PARLAMENTO, SAÚDE E TRANSIÇÃO DEMOCRÁTICA: A REFORMA SANITÁRIA E O CONGRESSO NACIONAL

PARLAMENTO, SAÚDE E TRANSIÇÃO DEMOCRÁTICA: A REFORMA SANITÁRIA E O
CONGRESSO NACIONAL





IVO BRITO[1]
JULIO BARRIOS T.[2]






1. Introdução



A transição de regimes autoritários para regimes políticos mais
competitivos e democráticos têm sido marcada, na América Latina nos últimos
anos (1980-1990), por impasses e retrocessos. A região defrontou-se com um
cenário econômico de estagnação, pauperização da população e uma acentuada
redução dos gastos públicos na área social, comprometendo o processo
democrático em curso.

A cultura autoritária do passado deixou profundas marcas no
comportamento político das elites nacionais, e, ao invés de uma solução
democrática que viesse consolidar práticas sociais mais participativas e
ações políticas que propicissem uma melhor distribuição de renda, o que de
fato se tem verificado é a prevalência de uma ordem política calcada no
benefício privado[3] como princípio e motivação para a prática de vícios
públicos, numa total inversão da lógica liberal que via nas paixões e nos
interesses[4] uma contradição cuja mediação poderia ser encontrada pela via
do contrato.


No Brasil, nem o contrato, nem tampouco os princípios que fundamentam
o ethos liberal clássico, como a virtude cívica, a tradição, a família, o
indivíduo e a ética nos negócios para com o bem público e a coletividade,
representam os fundamentos da ordem política brasileira, e as propostas
atuais que conformam o discurso neo-liberal das classes dirigentes parecem
confirmar esta tradição.

Essse traço da cultura política conservadora tem permeado as
coalizões no interior do Estado, em torno das propostas de reforma na área
social. A questão social emergiu no país como uma questão de polícia. Toda
e qualquer demanda social quando confrotada com os interesse das classes
dominantes representava uma ameaça a ordem social vigente. Este modo de
tratar a questão social esteve presente na Reforma Carlos Chagas, na Lei
Elói Chaves, que criou o sistema previdenciário e em toda a legislação
trabalhista brasileira.

Na área da saúde, por exemplo, é conhecida a experiência que marcou,
no passado, as reformas para a consolidação das propostas conservadoras na
área da saúde e que, nos anos 30, na gestão do Ministério Capanema adquiriu
significativa importância política. Mais que uma resposta às necessidades
da modernização urbano-industrial, o movimento pela reforma da saúde
expressava compromissos e interesses diversos de grupos sociais pelo
controle e vantagens dos recursos públicos. Esta experiência combina-se, na
fase desenvolvimentista dos anos 60-70, com um modelo industrial sustentado
basicamente através de investimentos externos associados aos capitais
internos sob controle estatal. É este modelo que entra em colapso no início
dos anos 80[5].

A crise do setor saúde, no Brasil, trouxe à tona a fragilidade da
política de alianças que marcou a luta pela reforma Sanitária na década de
80 e início dos anos 90. Os atores envolvidos, principalemente os setores
que se alinharam em torno a defesa do Sistema Único de Saúde, não
compreenderam as dimensões, o alcance e a complexidade de um setor, cuja
base técnica e social haviam transformado o conjunto das ações e práticas
do modelo hegemônico, isto é, o modelo de atenção à saúde calcado na
prática curativa e hospitalocêntrica da assistência previdenciária.
Tampouco perceberam que os interesses em jogo, na esfera política,
principalmente, as propostas na área da saúde estiveram mediadas por uma
certa tradição corporativista e clientelista.

Assim, um dos sinais mais transparentes da crise atual do setor saúde
é que este setor expressa a (in)capacidade do Estado em recuperar suas
funções de regulação, seja na gestão dos conflitos distributivos de curto e
longo prazo - recomposição entre Estado e economia -, seja mediante a
capacidade de produzir o consenso entre os grupos de interesses e classes
sociais. Em parte, porque o problema, tal como vem sendo colocado, traduz
uma certa limitação institucional de processar os conflitos emergentes em
uma ordem pública como fundamento da democracia, e, por outro lado, torna-
se cada vez mais evidente uma certa fragmentação societária e uma ordem
econômica excludente, cujos traços e contornos parecem confirmar a
violência e o "confinamento" do direito de cidadania.

Este trabalho procura discutir os impasses relacionados com a reforma
do setor saúde no Brasil, situando-a no contexto do processo de
redemocratização a partir de uma perspectiva que enfatiza as políticas de
alianças e coalizões no interior do Congresso Nacional. Esta proposta de
análise dará ênfase, nesse primeiro momento, às questões relacionadas com a
formulação de políticas no interior do parlamento, isto é ao caráter
propositivo e a tomada de decisão ( ator político) e, ao mesmo tempo,
compreender as dimensões e o âmbito instucional do confronto da negociação
política ( espaço e arena )[6].



2 - Parlamento e Saúde: algumas questões teóricas



Um balanço provisório da literatura sobre a relação entre saúde e
processos políticos, saúde e estado, saúde e instituições de representação
política no Brasil, mostra que a tendência de investigação na década de 70,
privilegiou a análise estrutural do estado a partir de um recorte da
sociedade, onde o estado é visto como pólo aglutinador de forças sociais
(classes, grupos de interesse, elites políticas, etc), sem se dar conta da
autonomia dessas forças sociais e de sua capacidade de influenciar nas
decisões e/ou produzir propostas políticas. Nesse caso, a fragilidade dos
processos societais e de constituição dos próprios atores configuraram os
motivos para explicar a antecipação do estado às classes e grupos sociais
no processo mesmo de constituição das instituições de representação
política e destas instituições com a sociedade[7].


