Perspectivas Teóricas da Corrupção no Brasil: Características, Limites e Alternativas

Perspectivas Teóricas da Corrupção no Brasil: Características, Limites e Alternativas

Autoria: Temístocles Murilo de Oliveira Júnior, Frederico José Lustosa da Costa, Arnaldo Paulo Mendes

Este trabalho tem como objetivo discutir as características, os limites e as possíveis alternativas às principais perspectivas teóricas que vêm orientando o debate acerca da corrupção no campo da administração pública brasileira. Essas perspectivas se enquadram em duas vertentes principais: a teoria da modernização e o neo-institucionalismo econômico. Sobre elas, há apontamentos de que apresentam limites por desconsiderarem possíveis questões que seriam fundamentais para a compreensão da corrupção no Brasil. Na busca por alternativas que ultrapassem tais limites, encontrou-se proposta baseada na teoria da ação social de Bourdieu, mas sem informações sobre experiências acerca de sua aplicação em casos concretos.

INTRODUÇÃO Este trabalho tem como objetivo discutir as características, os limites e as possíveis alternativas às principais perspectivas teóricas que vêm orientando o debate acerca da corrupção no campo da administração pública brasileira. Como indica Filgueiras (2008), no século XX, as perspectivas sobre a corrupção se organizaram a partir de duas agendas pesquisas. A primeira, que foi predominante até os anos 1990, baseia-se na perspectiva da teoria da modernização. Esta, no caso do estudo da corrupção no Brasil, centra-se no conceito do patrimonialismo. A segunda, hoje hegemônica, relaciona-se à perspectiva do neo-institucionalismo econômico e tem o rent-seeking como o principal conceito. Estas duas perspectivas marcam grandes paradigmas sobre a corrupção, sendo resultantes da própria evolução do pensamento sobre este fenômeno, que, sendo histórico, como defende Carvalho (2008), vem tendo alterados, no transcorrer do tempo, tanto os sentidos que lhe são atribuídos, quanto as ideias sobre as melhores medidas para seu enfrentamento. A importância do estudo destas perspectivas teóricas para o campo da administração pública brasileira reside em dois pontos. O primeiro é o de que, como afirma Bignotto (2011, pp. 15-16) acerca dos resultados de duas pesquisas realizadas em 2008 e 2009, a opinião pública brasileira “considera a corrupção uma das principais mazelas do país e a julga a responsável por muitos dos problemas que afligem nossa população”. Mas, mesmo considerando a relevância do tema, aquele autor alerta sobre a necessidade da realização de estudos acurados com vistas a compreender melhor a extensão e a profundidade daquele fenômeno (Bignotto, 2011, p. 15) O segundo ponto é o de que há uma relação estreita entre a evolução do pensamento sobre a corrupção e as propostas das reformas do aparelho do Estado experimentadas no Brasil a partir do século passado. Analisando os estudos de Lustosa da Costa (2010, pp. 75203) sobre tais propostas, pode-se verificar que as diferentes experiências foram motivadas e se embasaram em conceitos relacionados às perspectivas próprias das agendas de pesquisa sobre a corrupção, acompanhando-as em sua predominância histórica e na transição da hegemonia entre elas. Voltando-se a seu objetivo, este trabalho resulta de pesquisa bibliográfica de algumas das obras mais influentes sobre o tema corrupção em pesquisas no campo da administração pública brasileira e em disciplinas a ela relacionadas. O conjunto de obras selecionadas como fonte de pesquisa referente à primeira perspectiva ficou relacionado primariamente àquelas de Sérgio Buarque de Holanda e Raymundo Faoro, apontadas por Souza (2008, p. 82) e Lustosa da Costa (2010, p. 30) como sendo clássicos do pensamento sobre a teoria da modernização no Brasil e sua aplicação para compreensão da corrupção. Sobre as obras relativas à segunda perspectiva, selecionaram-se as de Robert Klitgaard, Susan Rose-Ackerman e do já mencionado Marcos Fernandes Gonçalves da Silva, apontados por Sacramento e Pinho (2009, pp. 14-15) como os autores desta vertente, mais referenciados em trabalhos acadêmicos no campo da administração pública brasileira, entre 1997 e 2008. Além das obras dos autores citados, utilizaram-se também os estudos de outros autores que debatem as características e os limites de tais perspectivas e como elas orientaram as propostas de reforma no Brasil iniciadas no século passado. Divide-se este trabalho em quatro seções. As duas primeiras trazem as características das perspectivas em tela, sendo, na terceira, apresentado o levantamento de seus limites. Na última, analisa-se uma possível alternativa informada na literatura que ultrapassa tais limites, a teoria da ação social de Bourdieu, destacando-se que, sobre ele, não foram encontradas informações sobre experiências práticas, principalmente em políticas anticorrupção. 1

A TEORIA DA MODERNIZAÇÃO Como apontado anteriormente, a primeira grande agenda de pesquisa sobre a corrupção no século XX, predominante até os anos 1990, aborda a corrupção a partir da perspectiva da teoria da modernização (Filgueiras, 2008, pp. 354-356). Esta perspectiva parte principalmente dos estudos de Max Weber relacionados aos tipos de dominação legítima, às formas de orientação da ação, bem como aos conceitos a elas relacionados, principalmente do patrimonialismo, da burocracia e do estamento, partindo de uma epistemologia centrada na construção da compreensão dos fatos sociais a partir da concepção de modelos ideais. Em estudo acerca da perspectiva teórica sobre a corrupção no Brasil a partir de Weber, Souza (2008, p. 84) indica que o patrimonialismo é o conceito central dos trabalhos que estudam o tema a partir da teoria da modernização. Tal conceito se refere à representação de um arranjo institucional pré-moderno, em que predominam relações de dominação legitimadas pela tradição (arcaicas), em contraposição ao moderno, em que predominaria o tipo de legitimação ideal, orientada pelo racional-legal ocidental. Sobre a obra clássica de Sérgio Buarque de Holanda que aplica a teoria da modernização, intitulada de “Raízes do Brasil”, esta analisa o processo de formação da sociedade brasileira apontando a existência de tipos primitivos de organização social baseados na família patriarcal, indicando que o desenvolvimento das cidades e da máquina pública não poderia se dar sem a reprodução das falhas típicas desta formação. Não era fácil aos detentores das posições públicas de responsabilidade, formados por tal ambiente, compreenderem a distinção fundamental entre os domínios do privado e do público. Assim, eles se caracterizavam justamente pelo que separa o funcionário “patrimonial” do puro burocrata conforme a definição de Max Weber, Para o funcionário “patrimonial”, a própria gestão política apresenta-se como assunto de seu interesse particular; as funções, os empregos e os benefícios que deles aufere relacionam-se a direitos pessoais do funcionário e não a interesses objetivos, como sucede no verdadeiro Estado burocrático, em que prevalecem a especialização das funções e o esforço para se assegurarem garantias jurídicas aos cidadãos (Holanda, 1995, pp. 145-146).

