depositados na conta de campanha do candidato. Com essas observações, vê-se que o candidato identifica claramente o seu doador: o diretório regional do partido. Tratam-se de recursos de origem imediatamente identificada. Na relação jurídica "doador/diretório regional (d) ⇔ candidato (c)" (dRc), os polos são conhecidos e identificados. Estando a origem da doação imediatamente identificada, não incide o art.29 da Res.-TSE 23.406. O problema jurídico aqui é de outra natureza: houve o uso de recursos da conta ordinária do diretório regional do partido político para a conta de campanha do candidato. E, nesse passo, há afronta ao art.20, III, da Res.-TSE 23.406. É que o partido político (diretório nacional) que recebe a doação apenas poderá usá-la em campanhas eleitorais se elas estiverem escrituradas e com identificação do doador e, antes do envio ao beneficiário final, depositá-las em conta de campanha do partido político, aberta com a finalidade de financiamento dos seus candidatos. Assim, o diretório nacional, cumprindo a norma do art.20 da Res.-TSE nº 23.406, poderá fazer o uso da doação recebida para doá-la ao diretório regional, depositando os recursos na sua conta de campanha. Não foi isso que ocorreu no caso descrito na presente Consulta. O diretório nacional fez o repasse de recursos da sua conta ordinária para a do diretório regional, que não podia usá-lo para a campanha eleitoral. Desse modo, a relação jurídica "doador/ diretório nacional (dn) ⇔ diretório regional (dr)" (dnRdr) é lícita e está correta, sendo legítimos os recursos doados de conta ordinária a conta ordinária. Resumindo tudo o que até aqui dissemos: (a) a doação não-identificada ao partido político é lícita (doação mediata remota); (b) o diretório nacional pode doar ao diretório regional, em sua conta ordinária (doação mediata próxima); (c) o diretório regional não pode usar os recursos lícitos da sua conta ordinária para fazer doação eleitoral ao candidato (doação imediata). Se o candidato receber em sua conta de campanha recursos de origem imediatamente nãoidentificada (art.29 da Res.-TSE 23.406) ou recursos de fontes vedadas (art.28 da Res.-TSE

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Adriano Soares da Costa 23.406), não poderá fazer uso deles, que "deverão ser transferidos ao Tesouro Nacional, por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU), tão logo seja constatada a impossibilidade de identificação, observando-se o prazo de até 5 dias após o trânsito em julgado da decisão que julgar as contas de campanha.". No presente caso, sem embargo, o candidato recebeu, em sua conta de campanha, doação imediatamente identificada (proveniência do diretório regional) de fonte não-vedada (partido político), razão pela qual não se lhe aplica nem o art.28, §1º nem o art.29, caput, da Res.-TSE 23.406. Não existe, de outra banda, disposição específica para o caso de doação de origem imediatamente identificada por fonte não-vedada feita através do uso de recursos de origem mediatamente não-identificada. Noutro giro, não existe regra eleitoral positivada tratando do destino dos recursos não-identificados depositados licitamente pelo diretório nacional na conta ordinária do diretório regional que, por erro, foram depositados em seguida na conta de campanha do candidato. Como deve se portar o candidato diante disso? Tratando-se de recursos provenientes da conta ordinária do diretório regional (origem imediatamente identificada) e não sendo recursos de fonte vedada, deve ser feito o estorno dos recursos da conta de campanha do candidato para a conta ordinária do diretório regional do partido. Com isso, não há falar em vício da prestação de contas, muito menos insanável. A insanabilidade decorreria da impossibilidade jurídica de correção do erro formal; com o estorno, corrige-se o erro e resolve-se a contabilidade do partido político, que tem a sua conta ordinária recomposta, e da campanha do candidato, que não fará uso de recursos cuja doação mediatamente remota seria irregular pela nãoidentificação do seu doador. 2.2 - Quesito 2: Doação de partido político a candidato após o dia da eleição. Despesa de campanha. Possibilidade. Proibição de contrair obrigação. A legislação eleitoral autoriza os candidatos e partidos políticos a realizarem despesas até o dia da eleição, podendo receber doações até a prestação de contas para fazer o pagamento das dívidas de campanha. Ocorre que, por vezes, o partido político dispõe de recursos em sua conta eleitoral que poderiam solver débitos pendentes do candidato, porém há quem sustente que o repasse desses recursos da conta de campanha do partido para a conta do candidato, por ser doação, seria uma despesa eleitoral posterior ao dia da eleição, o que seria vedado por lei. A interpretação restritiva, no sentido de não poder o partido político doar recursos da conta de campanha para a conta do candidato, após a data da eleição, por ser doação e portanto despesa em período vedado, é absurda. Trata-se de uma leitura achavascada do art.19 da Res.-TSE 23.406. Como faz falta aos aplicadores do direito objetivo a análise do que se passa no plano da incidência da norma jurídica.