Essa tendência tem influenciado os estudos que privilegiam a ação
estatal em detrimento dos processos sociais e dos conflitos na constituição
do estado.


Um outro ponto de vista tem como referência a relação entre estado e
poder local, priorizando o localismo de base patrimonial como unidade real
de poder. O estado aparece como uma resultante dos compromissos
oligárquicos ou corporativos e a relação estado/sociedade é pensada a
partir do enfoque que contrapõe a representação à cooptação[8]. Nesse
caso, as instituições de representação funcionariam como espaço de ação e
instrumento de legitimidade dos grupos oligárquicos, afiançando os
interesses regionais das elites mediante a conquista do estado[9].


Em ambos os casos, quando privilegiamos uma das dicotomias o
resultado quase sempre é uma abordagem residual e restrita do estado,
dificultando, portanto, a compreensão das transformações sociais na
sociedade. Do ponto de vista analítico é importante ressaltar o
entrelaçamento entre sociedade e estado nas sociedades modernas
latinoamericanas, que adquire sentido quando pensada em termos de um
processo simultâneo de desenvolvimento contraditório de forças sociais
concretas[10]. Nesse sentido, a representação e a cooptação são pensadas
como unidades diversas de luta política entre classes e grupos com
interesses contrapostos.


Cardoso[11], por exemplo, vê no cruzamento entre sociedade civil e
estado mediações políticas que se dão no interior da organização estatal e
suas instituições como fatores importantes para se compreender a luta
política. Mostra, também, que os grupos agem com vistas ao poder formando
anéis burocráticos na esfera pública e privada. Agem no interior do estado
e nas instituições que compreendem a sociedade política, nos partidos
políticos, nas empresas públicas, na burocracia estatal,com vistas à manter
sua hegemonia.

Oszlak[12] mostra que as políticas públicas se inscrevem na trama de
relações entre a sociedade civil e o estado e podem ser conceituados a
partir das noções de representação e participação. A problematização de
questões sociais faz parte, portanto, do "jogo" político pela tomada de
posição dos atores tendo em vista o controle dos bens, serviços e recursos
públicos. Mas faz parte também da tomada de posição frente a questões
democráticas no que se refere a afirmação de direitos substantivos de
cidadania. O binômio participação e representação colocam questões que
permitem aferir a instabilidade dos sistemas políticos. Esse modo de ver as
políticas públicas resgata a noção ampliada do estado. Oszlack não utiliza
a categoria de "hegemonia" de Gramsci, mas o modelo de análise proposto por
ele tem elementos que permitem uma aplicação prática do conceito de
hegemonia.


Quando pensamos a produção teórica no campo da formulação de
políticas de saúde na década de 70, no Brasil, o tema recorrente nas
análises são, em linhas gerais, estudos voltados para as instituições e
sistemas de políticas de bem-Estar Social, a partir de um enfoque
"endogenista" que se caracteriza, fundamentalmente, por priorizar os
estudos do financiamento, cobertura dos benefícios e serviços, extensão da
população a ser beneficiada e a diversidade dos programas. O enfoque
teórico parte da relação causal entre industrialização substitutiva e
políticas sociais. Draibe[13] e Vianna[14], fazem um balanço crítico da
literatura internacional e mostram que as dificuldades teóricas na análise
do estado de bem-estar encontram-se: a) no enfoque endogenista que, apesar
dos avanços e relevância de sua investigações, não tem avançado na
caracterização dos processos políticos e das relações sociais subjacentes à
implantação de políticas públicas; b) no modo de ver a relação estado e
sociedade e suas contradições a partir de um enfoque estatista,
dificultando a comparação de diferentes sistemas de políticas sociais com
graus variados de desenvolvimento e complexidade.

Vianna[15] mostra que as diferenças dos sistemas de proteção social
não residem na configuração institucional desse sistemas e tampouco nos
mecanismos endógenos relativos às relações de poder no interior do estado.
Para efeito de análise o que importa considerar em termos de implementação
de políticas é o papel decisivo que assumem os partidos políticos e os
movimentos sociais na politização das pautas sociais e na ampliação do
espaço democrático:

"... é no âmbito da política, entendida como o espaço da
competição legítima, que as estruturas se mediatizam com maior
visibilidade e podem, assim, tornar-se objeto de estratégias de
ação transformadora. Pela política, os sistemas de welfare se
diferenciam nas suas relações concretas como portadores de
interesses sociais; por conta disso, pela política, atores
coletivos se credenciam a apresentar alternativas distintas para
encaminhamento dos problemas que inexoravelmente acompanham o
exercício da cidadania em sociedades de classe".




Orloff e Sckopol[16], comparando os modelos de políticas de welfare
na Grã-Bretanha e Estados Unidos, no início desse século, vê nos processos
políticos e na formação do estado os supostos básicos para se entender as
políticas públicas:

" não se deve imaginar as políticas públicas e sociais como
inevitáveis e irreversíveis produtos do desenvolvimento industrial
capitalista, mesmo com a existência da luta de classes. As
políticas de bem-estar estão, também, diretamente encaixadas na
lógica da formação do estado, nas lutas políticas para exercerem o
controle e na expectativa que os grupos sociais têm nos seus
estados e partidos".