Analisando qual seria o comportamento dos indivíduos no contexto resultante da formação da sociedade brasileira, Holanda (1995, p. 147) cunhou a noção de “homem cordial”. A cordialidade, “traço definido do caráter brasileiro”, representaria a maneira pela qual o indivíduo consegue manter sua supremacia sobre o social, mesmo porque, a vida na modernidade exige determinadas regras coercitivas às quais o comportamento do brasileiro não teria correspondência. Assim, mais do que polidez ou irracionalidade emotiva plena, a cordialidade visa dar viabilidade a um comportamento que, na verdade, tem como busca a afirmação dos interesses particulares do homem cordial sobre o interesse público. O indivíduo que se move por meio da cordialidade seria movido por seus próprios interesses. Assim afastado da racionalidade pública típica da modernidade, o homem cordial se constituiria em elemento primário das relações sociais de um Brasil ainda arcaico, servindo de aporte teórico para explicação do comportamento dos indivíduos em um arranjo institucional onde o tipo de dominação legítima é tradicional, onde “o personalismo é representado pela prática social do homem cordial na esfera privada e pública [e] o patrimonialismo representaria o homem cordial como membro de um suposto ‘estamento’ estatal” (Souza, 2008, p. 84). Sobre a obra de Raymundo Faoro, também clássica da perspectiva da teoria da modernização no Brasil, intitulada de “Os Donos do Poder”, nela apresenta-se a tese de que os diversos problemas enfrentados pelo Brasil, incluídos aí a corrupção, são resultantes da prevalência de um modelo institucional baseado no “capitalismo politicamente orientado”, que teria incorporado o “capitalismo moderno”, que seria aquele voltado para a racionalidade e a impessoalidade, onde se valoriza a técnica e a indústria, e, principalmente, onde se 2

garantam as liberdades individuais e propriedade, cabendo ao Estado a afirmação de tais garantias (Faoro, 2000b, pp. 363-370). No capitalismo politicamente orientado predomina somente um determinado grupo que conduz o Estado e orienta suas relações com a sociedade, voltando-se à perpetuação de suas regalias no exercício do poder e na manutenção de suas próprias prerrogativas. [Esta] comunidade política conduz, comanda, supervisiona os negócios, como negócios privados seus, na origem, como negócios públicos depois, em linhas que se demarcam gradualmente. O súdito, a sociedade, se compreendem no âmbito de um aparelhamento a explorar, a manipular, a tosquiar nos casos extremos. Dessa realidade se projeta, em florescimento natural, a forma de poder, institucionalizada num tipo de domínio: o patrimonialismo, cuja legitimidade assenta no tradicionalismo – assim é porque sempre foi (Faoro, 2000b, p. 363).

Estas comunidades seriam os estamentos, quadros parcialmente insulados, políticos ou burocráticos, que dirigem as ações do Estado que lhe cabem, orientando-se para o atendimento de seus próprios interesses em detrimento do interesse público, representando então um tipo de elite política ou administrativa no Estado que seria o suporte social à invasão do público pelo privado (Faoro, 2000a, p. 100). Para os defensores da tese patrimonialista, a corrupção no Brasil seria derivada da colonização portuguesa, cujo produto foi a persistência de um modelo institucional onde as relações sociais, políticas e econômicas ocorrerem sem que haja uma clara separação entre o público e o privado. Supõe-se que a tradição política brasileira não respeita a separação entre o público e o privado, não sendo, o caso brasileiro, um exemplo de Estado moderno legitimado por normas impessoais e racionais. O patrimonialismo é a mazela da construção da República, de maneira que ele não promoveria a separação entre os meios de administração e os funcionários e governantes, fazendo com que esses tenham acesso privilegiado para a exploração de suas posições e cargos. Dado o patrimonialismo inerente à construção da cena pública brasileira, a corrupção é um tipo de prática cotidiana, chegando mesmo a ser legitimada e explícita no âmbito de uma tradição estamental e tradicional herdada do mundo ibérico (Filgueiras, 2009, p. 388).

Em seu estudo sobre as principais teorias acerca da causalidade da corrupção encontradas em pesquisas sobre o tema, Graaf (2007, pp. 44-45) apresenta proposta de análise das dimensões de tais teorias, considerando as seguintes dimensões: elo causal; nível de análise das causas (variáveis independentes); nível de análise da corrupção (variáveis independentes); contexto; e métodos de pesquisa mais comuns. A análise da teoria da modernização, a qual denominou de “colisão entre valores morais”, resultou no que se apresenta na Tabela 1. Tabela 1: Análise das dimensões da perspectiva da teoria da modernização

Elo causal O elo causal começa com certos valores da sociedade, que não seriam aqueles da suposta modernidade, que influenciam diretamente os valores e as condutas dos indivíduos. Estes valores influenciam o comportamento de autoridades e servidores públicos, tornando-os corruptos.

Nível de análise das causas (variáveis independentes)

Sociais (macro)

Nível de análise da corrupção (variáveis independentes)

Contexto

Métodos de pesquisa mais comuns

Sociais (macro)

Aspectos conjunturais reduzidos a conflitos morais entre os valores da modernidade e os valores individuais.

Principalmente teóricos, havendo poucos estudos de caso.

Nota. Fonte: Graaf (2007, p. 46)

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Em sua análise mais acurada sobre esta perspectiva, Graaf (2007, pp. 53-54) aponta que ela é predominantemente utilizada para o estudo da corrupção em países do terceiro mundo. A partir dela tal fenômeno é entendido como resultante do antagonismo entre a moralidade pública (macro) e a moralidade privada (micro). Micro morality has to do with connections to people in our social circles (family, friends). It is about values, norms and moral obligations in our daily personal and social lives. [...] Moral obligations in our personal lives are characterized by reciprocity: we help friends and family just as we expect them to help us. The macro morality, by contrast, emphasizes the universal. It is the product of the process […] of universalizing morality and claims the legitimacy of its norms o institutions of the law, a universal system of formal norms (Graaf, 2007, p. 55).