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Adriano Soares da Costa Para a reta compreensão conforme do art.19 e do art.30 daquela Resolução, expurgando qualquer contradição entre eles, faz-se mister distinguir doação de obrigação sensu estricto. Ora, a doação é um ato de liberalidade do doador, que não está obrigado a fazêla. Como nos ensina Enneccerus, "La donación es un acto de altruísmo, significa ofrenda sin contraprestación", lição que retira da própria dicção do § 516 do BGB, que define a doação: "es una atribución patrimonial gratuita por acuerdo de ambas partes, por virtud de la cual una de ellas enriquece de su patrimonio a la otra". Outra coisa, bem distinta, são os fatos jurídicos que geram obrigações stricto sensu (dívidas) do candidato ou comitê financeiro com fornecedores ou prestadores de serviço, como a compra de material, a prestação de serviços de terceiros, os contratos de trabalho, o aluguel de imóveis ou veículos, etc. São esses contratos, que geram obrigações stricto sensu, em que o candidato figura no polo passivo da relação obrigacional como devedor, que apenas podem ser realizados até o dia da eleição. Aliás, o art.30 da Res.TSE 23.406 é preciso: os partidos políticos apenas podem contrair obrigações até o dia da eleição. O partido político que faz doação da conta de campanha para a conta do candidato não contrai obrigação, mas realiza uma liberalidade. Ainda que se diga que a doação seja uma despesa de campanha, o que a norma do art.30 da Resolução proíbe é que o partido político contraia novas obrigações após as eleições, é dizer, passe a ser devedor em relações obrigacionais novas. Não há correspondência biunívoca entre os signos despesa e obrigação; nem toda despesa gera uma obrigação para a legislação eleitoral. Quem doa não contrai obrigação; exerce o seu poder de disposição sobre a coisa e a transfere voluntariamente, em ato de gratuidade, para o patrimônio de outrem. Destarte, a interpretação integradora dos arts.19 e 30 da Res.-TSE 23.406 não é outra, senão que os partidos políticos apenas podem contrair obrigações até o dia da eleição; após essa data, porém, ainda podem fazer doações de recursos destinados às campanhas eleitorais para a conta de campanha do candidato, com a finalidade de prover os meios financeiros para que este possa solver as suas dívidas. É dizer, o art.30 não proíbe que se faça despesa, mas, sim, que se contraia obrigação. A doação é uma despesa do partido político após o dia da eleição, porém sem contrair obrigação, ou seja, sem que o partido político esteja assujeitado à vontade de um credor, compondo o polo passivo de uma relação obrigacional de crédito e débito. E, não tendo recursos disponíveis na sua conta de campanha para doar ao candidato, poderá, então, o partido político assumir os seus débitos, com a concordância expressa dos credores, sendo-lhe permitido receber doações na conta "doações de campanha", que deverá permanecer aberta até que haja o integral adimplemento das dívidas de campanha.

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Adriano Soares da Costa 2.3 - Quesito 3: Eleição presidencial. Conta de "doações de campanha" do partido político de eleição estadual. Pagamentos de débitos da eleição de presidente da República realizados pelo diretório regional. Impossibilidade. A questão é a de simples resposta entre aquelas propostas: o partido político realiza despesas eleitorais na respectiva circunscrição do pleito; se um diretório partidário possuir recursos sobrando em sua conta de campanha, poderá fazer doação ao comitê financeiro nacional, que possui competência exclusiva para realizar os gastos de campanha, cujos recursos obrigatoriamente deverão transitar em sua conta bancária aberta para essa finalidade. Em resumo: a conta de campanha estadual de governador de Estado não pode ser usada para pagamento de despesas de campanha nacional de presidente da República. 3. RESPOSTAS. Diante de todos o exposto, passo resumidamente a responder aos quesitos propostos: Quesito 1 - Resposta: Sim, a ausência de identificação da doação mediata remota na conta do candidato implica em vício insanável, acaso não sejam tomadas providências antes da prestação de contas. Deverá o candidato fazer o estorno da doação para a conta ordinária do diretório estadual, sanando assim a irregularidade. Quesito 2 - Resposta: Os partidos políticos apenas podem contrair obrigações até o dia da eleição; após essa data, porém, podem ainda fazer doações de recursos destinados às campanhas eleitorais para a conta de campanha do candidato, com a finalidade de prover os meios financeiros para que possa solver as suas dívidas. É dizer, o art.30 não proíbe que se faça despesa, mas, sim, que se contraia obrigação. Quesito 3 - Resposta: A conta de campanha estadual de governador de Estado não pode ser usada para pagamento de despesas de campanha nacional de presidente da República. Este o parecer, s.m.j. Salvador/BA - Maceió/AL, 12 de outubro de 2014, feriado de Nossa Senhora Aparecida.

ADRIANO SOARES DA COSTA Advogado. Conferencista. Parecerista.

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