Parlamentos regionales argentinos

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Argentina

PANORÁMICAS

Parlamentos regionales argentinos INTRODUCCIÓN

L

La República Argentina adoptó su sistema institucional al modo de los Estados Unidos, con un régimen constitucional republicano y federal. Y si bien tenemos muchos aspectos en los que nos diferenciamos, en el origen se hizo una adaptación propia del modelo norteamericano. El sistema federal sirvió para equilibrar poderes de las provincias preexistentes y el nuevo Estado nacional. Las instancias de gobierno argentino son cuatro: gobierno federal, gobiernos de provincias, gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires -con un estatuto único-, y gobiernos municipales, según lo dispuesto por la última reforma de la Constitución Nacional en 1994. Allí mismo se menciona la regionalización, con un carácter particular, no gubernamental. En este trabajo analizaremos los casos de los parlamentos regionales argentinos, tanto los anteriores a la reforma constitucional de 1994, como los posteriores, para ver sus características y funcionamiento. El federalismo y sus problemas en los noventa El sistema político argentino es, como su original, presidencialista. En la reforma constitucional de 1994 se introduce una larga serie de modificaciones destinada a suavizar ese presidencialismo, sin llegar al parlamentarismo. La reforma avanza en dos direcciones: suavización del presidencialismo y profundización del federalismo. En los dos aspectos institucionales se producen reformas importantes. En lo que hace a la figura del Presidente de la Nación, se le recortan facultades sobre el nombramiento del intendente de la Ciudad de Buenos Aires; sobre nombramiento de los jueces; sobre legislación delegada y decretos de necesidad y urgencia, entre otros aspectos. En lo que hace al federalismo, se reconocen derechos de las provincias y se da un estatuto nuevo a la ciudad capital, con una entidad que la distingue de los simples municipios aunque no llega a tener la entidad de una

HERNÁN NEYRA

Asesor unipersonal en H. Cámara de Diputados de la Nación Argentina

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Argentina provincia, por lo que quedan conformados cuatro órdenes de gobierno: gobiernos municipales, gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, gobiernos de provincias y gobierno federal. Esta reforma constitucional incluye un artículo -el 1241-, que aporta una nueva facultad a las provincias: la de conformar regiones. Tal como expresa el artículo citado, estas regiones no son unidades políticas sino agrupaciones que deben tener como objetivo el desarrollo económico y social. No son ni pueden ser una nueva instancia de gobierno, dado que la única instancia superior a las provincias es el gobierno federal como lo dispone el mismo texto constitucional. Viendo la discusión en contexto, la Convención de 1994 se desarrollaba en un momento en el que la visión economicista era preponderante. La palabra “inviable”, entendida como una unidad política que no podía autofinanciarse (fuera una provincia o una empresa pública) era omnipresente. En dos discursos contrapuestos, la entonces convencional Cristina Fernández de Kirchner se preguntaba “¿Cómo no va a haber provincias inviables si nos están federalizando los gastos y centralizando los recursos?”2, mientras unos pocos meses después, el entonces Presidente Carlos Menem decía: “tuvimos que gobernar frente a las máquinas de impedir, aquellas que decían que la Argentina era un país inviable”3. Las tensiones entre el gobierno central -y su plan de Convertibilidad-, y las provincias se hacían sentir. En ese contexto es que se aprueba esa versión de regionalismo sin delegación de facultades en órganos regionales, por presión de las provincias, y sin estructuras que ampliaran el gasto sino en búsqueda de achicarlo, por presión de la nación. La regla de la convertibilidad contenía en sí gran parte de los aditamentos para la introducción plena de la globalización en nuestras vidas4. La globalización no exigía la desaparición de la moneda nacional soberana como ocurrió en nuestro país al depender de la cantidad de dólares que hubiera en la caja de conversión: fue una decisión política. Tampoco era necesario garantizar la absoluta movilidad