Ainda segundo Graaf (2007, pp. 55-56), esta perspectiva leva a um discurso de que o combate à corrupção passaria pela instituição e pela aplicação de códigos de conduta, bem como pela promoção de treinamentos de sensibilização e formação ética, voltadas a eliminar o clientelismo e o nepotismo pela implantação de princípios meritórios na administração pública. Destaca ainda que, na literatura atual, a corrupção é comumente associada ao subdesenvolvimento, o que faz com que a retórica sobre sua erradicação seja obviamente baseada na busca pelo desenvolvimento (Graaf, 2007, p. 56). Filgueiras (2008, pp. 355-356), no mesmo sentido, aponta que tal perspectiva estabelece a compreensão da corrupção a partir de análises dicotômicas e evolucionistas, entendendo que tal fenômeno é inerente às sociedades subdesenvolvidas, devendo o combate a tal fenômeno ser dado por reformas voltadas à afirmação dos valores próprios da racionalidade moderna, como a adoção da burocracia profissional e a meritocracia. No Brasil, a primeira experiência sistemática de enfrentamento da corrupção por meio desta perspectiva, voltando-se ao combate ao patrimonialismo, se refere à reforma administrativa do Estado Novo, iniciada em 1938, durante o governo de Getúlio Vargas. Segundo Lustosa da Costa (2010, p. 97), este processo visou à burocratização do Estado brasileiro, buscando “introduzir no aparelho administrativo do país a centralização, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a separação entre o público e o privado”. O NEO-INSTITUCIONALISMO ECONÔMICO Sobre a segunda grande agenda de pesquisa da corrupção, esta se baseia na perspectiva do neo-institucionalismo econômico e tem o rent-seeking como conceito central. Tendo como marco inicial a publicação, em 1978, do livro de Susan Rose-Ackerman intitulado “Corruption: a study in Political Economy”, esta agenda se tornou hegemônica a partir da década de 1990, quando instituições financeiras internacionais, em especial o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional, passaram a defender programas gerencialistas de reforma de Estado, baseados em teorias econômicas orientadas para o mercado (Filgueiras, 2008, pp. 357-358). Destaca-se que Sacramento e Pinho (2009, p. 15), por meio de pesquisa sobre os autores mais citados em obras acadêmicas acerca do tema da corrupção, entre 1997 e 2008, indicam a ocorrência desta hegemonia no campo da administração pública brasileira. Acerca do neo-institucionalismo econômico, este parte de uma concepção hobbesiana da natureza humana, tendo o “racionalismo econômico” como primeiro pressuposto. A partir do postulado do homo æconomicos, atribuído à análise da prosperidade na teoria econômica clássica de Adam Smith, pressupõe-se que os homens racionalizam suas decisões por julgamentos amorais, orientando-se exclusivamente pelo seu interesse egoísta, comportandose com base no utilitarismo em suas relações econômicas, sociais e políticas (Lustosa da Costa, 2010, p. 144 e 155; Paula, 2005, p. 33). A partir deste primeiro pressuposto se baseia um segundo, referente ao “individualismo metodológico”. A ideia deste é de que se os 4

indivíduos se guiam racionalmente pelo seu auto-interesse, independentemente se no campo familiar, profissional ou político, e se todas as decisões derivam deste interesse, então não há decisões coletivas que derivem de um verdadeiro interesse coletivo. As decisões coletivas devem ser compreendidas como resultantes do universo de interesses individuais dos agentes envolvidos naquela decisão (Lustosa da Costa, 2010, p. 144; Marques, 1997, p. 77). A partir destes pressupostos se erigem o conceito do rent-seeking e as teorias relacionadas para a compreensão da corrupção por esta perspectiva, no caso, a teoria da escolha pública, dos incentivos, dos custos de transação, dos jogos, da escolha pública e do agente-principal. Sobre o conceito do rent-seeking, este compreende a corrupção como um comportamento oportunista de agentes amorais, que se manifesta por meio de ações ilegais voltadas a propiciar transferências de renda que atendam a seus interesses particulares em detrimento do interesse público, sendo resultante de incentivos propiciados por redes de privilégios decorrentes de arranjos institucionais falhos, que permitem a existência de monopólios estatais, de excesso de discricionariedades na condução dos negócios públicos e de mecanismos inadequados ou insuficientes de accountability (Klitgaard, 1994, pp. 209-214; Silva, 2001, pp. 60-82). A teoria da escolha racional aplicada à compreensão da corrupção busca interpretar como as instituições moldam o processo decisório e diminuem ou aumentam os custos relacionados, permitindo a construção de propostas de reformas institucionais que aumentem o constrangimento à busca da satisfação de interesses individuais contrários ao interesse público ou que criem incentivos que alinhem os interesses privados ao público (Marques, 1997, pp. 75-78; Lustosa da Costa, 2010, pp. 143-145; Hall & Taylor, 2003, pp. 205-207). A escolha racional, tendo como objeto os processos de decisão política numa democracia e como pressupostos o racionalismo econômico e o individualismo metodológico, “é uma variante da teoria do consumidor da economia neoclássica”, consistindo na aplicação de uma teoria microeconômica para a interpretação dos fenômenos políticos a partir da investigação dos interesses (Lustosa da Costa, 2010, p. 144). A teoria dos incentivos seria um desdobramento da escolha racional, voltada à compreensão de como as decisões dos agentes envolvem a consideração dos incentivos que eles possam vir a obter, a análise das recompensas possíveis (pay-offs) (Marques, 1997, p. 76). Segundo esta teoria, os pay-offs, que no estudo da corrupção correspondem ao objeto de estudo de uma corrente específica da teoria dos incentivos, a teoria da propina (bribe), levam ao entendimento de que um Estado sem instituições adequadas à responsabilização de seus agentes (accountability) propicia a impunidade que, por sua vez, é vista como um incentivo ao comportamento corrupto (Klitgaard, 1994, pp. 209-214; Silva, 2001, pp. 60-66; RoseAckerman, 2010, p. 53). Observando que não só as deficiências nas instituições formalizadas no âmbito estatal, mas mesmo padrões e regras de comportamento que emergem de fatores culturais, como no caso do patrimonialismo, podem afetar os níveis de corrupção em um país, A teoria dos custos de transação analisa como as instituições moldam os processos racionais de decisão, aumentando ou diminuindo as incertezas e influenciando os custos associados à diminuição destas incertezas, tendo o fito de propor mudanças institucionais voltadas à redução destes custos (Lustosa da Costa, 2010, p. 143; Marques, 1997, p. 77; Hall & Taylor, 2003, pp. 203-204). Assim, os custos de transação podem representar, por exemplo, possíveis propinas (bribes) pagas a agentes públicos que atuam como “despachantes” dentro do Estado, para acelerar processos para o exercício de direitos, como licenças e alvarás. Para estes agentes, tais propinas são justamente as recompensas (pay-offs) da decisão em se corromper, relacionadas à teoria dos incentivos e da propina (Silva, 2001, pp. 60-68). A teoria dos jogos se relaciona à escolha racional e visa analisar como a tomada de decisões entre indivíduos, cuja decisão de um afeta os resultados de outros, e vice-versa, 5