Fleury[17], em trabalho recente confirma a crítica mencionada
anteriormente, mostrando que os estudos de políticas públicas não têm
analisado as especificidades de constituição dos estados nacionais na
América Latina, confundindo as formas de dominação que adquirem o estado e
o regime político na periferia. No balanço que a autora faz da literatura
na década de 80, pode-se constatar que o eixo de análise estava
representado pela articulação entre saúde e produção econômica, produzindo
dessa forma distorções mecanicistas na análise das políticas de saúde. Esse
modo de colocar o problema se traduziu numa redução do papel do estado e
dos processos políticos relacionados com a elaboração de políticas
públicas. Daí a necessidade de estudos que tratem o problema a partir dos
processos políticos relacionados com a luta pela hegemonia, decifrando a
trama que envolve as questões sociais em sociedades cujo capitalismo se
desenvolveu tardiamente.


Em linhas bastante gerais podemos dizer que as mudanças políticas,
iniciadas com o processo de redemocratização, e a crise econômica que
atinge os países latinoamericanos, na década de 80, recolocaram em pauta a
compatibilidade entre desenvolvimento econômico e democracia. A questão
saúde adquire, portanto, uma expressiva significação nas agendas dos
governos e movimentos sociais. As dificultades resultantes do
aprofundamento da crise econômica e as medidas de ajuste interno e externo
adotadas pelos governos modificaram , profundamente, as bases societais da
sociedade latinoamericana.


No plano político coloca-se a necessidade de reforma do estado e de
suas instituições, do papel deste com os atores sociais organizados na
sociedade civil e, inclusive, dos instrumentos de representação política
tornando a sociedade política mais permeável às demandas da sociedade. No
plano econômico visualizam-se mudanças no padrão de acumulação da região e
na relação desta com o mercado internacional. É nesse contexto que a
literatura sobre a formulação de políticas começa a indagar sobre um
conjunto de problemas novos.


Nessa linha de abordagem destacam-se os trabalhos de O'Donnell[18],
Oszlak[19] e Garretón[20]. Esses autores discutem a implementação de
políticas públicas a partir dos atores sociais e de sua constituição,
desvendando os nexos que envolvem a trama entre a sociedade civil e o
estado. O trabalho de Santos[21] sugere a aplicação do modelo de Dahl[22],
a partir de dois pares ordenados "participação" e "institucionalização"
para entender a lógica das políticas sociais na América Latina. Segundo o
autor o fato da sociedade latinoamericana conviver com baixa
institucionalização da competição política e uma significativa participação
da sociedade civil, explica os processos democráticos restritos em curso
na América Latina.


Problematizada como questão social, por diferentes atores e como uma
questão de racionalidade política pelas instituições estatais, a saúde tem
ocupado o cenário do parlamento e a agenda dos partidos como uma questão
substantiva, entre tantas outras questões sociais que aflige a sociedade
brasileira. É a centralidade da questão, segundo Oszlak[23], no entanto
que lhe dá sentido, transformando-se em uma questão socialmente
problematizada. A centralidade depende por sua vez de um conjunto de
fatores, entre os quais podem-se mencionar o regime político, a organização
social e sua capacidade de pressão política, a ação desenvolvida pelas
corporações e instituições vinculadas ao setor, e da ação do estado.
Colocado o problema desse ángulo, constata-se a inexistência de estudos
sobre a saúde no parlamento, ou que quando muito tratam a questão a partir
do ponto de vista de processos políticos, com têm sido as reformas
constitucionais, prevalecendo a visão macro-política.


Nesse caso, por exemplo, destaca-se o trabalho de Rodriguez Neto[24],
que analisa o processo político em torno a Assembléia Nacional Constituinte
no Brasil, enfatizando o papel do movimento sanitário, das comissões de
saúde, dos partidos políticos e das coalizões em torno à questão.


O levantamento das investigações em ciências sociais realizadas nos
centros de pesquisa associados a CLACSO entre 1984-1987, mostrou que de
1800 projetos de 19 países apenas um estudo tinha como objeto o parlamento.
Esse dado mostra a importância do tema e o significado que estudos sobre o
assunto adquiriram para a compreensão dos processos democráticos em curso
na América Latina.


Há estudos relevantes sobre partidos políticos que fazem referência
ao parlamento. Na maioria das vezes o enfoque dominante procura acentuar a
estrutura fragmentada, a fragilidade dos partidos e instituições de
representação, como causa da instabilidade da ordem social latinoamericana.
Uma visão antagônica tem sido elaborada por Abranches[25], Olavo Brasil
Jr.[26] e Santos[27], que colocam o problema na incapacidade das elites
compatibilizar o formato institucional com o perfil heterogêneo,
diferenciado e desigual da ordem social. Estudos históricos têm aprofundado
essa questão. Nessa linha destacam-se os trabalhos de Carvalho[28] e
Hipólito[29].


Os trabalhos de De Riz[30], Mustapic[31], Goretti e Panosyan[32],
sobre o parlamento e processo político na Argentina, são bastantes
sugestivos, mas se detém apenas na estrutura e composição do parlamento
como arena política. Pasquino e Leonardi[33] realizam estudo similar para o
caso italiano.