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Gobierno Federal

Gobiernos Municipales

INSTANCIAS DEL GOBIERNO ARGENTINO

Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Gobiernos de Provincias

de los capitales como lo hizo la Argentina en los noventa. Estas dos -por citar algunas-, fueron decisiones funcionales a la adopción plena de los efectos de la globalización. Y de allí las restricciones presupuestarias que la nación oponía a las provincias. El Estado federal lograba, en esos años, equilibrio fiscal en base a la federalización de gastos y mayores ingresos por ampliaciones de bases impositivas, nuevos impuestos y privatizaciones. De esta forma, el saneamiento de las cuentas federales podría verse como una primera etapa, a la que seguiría luego el de las cuentas provinciales. Sin embargo, y para citar solamente un ejemplo, desde 1994 hasta la fecha no ha podido darse un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos, tal como lo establece una cláusula transitoria de la CN. Así, a pesar de lo que pueda suponerse, la cuestión federal sigue siendo discutida. El regionalismo y sus antecedentes Las ideas políticas de base teórica acer-

ca de la conveniencia de la regionalización pueden aclarar estos puntos. La regionalización plasmada en el texto constitucional de 1994 tenía antecedentes de intentos previos en nuestro país, porque la idea subyacente es la del desarrollo planificado. Desde los lejanos años treinta comienzan a verse acciones de desarrollo guiadas por el Estado en distintos países que abarcan grandes zonas de influencia para trabajos de infraestructura. Entre los casos más paradigmáticos y que mayor proyección internacional tuvieron tenemos la autoridad del valle del Tennessee (TVA), de 1933, para el control y generación de energía y usos y aprovechamiento del agua del río compartido por siete estados distintos; o bien el caso europeo de la “Casa del Mezzogiorno” como ente público no estatal en Italia en los cincuentas, con la ejecución de importantes obras de infraestructura (diques, puertos, rutas) en la zona más postergada del sur en la reconstrucción posterior a la IIª Guerra Mundial. Estas ideas comienzan a difundirse y en

1 “Art. 124. - Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines (...)” 2 Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, sesión del 4 de agosto de 1994. 3 Mensaje Presidencial del Dr. Carlos Menem a la Honorable Asamblea Legislativa, en ocasión de la apertura del 113º periodo de sesiones ordinarias, 1º de marzo de 1995. 4 Esta interpretación sigue la lógica de pensamiento de Saskia Sassen en cuanto al rol del Estado como un agente central en la internalización de normas e impulso en la globalización en aspectos que sólo él puede reglar.

Panorámicas: Parlamentos regionales argentinos nuestro país comienzan, tímidamente, a materializarse. El primer caso es el de la Cuenca del Río Bermejo que reconoce un proceso de consultas entre nación y provincias desde 19575. Desde entonces, distintos instrumentos plasmados en acuerdos y tratados han llevado al manejo conjunto del caudal del río. Y ese mismo modelo de manejo compartido de aguas se replicará en el más amplio Tratado de la Cuenca del Plata, de 1959 a nivel internacional, pero también en las cuencas nacionales como la reformulación de la cuenca del Bermejo, de 1972 o los tratados interprovinciales de la cuenca del río Colorado en 1977. El mismo modelo de acciones conjuntas resulta en el tratado entre Santa Fe y Entre Ríos para la construcción del túnel subfluvial bajo el río Paraná. Estos casos de trabajos conjuntos y de consultas entre provincias siguen el modelo del desarrollo planificado y comienzan a ser un ejemplo para obras. Así, esos años sesentas y setentas llevan la marca de algunos procesos de integración regional con fines

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determinados. En definitiva, de lo que se trata es de la conformación de ámbitos de discusión sobre temas concretos que hacen al desarrollo de la región, buscando un manejo consensuado de los recursos o la concreción de obras que beneficien a algunos sin afectar a otros. De esta manera, esos primeros foros para el manejo de cuencas, por ejemplo, son casos de intervención conjunta de las provincias de una misma región con un objeto común. Estas tareas de integración comienzan a plasmarse en textos más complejos. El parlamentarismo y sus antecedentes Características Parte de las discusiones sobre federalismo (cuando las provincias comienzan a acordar administraciones u obras conjuntas); del parlamentarismo (la creación de ámbitos de debate conjunto) y de la teoría del desarrollo (con obras públicas planificadas de gran magnitud) llegan a confluir en dos instrumentos.