trazendo para a agenda de pesquisa da corrupção um modelo de análise de estratégias a partir dos dilemas da confiança e da previsibilidade limitada, do compartilhamento de informações entre agentes em competição, consentimento e colaboração e do equilíbrio “ineficiente”, tipicamente exemplificados pelo “dilema do prisioneiro” (Hall & Taylor, 2003, p. 204; Marques, 1997, p. 77). A teoria da escolha pública decorre do “estudo da agregação de preferências e da decisão coletiva (escolha pública), o que corresponde ao ponto de vista da demanda por bens públicos” (Lustosa da Costa, 2010, p. 145). Associada à escolha racional e à teoria dos jogos, a escolha pública visa à compreensão de desenhos constitucionais e das instituições relacionadas às decisões colegiadas típicas dos processos legislativos ou eleitorais. Uma diferença entre a escolha racional e a escolha pública partiria do fato desta segunda não se basear essencialmente na concepção hobbesiana sobre a natureza humana, considerando que decisões coletivas podem ser resultados de interesses individuais tanto egoístas, quanto altruísticos (Andrews & Kouzmin, 1998, pp. 103-106). A teoria agente-principal tem como base o pressuposto de que a economia e a política funcionam a partir de relações contraditórias, onde tanto produtos e serviços quanto leis e políticas são resultado de interações entre atores com interesses opostos. Esta teoria busca analisar como as instituições influenciam as relações entre os “principais”, aqueles que são os detentores de bens ou direitos ou necessidades, cuja manutenção ou uso destes bens, ou o exercício destes direitos ou a satisfação destas necessidades, dependam das ações de terceiros, os “agentes”, os quais têm o direito de serem remunerados por estas ações (Przeworski, 2006, pp. 44-46). Instala-se então um desafio, o de equilibrar a ação executada pelo agente e com a remuneração paga pelo principal, mesmo com a diferença de informações entre o agente, que domina os conhecimentos sobre a ação que empreendeu, e o principal, a quem cabe remunerar o agente (Lustosa da Costa, 2010, p. 146; Przeworski, 2006). Aplicando este dilema à compreensão da corrupção pela perspectiva do neo-institucionalismo econômico, busca-se analisar as possibilidades de agentes (políticos, burocratas e empresários) lograrem proveito de negócios públicos em detrimento dos interesses dos principais (cidadãos), em decorrência do déficit informacional (opacidade) de suas ações e da consequente deficiência dos sistemas de accountability em garantir o compliance, ou seja, pela incapacidade dos controles sociais e governamentais em responsabilizar os agentes pelos resultados destas ações quando estas comprometem questões de probidade e ética. Por esta perspectiva, então, o ato corrupto resulta então da percepção dos agentes quanto às fraquezas das instituições, visto que é com base nelas que eles calculam se os possíveis benefícios superarão os eventuais custos da atividade corrupta (Vieira, 2006, pp. 45). Neste sentido, os níveis de corrupção serão maiores nas sociedades onde as instituições sejam menos balizadas pelos valores republicanos (racionais-legais) e mais orientadas pelas representações típicas do tipo de dominação tradicional weberiana, como o patrimonialismo, o clientelismo ou o nepotismo, onde haja excesso de monopólios e redes de privilégios e os controles governamentais e sociais forem mais precários (Silva, 2001, pp. 49-55). As propostas de enfrentamento da corrupção baseadas no neo-institucionalismo econômico se centram na busca de reformas nas instituições, já que as falhas destas são as principais causas para este fenômeno indesejado. Para Klitgaard (1994, pp. 214-221), o combate à corrupção nestas bases deve contemplar ações voltadas ao estabelecimento de procedimentos meritocráticos e impessoais para seleção de agentes (sejam servidores, formuladores de políticas ou mesmo fornecedores), à adequação das estruturas organizacionais e dos processos decisórios com vistas à segregação de funções e à mitigação das discricionariedades, à realização de ações de sensibilização sobre os malefícios da corrupção, à instituição de ações voltadas ao levantamento e à análise de informações sobre 6

casos de corrupção e à alteração da relação entre benefícios e custos da corrupção, com vistas a desmotivar o comportamento oportunista dos agentes. Remetendo a trabalhos de Tullock e Olson, estudiosos que têm trabalhos significativos nesta corrente, Silva (2001, pp. 73-75) discorre sobre a impossibilidade de se diminuir sobremaneira o monopólio e a discricionariedade próprios da atuação estatal, admitindo também a impossibilidade de se diminuir os benefícios da corrupção e de transformar a gestão do Estado numa gestão puramente gerencial. Sendo assim, aquele autor defende que a única forma de se efetuar um combate efetivo à corrupção se dá por meio de instituições que aumentem os mecanismos de accountability com o fito de desestimular comportamentos oportunistas. Para Silva (2001, p. 122), a impunidade, é a principal causa para a corrupção, afinal “se existe um grande incentivo à trapaça em um grupo, o resultado coletivo será um desrespeito generalizado às regras de conduta; os incentivos à propina tendem a ser elevados e a corrupção pode florescer dramaticamente”. Abordando novamente a proposta de Graaf (2007, pp. 44-45) de análise das dimensões das teorias sobre a causalidade da corrupção na literatura, sobre o neo-institucionalismo econômico apresenta-se a Tabela 2. Tabela 2: Análise das dimensões da perspectiva do neo-institucionalismo econômico

Elo causal

Um agente "livre" toma uma de decisão racional (limitada) que o leva a um resultado mais ou menos pré-determinado de se conrromper.

Nível de análise das causas (variáveis independentes)

Individual (micro)

Nível de análise da corrupção (variáveis independentes)

Micro e macro

Contexto

Métodos de pesquisa mais comuns

Aspectos conjunturais ignorados, ou seja, eles não podem ser responsáveis por desencadear causas. A corrupção começa a partir do momento em que o agente toma a decisão.

Principalmente teóricos.