A pesquisa de Figueiredo e Limongi[34] sobre o processo legislativo e
o Congresso pós-Constituinte mostra as dificuldades institucionais de um
sistema político, onde o executivo e o judiciário constituem os
representantes institucionais e têm o poder de propor leis, ao contrário,
no caso do lesgislativo este poder é individual. Assim, geralmente,
acumulam-se um número significativo de propostas que engarrafam o fluxo
pelo qual tramitam, produzindo uma redução do tempo e qualidade dos
projetos a serem apreciados.
Novaes[35] estuda a dinâmica institucional da representação tomando
como objeto o individualismo e a concentração de poderes, que tem
caracterizado a continuidade de procedimentos autoritários pós-Constituinte
na Câmara dos Deputados. Este artigo detalha com precisão a dinâmica
interna das co-ligações e fusões partidárias e mostra omo se comportam os
partidos e os re-alinhamentos dos blocos no interior do Congresso.

Explorar o papel do parlamento como ator e como espaço possibilita
entender como se processa em seu interior e nas relações entre os atores
que aí atuam, o jogo político pela hegemonia em torno a uma questão social.
Trata-se, portanto, de ver como os atores colocam suas demandas e questões
e, por outro lado, como estas questõs vão se configurando em torno ao campo
político na luta pela hegemonia.

É com base no que mencionamos anteriormente que ressaltamos a
importância da investigação proposta como contribuição para o entendimento
do processo de democratização em curso.



3. Estado e Sociedade: a transição conservadora


A transição de um regime autoritário para um regime mais competitivo
e democrático não se deu sem percalços. A cultura autoritária das elites
políticas nacionais deixou profundas marcas no modo de fazer política no
país. O traço mais saliente desse tipo de cultura política tem sido
expresso pela fragilidade das instituições de representação de interesses,
entre estas vale destacar, principalmente, os partidos políticos e uma
certa desconfiança no reconhecimento da sociedade civil como espaço
legitimo de expressão de práticas políticas e ações coletivas.


Essa fragilidade das instituições torna-se mais evidente quando
confrontada com as contradições de uma sociedade que se moderniza e se
diferencia às custas de um processo que tem se caracterizado pela exclusão
social de uma parcela significativa da populacão. Exclusão que tem sua
expressão na brutal concentração de rendas entre os grupos sociais, mas
expande-se para além dos conflitos tradicionais de classes, ganha contornos
novos e adquire um sentido político baseado em práticas que trazem novas
demandas sociais. Segundo Telles[36] a força que impulsiona a construção
democrática e invenção de novas práticas políticas numa via alternativa aos
projetos conservadores, concentra-se na capacidade da sociedade civil em
construir práticas democráticas e novas formas de solidariedade, nem sempre
homogêneas e consensuais:

" Antes de mais nada, uma sociedade que vem se modificando muito
rapidamente, tornando-se cada vez mais complexa, heterogênea e
diferenciada: novas clivagens surgem e cruzam transversalmente a
estrutura de classe, desfazem identidades tradicionais, criam
outras tantas e geram uma pluralidade de interesses nem sempre
convergentes, quando não conflitantes e excludentes. É uma dinâmica
societária feita de formas distintas de sociabilidade, algumas
antigas e outras novas, que seguem as rápidas transformações da
vida urbana, da organização da produção e do consumo; de novas
hierarquias sociais, atravessadas por enormes disparidades de
renda, de cultura, de valores e também de acesso a mecanismos de
representação e participação política; de diferenças nos usos da
cidade, nos modos de fixação e mobilidade no espaço urbano e acesso
a bens materiais e simbólicos de uma sociedade de consumo pujante,
mas também extremamente estratificada e excludente; de difrenets e
muito desiguais formas de integração em um mercado que se altera em
ritmo acelerado, desestabilizando posições consolidadas, desfazendo
hierarquias ocupacionais tradicionais e criando novas formas de
estratificação e mobilidade ocupacional".




A fragilidade das instituições ficou evidenciada na alternativa
conservadora encontrada pelas elites para o problema social na Constituição
de 88. Apesar de dar novo formato jurídico para a questão, ampliando os
direitos sociais e tornando universal um sistema de proteção e seguridade
social tradicionalmente corporativo, não conseguiu regulamentar através de
leis complementares os dispositivos constitucionais. O resultado dessa
operação deve ser compreendido à luz do impacto das políticas de ajuste
econômico sobre a área social, bem como em função da resposta conservadora
que bloqueou a regulamentação dos direitos previstos em lei. No primeiro,
caso prevaleceu a lógica e a racionalidade monetarista: corte no orçamento
social e redução gradativa no financiamento das políticas de saúde e
educação. No segundo, prevaleceu a barganha e o clientelismo das elites
regionais.


A combinação dessa duas condições produziu um sistema de proteção
social contraditório que, segundo Draibe[37], combinou concepções
universalistas e equânimes de direitos sociais com a segmentação e exclusão
destes mesmos direitos, já que uma significativa parcela da população
encontra-se à margem dos benefícios sociais. O fato mais evidente e
desconcertante, segundo Telles[38], é que o formato do sistema, apesar de
sua retórica universalista, adquiria um sentido totalmente oposto ao
previsto, pois ficava evidente que o modelo de proteção social "protegia os
já protegidos", perpetuando uma tradição de cidadania restrita e de
privilégios corporativos.