Argentina Primero, en los años ochenta, en parlamentos regionales que hacen de cajas de resonancia de las agendas legislativas de la zona y segundo, -ya en los años noventa-, en tratados de integración para el desarrollo de esas regiones, según lo estipulado por la reforma de la Constitución nacional. Los poderes legislativos ordinarios tienen como facultades: legislación, investigación y control, juicio político y su propia administración y si bien las definiciones variarán según los distintos constitucionalistas, estas actividades son las más visibles. Con lo que hay una importante parte del trabajo legislativo que no es legislativo. Y a pesar de lo detallada que pueda ser la categorización de los estudiosos del derecho constitucional, hay una parte de ese trabajo que queda en una zona gris, ya que no es legislativa, a pesar de que queda ahí comprendida por descarte. Se trata de los aspectos de distinción, resolutivos y declarativos. Los aspectos no legislativos son el corazón

DECLARACIÓN DE CORRIENTES

1987

ACTA DE INTENCIÓN DE SALTA

1991

PARLAMENTO PATAGÓNICO

5 En el resto de Latinoamérica se dan procesos similares con las “Comisiones Fluviales” de México en 1947; la SUDENE – Superintendencia de Desarrollo del Nordeste - en Brasil creada por Ley 3692 en diciembre de 1959 o la Corporación del Valle del Cauca en Colombia en octubre de 1954.

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de los cuerpos parlamentarios regionales. Se trata de la expresión política de la región, de los hechos a resaltar en su ámbito; de cómo llevar las relaciones con otros organismos similares; de expresar deseos y voluntades. El carácter no gubernativo de sus estructuras (por los exclusivos cuatro órdenes de gobierno establecidos en la Constitución nacional) hace que lo central de su actividad sea la parte menos conocida del trabajo de los legislativos. Por esta razón no es habitual el conocimiento que los ciudadanos tienen de estas tareas, y creemos conveniente la divulgación de las labores. Primeros casos Los primeros años del presente periodo democrático trajeron innumerables cambios, tanto a nivel nacional como para las provincias. Estas se encontraban ahora con que el federalismo era irrestricto y eso llevó a numerosos casos de exploración de distintos caminos de integración con los distritos vecinos, fueran éstos otras provincias, o los estados fronterizos. Uno de esos casos, orientados por los poderes ejecutivos y con lógica comercial, data de enero de 1984, con la Declaración de Corrientes, que llevará a la creación de la Comisión Regional de Comercio del Nordeste Argentino y Litoral (CRECENEA- Litoral) en junio de 1984, que actuó como foro de cámaras y ejecutivos, pero que recién en 1996 incorporó un discreto foro de diputados y senadores de las provincias signatarias (Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe), sin constituir un régimen formalizado. A fines de los años ochenta registramos los primeros antecedentes parlamentarios subnacionales. El 26 de junio de 1987 suscriben en Salta un Acta de Intención los representantes de las Legislaturas de Catamarca, Chaco, Formosa, Jujuy, Misiones, Salta, Santiago del Estero y Tucumán para la creación del Parlamento del Norte Grande, como parte del proceso de integración derivado del Tratado del Norte Grande Argentino suscripto en la ciudad de Corrientes el 16 de mayo de 1987. Esta Acta fue ratificada por leyes locales de cada provincia y en 1990 se le da una institucionalización como organismo 6 NOA=Noroeste argentino; NEA=Noreste argentino.

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deliberante común. Se hacía la salvedad de que en caso de que este parlamento regional sancionara normas de contenido dispositivo, solamente tendrían vigencia si eran ratificadas por una norma local. Hacia principios de los años noventa tenemos un segundo antecedente formal de parlamento regional. Se trata del Parlamento Patagónico, que se constituye en Neuquén el 1 de noviembre de 1991. Conformado por legisladores provinciales de la región patagónica (Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut, Río Negro, Neuquén y La Pampa) se proponen conformar un espacio de debate de los problemas comunes. Este mecanismo está hoy inserto en una lógica de integración regional más amplia que llegó a prever mecanismos de consulta entre los tres poderes de las distintas provincias. Los parlamentos subnacionales argentinos Región del Norte Grande - NOA - NEA6 Si bien la existencia de la región con una mirada común tiene antecedentes desde 1985, el Tratado de integración data de 1987. Y desde allí los tiempos políticos del NEA y del NOA comienzan a ser distintos. Las provincias del NOA rápidamente ratifican el instrumento de integración y el Parlamento del NOA comienza a sesionar tempranamente. De hecho, en la provincia de Jujuy se separó el Parlamento del Tratado general, para darle mayor importancia y trascendencia por fuera del marco general. Así, desde fines de los ochentas el parlamento comienza a sesionar. Y si bien debería ser el Parlamento del Norte Grande, como el NEA no llegó aún a poner en marcha los instrumentos, tenemos un Parlamento del NOA que surge del tratado de integración del Norte Grande. Como se comentó, en junio de 1987 se suscribe el Acta de Intención para la creación del Parlamento del Norte Grande, como parte del proceso de integración derivado del Tratado del Norte Grande Argentino suscripto en la ciudad de Corrientes el 16 de mayo de 1987. El Acta fue ratificada por leyes locales de cada provincia ya que de ella se desprendía que cada provincia elegía la forma de elección de sus representantes. Se trataba de seis legisladores por provincia,