Nota. Fonte: Graaf (2007, p. 45)

Para Graaf (2007, p. 48), a vantagem desta perspectiva se refere a sua capacidade de focar a comprensão, ou seja, de se concentrar na situação específica, verificar as causas diretas e indicar intervenções pontuais, o que, por outro lado, faz com que sejam desconsiderados fatores organizacionais e sociais, ou mesmo diferenças comportamentais entre os diversos indivíduos (por que há funcionários que, num mesmo contexto organizacional, se corrompem e outros não?) que podem ter sido decisivos para a prática da corrupção. Anechiarico e Jacobs (1996) sustentam que os programas de combate à corrrupção baseados nesta perspectiva se concentram no acirramento de atividades de vigilância e punição sobre os funcionários públicos como meio de desestimular as condutas ímprobas, ou seja, por meio do aumento dos custos das atividades corrupção. Observando as análises de Lustosa da Costa (2010, pp. 139-140) e Paula (2005, pp. 33-35), verifica-se que a proposta de reforma do aparelho de Estado no Brasil, que visava estabelecer um novo paradigma para a administração pública brasileira, a “administração pública gerencial”, iniciada em 1995, identifica-se com a perspectiva do neo-institucionalismo econômico, visto que compartilham as mesmas bases teóricas e conceituais, ou seja, a teoria da escolha racional, a teoria agente-principal, a teoria dos incentivos, entre outras. 7

Para Bresser-Pereira (2006, p. 26), o modelo de administração pública burocrática só foi adequado até enquanto a corrupção no Brasil se dava por práticas patrimonialistas, ou seja, enquanto havia certa “incapacidade ou relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados”, sustentando que teria ocorrido uma mudança da predominância da modalidade de corrupção no Brasil, que passou a se manifestar por práticas de rentseeking. Neste sentido, defendia a necessidade de se ultrapassar o modelo de administração pública burocrática, já inadequada para a proteção da res publica neste novo paradigma do fenômeno da corrupção. O rent-seeking é quase sempre um modo mais sutil e mais sofisticado de privatizar o Estado e exige que se usem novas contra-estratégias. A administração gerencial; a descentralização; a delegação de autoridade e de responsabilidade ao gestor público; o rígido controle sobre o desempenho, aferido mediante indicadores acordados e definidos por contrato, além de serem modos muito mais eficientes de gerir o Estado, são recursos muito mais efetivos na luta contra as novas modalidades de privatização do Estado (Bresser-Pereira, 2006, p. 29).

OS LIMITES DAS PERSPECTIVAS ANALISADAS Observando os resultados de duas pesquisas sobre a corrupção no Brasil, realizadas em 2008 e 2009, Bignotto (2011, pp. 15-16) verifica que a opinião pública da sociedade brasileira considera a corrupção uma das principais mazelas e a julga a responsável por muitos dos problemas. Mesmo considerando a relevância do tema, aquele autor alerta sobre a necessidade de que sejam procedidos estudos sistemáticos sobre a corrupção no Brasil, com vistas a compreender sua extensão e profundidade, visto que as perspectivas da aplicação dos conceitos do patrimonialismo e do rent-seeking, apesar de apresentarem determinados “ganhos de inteligibilidade do processo de corrupção [...] terminam por esconder a concepção política implícita em cada uma das abordagens” conduzindo o estudo deste fenômeno “por meio de uma noção de falta” (Bignotto, 2011, p. 15). Especificamente sobre as possíveis limitações da compreensão da corrupção no Brasil a partir da perspectiva da teoria da modernização, Souza (2008, pp. 85-87) defende que o estudo de tal fenômeno orientado pelo pressuposto do patrimonialismo gera uma visão simplificada e distorcida sobre a realidade social brasileira, criando uma visão que demoniza o Estado e idealiza o que é, em tese, seu contraponto, o mercado. Tal simplificação, para ele, encobre as questões sociais e políticas que envolvem as disputas entre classes e grupos por recursos nas arenas da sociedade, fazendo com que se deixe “de ter ‘interesses e ideias em conflito’ e [se passe] a ter um mundo político dividido entre ‘honestos’ e ‘corruptos’” (Souza, 2008, p. 87). A principal consequência da centralidade do conceito de patrimonialismo entre nós e, portanto, também do tema da corrupção como característica atávica da sociedade brasileira, é, certamente, o extraordinário empobrecimento do debate acadêmico e político brasileiro atual (Souza, 2008, p. 82).

Avritzer e Filgueiras (2011, p. 8) apontam que o uso do patrimonialismo para explicar a corrupção no Brasil acaba por estreitar o entendimento deste fenômeno, naturalizando-o e atribuindo-o ao Estado e à cultura política, o que proporciona “um engessamento crítico das instituições políticas”. Esta abordagem sobre a corrupção decorre de uma suposta perspectiva moralista que produz um tipo de histeria ética calcada em um clamor por maior moralização da política e da sociedade no Brasil. Se a corrupção for algo natural ao caráter do brasileiro, esse clamor moral promove um estado de paralisia, uma vez que a consequência desse tipo de leitura é não refletir a respeito da mudança (Avritzer & Filgueiras, 2011, p. 8)

Esta perspectiva moralista, por sua vez, acarreta uma visão sobre a política no Brasil tomada pelo viés de indiferença por parte dos cidadãos – em contraposição ao inconformismo 8

–, promovendo um sentido de neutralidade da sociedade perante o exercício do poder político, já tido como permeado pelo imoral (Filgueiras, 2009, pp. 417-418). Sobre os possíveis limites da perspectiva do neo-institucionalismo econômico, para Lustosa da Costa (2010, pp. 155-156), Marques (1997, pp. 76-78) e Andrews e Kouzmin (1998, pp. 116-123), determinadas críticas sobre a aplicabilidade de suas teorias apontam não só as limitações de sua capacidade descritiva, mas também o caráter normativo dela decorrente. Primeiramente, o pressuposto do auto-interesse utilitarista ignora as dimensões altruístas, lúdicas e simbólicas do homem e de seus efeitos no mundo real, mesmo que no econômico. Já o pressuposto do racionalismo, ignora questões do alcance cognitivo e da insuficiência de informações. A orientação microeconômica e a teoria dos jogos, por sua vez, desnaturalizam o agir político e desconsideram aspectos amplos das decisões coletivas e da própria complexidade do processo de construção de decisões no nível individual psicoemocional e cognitivo. [...] todos os a priori do neoinstitucionalismo, não obstante o alegado racionalismo científico que lhes sustentam, têm forte conteúdo axiológico que coincide com opções ideológicas claramente identificadas. O sentido do liberalismo que lhe é intrínseco, em economia e política, é muito mais do que uma doutrina do século XVIII. Consiste numa opção política sobre conceitos de liberdade, extensão de direitos de cidadania, formas de extrair e alocar recursos da sociedade, mecanismos de cooperação e fundamentos de solidariedade (Lustosa da Costa, 2010, p. 156)