Przeworski[39] já havia alertado para o fato de que a transição
democrática em países de desenvolvimento capitalista tardio nem sempre é
marcado por situações de ruptura. Esse ressalta a importância de uma fase
intermediária de liberalização, em que são reconhecidos direitos limitados
de diferentes atores sociais sem que se alterem as estruturas de poder. O
resultado é um tipo de democracia tutelada, isto é, um regime em que as
prerrogativas democráticas são limitadas com níveis diferenciados de
participação política, no qual pode o aparato de poder vir a intervir
resgatando a normalidade institucional.


Assim a transição para a democracia quando se efetiva pelo alto
através de medidas de contenção e liberalização, abre espaço para situações
de ingovernabilidade, isto é, as contradições não resultam em mudanças de
natureza estrutural, produzem, ao contrário, coalizões políticas supra-
partidárias e/ou blocos partidários que se sobrepõem às ações produzidas
no interior da sociedade civil. Nesse caso, as reformas e mesmo a
capacidade de influenciar as decisões políticas por parte dos atores
sociais estão diretamente relacionadas aos limites e potencialidades da
"concertacion", e pelo grau de incerteza que o sistema decisório condensa.


Essa incerteza e instabilidade do sistema está diretamente
relacionada com o que alguns autores chamam de via prussiana[40] na
constituição do Estado Nacional, isto é, um sistema cujas carcaterísticas
centralizadoras e autoritárias repousam sobre um quadro societário bastante
complexo, em que as classes que representam os interesses dos setores
urbano-industrial: o operariado industrial e o empresariado não comungam
dos mesmos objetivos, mesmo que circunstanciais. O resultado foi uma
aliança conservadora com os setores agrários e camadas médias urbanas que
inviabiliza o projeto de democratização da sociedade. Weber[41] e Marx[42]
já haviam alertado para o fato de sociedades em que a industrialização
ocorrera de forma tardia não produziu uma ordem democrática-burguesa
competitiva e participativa, ao contrário, produziu uma crescente
burocratização e racionalização da vida cotidiana com acentuada presença do
Estado.


Se é verdade que as mudanças no setor saúde, no Brasil, na década de
70/80 estiveram relacionadas com a capacidade decisória e influência do
movimento pela reforma sanitária no plano institucional - movimento
desencadeado por forças políticas democráticas da sociedade civil com uma
composição social bastante heterogênea -, é também significativo entender
que a estratégia de conquistar o Estado por dentro - que em linguagem
política foi definida como contra-hegemonia - não surtiu o efeito desejado,
o movimento se distanciou cada vez mais das forças políticas organizadas da
sociedade, dos movimentos populares e sindicais e, fundamentalmente, dos
partidos políticos. A ausência destes últimos na VIII Conferência Nacional
de Saúde é um traço que não podemos deixar de assinalar, sobretudo se
atentarmos para o fato de que desde a realização do I Simpósio Nacional de
Política de Saúde, promovido pela Comissão de Saúde da Câmara dos Deputados
(1979) e no V Simpósio (1984) o movimento pela reforma do setor saúde
exercia significativa inflência. A formação de um bloco parlamentar para
defesa do setor saúde só veio a ser cogitado em 1991, com a realização do
VII Simpósio Nacional e ocorreu num momento conjuntural bastante
desfavorável para os setores reformistas, e representou uma significativa
mudança do eixo de alianças e do discurso político.


Segundo Cohn, "o enigma começa a ser deslindado quando se atenta para
a não identificação dos atores sociais envolvidos no movimento enquanto os
opositores à Reforma Sanitária são identificados com maior precisão - o
setor privado da saúde e suas instituições representativas, o governo, a
tradição privatista do Estado brasileiro, etc.. Mas em ambos os casos
existe um grande ausente: os partidos políticos"[43]. E esta ausência
parece confirmar uma certa tradição teórica que vê o Estado a partir de um
recorte da sociedade: ou como reflexo da sociedade civil ou como
instância instrumental de poder ( aparelhos ideológicos e de repressão ),
onde a sociedade política é vista mais como um polo aglutinador de forças
sociais ( classes, grupos de interesses, partidos, elites, coalizões, etc.
), sem dar conta da autonomia dessas forças e de sua capacidade de poder
influenciar as decisões e/ou produzir propostas políticas alternativas.
Essa tendência tem caracterizado dois tipos de posições políticas que tem
como ponto comum a necessidade de modernização do setor e como ponto
divergente a noção de democracia. A primeira tem sua matriz teórica nas
concepções social-democratas, que provilegia as políticas sociais como
fator de de regulaçào do Estado frente às adversidades do processo de
acumulação do capital. A segunda tem como matriz o projeto e as
experiências socialistas, onde as políticas de corte social e sua extensão
são produtos da ação coletiva dos atores sociais frente às adversidades do
processo de exploração na sociedade capitalista.


Há ainda uma terceira proposta de reforma do setor saúde que não tem
nada a ver com as duas propostas anteriores e não tem sua origem no
movimento sanitário. Nasce em resposta a crise do modelo de regulação
vigente e prevê uma completa reestruturação do Estado ( mais mercado e
menos Estado ) e privatização das políticas sociais, que embasam o conjunto
das políticas de ajustes de corte neo-liberal.