cosa modificada a lo largo de los años, tanto como la elección directa propuesta en el texto original del tratado. En 1990 se le da una institucionalización como “organismo deliberante” común para la región. Dados los cuatro órdenes de gobierno, se hacía la salvedad de que en caso de que este Parlamento regional sancionara normas de contenido dispositivo, solamente tendrían vigencia si eran ratificadas por una norma local. Tras la reforma constitucional de 1994, se firma el 9 de abril de 1999 el Tratado Parcial Interprovincial de creación del Norte Grande Argentino, en Salta. En julio de 2004 en Resistencia se aprueba el Estatuto del Norte Grande, con una estructura institucional ejecutiva que no ha tenido estabilidad en el tiempo. Desde 2002 al menos, hay nuevos intentos de conformar el parlamento del Norte Grande con la forma de foro, menos formal, pero tampoco han prosperado, a pesar de la reunión de Formosa (a la vera del bañado La Estrella) de julio de 2002 y de una reunión del foro del Crecenea en 2008 y la Declaración de Resistencia del 5 de diciembre de 2008 con un principio de agenda para 2009. Por el contrario, el Parlamento del NOA realizó en mayo de este año su XLIª sesión plenaria, y ha mantenido una destacable regularidad. Región Centro Surge de la Declaración de El Fortín, de mayo de 1998, al que luego adhiere en 1999 la provincia de Entre Ríos. El 31 de julio de 1998 se realiza la reunión constitutiva de la Comisión Interparlamentaria para la integración de ambas provincias. El 15 de agosto de 1998 se firma el “Tratado de Integración regional” entre Córdoba y Santa Fe y será recién el 6 de abril de 1999 en que se unirá la provincia de Entre Ríos, al suscribir un acta de reafirmación de la región centro, que implica la adhesión a los términos del Tratado ya existente. La estructura administrativa del Tratado está dada por un órgano de Gobernadores, un órgano ejecutivo, una estructura administrativa y una Comisión Parlamentaria Conjunta. La Comisión Parlamentaria Conjunta, como

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órgano parlamentario de la región, cuenta con cuatro comisiones internas en forma permanente que tratan los siguientes temas: a) economía y producción; b) infraestructura y servicios; c) legislación general y d) asuntos institucionales, municipales y comunales. El proceso de integración de la región ha sido notoriamente conducido por los poderes ejecutivos. La actividad parlamentaria no ha sido prioritaria, ni constante, ni autoimpulsada por los Legislativos regionales. La estructura institucional se asemeja a la vigente en ese momento en el Mercado Común Europeo, con órganos ejecutivos bien delineados y un cuerpo parlamentario que se limita a sugerencias y propuestas. Integrado por 20 representantes por provincia, en razón de 10 diputados y 10 senadores en las bicamerales (y 20 en total si fueran unicamerales), elegidos entre los legisladores con mandato en ejercicio. El acuerdo