Especificamente sobre os possíveis limites da compreensão da corrupção no Brasil a partir do neo-institucionalismo econômico, Graaf (2007, pp. 46-48) sustenta que as teorias de tal perspectiva simplesmente ignoram questões contextuais sociais, políticas ou econômicas que podem também ser causas da corrupção. Assim, as políticas de combate à corrupção baseadas no neo-institucionalismo econômico acabam sendo formuladas a partir de políticas padronizadas de “tolerância zero” que ao aumento dos custos da corrupção, ou seja, são receituários voltados somente ao incremento de atividades de controle (Graaf, 2007, p. 48). Estes receituários, que consigo trazem estratégias simplistas e que não requerem anteriores diagnósticos sobre as questões que envolvem as causas da corrupção, sustentam-se por uma retórica de terem sido elaborados a partir de casos de sucesso que os legitimam como “testados na prática”, acabam sendo aplicados indistintamente entre os diferentes países, independentemente de suas particularidades, ou seja, sem a necessidade de estudos prévios sobre sua adequabilidade ou para sua adaptabilidade (Bignotto, 2011, pp. 32-32; Polzer, 2001, p. 12). Anechiarico e Jacobs (1996) alertam que estes receituários orientam o pensamento sobre o combate à corrupção a uma ideia de que este fenômeno simplesmente diminui à proporção em que os controles aumentam, sem considerar outras variáveis e sem buscar levantar os possíveis impactos marginais de sua implementação. Aumentados os controles sobre um determinado processo ou órgão, este tenderá a diminuir sua eficácia, considerando a mobilização de pessoas, o tempo e os recursos que sempre são necessários para, por exemplo, a realização de prestações de contas ou para o atendimento de auditores. Focando o controle da gestão pública somente na tarefa de vigiar a atuação de políticos e burocratas quanto a possíveis desvios, este se concentra somente em questões financeiras e legais pontuais, tornando-se mero controle orçamentário que pouco serve ao planejamento, situação que, aliás, não é novidade no Brasil (Cavalcante, 2007, p. 133). Assim, esta que é uma das funções da administração, acaba tornando-se mais centrada na verificação da correta aplicação das normas do gasto público do que pela avaliação dos resultados sociais das políticas públicas e na melhoria da própria atuação do Estado. Sobre os limites comuns a estas duas perspectivas, Filgueiras (2008, pp. 358-359) assenta que o debate sobre a corrupção, quando orientado tendo o mercado como horizonte 9

fundamental, é levado a uma discussão que naturaliza a corrupção, pondo-a como corriqueira, como uma situação comum nas sociedades pouco institucionalizadas, já que abandona a perspectiva moral do problema, desconsiderando os valores culturais que podem compor, numa dada sociedade, a própria ideia do que seja corrupção. Acreditamos que a concepção econômica da política democrática cria uma miopia teórica a respeito da corrupção. É fundamental compreender que a linguagem da economia colonizou o discurso político, fazendo com que a teoria e a prática da política sejam exclusivamente as articulações dos interesses em uma lógica de competição e cooperação de atores racionalmente orientados pelos fins. O resultado é a naturalização do conceito de corrupção pela lógica dos interesses e de seus equivalentes funcionais delimitados pelo Direito, além do fato de se cobrar da política a transparência nas relações entre Estado e sociedade (Filgueiras, 2008, p. 359).

Assim, um ponto comum destas perspectivas teóricas é que, seja no trato cordial da coisa pública que mascara o seu uso voltado ao atendimento do interesse particular, seja com base no neo-institucionalismo econômico, que aponta as falhas nas nossas instituições que demandam reformas para que se combatam as condutas rent-seeking, elas, ao considerar apenas os sistemas de incentivos, concebem a corrupção a partir de uma “antropologia dos interesses” que abandona a perspectiva moral relacionada a este fenômeno, fazendo com que o estudo da corrupção passe sempre pela racionalidade inerente ao econômico (Filgueiras, 2008, p. 359). Um segundo ponto comum, que decorre do primeiro, é que tais perspectivas relacionam a corrupção ao Estado e à política, ou melhor, à suposta falta de racionalidade pública que orienta o processo de definição da agenda política do Estado e ao suposto excesso de autoridade deste Estado sobre a economia. Assim, a partir destas agendas qualquer debate sobre a corrupção redundará na desconfiança quanto à atuação dos agentes do campo político e da burocracia pública e na necessidade de diminuição de monopólios estatais. Um terceiro ponto em comum é que tais perspectivas partem de um referencial de ideal do capitalismo moderno. Seja no trato com a coisa pública, seja na definição das instituições que regulam o Estado e seu papel, tanto a teoria da modernização quanto o neoinstitucionalismo econômico tratam a corrupção como o reflexo de um “gap” frente à modernidade capitalista. A questão é que o caráter normativo de tais teorias leva sempre ao apontamento que põe o capitalismo avançado como o objetivo de desenvolvimento de qualquer sociedade, como se tais sistemas fossem ideais e não tivessem seus próprios limites e contradições; como se as diversas sociedades não tivessem suas particularidades políticas, culturais, sociais e econômicas, ou pior, como se estas particularidades fossem então necessariamente “ruins” e que devessem ser combatidas. Desta forma, pode-se mitigar a tentativa de se compreender a corrupção brasileira ao mero estudo comparativo entre sociedades, onde se busca basicamente ao levantamento do que aquelas menos corruptas têm que nós não temos, transformando-as em “modelos a serem seguidos”. Neste sentido, a combinação exclusiva e rasa entre estas vertentes pode simplificar a discussão sobre a gênese e o local da corrupção atribuindo-a simplesmente ao Estado, provocando um esquecimento das questões políticas e sociais que vão além das instituições estatais de uma nação. O que não podemos aceitar é reduzir nossos estudos apenas ao Estado, como se a sociedade e os interesses privados, expressos pelo mercado, fossem, em si próprios, legítimos e infensos à corrupção. Ora, no caso brasileiro, é justamente essa permeabilidade entre as duas esferas e a ausência de controle sobre os canais de realização dos interesses privados, o que corrói o tecido político (Bignotto, 2011, p. 33)

A visão sobre a corrupção e seu espaço no Brasil, a partir destas perspectivas, dá a ideia de que seu combate deve ser retirado da ordem do político para a ordem jurídica, mais especificamente para a dimensão penal, com vistas a transferir à lei a responsabilidade pelo controle das autoridades e dos servidores (Avritzer & Filgueiras, 2011, p. 9). 10

Filgueiras (2009, pp. 416-417) alerta que o pressuposto de que o combate à corrupção passa simplesmente pela criminalização de suas práticas em contraposição simultânea às situações cotidianas de necessidade impostas aos cidadãos brasileiros (carga tributária alta, insegurança econômica, aumento da criminalidade, deterioração dos serviços públicos de saúde, etc.) termina por gerar uma antinomia entre as normas morais e as práticas sociais, o que gera determinada tolerância da sociedade frente a este fenômeno indesejado. Graaf (2007, pp. 66-68) destaca um problema fundamental destas perspectivas, que sintetiza os limites verificados anteriormente. Este problema se refere à incapacidade das perspectivas em tela em abarcar as causas da corrupção, visto que a compreensão deste fenômeno, pela complexidade e abrangência, deve se dar a partir de uma base teórica que considere fatores de diferentes níveis, ou seja, o social (macro), o organizacional (meso) e o individual (micro), apontando a estratégia defendida por L.W.J.C. Huberts: When discussing fraud and corruption in the police force, he states that three levels of factors are at play. At the micro level are those that deal with individuals and their work. At the meso level are characteristics of the organization, which are distributed among leadership, organization structure, personal policy and organization culture. Third, there is a whole range of factors on the macro level, including changes in criminality, rules and laws, and so on (Graaf, 2007, p. 67).