O fato é que a proposta de reforma do setor saúde, que na
década anterior ( anos 70 ) compunha a agenda das demandas democráticas da
sociedade civil, na década seguinte ( anos 80 ) a proposta é assimilada com
sendo uma das áreas de interessses da coalizão conservadora, distanciando-
se das forças sociais que lhe deram origem. Essa situação modifica a
correlação de forças de uma situação que poderia ter emergido como
favorável à universalização e gestão pública, para uma situação que tende a
favorecer os interesses privados, tornando o espectro de alianças políticas
mais complexo e residual.


Essa proposta prevê um novo padrão de seletividade que opera via
mercado, estratificando clientelas segundo grupos de renda e riscos, sem
que haja qualquer mediação e interveniência estatal. É essa nova
configuração que vem adquirindo significativa importância no interior das
propostas atuais de reforma do setor saúde e vem sendo assimilada pelas
instituições políticas: os partidos políticos, as comissões parlamentares e
as coalizões partidárias.




4 - Reforma Sanitária e hegemonia: o papel do Congresso Nacional



O processo de redemocratização trouxe à tona a fragilidade das
instituições políticas na condução dos conflitos entre o Governo ( Poder
Executivo ) e o Congresso Nacional, principalmente em relação as questões
sociais e econômicas. Essa assimetria mostra a face perversa de um sistema
polítco de representação de interesses calcado na mais profunda
desigualdade social, onde vigoram ainda o privilégio, o clientelismo e o
centralismo, tudo isso convivendo com uma certo discurso de modernidade
vestida de atraso.


A tabela 1 mostra as carcaterísticas do eleitorado brasileiro, em uma
pesquisa realizada em 1988. Fica evidente não apenas as desigualdes
anteriormnte mencionadas, como também torna-se transparente o grau de
rigidez de um sistema político bastante instável.












TABELA - 1
CARACTERÍISTICAS DO ELEITORADO BRASILEIRO, POR MACROREGIÕES - BRASIL, 1988.

Fonte: IBGE-PNAD, Perfil dos Eleitores, 1988.
(1) Somente população urbana
(2) rendimento domiciliar per capita igual ou menor do que 2 Pisos
Nacionais de Salários(PNS): 1PNS= Cr$ 18.900 ( setembro de 1988).



A primeira carcaterística é que o eleitorado brasileiro é
essencialmente jovem, 21,6% dos eleitores tinham menos de 26 anos de idade,
e sua distribuição regional mostra uma pequena variação: as regiões Sul e
Sudeste apresentam em média eleitorado mais velhos, enquanto as regiões
Norte, Centro-Oeste e Nordeste apresentam uma população eleitora mais
jovem. A segunda característica é que o eleitorado possui uma baixa taxa de
escolaridade, 68,9 % dos eleitores têm menos de oito anos de estudo,
variando significativamente entre as regiões e os estados: a região Sudeste
presenta melhores índices de escolaridade, 37% dos eleitores têm oito anos
ou mais de estudos, contra 21% para a região Nordeste; mas esse quadro
torna-se ainda mais contrastante quando comparamos os dados por estado: no
Rio de Janeiro esse percentual eleva-se para 45% enquanto no Piauí apenas
18% dos eleitores têm oito anos ou mais de estudos. Quando se trata da
distribuição do rendimento domiciliar, verifica-se que 73% do eleitorado
encontra-se nas faixas de baixa-renda, representado por um rendimento
médio de cerca de dois salários mínimos per capita. Esse percentual varia
significativamente entre as regiões e os estados: 88% no Nordeste, 64% na
região Sudeste e 76% na região Norte; 92% no Piauí, 94% em Pernambuco e
56,7 em São Paulo.


Essas informações mostram a fragilidade de um eleitorado
contrastado com uma ordem social excludente, como podemos observar
em relação a distribuição de renda e escolaridade dos eleitores
brasileiros.


Quando operamos a análise a partir de dentro do parlamento
verificamos que os já tradicionais mecanismos de representação dos
interesses dos grupos de pressão, tais como a barganha por verbas do
orçamento do União, ou mesmo a aprovação de um projeto de interesse de
grupos econômicos com poder de influência na base eleitoral do parlamentar,
ou ainda a capacidade de poder influenciar os projetos desde a sua origem,
nas assessorias legislativas do executivo através de políticas
clientelísticas, parecem ceder lugar para manobras mais sofisticadas, como
a negociação no interior das comissões setoriais e mesmo no colégio de
líderes. De fato, esse mescanismos de representação entra muitas vezes em
contradição com os projetos dos partidos. Os parlamentares atuam de forma
individual e agem em função de interesses particulares.

Na atual legislatura, por exemplo, a Câmara dos Deputados é composta
por 513 Deputados Federais, estando a mesma representada segundo composição
por atividade profissional por 31,5% de empresários; 19,9% de advogados;
10,7% de médicos; 7,2% de engenheiros; 5,0% de economistas; 4,0 de
professores; 3,1 de servidores públicos; 2,9% de jornalistas; 2,1 de
administradores, 3,5% de trabalhadores ( rurais e urbanos ) e os 10,1%
restantes representando diferentes categorias profissionais, tais como
padres, pastores, militares contador, publicitário, etc..

O Senado Federal é composto de 81 representantes. Destes 28,3% são
empresários; 25,9 são advogados; 11,1% são engenheiros; 8,6% são
economistas e 4,9% são médicos e 20,9% demais profissões.