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ni siquiera prevé la obligatoriedad de dos sesiones anuales, como en otros casos. Su institucionalidad se ve desdibujada y se ha reunido pocas veces. Región de Cuyo Si bien el Tratado de Integración Económica fue suscripto en San Juan el 22 de enero de 1988, el parlamento se ha conformado formalmente muy recientemente. Los procesos de integración fueron llevados casi exclusivamente por los poderes ejecutivos locales. Las tres provincias, San Juan, San Luis y Mendoza, ratificaron los instrumentos en 2015 a pesar de que fue en agosto de 2014 cuando se produjo la primera sesión en la ciudad de San Juan, ya que se trató de una primera sesión protocolar. Se estima que comenzará a sesionar en 2016 con una integración distinta a los otros parlamentos, ya que contará con 15 representantes de cada provincia, de cada cámara y de todos los

partidos con representación parlamentaria provincial, y tendría sede fija en Mendoza. Parlamento Patagónico Como se mencionara, el acta constitutiva del Parlamento Patagónico se rubricó el 1º de noviembre de 1991 en la ciudad de Neuquén, oportunidad en la que 21 legisladores aprobaron el acta citada y una declaración que establece a la nueva institución como “el gran ámbito de debate sobre los problemas regionales”. Al año siguiente, en Ushuaia, se ratificó el estatuto y reglamento interno del Parlamento Patagónico, mientras que en junio de 1996 los gobernadores reunidos en Santa Rosa, La Pampa, aprobaron el Tratado de la Región de la Patagonia, ampliando a los restantes poderes lo que ya venían haciendo los legislativos, en virtud de lo normado en el art. 124 de la Constitución Nacional. La elección de los parlamentarios es indi-

PARLAMENTOS SUBNACIONALES ARGENTINOS

Región del Norte Grande NOA- NEA

REGIÓN CENTRO

REGIÓN DE CUYO

PARLAMENTO PATAGÓNICO

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recta, ya que se trata de legisladores en ejercicio. Cada legislatura tiene una comisión de asuntos patagónicos y son sus integrantes los representantes de la Provincia ante el parlamento regional. El parlamento sesiona en forma habitual en dos sesiones anuales, una por semestre, en distintas ciudades de la región. Normalmente las reuniones se celebran en la sede del Legislativo provincial, salvo en el caso de Santa Cruz que ha ido variando la sede a lo largo del tiempo, llevando las sesiones a Caleta Olivia y Calafate, además de la capital, Río Gallegos. Si bien en 2013 el propio parlamento buscó dar más resonancia a sus resoluciones dando algo más de institucionalidad, la falta de divulgación de sus actividades es una falencia. La falta de un diario de sesiones unificado hace difícil el rastreo de información ya que los medios informativos no siempre se hacen eco de sus actividades. De este rastreo periodístico surge que no siempre se han reportado las sesiones, ya que para 2011 habría habido una sola sesión anual y tampoco encontramos registros de una segunda sesión en 2007. De todas maneras, al igual que el Parlamento del NOA, ha mostrado una destacable estabilidad institucional, más allá de algunos contratiempos puntuales con alguna sesión. En nuestro conteo, de fuentes diversas, hemos registrado 31 sesiones desde 2004 y hasta 2015.

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Conclusiones A pesar de tener pocos ejemplos, los cuatro casos de parlamentos regionales presentan características totalmente distintas. Desde el Parlamento del NOA, con la mayor institucionalidad y regularidad hasta el de Cuyo que no ha logrado reunirse aún, encontramos diferencias enormes. Los procesos de integración regional que han sido guiados básicamente por poderes ejecutivos fuertes (Centro), no han tenido legislativos que acompañen. Los procesos que ni siquiera han sido sostenidos por los Ejecutivos, no han logrado siquiera apoyo parlamentario (Cuyo). Los procesos surgidos de los mismos poderes legislativos han sido mucho más estables (Patagonia y NOA) y han servido, efectivamente, como cajas de resonancia de los temas locales. En un análisis más fino de los contenidos tratados en cada caso, el parlamento del NOA ha servido más a los fines de llevar la voz local hacia la Nación, mientras el patagónico ha servido más para unificar miradas locales, tratando más temas de unificación de criterios. Cada uno de ellos, a su modo -ha logrado con el tiempo- hacerse un lugar entre los organismos parlamentarios más destacados. La labor parlamentaria no legislativa tanto de los parlamentos Patagónico como del NOA ha resultado sumamente fructífera y han servido a los fines que la representación del pueblo de sus regiones ha creído que eran más útiles. Y han demostrado serlo.

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