Tomando-se estes apontamentos, a lógica das tabelas 1 e 2 e a análise das características e das críticas das perspectivas em tela sobre sua aplicabilidade para compreensão da corrupção no Brasil, construiu-se a tabela a seguir: Tabela 3: Análise das características e dos limites das perspectivas da teoria da modernização e do neo-institucionalismo econômico

Perspectiva

Causas

Situação de ocorrência

Medidas de combate

Teoria da modernização

Arranjo institucional incompatível com a modernidade (nível macro).

No exercício de prerrogativas de Estado ou na gestão de bens ou serviços públicos quando não há clara separação entre o público e o privado.

Reformas voltadas à afirmação da impessoalidade e à sensibiliza-ção acerca dos valores públicos.

NeoInstitucio -nalismo econômico

Arranjo institucional inadequado, com excesso de monopólios e discricionariedade e accountability deficiente (nível macro).

Na gestão de bens e serviços públicos, quando não há excesso de prerrogativas e insuficiente controle sobre a atuação dos agentes (níveis macro e micro).

Reformas volta-das à diminui-ção de monopó-lios e prerroga-tivas de Estado e ao acirramento das atividades de vigilância e punição.

Questões não alcançadas na análise das causas no contexto do Brasil 1. Singularidades culturais nacionais, regionais, locais e organizacionais (níveis macro e meso). 2. Questões de relações internacionais, governabilidade e governança entre e nas esferas, poderes, órgãos, entidades e unidades (níveis macro e meso). 3. Condições e predisposições individuais (níveis micro).

Produto do apanhado das causas, das situações de ocorrência e das medidas de combate das perspectivas em tela, a tabela 3 indica não exaustivamente, na forma de questões, as possíveis variáveis que não são alcançadas pelas perspectivas em tela e que são entendidas como fundamentais para a compreensão do fenômeno da corrupção, segundo as críticas apresentadas nesta seção. As singularidades culturais, sejam de nacionais a locais, sejam organizacionais, podem indicar que as questões dos conflitos de valores ou das deficiências institucionais não se relacionam simplesmente à ideia de desenvolvimento ou subdesenvolvimento (que já é polêmica e complexa em si), mas sim levam em consideração a moralidade construída a partir do simbólico. Não observar tais singularidades, no Brasil, significa, por exemplo, analisar 11

casos de corrupção desconsiderando os componentes culturais de órgãos de funções e climas organizacionais, a priori, tão diferentes quanto, por exemplo, a Polícia Federal e a Agência Nacional do Cinema (Ancine). As questões de relações internacionais, governabilidade e governança nas e entre esferas, poderes, órgãos, entidades e suas unidades organizacionais podem também ser cruciais para a compreensão da corrupção. No Brasil, questões relativas ao presidencialismo de coalização, que parece tão determinante para a compreensão da corrupção, ficam relegadas na abordagem de tais perspectivas. Primeiro, utilizando-se a análise comparativa evolucionista, verifica-se que, por exemplo, nos Estados Unidos também há um modelo similar de representação da relação entre o Executivo Federal e o Parlamento. Depois, a partir da análise neo-institucionalista, o que se verificaria seria se agente se aproveitou, ou não, de alguma “brecha” no accountability. Não observar a governança, significaria, por exemplo, analisar casos de corrupção desconsiderando o ethos da gestão de universidades e hospitais, igualando o funcionamento de entidades tão diversas e complexas e que atuam em áreas tão sensíveis à sociedade. Quanto às condições e predisposições individuais, estas se referem à consideração das características contingenciais ou permanentes dos agentes envolvidos em casos de corrupção, que, mesmo individuais, podem ser indicativos, por exemplo, de questões sociais maiores. Por conta destes limites, tem-se que a compreensão da corrupção por meio das perspectivas analisadas passa ao largo sobre questões fundamentais acerca da ocorrência deste fenômeno no Brasil. Entre estas questões que são desconsideradas, há aquelas relacionadas às singularidades culturais, políticas, econômicas e sociais em seus níveis nacional, regional e local, bem como aquelas relativas à pluralidade de culturas organizacionais, dos ethos das diferentes atividades do Estado ou mesmo dos fatores individuais dos agentes, que podem ser decisivos para a prática da corrupção. Consequentemente, possíveis estratégias de combate à corrupção ou propostas de reforma de Estado orientadas por tais perspectivas, como já apontado, serão receituários. Assim, provavelmente pouco efetivos, já que serão pouco adaptados, estes possivelmente não trarão resultados não só por desconsiderarem as singularidades de nível macro, mas também por desconsiderarem a pluralidade de categorias de práticas de corrupção, visto que estas se moldam de acordo com as diferentes culturas organizacionais de órgãos e entidades, com os ethos das diversas atividades específicas de Estado, com os atributos das áreas de governo envolvidas, ou mesmo com as características dos agentes envolvidos. Graaf (2007, p. 44) ainda apresenta uma questão observada quanto às pesquisas utilizadas para levantamento por ele realizado das principais teorias sobre a causalidade da corrupção. Entre as pesquisas que se baseiam em proposições “em tese” sobre as causas da corrupção e aquelas que buscam estabelecer as causas de forma empírica, as últimas estão em grande desvantagem. Por conta deste achado, aquele autor alerta sobre a necessidade de que sejam realizados mais estudos sobre casos concretos de corrupção, questão que depende da sensibilização e da ação de scholars sobre o tema e de practitioners do controle da corrupção. ALTERNATIVAS ÀS PERSPECTIVAS ANALISADAS Segundo Graaf (2007, pp. 66-68), a construção de uma alternativa às perspectivas teóricas analisadas passa pelo desafio de se combinar as variáveis de diferentes níveis e sintetizar um modelo causal sobre o fenômeno da corrupção. Na busca por uma perspectiva que permita a compreensão da corrupção, levando em consideração possíveis singularidades políticas, sociais, econômicas e culturais que podem ser 12

decisivas sobre tal fenômeno, Graaf (2007, pp. 68-70) propõe a aplicação da teoria da ação social de Bourdieu. The research on corruption using Bourdieu’s theory of action should focus on the categories of perception, appreciation and the lived experience […] of corrupt officials. This can be called a disposition analysis, in which the habitus of the corrupt official is analyzed (Graaf, 2007, pp. 72-73).