Desta composição muitos dos advogados e médicos também exercem
atividades empresariais, seja como donos de estabelecimentos de saúde,
seja como pecuaristas. Os setores que hoje se alinham com o bloco que
defende a Reforma Sanitária constituem um número muito pequeno, mas exercem
o controle de setores importantes para a tomada de decisão no interior do
parlamento, como a Comissão de Seguridade Social, por exemplo.

Em tese, esta margem de manobra reduzida cria dificuldades para as
propostas reformistas. Prevalece a capacidade de propor alianças e de
travar negociações que se estendem para fora do espaço parlamentar,
geralmente, em articulação com setores da sociedade civil organizada. Esta
prática tem alcançado algum êxito pontuais, mas vem sendo quebrada desde o
interior do próprio parlamento, na medida em que se consolida e ganha força
as propostas de Reforma da Previdência Social.

A reforma do setor saúde, por exemplo, trouxe à tona a necessidade de
se rever o papel das comissões setoriais, das assessorias técnicas e dos
mecanismos de participação da sociedade civil, como a experiência em torno
a emenda popular em saúde apresentada durante a Constituinte demonstrou.


Assim, não apenas só ficou claro o distanciamento entre o sistema
partidário-eleitoral do sistema partidário-parlamentar[44] como um dos
fatores da crise de representação do sistema político barsileiro, bem como
esse distanciamento vem contaminando todo o sistema, ao ponto dos projeto
de hegemonia na área da saúde e em torno a proposta da Reforma Sanitária
tornarem-se pouco consistentes, representativos e fragmentados. Daí que a
municipalização e a descentralização das ações de saúde, quando toca na
questão central do financiamento, esbarra nos limites da representação dos
interesses no complexo jogo entre executivo, legislativo e as
prefeituras[45]. A hegemonia parece ser mais um projeto que tem suas raízes
na capacidade propositiva da sociedade civil e dos movimentos sociais, do
que uma iniciativa que se constrói no interior da sociedade política. Nesse
sentido, ao mesmo tempo que cresce na opinião pública a desconfiança em
relação às instituições de representação, ao mesmo tempo que os
instrumentos de controle social sobre o executivo através dos conselhos de
saúde se consolidam, fica a impressão de que a alternativa política atual
para o setor saúde tem sua arma direcionada para o alvo errado. A terceira
via, tal como vem sendo proposta em resposta às investidas, por um lado,
dos projetos neo-liberais e, por outro , a resistência conservadora e
autoritária do modelo de gestão centralizador, não tem conseguido
equacionar politicamente o problema da representação dos interesses,
rompendo com a tradição conservadora do Estado brasileiro.


Uma proposta de Reforma Sanitária, democrática e participativa, teria
que partir do equacionamento de um sistema político instável de
representação, cujas características tem sido a baixa capacidade de
representação dos interesses e institucionalização das demandas sociais, e
de uma sociedade civil potencialmente participativa, mas que não produziu
ainda uma cultura política capaz de se opor aos efeitos fragmentadores dos
sistema atual. A hegemonia teria que ser construída em base a reconstrução
da dimensão societária e participativa da sociedade civil: das práticas
sociais dos atores concretos, de sua cultura política. E, finalmente, de
sua articulação com os níveis societais do sistema político, o parlamento e
os partidos político, como instâncias capazes de assimilar e transformar as
demandas e as propostas em políticas públicas.


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[1] Professor do Departamento de Ciências Sociais da Universidade Federal
da Paraiba e Pesquisador do Núcleo de Estudos em Saúde Coletiva
(NESC/UFPb).

[2] Pesquisador do Núcleo de Estudos em Saúde Pública da Universidade de
Brasília ( NESP-UnB )

[3] Vianna, Maria L. T. W "Benefícios privados, Vícios Públicos.
Considerações sobre o Liberalismo à Brasileira". Textos para Discussão No.
271, Instituto de Economia Industrial, UFRJ, 1991.

[4] Hirschman. A. "As paixões e os interesses". Paz e Terra, RJ, 1977.

[5] Para uma discussão mais detalhada do assunto ver o excelete artigo de
José L. Fiori "Democracia e Reformas: equívocos, obstáculos e disjuntivas".
IEI/UFRJ, 1991 ( Discussão, 262).

[6] Ver por exemplo os trabalhos de O. Oszlak, "Políticas Públicas y
regimenes politicos: reflexiones a partir de algunas experiencias
latinoamericanas", In Estudios CEDES, No 4, Buenos Aires, 1976; e M.A.
Garretón "Propuestas politicas y Demandas Sociales", Santiago, FLACSO,
1989.

[7] Cardoso, F. H., Autoritarismo e democratização". Rio de Janeiro, Paz e
terra, 1975.

[8] Ibid, Op. Cit., pg, 166.

[9] Ibid, Op. Cit., pg. 167.

[10] Ver fundamentalmente o ponto de vista de Simon Schwartzman no seu
trabalho "Representação e Cooptação Política no Brasil", In DADOS, No. 7,
RJ, 1970.

[11] Cardoso, F.H., Op. Cit.

[12] Oszlak, O. "Salud en el Parlamento - versión revisada del marco de
referéncia. PHO, Washigton, 1991.

[13] Daribe, S. M. "O Welfare State no Brasil: carcaterísticas e
perspectivas". Ciências Sociais Hoje, ANPOCS, 1989.

[14] Vianna, Maria L.T.W. "O papel da política na institucionalização do
bem-estar Social: notas para a discussão". Versão mimeografada, 1989.

[15] Ibid, op. cit.

[16] Orloff, A.S. & Sckopol, T. "Why not equal protection? Explaining the
politics of public social speding in Britain 1900-1911, and United States,
1880-1920". American Sociological Review, Vol. 49, 726-750, 1984.

[17] Fleury Teixeira, S.M. "reflexões teóricas sobre a democracia e a
reforma sanitária". In Reforma Sanitária. Em busca de uma teoria. Org. por
Sonia Fleury, SP, Ed. Cortez/Abrasco, 1989.

[18] O'Donnell, G. "Transições, continuidades e alguns paradoxos". In A
democracia no Brasil. Org. por Fabio Wanderley Reis & Guillermo O'Donnell,
RJ, Ed. Vértice, 1988.

[19] Oszlak, O. & O'Donnell, G. "estado y Politicas estatales en Ameruica
Latina: hacia una estrategia de investigación". Estudios Cedes, No. 4,
Buenos Aires, 1976.

[20] Garretón, M.A. "Propuestas politicas y demandas sociales". Flacso,
Santiago, 1989.

[21] Santos, W.G. "Gênese e Apocalipse". Novos Estudos CEBRAP, No,.20,
1989.

[22] Dahl, R. " La Poliarquia. Participación y Oposición. Biblioteca
Universitária Guadiana. Guadiana de Publicacionaes, Madrid/Barcelona, 1974.

[23] Versão modificada do marco de referência citado anteriormente

[24] Rodriguez Neto, E. "Saúde: promessas e limites da Nova Constituição".
UnB/NESP, 1988.

[25] Abranches, S.H. de "Presidencialismo de Coalizão: o dilema
institucional brasileiro". DADOS, RJ, Vol.31, No.1, 1988.

[26] Lima Jr., O.B. "Os partidos políticos brasileiros". RJ, Ed. Graal,
1983.

[27] Santos, W.G. dos "O século de Michels: competição oligopólica, lógica
autoritária e transição na América Latina". DADOS, RJ, Vol. 28, No.3, 1985.

[28] Carvalho, J.M. de "Os Bestializados". SP, Cia de Letras, 1989.

[29] Hippolito, L. "De raposas e reformistas - O PSD e a experiência
democrática brasileira ( 1945-1964). RJ, Paz e Terra, 1985.

[30] de Riz, L. "Dilemas del Parlamento actual". In El Parlamento Hoy,
CEDES, Buenos Aires, s/d.

[31] Mustapic, A. M. 'Parlamento: acuerdo o regla de la majoria?". In El
Parlamento Hoy, CEDES, Buenos Aires, s/d.

[32] Goretti, M. & Panosyan, M. "Las comiciones por dentro". In Parlamento
Hoy, CEDES, Buenos Aires, s/d.

[33] Pasquino, Di G. & leonardi, R "Attività parlamentare e representanza
politica". In La Politica nell Italia che cambia, Milana, Feltrinelli,
1978.

[34] Figueiredo, Argelina Cheibub e Limongi, Fernando "O processo
Legislativo e a Produção Legal no Congresso Pós-Constitinte". Novos Estudos
Cebrap, 38, março de 1994.

[35] Novaes, Carlos Alberto M. "Dinâmica Institucional da Representação.
Individualismo e Partidos na Câmara dos Deputados". Novos Estudos Cebrap,
38, março de 1994.

[36] Telles, Vera "Sociedade Civil e os Caminhos (Incertos) da Cidadania".
São Paulo em Perspectiva, 8(2), 1994.

[37] Draibe, S.M. "Qualidade de vida e reformas de programas sociais: o
Brasil no cenário latino-americano". Lua Nova, SP, No. 31, 1993.

[38] Telles, Vera Op. cit, pg. 11.

[39] Przeworski, A. "Ama a incerteza e serás democrático". Novos Estudos
CEBRAP, No. 9, julho de 1984.

[40] Para um balanço desta discussão ver os artigos de Carlos Nelson
Coutinho, "Representação de Interesses e Políticas Públicas", In Sônia
Fleury, Reforma Sanitária. Em busca de uma teoria", Cortez Ed./Abrasco, SP,
1989; W.G. dos Santos, "O século de Mitchels: competição oligopólica,
lógica autoritária e transição na América Latina", In DADOS, RJ, vol 28, No
3, 1985; S.H. Abranches, "Presidencialismo de coalizão: dilema
institucional brasileiro, In DADOS, RJ, vol 31, No 1, 1988 .

[41] Ver o artigo de Weber sobre a agricultura e a questão da servidão ao
leste do rio Elba, "Capitalismo e Sociedade Rural na Alemanha", publicado
em "Ensaios de Sociologia", Hans Gerth e C.Wright Mills com revisão técnica
da tradução por F.H. Cardoso. RJ, Zahar Editores, 1974.

[42] Marx, K. " A Burguesia e a Contra-Revolução" e "As lutas de classes na
França de 1848 a 1850". In Textos No 3, Ed. Alfa-Omega, SP, 1977.

[43] Cohn, A. "

[44] Lima Jr., Olavo Brasil "Democracia e instituições políticas no Brasil
dos anos 80". SP, Ed. Loyola, 1993.

[45] Almeida, Maria Hermínia T. de "Federalismo e Políticas Sociais".
Revista Brasileira de Ciências Sociais, No.28, junho de 1995.