Neste sentido, casos concretos de corrupção podem ser melhor analisados a partir dos aplicação dos conceitos de habitus, capital simbólico, prática e disposição, que permitiriam a sintetização de um modelo de compreensão da corrupção, considerando as variáveis de todos os níveis. Conforme se apresenta na tabela 4, a seguir, a aplicação da teoria da ação social para compreensão do fenômeno da corrupção pode fornecer um modelo da ação social concreta (a prática corrupta) que incorpora os fatores causais deste fenômeno dos níveis micro, meso e macro (variáveis), ou seja, permite uma análise das disposições objetivas que causam a corrupção. Como afirma Graaf (2007, p. 69), com as categorias de Bourdieu podese vincular o global com o local, tendo o habitus como o elo de mediação entre estrutura social (macro) e ação individual (micro). Tabela 4: Análise das dimensões das perspectivas da teoria da ação social

Elo causal Uma pessoa inserida em um determinado habitus, e tendo certas disposições e prédisposições.

Nível de análise das causas (variáveis independentes) Todos os níveis

Nível de análise da corrupção (variáveis independentes) Todos os níveis

Contexto Contexto, conjuntura e contingências do caso concreto.

Métodos de pesquisa mais comuns Estudo de caso

Boudieu e Wacquant (2005, pp. 159-160) informa sobre quais seriam os objetivos e os passos para a realização de uma análise de fenômenos por meio da teoria da ação social, assentando que Un análisis, en términos de campo implica tres momentos necesarios e internamente conectados (Bourdieu 197ld). Primero, se debe analizar la posición del campo frente al campo del poder. [...] Segundo, es necesario trazar un mapa de la estructura objetiva de las relaciones entre las posiciones ocupadas por los agentes o instituciones que compiten por la forma legítima de autoridad específica del campo. Y, tercero, hay que analizar los habitus de los agentes, los diferentes sistemas de disposiciones que han adquirido al internalizar un determinado tipo de condición social y económica, condición que encuentra en su trayectoria dentro del campo oportunidades más o menos favorables de actualización.

Desta forma, para Graaf (2007, pp. 68-70), a aplicação da teoria da ação social para a compreensão do fenômeno da corrupção não parte do pressuposto de que fatores causais isolados agiriam como gatilhos incondicionais suficientes. Por esta vertente, a prática da corrupção só ocorre quando se combinam um conjunto necessário de fatores macro, meso e micro, denominado de “disposição”. Esta disposição não exclui o comportamento e os valores sociais e culturais dos indivíduos, visto que há fatores sociais que funcionam através deles. Esta perspectiva, preliminarmente, parece alcançar as questões tidas como fundamentais para a compreensão da corrupção no Brasil, relativas às singularidades culturais, políticas, sociais e econômicas, mas, por outro lado, não foram encontradas no conjunto de obras e estudos que serviu de fonte para esta pesquisa, quaisquer referências sobre o uso desta perspectiva para análise de casos práticos, seja de scholars, seja de practitioners, ou seja, não há informações sobre a verificação empírica de sua validade, aplicabilidade ou abrangência. 13

Finalmente, atenta-se ainda que, considerando que a perspectiva proposta se restringe, a priori, a estudos de caso, somente após a realização de um número significativo de pesquisa com sua aplicação, pode-se pensar em utilizar o conjunto de seus resultados como massa de dados para a realização de outras análises mais abrangentes. Neste sentido, sua simples abordagem em tese não gera informações que possam orientar medidas de combate à corrupção ou mesmo propostas de reforma de Estado. Mas em sentido contrário, havendo sua aplicação sobre uma representativa amostra de casos de corrupção, devidamente documentados e categorizados, aí sim, pode-se sustentar sua importância para o delineamento de estratégias de combate à corrupção mais adaptadas e efetivas às possíveis múltiplas categorias de práticas de corrupção e para a formulação de uma agenda de reforma mais voltadas à realidade social e política do Brasil. CONCLUSÕES Este trabalho discute as características e os limites das principais perspectivas teóricas que vêm orientando o debate relativo à corrupção no campo da administração pública brasileira. A primeira, que foi predominante até os anos 1990, baseia-se na perspectiva da teoria da modernização e centra-se no conceito do patrimonialismo. A segunda, hoje hegemônica, relaciona-se à perspectiva do neo-institucionalismo econômico e tem o rentseeking como o principal conceito. Realizado por meio de pesquisa bibliográfica, o conjunto de obras selecionadas como fonte de pesquisa referente à primeira perspectiva ficou relacionado a clássicos do pensamento sobre a teoria da modernização no Brasil. Sobre as obras relativas à segunda perspectiva, selecionaram-se as obras de autores entre os mais referenciados em trabalhos acadêmicos. Utilizaram-se também os estudos de outros autores que debatem as características e os limites de tais perspectivas e as propostas de reforma. A análise destas perspectivas e de seus conceitos e teorias indicou que tais, resumidamente, desconsideram diversas variáveis de nível macro, meso e micro, relacionadas à corrupção. Por conta destes limites, tem-se que a compreensão da corrupção por meio das perspectivas analisadas passa ao largo sobre questões fundamentais acerca da ocorrência deste fenômeno no Brasil. Consequentemente, possíveis estratégias de combate à corrupção ou propostas de reforma de Estado orientadas por tais perspectivas serão meros receituários. Indicada como possível alternativa às perspectivas analisadas, a teoria da ação social de Bourdieu leva em consideração os fatores dos níveis macro, meso e micro relacionados à corrupção no Brasil. A questão sobre esta alternativa é que não quaisquer referências sobre seu uso para análise de casos práticos e que como sua aplicabilidade se restringe, a priori, a aplicação em estudos de caso, somente após sua aplicação em representativa amostra de casos concretos seria possível delinear estratégias de combate ou agendas de reforma com base nela. BIBLIOGRAFIA Andrews, C. W., & Kouzmin, A. (1998). O discurso da nova administração pública. Lua nova - Revista de Cultura e Política(45), pp. 97-127. Anechiarico, F., & Jacobs, J. B. (1996). The Pursuit of Absolute Integrity: How Corruption Controls Makes Government Ineffective. Chicago: The University of Chicago Press. Avritzer, L., & Filgueiras, F. (2011). Corrupção e controles democráticos no Brasil. Brasília: CEPAL. Escritório no Brasil/IPEA. Bignotto, N. (2011). Corrupção e opinião pública. In: L. Avritzer, & F. Filgueiras, Corrupção e sistema político no Brasil (pp. 15-43). Rio de Janeiro: Civilização Brasileira. 14

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